RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich RPO-537753-IV/06/MM
00-090 Warszawa Tel. centr. 022 551 77 00 Al. Solidarności 77 Fax 022 827 64 53
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Warszawa, dnia 13.02.2007 r.
Za pośrednictwem:
Ministra Środowiska
Skarżący:
Rzecznik Praw Obywatelskich Al. Solidarności 77
00-090 Warszawa
Organ:
Minister Środowiska ul. Wawelska 52/54 00-922 Warszawa Strona:
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Ul. Zwycięstwa 2
15-703 Białystok
Organizacje Społeczne uczestniczące w postępowaniu na prawach strony:
1. Stowarzyszenie Chrońmy Mokradła Ul. Raszyńska 32/44 m 140
02-026 Warszawa
2. Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot
Ul. Świętojańska 22 lok. 1 15-082 Białystok
3. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków Ul. Puławska 46/12
02-599 Warszawa
4. WWF Polska Światowego Funduszu Na Rzecz Przyrody
Ul. Wiśniowa 38 02-520 Warszawa
5. Polski Klub Ekologiczny Ul. Sławkowska 26a 31-014 Kraków
6. Stowarzyszenie „Obywatele Obywatelom"
Ul. Próchnika 1 lok. 301 90-408 Łódź
7. Fundacja Greenpeace Polska Ul. Wioska 10
00-777 Warszawa
8. Klub Przyrodników ze Świebodzina Ul. l-go Maja 22
66-200 Świebodzin
9. Związek Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć Ul. Czackiego 3a
70-214 Szczecin
10. Stowarzyszenie Federacja Zielonych w Białymstoku
Ul. Rumiankowa 14/41 15-665 Białystok
Skarga
Rzecznika Praw Obywatelskich
wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
na decyzję Ministra Środowiska z dnia 2 lutego 2007 r. (znak: DOOŚ-DLOPiK- odś/964/2007) zmieniającą decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 października 2006 r.
o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej Nr 8 (granica państwa - Wrocław - Warszawa - Białystok - Suwałki - granica państwa) na obszarze gmin Nowinka, Augustów, miasto Augustów (znak: ŚR.Ii.KG.66131/89/05/06).
Na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1270 ze zm.) w związku z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r.
o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t. j. Dz. U. 2001 r. Nr 14, poz. 147) wnoszę skargę na wskazaną wyżej decyzję Ministra Środowiska, zarzucając naruszenie:
art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez niespełnienie przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz
art. 5 w związku z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez organ w wydanej decyzji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, a także
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż powołując ten przepis organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy,
i wnoszę o
1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojwody Podlaskiego, 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej
do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołań organizacji ekologicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 18 października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej Nr 8 (granica państwa - Wrocław - Warszawa - Białystok - Suwałki - granica państwa) na obszarze gmin Nowinka, Augustów, miasto Augustów uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.
Planowana inwestycja dla której wydana została zgoda i określone środowiskowe warunki jej wykonania przecina obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 „Puszcza Augustowska" (kod: PLB 200002), wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. 2004 r., Nr 229, poz. 2313). Droga przecina również projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 „Ostoja Augustowska", w chwili obecnej nie zgłoszony jeszcze przez Ministra Środowiska do Komisji Europejskiej w trybie art. 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (dalej: ustawa o ochronie przyrody).
Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określa z kolei szczególną sytuację, gdy na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, zezwolenie, o którym mowa w ustępie pierwszym, może zostać udzielone wyłącznie we wskazanych w tym przepisie enumeratywnie wymienionych przesłankach, do których należą m. in. ochrona zdrowia i życia ludzi oraz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Sytuacje wymienione w tym przepisie są skonkretyzowaną wersją interesu publicznego określonego w art. 34 ust. 1 ustawy.
Należy zaznaczyć, iż adresowana do organu administracji norma prawna wywiedziona jest z konstrukcji przepisu art. 34 ust. 1 i 2, który rozumiany musi być w ten sposób, iż do uzyskania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia konieczne jest również spełnienie przesłanek wymieninych w ust. 1 art. 34. Inne rozumienie tego przepisu w praktyce mogłoby doprowadzić
do sytuacji, w której łatwiej jest zrealizować przedsięwzięcie na obszarze Natura 2000, na którym występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, niż na pozostałych.
Przechodząc do przesłanek pozwalających organowi administracji na wydanie zezwolenia na realizację planu lub przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zawsze kumulatywnie muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze, za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny - w nieniejszej sprawie skonkretyzowany w art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, po drugie brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w żadnej mierze nie można podzielić argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji, iż w przedmiotowej sprawie występuje nadrzędność interesu publicznego w postaci ochrony zdrowia i życia ludzi oraz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Przede wszystkim podnieść należy, iż prawodawca ustanowił w art. 34 ust. 2 ustawy wyjątki od generalnej zasady ochrony obszaru objętego programem Natura 2000. Takie a nie inne usytuowanie treści normatywnej przepisu determinuje - primo, że wskazane wyjątki interpretowane winny być zawężająco, secudo, negatywny wpływ przedsięwzięcia dopuszczony został przez ustawodawcę wyłącznie w celu ochrony wskazanych przez niego w tym przepisie wartości. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste - stanowi wskazanie rozstrzygnięcia kolizji dobra prawnego jakim jest ochrona przyrody - w tym konkretnym przypadku w formie obszaru Natura 2000 - i innych dóbr prawnych, którym prawodawca również przyznaje ochronę. Jednakże w niniejszej sprawie - zdaniem Rzecznika - nie można mówić, iż doszło do wypełniena dyspozycji przepisu art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze, nie zachodzi bezpośrednią związek przyczynowy pomiędzy wartością jaką jest życie i zdrowie ludzi oraz bezpieczeństwo powszechne, a budową obwodnicy Augustowa w ramach koncepcji przyjętej w skarżonej decyzji.
Po drugie w nieniejszej sprawie niejnamy do czynienia - co wymaga wyraźnego podkreślenia - z kolizją wartości chronionej przez ustawodawcę, jaką jest ochrona przyrody, z dobrami prawnymi w postaci zdrowia i życia ludzkiego oraz zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Istnieje bowiem możliwość takiego przeprowadzenia obwodnicy, która w jednakowy sposób zapewniłaby ochronę dla wszystkich wyżej wymienionych dóbr bez konieczności poświęcania jednego z nich.
Paradoksalnie, nawet gdyby przyjąć rozumowanie organu, iż nie jest możliwe wyznaczenie alternatywnego miejsca przebiegu trasy, to Ministrer Środowiska w swoim postanowieniu z dnia 14 lipca 2006 r. dopuszcza możliwość realizowania powyższego przedsięwzięcia w dwóch wariantach - tunelu drogowego lub estakady dziesięcioprzęsłowej. Brak jest odniesienia organu
choćby do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, albowiem argumentem decydującym dla organu jest treść wniosku inwestora.
Skoro zatem możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia w formie, która nie rodzi konieczności poświęcenia żadnych z wyżej wymienionych wartości, to winno mieć to odbicie w działaniach orzeczniczych organu administracji, do czego zresztą obligują go przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Warto również podnieść w tym kontekście, iż na przeszkodzie do zrealizowania ochrony wyżej wymienionych wartości nie mogą w żadnym wypadku stać względy natury ekonomicznej.
W polskim systemie prawa ochrona przyrody stanowi jedną z konstytucyjnie chronionych wartości w ramach ogólniejszego pojęcie jakim jest ochrona środowiska. Zasadniczą rolę odgrywa tutaj przywołany w petitum niniejszej skargi - art. 5 Konstytucji, który sytuuje ochronę środowiska i zrównoważony rozwój pośród fundamentalnych wartości stanowiących podstawy ustroju państwa.
Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Zwrócić należy uwagę, że prawodawca posłużył się pojęciem „zrównoważony rozwój", które w ślad za Konstytucją ujęte zostało w ustawodawstwie zwykłym regulującym kwestie ochrony środowiska. Jako zrównoważony rozwój ustawa Prawo ochrony środowiska definiuje w art. 3 pkt 50, taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez równowagę przyrodniczą rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej.
Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, bezpośrednie zastosowanie tej zasady konstytucyjnej należy dopuścić tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione ze względu na specyfikę określonej regulacji i gdy ustawodawca nie odwoła się sam do tej zasady w treści konkretnych ustaw, których unormowania stanowią przedmiot stosowania w konkretnej sprawie (por. W. Jakimowicz, Wykładnia prawa administracyjnego, Zakamycze 2006 r., s. 131). Z sytuacją taką mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie.
Konstytucja nakłada również szereg obowiązków w zakresie ochrony środowiska na władze publiczne. Obowiązki te określa w szczególności art. 74 ust. 1 i 2, który stanowi m. in. iż władze
publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ustawodawca konstytucyjny ujął problematykę ekologiczną jako kategorię obowiązku władzy, a nie jako prawo podmiotowe (por. J. Jędrośka M. Bar Prawo ochrony środowiska. Podręcznik, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2005 r., s. 530).
Zaznaczyć należy, iż zaliczenie przez art. 5 Konstytucji ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej i ich istotnej roli znajduje także swoje potwierdzenie w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczanie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Przepis ten wskazuje również na konieczność wyważenia wymagań ochrony środowiska względem ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Kolejnym aspektem, który bezwzględnie należy wziąć pod uwagę, a któremu w niniejszej sprawie uchybił Minister Środowiska jest obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym, akcentowany niejednokrotnie w licznych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w Luksemburgu.
Sieć obszarów Natura 2000 jest formą ochrony przyrody, która została wprowadzona w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i jest konsekwencją postanowień dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków, zwanej dalej "dyrektywą ptasią", oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową".
Pierwszy z tych aktów prawnych w art. 4 ust. 1 przewiduje wyznaczenie tzw. obszarów specjalnej ochrony. Natomiast drugi w art. 4 ust. 2 przewiduje tworzenie tzw. specjalnych obszarów ochronnych. Oba te rodzaje obszarów chronionych zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej składają się na europejską sieć obszarów Natura 2000. Koncepcja Wspólnot Europejskich oznaczona nazwą Natura 2000, zmierzająca do tworzenia warunków dla zachowania różnorodności biologicznej poprzez ustanowienie monitorowania stanu ochrony siedlisk naturalnych i gatunków, to pewien system programowanych długofalowych działań, ukierunkowanych na osiągnięcie ściśle określonych celów ochronnych poprzez wykorzystanie wszystkich form ochrony przyrody, przewidzianych w ustawodawstwach krajowych UE, tworzących łącznie sui generis krajowe systemy obszarów chronionych, połączonych korytarzami ekologicznymi, umożliwiającymi migrację roślin, zwierząt i grzybów poddanych ochronie prawnej.
W związku z tym, że dyrektywy Unii Europejskiej generalnie nie wywołują skutków prawnych na terenie państw członkowskich, ich postanowienia powinny być przetransponowane
do systemu prawa krajowego. Państwa członkowskie tworząc przepisy w celu wykonania dyrektyw mają przyznaną swobodę zastosowania różnych środków. Środki te powinny być przede wszystkim tak dobrane, aby zapewnić normom dyrektywy pełną efektywność. Trybunał wyraził w związku z tym następujący pogląd: „Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich osiągnięcia rezultatu przewidzianego przez nią i obowiązek państw z mocy art. 5 TWE, podjęcia wszelkich stosownych środków, czy to ogólnych czy szczególnych, dla zapewnienia wykonania tego zobowiązania, wiąże wszystkie organy państw członkowskich, włącznie z sądami w ramach ich jurysdykcji. Wynika z tego, że stosując prawo krajowe, a w szczególności przepisy prawa krajowego specjalnie ustanowione dla wprowadzenia w życie dyrektywy, sądy krajowe są zobowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektywy po to, aby osiągnąć rezultat, o którym mowa w art. 189 akapit 3 TWE. (...) Do sądu krajowego należy interpretacja i stosowanie prawa ustanowionego dla wprowadzenia w życie dyrektywy zgodnie z wymaganiami prawa wspólnotowego tak dalece, jak korzysta on w tym względzie z uznania wynikającego z prawa krajowego" (por. orzeczenie w sprawie 14/83, von Kolson and Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1984, s. 1891). Należy przyjąć, że omawiany obowiązek spoczywa również na innych organach państwowych stosujących prawo, a w szczególności organach administracyjnych (por. orzeczenie w sprawie 103/88, Costanzo v.
Commune di Milano, ECR 1989, s. 1839). W powyższym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości wyraził pogląd, że również organy administracyjne, obok sądów, są obowiązane, do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Dokładnie te same względy przemawiają za nałożeniem na organy administracyjne obowiązku prowspólnotowej wykładni (por. S. Biernat [w:] Implementacja Prawa Integracji Europejskiej w krajowych porządkach prawnych, praca zbiorowa pod red. C. Mika, Toruń 1998 r., s. 131). Ponadto w literaturze powszechnie wskazuje się na art. 5 TWE jako podstawę obowiązku prowspólnotowej wykładni. Z tego przepisu wyprowadza się bowiem obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej i realnej efektywności. Tymi względami uzasadnia się m. in. nadanie normom dyrektyw bezpośredniej skuteczności w pewnych sytuacjach albo uznanie odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wyrządzone wskutek naruszenia prawa wspólnotowego. To samo dążenie do możliwie pełnej efektywności prawa wspólnotowego służy jako uzasadnienie nałożenia na organy stosujące prawo wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym.
Wskazanymi powyżej regułami powinien był kierować się organ administracji przy dokonywaniu oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia na plan lub
projekt konkretnego przedsięwzięcia, z tym że w tym przypadku interes indywidualny zastąpi ochrona obszaru Natura 2000.
Niemniej istotną przesłanką oprócz interesu publicznego przemawiającą za wydaniem zezwolenia jest brak rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu. Zdaniem Rzecznika brak rozwiązań alternatywnych powinien być oceniony bardzo szeroko. W pierwszej kolejności organ administracji powinien więc ustalić, czy to konkretne przedsięwzięcie nie może być zrealizowane poza obszarem Natura 2000. Jest to bowiem jeden z elementów braku rozwiązań alternatywnych. W omawianym przypadku doszło w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich do naruszenia dyspozycji przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak dostatecznej analizy alternatywnych rozwiązań, do czego obliguje organ wskazany przepis. Minister Środowiska w uzasadnieniu swojej decyzji podnosi, że analizy wariantowe prowadzono przez wiele lat na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym w związku z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin:
Augustów, Nowinka, miasto Nowinka oraz w związku z wydaniem w dniu 6 marca 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Organ odwoławczy utrzymując zasadnicze rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji dotyczące przebiegu inwestycji, oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w którym przedstawiono informację o przeprowadzonych na wcześniejszych etapach analizach wariantowych, uwzględniając walory przyrodnicze rejonu
i
inwestycji. Jednocześnie sam przyznaje, iż cyt. „Tym samym, na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakres analiz wariantowych był ograniczony do rozwiązań technicznych obwodnicy przy zachowaniu ustalonego w planach miejscowych jej przebiegu, potwierdzonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia".
Ponadto w ocenie Ministra, uznanie w postanowieniu Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2006 r., że przekroczenie doliny rzeki Rospudy w dwóch wariantach: tunelu drogowego lub estakady dziesięcioprzęsłowej, stanowi wyczerpanie wymagań nałożonych przez dyspozycję przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie analiz wariantowych na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonego skarżoną decyzją. Ustalenie bowiem przebiegu obwodnicy natąpiło po przeprowadzeniu szeregu badań, analiz, konsultacji społecznych i przeszło całą procedurę poprzedzającą uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Na tamtym etapie, zdaniem Ministra przesądzono już o - w jego ocenie - optymalnym przebiegu inwestycji.
Takie rozumowanie organu administracji w chwili obecnej nie znajduje żadnych podstaw.
Przede wszystkim warto podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania wydana została w dniu 6 marca 2003 r., a więc w zupełnie odmiennym stanie prawnym od obowiązującego obecnie - nie obowiązywał żaden z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w przedmiocie ochrony obszarów Natura 2000, a nadto z uwagi na fakt, iż akcesja Polski do Unii Europejskiej nastąpiła w dniu 1 maja 2004 r. formalnie przy wydawaniu decyzji nie mógł być brany pod uwagę dorobek prawny Wspólnot Europejskich, łącznie ze wskazanym wyżej obowiązkiem wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym.
Analiza rozwiązań alternatywnych jest wymogiem bardzo poważnie traktowanym przez instytucje Unii Europejskiej. Niedawnym tego przykładem jest skarga Komisji Europejskiej do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Portugalii (tzw. sprawa Castro Verde, C-239/04). W 2001 r. otwarty został odcinek autostrady A2 przecinający specjalny obszar ochrony Castro Verde. Inwestycję zrealizowano, pomiomo iż wykonana wcześniej ocena wpływu na środowisko wykazała istotne negatywne oddziaływanie na chronione na tym obszarze gatunki ptaków. Zgodę wydano jednak na podstawie przepisu dopuszczającego realizację przedsięwzięcia ze względu na nadrzędny interes publiczny oraz brak rozwiązań alternatywnych (władze Portugalii zbadały i odrzuciły wiele innych propozycji tras). W swojej skardze Komisja zarzuciła Portugalii, że nie zbadała wszystkich wariantów tras, szczególnie tych przebiegających poza granicami obszaru Castro Verde. Wskazała też teren, przez który -jej zdaniem - taką trasę można było poprowadzić.
Zdaniem Portugalii, sugerowana przez Komisję trasa powodowałaby istotne szkody społeczne, gospodarcze i ekologiczne, przewyższające straty wynikające z poprowadzenia trasy przez obszar Castro Verde. Jednak Europejski Trybunał Sprawiedliwości zgodził się z argumentacją Komisji.
W wyroku z dnia 26 października 2006 r. stwierdził, iż wobec niewykonania badań tras położonych poza granicami obszaru nie sposób wykluczyć, że mogłyby one stanowić rozwiązania alternatywne, nawet jeśli - jak twierdzi Portugalia - powodowałyby pewne trudności. Zdaniem Trybunału, nie badając tych rozwiązań władze portugalskie nie mogą udowodnić braku rozwiązań alternatywnych, tym samym Portugalia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust 4 dyrektywy siedliskowej.
Wskazane powyżej uzasadnienie skarżonej decyzji, pozostaje ponadto w rażącej sprzeczności z celami i założeniami zawartymi przez ustawodawcę m.in. w art. 2 ustawy o ochronie przyrody.
W ust. 2 art. 2 ustawy wyznaczone zostały cele, jakie zostały postawione przed ochroną przyrody w polskim ustawodawstwie. Dokonano tego w sposób ogólny przy użyciu pojęć o bardzo szerokim zakresie przedmiotowym. Niemniej nie można minimalizować ich znaczenia. Spełniają one bowiem
sui generis rolę zasad ochrony przyrody, w związku z czym w zgodzie z nimi powinny być interpretowane wszystkie postanowienia ustawy. Stanowią one również swego rodzaju wskazania dla organów administracji upoważnionych do wydawania aktów administracyjnych (por. Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [w:] K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, 2005). W tym kontekście - mając przede wszystkim na względzie znaczenie i rangę problematyki regulowanej ustawą o ochronie przyrody, organ nie może uciekać od dokonania stosownych wnikliwych analiz, których obowiązek nakłada na niego przepis obowiązującego prawa, powołując się na wcześniej dokonywane ustalenia w odrębnych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Nie może też organ zawęzić w tym przypadku swojej kognicji jedynie do zakresu objętego wnioskiem inwestora.
Następstwem takiego rozumowania mogła by być próba realizacji określonych przedsięwzięć po upływie stosunkowo długiego czasu, w zmienionych już warunkach przyrodniczych. Organ winien więc każdorazowo sam dokonać stosownych ustaleń, biorąc pod uwagę konieczność osiągnięcia celu, jaki nakłada na niego prawodawca w ustawie o ochronie przyrody i wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie. W wypadku ustalenia, że faktycznie nie ma takich możliwości, organ administracji powinien dokonać oceny rozwiązań technicznych zaproponowanych przez wnioskodawcę z punktu widzenia możliwości zastąpienia ich innymi, niebędącymi źródłem szkodliwych oddziaływań na środowisko przyrodnicze obszaru Natura 2000, albo wywierającymi negatywne skutki w mniejszym zakresie.
Dopiero po dokonaniu ustaleń w opisanym wyżej zakresie organ administracji może zezwolić na realizację programowego przedsięwzięcia.
Rzeczą równie ważną choć wymienioną na końcu nieniejszej skargi pozostaje okoliczność, iż skoro w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zgoda na realizację przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na obszar siedlisk przyrodniczych oraz gatunków priorytetowych dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, powinna zostać wydana po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej, a więc w trybie art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Opinia ta jest wyrażana w ramach konkretnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
W chwili obecnej Komisja Europejska, w wyniku złożonych skarg wszczęła postępowanie w sprawie dotyczącej naruszenia przez Polskę wspólnotowego prawa ochrony środowiska dotyczącego obszarów Natura 2000 w wyniku planowanego przedsięwzięcia - budowy korytarza drogowego „Via Baltica" - na odcinku będącym przedmiotem skarżonej decyzji. W wyniku tego, Polska otrzyma pierwsze pisemne ostrzeżenie Komisji Europejskiej. W wypadku stwierdzenia
w toku prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego, naruszenia przepisów traktatów lub innych aktów wspólnotowych może ona również wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przeciwko Polsce, tak jak miało to miejsce we wskazanej wyżej skardze przeciwko Portugalii.
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał również, że podjęte przez organ odwoławczy w dniu 2 lutego 2007 r. rozstrzygnięcie, narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż powołując ten przepis organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy.
Wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego musi być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. (sygn. akt III SA 730/85) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, cyt. „Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie."
Tym samym organ odwoławczy swoją decyzją naruszył ten przepis, gdyż jego decyzja nie odpowiada dyspozycji tej normy. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydana została w oparciu o wadliwą podstawę prawną i nie może być uznana za prawidłową, a co za tym idzie pozostać w obrocie prawnym.
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego uzasadniony jest istniejącym niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza zawieszenie jej prawnomaterialnego skutku, skądinąd występującego w momencie gdy decyzja stała się ostateczna.
Należy przy tym stwierdzić, mając na uwadze materialnoprawne ujęcie sprawy administracyjnej, że w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 in fine mieście się nie tylko zaskarżona decyzja, lecz również decyzja wydana przez organ pierwszej instancji (por. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 300).
Jak słusznie podkreśla się również w doktrynie, przesłanki z art. 61 § 3 ustawy dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności albo w drodze egzekucji administracyjnej albo w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznaczyć trzeba, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne, nie chodzi o to, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym, rzeczywiście
wystąpiły lub już się ujawniały. Przepis art. 61 § 1 zd. 1 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga tylko zagrożenia - „zachodzi niebezpieczeństwo", jak się w nim głosi, czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy ze skargi w sądzie administracyjnym.
Trudne do odwrócenia skutki, w przepisie art. 61 § 3 ustawy, mogą być zarówno prawne jak również faktyczne, a także łącznie i jedne, i drugie. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (por. J. Borkowski „Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym", Monitor Prawniczy z 2005 r., Nr 14, poz. 675; por. również uwagi na tle wskazanego przepisu, dotyczące czynności podjętej lub podjętych w innych, prowadzonych postępowaniach w granicach tej samej sprawy, [w:] Zbigniew Kmieciak „Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Państwo i Prawo z 2003 r. Nr 5 poz. 18).
"ę
Zważywszy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza decyzję Wojewody Podlaskiego o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie której, po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności można rozpocząć roboty budowlane (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t. j. Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz 2016 ze zm.), należy uznać, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji umożliwia rozpoczęcie prac budowlanych i tym samym grozi niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co nie będzie możliwe jeśli decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie będzie mogła być wykonana. Na tym polega bowiem materialnoprawny skutek wydania decyzji środowiskowej.
Mając powyższe okoliczności na uwadze wnoszę jak na wstępie.
/-/ Stanisław Trociuk
Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich
