Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio Oostelijk Zuid-Limburg

OTB-WERKDOCUMENT

REGIONALISERING VAN DE VOLKSHUISVESTING

IN DE REGIO OOSTELIJK ZUID-LIMBURG

R. Raat

REGIONALISERING V AN DE

VOLKSHUISVES-TING IN DE REGIO OOSTELIJK ZUID-LIMBURG

Bibl iotheel TU Delt I.

1111111111111

C 3024675

8504

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl

98-07

REGIONALISERING VAN DE

VOLKSHUISVES-TING IN DE REGIO OOSTELIJK ZUID-LIMBURG

R. Raat

De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661

elP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Raat, R.

Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio Oostelijk Zuid-Limburg I R. Raat - Delft: Delft University Press - (OTB-werkdocument I Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 98-07) Met lito opg.

ISBN 90-407-1777-X NUGI655

Trefw.: regionalisering , volkshuisvesting, Oostelijk Zuid-Limburg © Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4,2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD 1 INLEIDING

2 DE REGIO OOSTELIJK ZUID-LIMBURG . . . . . . . . . . . . 3

2.1 Inleiding... . . . ... .. . .. . . .. . . .. . . .. . . 3 2.2 De regionale woningmarkt . . . .. . . 4 2.3 De regionale volkshuisvestingsproblematiek .. .. . . ... .. . . 6 3 REGIONALE SAMENWERKING .. . . ... . . . . . . . . . . 9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Het ontstaan van de regionale samenwerking . . . . . . . . . . . . .. 10

Het regionale budgetbeheer . . . . . . . . . . . . . . . .. 11

De regionale woonruimteverdeling . .. .. . . .. 12

Regionale samenwerking met betrekking tot andere taken . . .. .. 13

4 DE ORGANISATIE VAN DE REGIONALE SAMENWERKING. . . 17

4.1 Inleiding . . . .. . . .. . .. . ... .. . . .. .. .. . . 17

4.2 De portefeuillehouderscommissie ROVO . . . . . . . . . . . . . 17

4.3 Het Regionaal Overleg Woningcorporaties Oostelijk Zuid-Limburg (ROW-OZL) . . . .. ... . . . .. . .. . . ... . .. 18

4.4 De werkgroep REPRO . .. ... .. . . ... .. . . .. ... 19

4.5 Overige regionale overlegstructuren. . . . . . . . . . . . . . .. 19

4.6 De regionale woningmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

5 DE BETROKKEN PARTIJEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23

5.1 Inleiding . ... . . ... . .. . .. . . .. . . .. . . ... . . 23

5.2 Doeleinden bij de regionale samenwerking ... .. .. . . .. . . 23

5.3 Beoordeling van de inbreng van andere partijen .. . . .. .. . 24

6 DE REGIONALE SAMENWERKING BEOORDEELD .. . . . .. . . 29

6.1 Inleiding. . .... . . .. . . .. .. .. ... ... . . 29

6.2 Knelpunten in de regionale samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . 29

6.3 Beoordeling van de regionale samenwerking . .. ... ... .. .. .. . 31

6.4 Toekomstverwachtingen omtrent de regionale samenwerking. . . . . .. 32

6.5 Verdere aanbevelingen met betrekking tot de regionalisering . . . . . .. 33

7 SAMENVATTING EN CONCLUSIE . . . .. . . .. . . .. . . 35

7.1 De regio Oostelijk Zuid-Limburg . . . . . . . . . . . . . . . . 35

7.2 De volkshuisvestingsproblematiek . . . . . . . . . . . . . . . .. 35

7.3 Een regionaal beleid op een regionale woningmarkt . . . . . . . . .. 36

7.4 De regionale samenwerking georganiseerd . . . . . . . . . . . . . . .. 37

7.5 De inbreng van de partijen in de regionale samenwerking .. . . ... . 38

7.6 De regionale samenwerking beoordeeld .. . . 39

7.7 Conclusie ... ... ... .. . . ... ... . ... . . . .. . .. 40

LITERA TlJUR . .. .. .. . . ... .. . . ... .. 47

BIJLAGE 1 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . .. 49

BIJLAGE 2 VRAGENLIJST . . . .. .. . . ... . . . .. .. .. . .. . . .. 51

BIJLAGE 3 HYPOTHESEN IN HET ONDERZOEK .. . . . . . . . . . . . . . . .. 55

VOORWOORD

In het kader van het onderzoek naar de regionalisering van de volkshuisvesting in opdracht van het ministerie van VROM wordt onderzoek gedaan naar de wijze waarop in Nederland vorm is gegeven aan de regionalisering binnen de volkshuisvesting en welke mogelijkheden die biedt om tot een succesvolle aanpak van de regionale volkshuisvestingsproblematiek te komen.

Het onderzoek bestaat uit een literatuuronderzoek en het uitvoeren van een aantal case-studies in een aantal van tevoren geselecteerde regio. Door middel van deze case-studies kan een beter inzicht worden verkregen in de vraag hoe in de verschil-lende regio's de regionalisering wordt opgepakt en geconcretiseerd in bepaalde structuren van regionale samenwerking. Met deze inzichten dient een antwoord te worden gegeven op de volgende onderzoeksvragen:

1. Hoe wordt vorm gegeven aan de regionale samenwerking tussen de partijen en welke voorwaarden worden daaraan gesteld?

2. Welke factoren stimuleren of belemmeren de regionalisering? 3. Welke resultaten zijn behaald met de regionalisering?

Deze notitie vormt het eindresultaat van één van deze case-studies!. Het gaat om de case-studie naar de regio Oostelijk Zuid-Limburg. Een regio met een lange samen-werkingstraditie op economisch terrein in het kader van de herstructurering na de mijnsluitingen. Op andere terreinen is de regionale samenwerkingstraditie slechts in beperkte mate aanwezig. Het onderzoek in de regio Oostelijk Zuid-Limburg is verspreid uitgevoerd in de periode maart 1996 tot en met september 1996. Verder zijn regionale ontwikkelingen in 1997 waar mogelijk nog opgenomen in de tekst. Bij het doen van dit onderzoek is een selectie gemaakt tussen de aanwezige gemeen-ten en corporaties. Op basis van gesprekken met de heer Berghuis van de gemeente Heerlen is een beeld verkregen van de belangrijkste personen die betrokken waren en zijn bij het tot stand brengen en verder stimuleren van de regionalisering. Hierbij is een selectie aangebracht tussen grote en kleine gemeenten en grote en kleine corporaties.

Als representanten voor de grote gemeenten is gekozen voor Heerlen en Kerkrade. Uit de gemeenten uit het rurale gebied is gekozen voor de gemeenten Voerendaal en Onderbanken. Het Streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg, het regionale samen-werkingsverband van de gemeenten, kende ten tijde van het onderzoek geen woord-voerder op het terrein van de volkshuisvesting. De positie van het Streekgewest is daarom belicht door de heer Vreuls van de gemeente Landgraaf.

In elk van deze gemeenten zijn vervolgens één of meer corporaties betrokken bij het onderzoek. De bij het onderzoek betrokken corporaties hebben zitting in het bestuur van het regionale samenwerkingsverband in Oostelijk Zuid-Limburg. Drie van de corporaties komen uit de vier stedelijke gemeenten en een corporatie uit één van de vier rurale gemeenten. Voorts is een gesprek gevoerd met een woonconsumentenor-ganisatie: De Koepel in Kerkrade. Ook met de NVM-makelaars is contact gezocht. Tenslotte zijn ook de provincie Limburg en de Inspectie Volkshuisvesting Limburg benaderd.

Al deze personen (zie bijlage 1), die hun tijd en informatie beschikbaar stelden ten behoeve van dit onderzoek, wil ik hartelijk danken. De vragen die aan hen zijn gesteld, staan vermeld in bijlage 2. Ik hoop dat men door deze studie meer inzicht in

elkaars standpunten en overtuigingen zal verkrijgen, hetgeen een verdere stimulans kan betekenen voor de samenwerking binnen de regio.

Roger Raat

Onderzoeksinstituut OTB Delft, 14 september 1998

1

INLEIDING

Het Streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg is een regionaal samenwerkingsverband van acht gemeenten, dat zijn basis vond in het regionaal-economisch beleid dat door het Rijk is ingezet in de jaren zeventig als reactie op de sluiting van de mijnen en de nagestreefde economische herstructurering. Dit regionaal-economisch beleid is uitgewerkt in de Perspectievennota Limburg, het zogenaamde PNL-beleid.

De acht gemeenten die aan het Streekgewest deelnemen zijn: Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal, Simpelveld, Nuth en Onderbanken. Verder zijn er 21 (24 als WBL en twee gemeentelijke woningbedrijven worden meegerekend) corporaties actief binnen de regio, waarvan de gemiddelde grootte ligt rond de 3000 woningen.

Het Streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg is een openbaar lichaam met rechtsper-soonlijkheid op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr). Dit open-baar lichaam werd ingesteld in juni 1987. Voor die tijd was er sprake van een bestuursbureau dat de regionale activiteiten coördineerde.

Er functioneren thans een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Om voor de regionale afstemming te zorgen is onder dit bestuur per beleidsterrein een portefeuil-lehoudersoverleg ingesteld.

Voortkomende uit de samenwerking met betrekking tot het regionaal-economisch beleid kent het takenpakket van het Streekgewest nog altijd een nadruk op de beleid-sterreinen ruimtelijke ordening, milieu en economie.

De algemene doelstelling van het Streekgewest is: 'Het leveren van een bijdrage aan de evenwichtige ontwikkeling van het samenwerkingsgebied vanuit de gedachte van verlengd lokaal bestuur,2.

Het Streekgewest kent (uitvoerende) taakopdrachten met betrekking tot de imich-ting/exploitatie van stortplaatsen, de recreatie, het toerisme, de landschapsverzor-ging, de sanering van mijnterreinen, het welzijn en de volksgezondheid en de voor-zieningen voor woonwagenbewoners. Het Streekgewest biedt een overlegplatform

2 _{Provincie Limburg, Register ex. artikel 27, tweede lid Wgr 1984.}

voor de beleidsterreinen milieubeheer, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting en werkgelegenheid.

Naast dit faciliterende element met betrekking tot het bieden van een overlegplatform voor de volkshuisvesting, is het Streekgewest per 1 december 1992 ook regionaal budgethouder voor de woninggebonden subsidies. De belangen die hiermee worden behartigd, zijn de volgende:

- het fungeren als regionaal budgetbeheerder;

- het doorsluizen van het regionale budget naar de gemeenten; - het bundelen van de aanvragen per gemeente;

- het voeren van de administratie;

- het geheel of gedeeltelijk overhevelen van het budget.

In hoofdstuk drie zal blijken dat lang niet al deze belangen door het Streekgewest worden behartigd. In Oostelijk Zuid-Limburg is in het algemeen een zeer minimale invulling gegeven aan het takenpakket van het Streekgewest. Dit heeft alles te maken met de ontmanteling van het Streekgewest aan het begin van de jaren negentig. Het Streekgewest dreigde te verworden tot een vierde bestuurslaag en dat is niet wat de gemeenten voor ogen hadden. Nu houdt het Streekgewest zich alleen nog bezig met een aantal kerntaken. Dat betekent voor de volkshuisvesting een coördinerende taak ten aanzien van de afstemming tussen de gemeenten wat betreft nieuwbouwbeleid. Na deze korte schets van de taken en bevoegdheden van het Streekgewest zal in hoofdstuk twee een schets worden gegeven van de woningmarkt in de regio Oostelijk Zuid-Limburg. De ervaren regionale volkshuisvestingsproblematiek vormt hierin een belangrijk thema.

Vervolgens wordt in hoofdstuk drie een beschrijving gegeven van de totstandkoming en vormgeving van de regionale samenwerking. In hoofdstuk vier wordt aandacht besteed aan de organisatie van de regionale samenwerking en de beoordeling daarvan door de verschillende partijen. In hoofdstuk vijf komt aan de orde wat de verschil-lende partijen inbrengen in de huidige regionale samenwerking en hoe zij de inbreng van de andere actoren waarderen.

Een beschrijving van de oordelen van de verschillende partijen over de resultaten die tot nu toe zijn geboekt met de regionale samenwerking en de aanbevelingen met betrekking tot de toekomst, wordt gegeven in hoofdstuk zes.

2

DE REGIO OOSTELIJK ZUID-LIMBURG

2.1 InleidÜ1g

De regio Oostelijk Zuid-Limburg is na de grootstedelijke gebieden in het westen één van de meest verstedelijkte regio's van Nederland. Deze verstedelijking uit zich in een lang gerekt stedelijk gebied van 15 bij 8 kilometer dat loopt van Kerkrade in het zuidoosten tot en met Brunssum in het noordwesten van de regio. Dit stedelijke gebied is omsloten, en wordt deels ook doorsneden, door een landschappelijk aan-trekkelijk heuvel- en beekdalenlandschap.

De in de vorige eeuw grootschalig opgezette mijnbouw heeft een alles overheersende rol gespeeld in de economische, ruimtelijke en sociale structuur, zoals die nu binnen de regio wordt aangetroffen. De mijnbouw verschafte veel werkgelegenheid aan de regio en al snel groeiden de verschillende dorpen (parochies) naar elkaar toe om het huidige aaneengesloten stedelijke gebied te vormen. Gemeentelijke herindelingen zorgden ervoor dat de huidige gemeenten bestaan uit een groot aantal, vroeger zelfstandige, dorpskernen die veelal nog hun eigen identiteit onder de lokale bevol-king sterk hebben weten te behouden.

Lange tijd zorgde de mijnbouw ervoor dat veel mensen zich in Oostelijk Zuid-Limburg vestigden. Met de sluiting van de mijnbouw in de jaren zestig begon de moeizame herstructurering voor deze zo eenzijdig georiënteerde regio. In de woning-bouw was echter nog weinig te merken van een terugloop van de aloude bedrijvig-heid. In de jaren zestig en zeventig lag de woningbouwproduktie hoog in geheel Limburg en is op grote schaal grootschalige nieuwbouw gepleegd en zijn tegelijk veel krotten opgeruimd3

• In 1975 wordt het samenwerkingsverband SSO (Sanering

Mijnterreinen Oostelijk Mijngebied) opgericht met de taak het gebied te veranderen 'van zwart naar groen'. De woonfunctie nam daarbij een belangrijke plaats in. Zo bleef de woningbouwproduktie in de regio hoog, maar met een minder grootschalig karakter dan in de jaren zestig. Vanaf de jaren tachtig neemt de woningbouwproduk-tie af. De woningbehoefte is verminderd en een groot deel van de herstructurering heeft plaatsgevonden. Van een krappe woningmarkt heeft Oostelijk Zuid-Limburg

zich nu ontwikkeld tot een ruime woningmarkt, waarbij sprake is van een vertrek-overschot van de regio als geheel. In de jaren negentig is dit vertrekvertrek-overschot zich nadrukkelijker gaan voordoen, maar dat werd nog geruime tijd verborgen achter de instroom van Duitsers aan de oostkant van de regio. De voor hen relatief goedkope woningprijzen, het woningtekort in Duitsland en de nabijheid tot Aken, waren belangrijke motieven voor deze verhuizingen over de grens. De laatste tijd is deze migratiestroom duidelijk afgenomen door de toegenomen woningbouw in Duitsland. Binnen Oostelijk Zuid-Limburg kent het Stadsgewest Heerlen een bouwopgave in het kader van de VINEX van ruim 7.000 woningen tot en met het jaar 2005. Aan deze bouwopgave wordt, gezien de ruime woningmarkt, door verschillende partijen getwijfeld. Vooral de verwachte negatieve consequenties voor de bestaande woning-voorraad baren zorgen.

2.2 De regionale woningmarkt

De regio Oostelijk Zuid-Limburg heeft anno 1995 circa 270.000 inwoners binnen haar grenzen. Met ruim 96.000 inwoners is Heerlen de grootste gemeente binnen de regio, gevolgd door Kerkrade met 52.400 inwoners. Onderbanken is met 8.470 inwoners de kleinste gemeente. Ruim 80% van de bevolking woont in de vier stede-lijke gemeenten.

De woningvoorraad bestaat in 1995 uit 112.290 woningen. Van deze woningen is

55% een koopwoning en ruim 35% een sociale huurwoning. In de rurale gemeenten nemen de koopwoningen ongeveer tweederde in van de woningvoorraad.

Qua betaalbaarheid van de woningen wijkt de situatie in Oostelijk Zuid-Limburg niet veel af van de landelijke gemiddelden. Ongeveer een derde van de huurwoningvoor-raad is goedkoop te noemen (op basis van WBO 93/94, huur tot

f

590,-). Van de koopwoningen

«

f

150.000,-) geldt dit voor 10% van de woningen. In Heerlen vinden we de grootste voorraad goedkope woningen. Toch vormt de betaalbaarheid van de volkshuisvesting een aandachtspunt binnen deze regio, omdat Oostelijk Zuid-Limburg een in verhouding sterke vertegenwoordiging van lage- en midden-inko-mensgroepen kent. De doelgroep van beleid bedraagt 46 % van alle huishoudens (WBO 93/94) ten opzichte van het landelijke gemiddelde van 38 %. In de steden is in theorie een voldoende voorraad goedkope woningen. In het rurale gebied is dit geenszins het geval. Daarbij komt nog de grote vrees van corporaties voor segrega-tie. De corporaties zijn veelal werkzaam in één of slechts enkele wijken binnen een gemeente. Het woningbezit is daardoor vaak eenzijdig opgebouwd. Voor corporaties met veel goedkopere woningen kunnen daardoor problemen ontstaan met een con-centratie van lagere- inkomensgroepen.

Tabel 2.1 Enkele kerncijfers regio Oostelijk Zuid-Limburg op 1 januari 1995

Gemeente Inwoners Woningvoorraad Gem. won. bez. Huurwoningen

Brunssum 30.310 12.929 2,34 58,3 Heerlen 96.130 42.017 2,29 66,1 Kerkrade 52.400 22.000 2,38 54,8 Landgraaf 41.060 16.243 2,53 47,0 Nuth 16.840 6.222 2,71 30,1 Onderbanken 8.470 3.327 2,55 32,3 Simpelveld 11.880 4.626 2,57 36,5 Voerendaal 13.190 4.922 2,68 32,1 Oostelijk 270.280 112.286 2,41 45.1 Zuid-Limburg Bron: Linos Advies.

De kwaliteit van de woningvoorraad is over het algemeen goed te noemen (83 % van de voorraad4

). De vooroorlogse voorraad is in verhouding tot het landelijk

gemiddel-de klein. Het grootste gemiddel-deel van gemiddel-de vooroorlogse woningvoorraad is ooit in het kagemiddel-der van de herstructurering (van de mijnbouw) gesloopt of gerenoveerd. Er is dan ook in verhouding veel naoorlogse woningbouw. In deze naoorlogse wijken komen proble-men voor in de grootschalige bouwprojecten uit de jaren tachtig. Het gaat om hoog-bouwcomplexen die minder gewild zijn onder de bevolking.

De laatste jaren is er in de regio minder gebouwd dan volgens de richtcijfers moge-lijk was. Oorzaken hiervoor waren de moeizame bestemmingsprocedures en de grote onttrekkingen aan de voorraad. Dit heeft niet geleid tot lange wachtrij en bij de corporaties wat betreft de huurwoningen. Dit wijst op een ontspannen woningmarkt, waarin niet teveel moet worden gebouwd, omdat anders leegstand kan ontstaan. Aan de andere kant kan ook een migratiestroom naar buiten de regio zijn ontstaan door de geringe bouwproduktie. Er wordt wel een tekort aan koopwoningen gesignaleerd. De bouwproduktie is het laatste jaar wel toegenomen, maar voor de toekomst zijn er enkele problemen bij het vinden van locaties voor met name eengezinswoningen en verder met de planologische, milieutechnische en financiële haalbaarheid van de plannen.

Door deze te verwachten problemen in de bouwproduktie en de nog voortgaande individualisering zal de woningmarkt in Oostelijk Zuid-Limburg niet geheel ontspan-nen zijn, zonder dat er sprake is van een grote druk op de woningmarkt. In bepaalde segmenten zullen wel problemen voorkomen, zoals in de duurdere huursector.' In dit segment bestaat nu al op enige plaatsen leegstand. .

Voor de corporaties vormt dit een ontwikkeling die tot voorzichtigheid maant wat betreft grootschalige nieuwbouw. Renovatie en vervanging van kwalitatief slechte woningen door nieuwe zou een aantrekkelijk alternatief kunnen vormen, waarbij ook kan worden gewerkt aan een grotere diversiteit in de wijken. De gemeenten zien in de toekomst een 'Parkstad' voor zich in Oostelijk Zuid-Limburg, waarin zowel nieuwbouw, maar ook renovatie een belangrijke rol speelt. Oostelijk Zuid-Limburg moet een aantrekkelijk woon-, werk- en leefklimaat krijgen door gebruik te maken van het aantrekkelijke landschap in de beekdalen. Deze visie moet ervoor zorgen dat Oostelijk Zuid-Limburg een aantrekkelijk gebied wordt om in te investeren.

2.3 De regionale volkshuisvestingsproblematiek

Op basis van de voorgaande schets van de woningmarkt blijkt dat er vooral proble-men spelen omtrent het vinden van locaties voor nieuwbouw, de betaalbaarheid van de nieuwbouw en de hoeveelheid nieuwbouw. Oostelijk Zuid-Limburg wordt geken-merkt door een groot aaneengesloten stedelijk gebied dat meerdere gemeenten beslaat. De gemeenten willen dit gebied verder ontwikkelen in een 'Parkstad '-gedachte. Om dit te kunnen verwezenlijken is een regionale visie nodig, waarbij ook de volkshuisvesting een belangrijke rol speelt.

In hoeverre deze problematiek ook wordt erkend door de verschillende partijen in de regio, wordt beschreven in deze paragraaf.

De gemeenten zien een ontspanning optreden op de woningmarkt. Dit zal zijn gevol-gen hebben voor wat er zal worden gebouwd. In de duurdere huursector doen zich namelijk al problemen voor. Er zal goed moeten worden bekeken welke type wo-ningen nog nodig zijn. Gemeenten erkennen verder het probleem van de betaalbaar-heid, maar aan de andere kant is de voorraad goedkope woningen voldoende groot om de doelgroepen van beleid te huisvesten. Doorstroming zal dan ook inzet van beleid moeten worden. Daarbij lijkt de vraag naar middeldure koopwoningen sub-stantieel en bepalend voor de doorstroming.

De grotere gemeenten manen echter tot voorzichtigheid wat betreft nieuwbouw. In deze gemeenten liggen grootschalige eenzijdig opgebouwde wijken met alle sociale problemen van dien. Het komt in een enkele gemeente zelfs voor dat in dergelijke wijken goedkope woningen leeg staan, doordat de wijk teveel sociaal is verloederd. Een punt van zorg is ook de voortgaande ontgroening en vooral vergrijzing in de regio. Ouderenhuisvesting wordt daardoor een steeds belangrijker onderwerp. Oude-ren zullen een kwalitatief goede woning aangeboden moeten krijgen, willen ze geneigd zijn door te stromen.

De kleine gemeenten geven aan dat er een duidelijk verschil is tussen de problema-tiek van de vier grote gemeenten en de vier kleine. In het algemeen zijn de kleine gemeenten tevreden met de volkshuisvestingssituatie en maken zij zich vooral zorgen om de mogelijkheden die er zijn om te kunnen voldoen aan de gedifferentieerde woningvraag in de verschillende kernen binnen de gemeenten. Het subsidieloos bouwen maakt dit probleem nog urgenter, daar in kleine bouwstromen wordt ge-bouwd, wat een druk legt op de betaaibaarheid van de woningen.

De corporaties zijn het erover eens dat de woningmarkt vrij ontspannen is en dat zeer zorgvuldig moet worden omgegaan met nieuwbouw in relatie tot de bestaande woningvoorraad. Corporaties maken zich wat dat betreft ook zorgen en vragen zich af of de gemeenten dit wel voldoende beseffen.

Aan de andere kant maken corporaties zich ook zorgen over de eenzijdig samenge-stelde woningvoorraad. In de stedelijke gebieden en dan nog vooral in Heerlen is een grote voorraad aan meergezinswoningen die minder geliefd zijn. Verder kennen deze wijken vaak een eenzijdige bevolkingsopbouw, hetgeen mede voortkomt uit het ontstaan van een eigen cultuur binnen de verschillende wijken, die vroeger afzonder-lijke parochies waren.

Ook wijst een enkele corporatie op de noodzakelijke bouw in de wat duurdere prijsklasse om zo doorstroming op gang te brengen, terwijl ouderenhuisvesting meer aandacht dient te krijgen.

De NVM-makelaars zien geen grote problemen ontstaan door de VINEX-bouwopga-ve. Op de markt kan dat wel worden afgezet, vooral in het middeldure segment. Een gebrek aan bouwcontingenten wordt daarbij als probleem gezien, omdat deze wonin-gen gemakkelijk kunnen worden afgezet.

Volgens het Streekgewest is Oostelijk Zuid-Limburg te typeren als een ruime wo-ningmarkt. Binnen de regio zijn de partijen in een fase terechtgekomen waarin onderlinge concurrentie kan ontstaan. Dit wil het Streekgewest voorkomen. Hiervoor is het noodzakelijk om binnen de regio naar afstemming te zoeken.

De provincie signaleert vanuit de regio dat er in bepaalde segmenten leegstand optreedt. Toch is er wel enige druk op de woningmarkt aan vooral de bovenkant, doordat er verdringing plaatsvindt vanuit Duitsland in met name het oostelijke deel van de regio. Ook de provincie erkent de problematiek van de eenzijdige woon-wijken, waarin met name het grote aandeel hoogbouw een rol speelt.

De Inspectie ziet een duidelijke problematiek in Oostelijk Zuid-Limburg. Het is in feite een sterk verstedelijkte regio waarin gemeenten nauw op elkaar betrokken zijn. Deze regio kent dan ook de problemen van de grote stad, maar is bestuurlijk sterker versnipperd. De toekomstige nieuwbouw in relatie tot de verruimde woningmarkt en de noodzakelijkheid van het betaalbaar bouwen voor de grote aandachtsgroepen in de

regio zullen binnen de regio om veel aandacht vragen.

Het is duidelijk dat de grootste bezorgdheid van alle partijen uitgaat naar de afstem-ming van de woningbouwopgave naar type en aantal binnen deze toch wel ruime

woningmarkt. Ook 'de ouderenhuisvesting en het betaalbaar kunnen bouwen voor de doelgroepen van beleid zijn onderwerpen die hier erg in de belangstelling staan. Door de grote onderlinge verbondenheid van het stedelijke gebied en het daarop betrokken landelijk gebied, ligt het in de lijn der verwachting dat deze problematiek op regionaal niveau te lijf wordt gegaan. Welke samenwerkingscultuur en welke overlegstructuren hiervoor in de regio aanwezig zijn en in hoeverre de verschillende partijen heil verwachten van een regionale samenwerking, zal worden bekeken in de volgende hoofdstukken.

3

REGIONALE SAMENWERKING

3.1 Inleiding

De regionalisering van de volkshuisvesting is de laatste jaren steeds meer opgeko-men als belangrijke ontwikkeling in de volkshuisvesting. Het regionaal functioneren van de woningmarkt, de complexiteit van het te voeren beleid en de gemeentegrens-overschrijdende problematiek zijn enkele ontwikkelingen die een meer regionaal vol-kshuisvestingsbeleid stimuleren. Dit beleid dient tot stand te komen door middel van onderlinge samenwerking tussen de betrokken partijen.

In de regio Oostelijk Zuid-Limburg lijkt zich langzaam maar zeker een regionale

gedachte te ontwikkelen, nadat men geruime tijd redelijk zelfstandig heeft geope-reerd.

Het Streekgewest hecht als vanzelfsprekend een groot belang aan de regionalisering.

Getracht wordt te zoeken naar regionale afstemming tussen de gemeenten.

Voor de gemeenten is het belang van de regionalisering met name te vinden in het zorgen voor afstemming op een woningmarkt die duidelijk regionaal functioneert. Er is niet meer sprake van een kwantitatieve woning behoefte, maar van een kwalitatieve behoefte. Dit betekent dat minder moet worden gelet op de hoeveelheid te bouwen woningen, maar meer op de soort woningen. Eén van de gemeenten koppelt de volkshuisvesting ook duidelijk aan de noodzaak van een meer integrale regionale visie om gezamenlijk de problematieken die er liggen op het terrein van de ruimtelij

-ke ordening en het milieu op te pak-ken en proberen de investeringsbereidheid in deze regio te vergroten. Voor de kleine gemeenten is de regionalisering meer een ontwikkeling waaraan men zelf geen grote behoefte voelt, maar waar men zich wel coöperatief voor wil opstellen. Wel biedt het een middel om meer doelmatig en efficiënt bepaalde taken uit te voeren en regelgeving in te vullen, doordat gebruik kan worden gemaakt van de kennis en ervaring in de grotere gemeenten.

De corporaties hechten alle een groot belang aan de regionalisering. Het is niet meer dan een logische ontwikkeling gezien de sterke vervlechting van maatschappelijke ontwikkelingen in het gebied, waardoor er sprake is van een regionale woningmarkt

en een daarbij behorende specifieke problematiek die niet zelfstandig door een corporatie kan worden opgelost. De op stapel staande nieuwbouwplannen hebben in de ogen van de corporaties een grote invloed op de bestaande voorraad en om negatieve gevolgen te voorkomen zijn afspraken nodig tussen alle betrokken partijen binnen de regio. Verder wijst een enkele corporatie er nog op dat partijen ook door de wetgeving in eerste instantie wel gedwongen zijn om regionaal te gaan denken, zoals duidelijk naar voren kwam in de Huisvestingswet.

De woonconsumenten (huurders) zien voordelen in de regionalisering. Door samen-werking kan de eigen organisatie worden versterkt en risico's worden verkleind. Verder zorgt regionale samenwerking tussen corporaties enlof gemeenten ervoor dat efficiënter wordt omgegaan met geld en ruimte, hetgeen weer ten gunste kan komen aan de woonconsumenten.

De NVM-makelaars ervaren de regionalisering meer als een ontwikkeling, die ze overkomt en waarop ze weinig invloed hebben. Zij zitten aan de onderkant van de markt en dan heeft de realisatie al plaatsgevonden.

De provincie en de Inspectie in Limburg zijn beide een groot voorstander van de regionalisering. Zowel de Inspectie als de provincie sturen aan op de creatie van een bestuurlijk kader op het niveau van de woningmarkt. Deze woningmarkt zien zij duidelijk regionaal functioneren.

3.2 Het ontstaan van de regionale samenwerking

Er bestaat al variaf de jaren tachtig een regelmatig regionaal overleg op het terrein van de volkshuisvesting tussen de portefeuillehouders in de commissie Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (ROVO). Dit overleg was vrijblijvend van aard en bestond merendeel uit onderlinge informatie-uitwisseling. De Inspectie verklaart deze zwakke samenwerkingscultuur op het terrein van de volkshuisvesting uit het sterke regionaal-economische beleid op basis van de Perspectievennota Limburg (PNL). Door dit regionaal-economische beleid is de samenwerking op andere beleidsterrei-nen in het gedrang gekomen.

Met de komst van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) in 1992 is de regio-nale samenwerking verzwaard en zijn de gemeenten langzaam maar zeker steeds meer taken regionaal gaan oppakken. In de volgende paragraaf zullen deze taken worden beschreven.

Voor de corporaties betekende het BWS een eerste aanzet tot meer regionale samen-werking, waar voor die tijd ieder zijn eigen weg ging en elkaar niet al te gauw opzocht. Na de constatering dat regionalisering een belangrijke ontwikkeling zou worden in de volkshuisvesting heeft met name het NCIV voor de corporaties in Oostelijk Zuid-Limburg een voortrekkersrol gespeeld.

De samenwerking tussen de corporaties en de gemeenten heeft hier lange tijd nog achteraan gelopen en begint de laatste jaren pas wat meer vorm te krijgen.

De woonconsumenten zijn voor het eerst in juni 1996 bij de regionalisering betrok-ken. Tot nu toe wordt de regionale samenwerking vooral getrokken door de huur-derskoepel uit Kerkrade, maar de intentie is om steeds meer woonconsumenten regionaal te organiseren. In provinciaal verband kennen de huurdersverenigingen daarvoor ook een in 1996 opgerichte werkgroep.

Acht NVM-makelaars werken enige jaren samen; deze samenwerking is vrij infor-meel.

3.3 Het regionale budgetbeheer

De regeling voor het regionale budgetbeheer is in Oostelijk Zuid-Limburg in wer-king getreden op 1 december 1992. Hiermee werd het Streekgewest regionaal bud

-gethouder. In 1992 hebben de vier stedelijke gemeenten nog zelfstandig het budget beheerd en de provincie het budget voor de vier rurale gemeenten.

De vier zelfstandige gemeenten stonden niet direct te juichen bij het overdragen van het budgetbeheer naar de regio. Dat wilden deze gemeenten liever zelfstandig blijven doen, maar onder druk van de Inspectie en de provincie (die het budgetbeheer graag doordecentraliseerde) is besloten het budget toch regionaal te gaan beheren. Hoewel moeilijk aan te duiden, zou kunnen worden gesteld dat er een hoge mate van gezags-getrouwheid is in de Limburgse cultuur. Het van hogerhand opleggen van verplicht

-ingen wordt daardoor sneller zonder veel protest geaccepteerd5

. In de gesprekken

met de benaderde partijen kwam deze gezagsgetrouwheid ook enkele malen naar voren.

In de praktijk heeft het regionale budgetbeheer wel een minimale invulling gekregen.

Het Streekgewest functioneert als een 'brievenbus' wat betreft het regionale budget-beheer . De ambtenaren die van het rijk mee werden doorgedecentraliseerd naar de regio, zijn geïnstalleerd bij de gemeente Kerkrade, die voor de gehele regio de BWS-administratie en coördinatie vervult. Wel is op regionaal niveau een subsidie-verordening opgesteld.

De verdeling van de budgetten vindt plaats op basis van de richtcijfers van de pro-vincie. De provincie stelt dat zelf niet als eis. Voor de provincie is alleen van belang dat de VINEX-gebieden een voldoende aandeel hebben in de gelden. De gemeenten kunnen zich vinden in deze richtcijfers, want op deze wijze wordt een element van strijd en discussie uit het regionale overleg over de budgetverdeling gehaald. Een inhoudelijke verdeling op regionaal niveau vindt dus niet plaats. Elke gemeente kan binnen het raamwerk van de verdeling zelf prioriteiten stellen.

Zie: J. Soeters en AJ.A. Felling, Het eigene van Limburg, pp. 290, in: Het nieuwe Limburg, Onder redactie van J.Soeters, H. Spoormans en R. Welten, Landgraaf (Groenevelt).

De corporaties zouden liever op regionaal niveau een meer inhoudelijke verdeling zien van de subsidiegelden. Nu lijkt het of de gemeenten alleen maar zoveel moge-lijk woningen willen bouwen. De subsidie is op

f

5.000,- per woning gesteld. De inspraak van de corporaties bij de subsidieverordening werd min of meer als een farce beschouwd door de corporaties. Het idee is dat de gemeenten, die na veel moeite de subsidieverordening hebben vastgesteld, deze niet meer wilden wijzigen op basis van het commentaar van de corporaties. Er is dan ook niets gedaan met het commentaar. De te besteden gelden zijn echter zo gering dat enkele corporaties zich niet echt druk meer maken over de verdeling van de Bws-gelden. Voor de gemeen-ten betekent het verminderen van de gelden dat nu langzaam maar zeker wordt gedacht aan een meer gerichte inhoudelijke verdeling van de gelden. Met name de stedelijke gemeenten ervaren nu steeds meer de noodzaak hiertoe.

3.4 De regionale woonruimteverdeling

In Oostelijk Zuid-Limburg heeft lange tijd, en in feite op dit moment nog, een redelijk ondoorzichtig woonruimteverdelingsbeleid gefunctioneerd. In elke gemeente zijn de criteria anders. Soms voert de corporatie de verdeling uit en soms de ge-meente. De toewijzing door de corporaties gebeurt ook bij elke corporatie anders.

De woonruimteverdeling is dan ook voor de woonconsument ondoorzichtig te noe-men. De veelal grote wijk- en dorpsgebondenheid van de woonconsumenten in Oostelijk Zuid-Limburg wordt vaak genoemd als verzachtende factor voor deze praktijk.

Met de komst van de Huisvestingswet ontstond echter het idee om toch tot meer regionale afstemming te komen. In 1994 hebben de gemeenten dan ook een regionale huisvestingsverordening opgesteld voor de sociale-huursector. Het doel was om de regelgeving op elkaar af te stemmen, de woonruimteverdeling te reguleren, de vrijheid van vestiging in de rurale gemeenten te beperken en de doorstroming te bevorderen. Doordat deze verordening teveel indruiste tegen het uitgangspunt van vrije vestiging heeft de provincie de verordening niet goedgekeurd. Tegelijkertijd mef de totstandkoming van de verordening is ook overleg tot stand gekomen tussen de gemeenten en de corporaties. De corporaties konden zich niet vinden in de veror-dening van de gemeenten en besloten werd om gezamenlijk een voorstel te doen voor de regionale woonruimteverdeling. Al gauw bleek het grote aantal partijen van 8 gemeenten en 21 corporaties geen goede basis om de discussies over de woonruim-teverdeling te voeren. In 1995 werd dan ook besloten tot het instellen van een werkgroep bestaande uit twee ambtenaren van de gemeenten (Heerlen en Landgraaf) en twee corporatiedirecteuren (Nuth en De Volkswoning) . De partijen hebben hiertoe een intentieverklaring ondertekend. Deze werkgroep heeft het voorwerk verricht om te komen tot een regionaal woonruimteverdelingsbeleid. Zorgvuldig zoekend naar draagvlak in zowel de commissie ROVO als in het ROW-OZL (Regionaal Overleg Woningcorporaties Oostelijk Zuid-Limburg) is in april 1996 het convenant 'Woon-ruimteverdeling' gepresenteerd. De belangrijkste elementen uit het convenant zijn de

relaties die worden gelegd tussen huur-inkomen en huishoudensgrootte-woninggroot-te bij de toewijzing, het oprichhuishoudensgrootte-woninggroot-ten van een regionale klachhuishoudensgrootte-woninggroot-tencommissie en het geuihuishoudensgrootte-woninggroot-te streven naar een marktgericht aanbodmodel. De gemeenten kunnen geen lokale maatschappelijke of economische bindingseisen stellen, behalve als er sprake is van een beperkend ruimtelijk beleid en woningschaarste en de overige gemeenten met de bindingseisen akkoord gaan. Deze uitzondering is speciaal gemaakt voor de kleine rurale gemeenten die zeer huiverig zijn voor een stroom woningzoekenden uit de grotere gemeenten. De provincie steunt de rurale gemeenten hierin, want het terug-houdende richtcijferbeleid in het landelijk gebied is daarbij gebaat.

Het convenant is nu door alle corporaties ondertekend en alleen een aantal gemeen-ten dienen het nog te ondertekenen. De verwachting is dat men dat ook zal doen, zodat in 1997 het convenant in werking kan treden. Het zal gelden voor een periode van drie jaar.

In 1997 is steeds meer voortgang gekomen in met name het marktgericht verdelen van de woningen (onder meer Heerlen en Brunssum) en daarbij ook een streven tot eenduidigheid, uniformiteit en klantvriendelijkheid. Deze ontwikkeling wordt nog niet gedragen door alle corporaties en gemeenten.

Een aantal corporaties, gemeenten en de Inspectie zien het convenant nog wel als vrij algemeen en vooral toegespitst op hoofdlijnen. Er zijn nog vele vrijheden voor corporaties en gemeenten binnen de regio. Zo kunnen een aanbodmodel en distribu-tiemodel nog naast elkaar bestaan in de regio. De woonconsumenten zien deze verschillen in woonruimteverdeling als een ontwikkeling die het regionaal verdelen van woningen zal vertragen. Het convenant moet echter worden gezien als een eerste stap volgens de meeste partijen. Het heeft voor het eerst de corporaties en gemeen-ten dichter bij elkaar gebracht op het terrein van de volkshuisvesting. Het grote aantal partijen, de verschillende culturen en de koudwatervrees maken het echter onmogelijk om meteen te hoge verwachtingen te koesteren van een dergelijk conve-nant. Het proces op zich om tot dit convenant te komen wordt dan ook door ieder-een als waardevol beschouwd en als ieder-een basis voor verdere samenwerking. De Inspectie en de provincie zullen het convenant niet blokkeren, hoewel daar mogelijk wel redenen voor zijn wat betreft de vrijheid van vestiging. Voor de provincie speelt daarbij ook mee dat men niet wil procederen op basis van een wetgeving (de Hvw) die niet geheel 'dicht' zit.

3.5 Regionale samenwerking met betrekking tot andere taken

Het regionale budgetbeheer in het kader van het Besluit Lokatiegebonden Subsidies (BLS) kan worden uitgevoerd door de stadsgewesten. In Oostelijk Zuid-Limburg bestaat er in naam het Stadsgewest Heerlen, dat bestaat uit Heerlen, Brunssum, Landgraaf en Kerkrade. Daar het Stadsgewest in het verleden door onenigheid is , opgeblazen' en niemand te kennen heeft gegeven de bestuurlijke structuur daarvoor weer te willen opzetten, voert in de praktijk de provincie Limburg het budgetbeheer. Het Stadsgewest Maastricht is wel zelf budgethouder. Binnen de regio Oostelijk

Zuid-Limburg is wel enige afstemming gezocht om geen gelden voor de regio verloren te laten gaan waardoor wel enigszins het lenen en ruilen van deze budgetten regionaal. wordt gecoördineerd. De kleine gemeenten en de corporaties zijn zich niet bewust van enig regionaal functioneren van deze subsidies.

Alle corporaties in de regio beschikken over een regionale toelating, maar daar wordt in de praktijk nog weinig aan gedaan, zeker niet wat betreft de bouw van huurwoningen. Van een regionaal toezicht6 _{is dan ook nog geen sprake in Oostelijk} Zuid-Limburg. Het is vaak nog moeilijk dit op lokaal niveau goed in te vullen. Wel wordt gewerkt aan het uniformeren van de toetsingscriteria binnen de regio. Het blijkt dat met name de kleine gemeenten goed op de hoogte zijn van deze activiteit, waar een aantal grotere gemeenten dit niet eens noemt als regionale activiteit. Het belang voor de kleine gemeenten kan ook groter worden ingeschat op basis van hun geringere capaciteit en tijd om zelfstandig inhoud te geven aan een toetsingskader. Daarbij moet wel gezegd worden dat de gemeente Nuth de eerste gemeente was die een convenant hierover heeft afgesloten met de plaatselijke corporatie.

De corporaties zelf stellen zich vrij neutraal op ten opzichte van de regionale toet-sing. Het NCIV ziet wel duidelijke voordelen in de regionale uniformering van de toetsingscriteria en kan zich ook wel een regionaal toezichthouder voorstellen als de corporaties werkelijk meer regionaal zouden gaan werken. Het lijkt er echter nu nog op dat de meeste corporaties elkaars werkterrein nog respecteren.

Het is de hoop van met name de ambtenaren bij de gemeenten om op korte termijn te kunnen starten met het opstellen van een regionaal volkshuisvestingsplan. Het Regioprofiel dat in 1995 door de Inspectie is uitgegeven vormt een belangrijke basis om verder te gaan met het analyseren van de regionale problematiek. Door de grote samenhangen binnen de regio wordt de noodzaak van een dergelijk plan wel inge-zien. Tot nu toe zijn er met name inventariserende plannen geweest, maar ontbreekt het aan een werkelijk woningmarktonderzoek dat een grondige analyse geeft van de regionale vraag en aanbod. Er is een werkgroep bezig met het geven van een voor-zet dat op de eerstkomende bijeenkomst van de commissie ROVO wordt gepresen-teerd. Deze commissie heeft mei 1996 nog negatief hierover besloten, maar mede door de impulsen vanuit de door de Inspectie georganiseerde regionale conferentie van 26 juni 1996, is er de hoop dat nu wel wordt gekozen voor een regionaal volks-huisvestingsplan. Bij de bestuurders bestaat hierover enige terughoudendheid. Met name de kleine gemeenten wensen een concreet en duidelijk plan met een duidelijke meerwaarde. Deze gemeenten staan niet onwelwillend tegenover het plan, maar wensen geen taken of bevoegdheden te verliezen op basis van de uitkomsten van een dergelijk plan. Eén van de grotere gemeente zou graag een concreet plan met een duidelijke visie zien met een integrale benadering ten opzichte van andere

beleidsvel-Het onderwerp regionaal toezicht is minder actueel geworden door het centraliseren van het toezicht.

den. Alleen op deze wijze kan een dergelijk plan een werkelijke meerwaarde beteke-nen en invulling geven aan de 'Parkstad'-gedachte die binbeteke-nen de regio leeft.

De corporaties juiChen de totstandkoming van een regionaal volkshuisvestingsplan toe en zien daarin ook een mogelijkheid om meer aandacht te besteden aan het regionale voorraadbeheer. Dit onderwerp leeft volgens hen nog nauwelijks bij de gemeenten. De corporaties zullen negatieve effecten daarin ook het eerste in hun bezit merken, maar op termijn zullen ook de gemeenten daarmee worden geconfron-teerd door middel van een achteruitgang van de leefbaarheid in bepaalde wijken van de stad. Toch erkennen de corporaties en ook het NCIV dat ook lang niet alle corpo-raties op één lijn staan wat betreft het komen tot een regionaal voorraadbeheer. Het is met name het bestuur van het ROW dat zich hierover positief uitlaat, maar con-crete stappen zijn er verder nog niet ondernomen.

In 1997 hebben de gemeenten en corporaties ieder zelf de opdracht gegeven om te komen tot een regionaal beleidsplan. Voor de gemeenten heeft Companen een regio-naal beleidsplan Wonen opgesteld met als doel het formuleren van beleid voor strategische nieuwbouw en voorraadbeheer, als onderlegger voor het maken van prestatie-afspraken. Voor de samenwerkende corporaties stelt LINOS-Advies een strategisch plan op dat inmiddels is gereedgekomen. Dit plan gaat in op de strategie-bepaling van het ROW zelf, de marktontwikkelingen en de gevolgen van nieuwbouw voor de bestaande voorraad. Gezien de grote samenhang tussen beide plannen is er aanleiding om tot een structurele informatie-uitwisseling te komen om gezamenlijk tot prestatie-afspraken en een gemeenschappelijk beleid te komen. Aan deze volgen-de stap zullen beivolgen-de partijen nu vervolgen-der invulling moeten geven.

Verder werken de gemeenten en corporaties door middel van werkgroepen ook samen op het terrein van het duurzaam bouwen, de dak- en thuislozen en het woon-wagenbeleid.

Met name op het terrein van duurzaam bouwen zijn goede resultaten behaald door redelijk snel tot een goede afstemming te komen. In de gehele regio gelden nu dezelfde criteria met betrekking tot duurzaam bouwen, zodat op dit punt geen oneer-lijke concurrentie kan worden aangegaan. Het geldt voor alle nieuwbouw- en renova-tieprojecten van boven de

f

100.000,-. Verder wordt er ook gezocht naar een bedrag van

f

3.000,- per woning om de hogere kosten te dekken. Het zijn de gemeenten geweest die het voorwerk op dit terrein hebben verricht en de andere partijen er later bij hebben betrokken. Ook de marktpartijen en woonconsumenten hebben het conve-nant duurzaam bouwen ondertekend.

Bij het beleid voor de dak- en thuislozen zat men geruime tijd in een impasse. Het probleem werd geruime tijd als een welzijnsprobleem gezien en dat betekende de betrokkenheid van andere wethouders. Deze gesprekken liepen vast op definitiepro-blemen. Vervolgens is gevraagd of de wethouders volkshuisvesting er niet bij be-trokken konden worden. Dat gebeurde en toen was de afspraak snel gemaakt. Er is nu één contactpunt in de regio voor alle moeilijk plaatsbaren en de kosten daarvoor en voor de begeleiding wordt door zowel de gemeenten als de corporaties gedeeld. De discussie over het woonwagenbeleid is nog gaande. In eerste instantie ging met de aanstaande overdracht van het beheer van de woonwagens naar de corporaties,

elke corporatie afzonderlijk praten met de gemeente. In het ROW werd dit ter sprake gebracht, omdat de corporaties niet wisten hoe daarmee moest worden omgegaan. Van daaruit is nu een regionale werkgroep ingesteld die ervoor moet zorgen dat

4

DE ORGANISATIE VAN DE REGIONALE

SAMENWERKING

4.1 Inleiding

De regionale samenwerking, zoals deze tot stand is gekomen in de regio Oostelijk Zuid-Limburg tussen de verschillende partijen, dient te worden geleid en onderhou-den in meer formele structuren om zo de continuïteit en ontwikkeling van de samen-werking te waarborgen.

Deze structuren zorgen voor de spelregels die de partijen onderling afspreken en die bepalen op welke manier men met elkaar omgaat en hoe en welke onderwerpen kunnen worden ingebracht. Deze structuren zijn door de tijd heen gezien echter niet statisch. Aan de hand van gewijzigde omstandigheden en opvattingen van de deelne-mende partijen kunnen de structuren veranderen.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de overlegstructuren die in Oostelijk Zuid-Lim-burg in het leven zijn geroepen door de verschillende partijen, terwijl ook aandacht wordt geschonken aan de ruimtelijke structuur die als het ware om deze overleg-structuren zit gegoten en daarmee een bepaalde woningmarkt regionaal afschermt.

4.2 De portefeuillehouderscommissie ROVO

Vanaf de jaren tachtig functioneert de commissie Ruimtelijke Ordening en Volks

-huisvesting (ROVO) in Oostelijk Zuid-Limburg, waarin de portefeuillehouders volkshuisvesting zitting hebben. In deze commissie werd in eerste instantie gespro-ken over met name het lenen en ruilen van contingenten en met de komst van het

BWS over de verdeling van de budgetten, maar alle onderwerpen op het terrein van de volkshuisvesting kunnen erin worden besproken.

Bestuurlijk gezien is de commissie ROVO een portefeuillehoudersoverleg, hetgeen duidt op een informeel karakter en de onmogelijkheid om zelf bindende besluiten te nemen. Deze op zich lichte vorm van samenwerking doet recht aan de gedachten die leven bij de gemeenten met betrekking tot de regionale bestuurslaag. Deze mag zich niet ontwikkelen tot een vierde bestuurslaag. De regio bestaat alleen bij de gratie van de gemeenten en deze willen voorkomen dat er een langdurige en moeizame

besluit-vorming plaatsvindt bij het Streekgewest. De commissie kan worden gezien als een afstemmingsplatform met een adviserende functie ten opzichte van de gemeenten. De secretaris en voorzitter van de commissie zijn in naam afkomstig van het Streek-gewest, maar het betreft in feite een ambtenaar en wethouder Vl!.n de gemeente Kerkrade, de gemeente die, zoals we al eerder zagen, de coördinerende taak op het terrein van de volkshuisvesting van het Streekgewest heeft overgenomen. Bindende beslissingen kunnen niet door de commissie worden genomen. Alle besluiten dienen te worden voorgelegd aan de acht gemeenteraden die hun goedkeuring eraan dienen te geven, terwijl in het geval van regionale verordeningen ook de goedkeuring van de Streekraad nodig is. Een kleine gemeente constateert overigens wel dat er tussen de portefeuillehouders toch duidelijke verschillen zijn wat betreft bevoegdheden, mandatering vanuit de raad en het full-time in dienst zijn of niet. Op zich geeft dit niet zulke problemen, maar het betekent wel dat met name de kleine gemeenten altijd voor elk onderwerp een terugkoppeling naar de eigen gemeenteraad moeten zoeken. In het algemeen zien de bestuurders het overleg als vrij ontspannen, maar dat heeft deels te maken met het feit dat de echte problemen (nog) niet worden aangepakt.

De commissie komt gemiddeld vier keer per jaar bij elkaar en wordt voorafgegaan door een ambtelijk coördinatorenoverleg dat het overleg voorbereidt. Het ambtelijke overleg vindt vooral plaats in het regionale ambtelijke overleg dat ongeveer één keer per maand bij elkaar komt. Aan dit overleg is begin 1996 meer inhoud te geven door een agenda op te stellen, waardoor het overleg meer werd geformaliseerd en gestruc-tureerd om meer zicht te krijgen op de onderwerpen die spelen en dienen te worden besproken.

Het is de bedoeling om het coördinatorenoverleg en het regionale ambtelijke overleg in de toekomst te laten samenvallen, want de dubbele structuur werkt nu nog vertra-gend.

4.3 Het Regionaal Overleg Woningcorporaties Oostelijk Zuid-Limburg (ROW-OZL)

Met de komst van het regionale budgethouderschap op basis van het BWS werden de corporaties geconfronteerd met de regionalisering en vroegen zij zich af hoe daarop te reageren. Vanuit deze vraag van de corporaties en vanuit de eigen organisatie heeft het NCrv (waarvan 19 van de 21 corporaties· ten tijde van dit onderzoek lid waren) de oprichting van een regionaal overleg tussen de woningcorporaties op zich genomen. In 1992 is begonnen met de regionale samenwerking op basis van een intentieverklaring onder het voorzitterschap van het NCIV. Door de grote hoeveelheid

partijen, de verschillende culturen en de veranderende verhouding verliep en ver-loopt de samenwerking moeizaam. Langzaam maar zeker hebben de corporaties geprobeerd meer inhoud te geven aan het overleg. In 1994 is dan ook begonnen met een formalisatie van de regionale samenwerking en dat mondde uit in een samenwer-kingsovereenkomst die in het najaar van 1995 is afgesloten.

Met deze overeenkomst hebben de corporaties het roer van de initiator het NCrv

overgenomen en een eigen bestuur ingesteld. Dit bestuur bestaat uit zes personen; één uit elk van de vier grote gemeenten en twee uit de vier rurale gemeenten. De basis van de overeenkomst is dat alle partijen hun volledige zelfstandigheid houden, maar ernaar streven met een gezamenlijk standpunt te komen en alleen samenwerken op de volgende onderwerpen:

a) regionaal werkende subsidieverordeningen met belangen voor de volkshuis-vesting;

b) het regionale convenant in het kader van de Huisvestingswet; c) de regionale volkshuisvestingsplannen;

d) de regionale streekplannen en stedebouwkundige ontwikkeling; e) het regionale woonwagenbeleid;

f) het regionaal beleid ten aanzien van asielzoekers/statushouders en andere speci-fieke doelgroepen.

Over deze onderwerpen wordt besloten met een meerderheid van 75% van de aan-wezige partijen bij een opkomst van minimaal 50%. Alle corporaties hebben een gelijke stem. Als corporaties onderwerpen willen toevoegen aan de bovenstaande lijst, dan kan dat alleen maar plaatsvinden op basis van unanimiteit van stemmen. Het besluitvormende orgaan is de plenaire vergadering dat in de praktijk ongeveer drie keer per jaar bij elkaar komt. Het bestuur verricht de beleidsvoorbereidende werkzaamheden en komt minstens vier keer per jaar bij elkaar, maar in de praktijk is dit ongeveer tien keer per jaar. Het ambtelijk secretariaat is in handen van het NCIV.

4.4 De werkgroep REPRO

Na de regionale conferentie van juni 1996 is de werkgroep REPRO (vernoemd naar het Regioprofiel dat alles in gang zette) ingesteld met deelnemers van alle partijen die op persoonlijke titel in de werkgroep zitten. Vanuit deze werkgroep komt ook het breed gedragen idee voort om een regionale volkshuisvestingscommissie (RVC) in te stellen. Deze RVC zou zich vooral moeten bewegen op het strategische niveau in de regio, waar door de partijen een visie op het volkshuisvestingsbeleid wordt gemaakt en bewaakt.

4.5 Overige regionale overlegstructuren

In verhouding tot vele andere regio's in het land kent Oostelijk Zuid-Limburg tot nu toe nog geen regionale volkshuisvestingscommissie (RVC). Deze commissie kent een meer formele en minder vrijblijvende structuur en beschikt vaak over een eigen beslissingsbevoegdheid. De provincie Limburg heeft al vanaf de jaren tachtig gepleit voor de instelling van RVC's bij de diverse regio's, maar in de gehele provincie

bestond een zekere weerzin bij de samenwerkende gemeenten om deze (zware) commissie's in te stellen7

• Pas recent bleek dat de gezamenlijke gemeenten hun

regionale samenwerking meer inhoud willen geven en denken over de instelling van een RVC.

Voor de provincie zelf vonnt de provinciale commissie volkshuisvesting (PCV) het belangrijkste regionale overlegplatfonn. In deze commissie worden ook alle volks-huisvestingsonderwerpen besproken, met een nadruk op de wettelijke taken van de provincie, en vindt de verdeling van de Bws-subsidies over de budgethouders plaats. Verder is er ook een provinciaal Bouwberaad waarin de provincie, de Inspectie, de gemeenten en de marktpartijen bij elkaar. komen. Daarin wordt gediscussieerd over bouwen en wonen. Het Bouwberaad komt twee à drie keer per jaar bij elkaar. Het is een infonneel overleg zonder bestuurders en dient vooral als platfonn voor infonna-tie-uitwisseling.

Zowel de provincie als de Inspectie zijn niet betrokken bij de overlegorganen binnen de regio Oostelijk Zuid-Limburg. Beide partijen kunnen wel hun verhaal doen in de regionale overlegorganen, mocht daar behoefte aan bestaan. De Inspectie heeft op 26 juni jl. getracht door het houden van een regionale conferentie de partijen binnen de regio bij elkaar te brengen en te confronteren met de problematiek die er speelt en de visie van de verschillende partijen daarop. De opkomst onder de partijen (op een gering aandeel van de marktpartijen na) was bijzonder groot te noemen en de ver-wachtingen waren hoog gespannen. Deze conferentie zou een keerpunt moeten zijn naar een meer intensieve regionale samenwerking. Het is nu de tijd dat de partijen daar een invulling aan gaan geven. De commissie REPRO is er een belangrijk vervolg op. In de volgende hoofdstukken wordt hierop nog teruggekomen.

4.6 De regionale woningmarkt

Al enige malen is gerefereerd aan de grote verstedelijking binnen Oostelijk Zuid-Limburg en de grote mate waarin dat de verschillende partijen aan elkaar bindt wat betreft hun activiteiten. In hoeverre functioneert ook de woningmarkt regionaal en valt de woningmarkt wel binnen de bestuurlijke begrenzing van de regio Oostelijk Zuid-Limburg?

De gemeenten zijn het erover eens dat de regio duidelijk samenvalt met de regionale woningmarkt. Een enkele gemeente wil dat nog wel verder nuanceren. De regionale woningmarkt doet zich met name voor op de koopwoningmarkt, waarin mensen zich al snel in een ruimer gebied oriënteren. Verder denken met name ouderen niet regionaal en blijven zij zeer lokaal gebonden. De rurale gemeenten erkennen wel de sterke samenhang tussen de steden en het landelijk gebied, maar benadrukken ook

7

het eigen karakter van de woningmarkt in de rurale gebieden. Op zich is iedereen echter tevreden over de bestuurlijke begrenzing van de regio Oostelijk Zuid-Lim-burg, want die wordt voor de volkshuisvesting als relevant beschouwd.

De corporaties zijn ook eensluidend in hun oordeel dat Oostelijk Zuid-Limburg behalve een bestuurlijke regio, ook werkelijk een regionale woningmarkt vormt. Net als enkele gemeenten ziet ook een corporatie in Kerkrade toch wel wat segmenten binnen de regionale woningmarkt. Kerkrade heeft ook specifiek te maken met een vooral in het verleden grote Duitse instroom. Verder blijkt toch dat veel mensen nog erg lokaal gebonden zijn en dat met name de koopwoningmarkt regionaal functio-neert, aldus deze corporatie.

Ook de provincie, het Streekgewest en de Inspectie twijfelen aan de mobiliteit van de bevolking en zien toch nog een erg grote wijkgerichtheid van woningzoekenden. Wel vormt de regio een logisch aaneengesloten geheel en vormt het geen probleem om de regionale woningmarkt binnen de gestelde grenzen beleidsmatig te hanteren. Al met al ervaren de betrokken partijen de begrenzing van de regio Oostelijk Zuid-Limburg als een logische. Er bestaan veel regionale samenhangen, zeker ook op het terrein van de regionale woningmarkt.

11m---.---5

DE BETROKKEN PARTIJEN

5.1 Inleiding

Na de bespreking van het ontstaan van de regionale samenwerking op het terrein van de volkshuisvesting in de regio en de organisatie daarvan, wordt in dit hoofdstuk verder ingegaan op de verschillende partijen die meedoen aan de regionale samen-werking. Wat willen zij bereiken met de regionale samenwerking? Wat brengen zij in bij de regionale samenwerking? Hoe wordt de inbreng van andere partijen beoor-deeld en welke partijen worden als belangrijk voor de samenwerking gezien?

5.2 Doeleinden bij de regionale samenwerking

Voor de gemeenten is het komen tot onderlinge afstemming de belangrijkste doelstel-ling van regionale samenwerking. De stedenbouwkundige structuur van het gebied met aaneengesloten steden zorgt ervoor dat de gemeenten sterk afhankelijk van elkaar zijn. Voor de kleinere rurale gemeenten kan door regionale samenwerking tijd en capaciteit worden uitgespaard. Ook stelt een kleine gemeente dat door regionalise-ring meer sturegionalise-ring kan worden verkregen op het terrein van de volkshuisvesting, waar dat lokaal steeds minder het geval lijkt.

Corporaties beseffen meer en meer dat de volkshuisvestingsopgave niet alleen kan worden opgepakt. Regionale samenwerking is nodig om de doelgroepen van beleid zo passend en efficiënt mogelijk te huisvesten. Binnen deze duidelijke regionale woningmarkt is geen van de corporaties groot genoeg om geheel zelfstandig te kunnen opereren zonder beïnvloed te worden door andere corporaties. Samenwerken is volgens de meeste corporaties een beter middel dan concurrentie, omdat in feite allen staan voor dezelfde doelstelling.

Ook in de toekomst verwachten de corporaties een positieve opstelling tegenover de regionalisering, al stelt één van de corporaties dat er in de komende jaren wel zichtbare resultaten moeten worden behaald, omdat het anders niet de moeite loont van de tijd die er nu in wordt gestoken.

Het NCIV ziet in het regionaal functioneren van de woningmarkt en de nog steeds toenemende schaalvergroting belangrijke redenen om door te gaan met het stimule-ren van de regionale samenwerking.

De woonconsumenten zien in de regionale samenwerking een belangrijke doelstelling om het aantal betaalbare woningen in de regio in stand te houden. Verder dwingt het volgens de woonconsumenten de corporaties om meer en meer de nationale wet- en regelgeving over te nemen. In Oostelijk Zuid-Limburg hebben veel corporaties nu nog zo hun eigen regels. Deze vallen echter niet te handhaven als er meer open met anderen wordt samengewerkt.

De provincie heeft op het ogenblik een wat passieve houding ten opzichte van de regionale samenwerking. De provincie stelt zich er wel achter, maar laat het aan de partijen in de regio over om daar verder een invulling aan te geven. Als partijen dat ook werkelijk doen en wil men daarbij ook de provincie betrekken, dan staat de provincie daar niet onwelwillend tegenover. De. provincie stopt echter geen energie en tijd in het met man en macht van de grond trekken van de regionalisering binnen Limburg.

De Inspectie heeft een taak om op regionaal niveau de totstandkoming van een bestuurlijk kader te stimuleren. Ze probeert dan ook vanuit de inhoud, de onderlinge afhankelijkheid en de problematiek die er speelt, de partijen te doordringen van het feit dat het belangrijk is om naar elkaar te luisteren en informatie te verkrijgen over de ontwikkelingen binnen de regio. De gegevens uit het Woningbehoefte-onderzoek zijn te grof om hierover uitspraken te doen. Het Woningbehoefte-onderzoek moet eerder een aanleiding zijn om op regionaal niveau het inzicht in de woningmarktpro-cessen te willen vergroten.

5.3 Beoordeling van de inbreng van andere partijen

De meeste gemeenten zijn over het algemeen tevreden over de inzet en inbreng van de andere gemeenten. Toch liggen er nog wel enige gevoeligheden. Een bestuurder uit een grotere gemeente ziet bijvoorbeeld dat bestuurlijk vaak met de mond de regionalisering wel wordt beleden, maar niet met daden wordt ondersteund. Dit ligt veelal aan de gemeenteraden achter de bestuurders, die zich minder betrokken voelen bij de regionalisering en het belang ervan vaak niet (willen) inzien. Een andere bestuurder ziet de regionale samenwerking wat verstarren door de huidige discussie over de gemeentelijke herindeling. De gemeente Heerlen heeft daarin een plan op tafel gelegd om alle vier de stedelijke gemeenten samen te laten gaan. Dit was zeer tegen de zin van de andere drie stedelijke gemeenten. Deze wrijving speel-de vooral in 1996 en 1997, maar is door speel-de gezamenlijke onspeel-dersteuning van het Parkstad-concept op de achtergrond geraakt. Buiten deze spanningsvelden spreken zowel bestuurders als ambtenaren over een goede samenwerkingssfeer waarin men het goed met elkaar kan vinden, maar helaas blijken de achterliggende gemeentera-den de goede intenties wel eens af te remmen. De scheiding tussen rurale en