Kontrola Pa stwowa Nr 2/2004 Spis tre ci

[173] Kontrola 1 N A J W Y ¯ S Z A I Z B A K O N T R O L I

„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

WA R S Z AWA

ROCZNIK XLIX — NR 2 (295) — MARZEC – KWIECIEÑ 2004 R.

*

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.

Kontrola Pa stwowa Nr 2/2004 Spis tre ci

autor tytuł strona

Jubileuszowe listy gratulacyjne 5

Seminaryjne posiedzenie Kolegium NIK

Najwy sza Izba Kontroli - kontynuacja i nowe wyzwania 10 Otwarcie posiedzenia przez prezesa NIK Mirosława Sekuł 11

Wyst pienia i yczenia z okazji jubileuszu

Szef kancelarii Prezydenta RP - Jolanta Szymanek-Deresz 17

Marszałek Senatu RP - Longin Pastusiak 19

Wicemarszałek Sejmu RP - Donald Tusk 22

Wicepremier, Minister Spraw Wewn trznych i Administracji - Józef

Oleksy ²⁵

Dysertacje Lech Kaczy ski,

Małgorzata Niezgódka- Medek

Tworzenie podstaw prawnych funkcjonowania NIK w III

Rzeczypospolitej ²⁷

Janusz Wojciechowski Wdra anie nowych zasad funkcjonowania NIK w III

Rzeczypospolitej ³⁴

Marek Safjan Rola NIK w zakresie procesów stanowienia prawa 38 Leszek Balcerowicz Zadania NIK jako stra nika finansów publicznych 49 Artur Nowak-Far Kontrolowanie przez NIK realizacji przez administracj publiczn

prawa wspólnotowego 54

***

Serwis fotograficzno-informacyjny z obchodów jubileuszu 85-lecia

NIK w dniu 7 lutego 2004 r. ⁷¹

***

opr. Ewa Faber Plan pracy Najwy szej Izby Kontroli na 2004 r. 95 Krzysztof Zalega Kierunki kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w 2004

r. ¹⁰⁴

Lech Marcinkowski Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Cz II.

Aspekty instytucjonalne i perspektywy ¹¹⁶

Bogdan Skwarka OLAF w wietle przepisów wspólnotowych 133

*

Wojciech Wojciechowski Szwedzki podr cznik kontroli wykonania zada 147

7 lutego 2004 r. odby³y siê skromne jubileuszowe obchody. W godzinach porannych kierownictwo NIK oraz przybyli pracownicy z³o¿yli kwiaty pod pomnikiem Naczelnika Pañstwa Marsza³ka Józefa Pi³sudskiego oraz premiera Ignacego Jana Paderewskiego – których podpisy nada³y moc prawn¹ dekretowi o Najwy¿szej Izbie Kontroli Pañstwa. Tradycyjnie ju¿

wi¹zankê kwiatów z³o¿ono na grobie pierwszego prezesa NIKP – Józefa Higersbergera na Pow¹zkach.

Nastêpnie pracownicy NIK i zaproszeni goœcie udali siê do koœcio³a

œw. Aleksandra na placu Trzech Krzy¿y, w którym zosta³a odprawiona

– przez Jego Eminencjê Prymasa Polski, Józefa Kardyna³a Glempa

– Msza œw. w intencji by³ych i obecnych pracowników Najwy¿szej Izby Kontroli.

Kontynuacji dzia³añ Najwy¿szej Izby Kontroli i nowym wyzwaniom przed ni¹ stoj¹cym w XXI wieku – wieku nowoczesnoœci i  przyst¹pie- nia Polski do Wspólnoty Krajów Europejskich – zosta³o poœwiêcone uroczyste seminaryjne posiedzenie Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli, na które do Sali Kolumnowej Sejmu przybyli zaproszeni goœcie i  pra- cownicy Izby.

*

Z okazji jubileuszu Najwy¿szej Izby Kontroli na rêce prezesa

Miros³awa Seku³y wp³ynê³y listy gratulacyjne, w których wyra¿ono wiele

szacunku i uznania dla najwy¿szego organu kontroli pañstwowej

w Polsce oraz trudnej pracy kontrolerskiej.

NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI – KONTYNUACJA I NOWE WYZWANIA

Uroczyste posiedzenie Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli – dziêki uprzej- moœci Marsza³ka Sejmu RP – odby³o siê w Sali Kolumnowej gmachu sejmowe- go. W prezydium – utrwalonym na zdjêciu – zasiedli, od lewej: Lech Kaczyñski – prezydent m. st. Warszawy, by³y prezes NIK; Józef Oleksy – wiceprezes Rady Mini- strów, minister spraw wewnêtrznych i administracji; Donald Tusk – wicemarsza³ek Sejmu RP; Longin Pastusiak – marsza³ek Senatu RP; Miros³aw Seku³a – prezes NIK; Jolanta Szymanek-Deresz – szef Kancelarii Prezydenta RP; Marek Safjan – prezes Trybuna³u Konstytucyjnego; Leszek Balcerowicz – prezes Narodowego Banku Polskiego.

Wszystkie fotografie z uroczystoœci jubileuszowych NIK odbywaj¹cych siê w Sali Kolumnowej Sejmu (str. 10-54) s¹ autorstwa Cezarego Szejgisa.

otworzy³ prezes – Miros³aw Seku³a

Szanowni Pañstwo, Drodzy Goœcie!

Ka¿de demokratyczne pañstwo ze szczególn¹ pieczo³owitoœci¹ dbaæ musi o za- chowanie czystych i przejrzystych regu³ gospodarowania publicznymi pieniêdz- mi. Musi te¿ zapewniæ niezawodne ich dochowywanie przez osoby upowa¿nione do dysponowania w imieniu pañstwa tymi œrodkami. Podpisuj¹c – dok³adnie przed 85 laty – 7 lutego 1919 r. dekret o Najwy¿szej Izbie Kontroli Pañstwa, Józef Pi³sudski – Naczelnik Pañstwa i Ignacy Jan Paderewski – Prezydent Ministrów, doskonale zdawali sobie sprawê, jak nieodzowne jest zapewnienie skutecznej kon- troli nad pañstwow¹ kas¹.

[184]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

12

„Mieæ wszystko na oku” – tak¹ lapidarn¹ radê otrzyma³ od Marsza³ka Pi³sudskiego Józef Higersberger, pierwszy prezes Najwy¿szej Izby Kontroli Pañstwa. Ja tak¿e, w wype³nianiu swej funkcji prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli, staram siê tê trafn¹ podpowiedŸ wykorzystywaæ.

Przed 85 laty wybrano – jako najlepszy dla Polski – system kontroli wykonywa- nia zadañ i realizacji bud¿etu, rezygnuj¹c z modelu typu s¹dowego. Stan taki obo- wi¹zywa³ w II Rzeczypospolitej, nie zerwano z nim tak¿e w okresie PRL, w pañ- stwie o ograniczonej wszak niezale¿noœci. W pe³ni realizuje siê on w za¿ywaj¹cej pe³nej suwerennoœci III Rzeczypospolitej. Przyjêty w naszej praktyce model kon- troli pañstwowej, poprzez analizê ustaleñ jednostkowych kontroli, umo¿liwia re- fleksjê ogólniejszej natury i ca³oœciow¹ ocenê zachodz¹cych w kraju procesów spo-

³ecznych i gospodarczych.

Od samego pocz¹tku istnienia kontroli pañstwowej w odrodzonej Polsce przyjê- to zasadê niezale¿noœci Izby od w³adzy wykonawczej, podporz¹dkowuj¹c j¹ jedynie Sejmowi, zobowi¹zuj¹c do sta³ego wspó³dzia³ania z parlamentem. Czas Polski Ludowej to okres przeplatania siê tolerowania tego modelu funkcjonowania Izby z próbami w³¹czenia kontroli pañstwowej w struktury rz¹dowe, a wiêc podporz¹d- kowania jej w³adzy wykonawczej. W sposób pe³ny Najwy¿sza Izba Kontroli odzy- ska³a niezale¿noœæ po upadku starego porz¹dku, a jej pozycjê wœród organów pañ- stwa i zasady funkcjonowania okreœla Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o NIK z 23 grudnia 1994 r.

Drodzy Goœcie!

Nie przez przypadek obchodom jubileuszu 85-lecia Najwy¿szej Izby Kontroli, obok historycznej refleksji towarzyszy zarówno myœl o potrzebie kontynuacji, jak i niecierpliwoœæ nowych wyzwañ.

Drogowskazem naszych dzia³añ jest opracowany w Izbie dokument – „Strategia NIK – misja i wizja”. Jak w nim zapisaliœmy, w naszej pracy zawsze chcemy siê kierowaæ fundamentalnymi wartoœciami, takimi jak s³u¿ba spo³eczeñstwu i pañstwu, obiektywizm i bezstronnoœæ, otwartoœæ i sta³oœæ ocen, etyka i perfekcja zawodowa.

S¹ to zasady, których stosowanie jest niezbêdne do powodzenia naszej misji, któr¹ rozumiemy jako dba³oœæ o gospodarnoœæ i skutecznoœæ w s³u¿bie dla Polski. Wype³- niaj¹c j¹, chcemy pozytywnie oddzia³ywaæ na dzia³alnoœæ pañstwa i jego organów.

Badaj¹c wykonywanie ustaw, efektywnoœæ wykorzystania maj¹tku publicznego i pie- niêdzy podatników Izba pragnie wspieraæ czynniki pañstwowe w wyborze dróg s³u-

¿¹cych rozwojowi kraju, jak i sk³aniaæ w³adze publiczne do zaanga¿owania w usu- wanie zagro¿eñ i likwidacjê nieprawid³owoœci. Wizj¹ Najwy¿szej Izby Kontroli jest bowiem zyskanie autorytetu instytucji, której raporty bêd¹ oczekiwanym i poszuki- wanym Ÿród³em informacji dla organów w³adzy i spo³eczeñstwa.

Drodzy Pañstwo!

Nowe wyzwania staj¹ce przed Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli wi¹¿¹ siê przede wszyst- kim z przyst¹pieniem naszego kraju do Unii Europejskiej. Naród w ogólnokrajo- wym referendum wypowiedzia³ siê za wejœciem Polski do zjednoczonej Europy, widz¹c w tym szansê dla naszego kraju, dla nas wszystkich.

Pragnê zapewniæ, ¿e Izba nale¿ycie jest przygotowana do wype³niania obowi¹z- ków i wymogów wynikaj¹cych z niedalekiego ju¿ cz³onkostwa w Unii. Spe³niamy wszystkie miêdzynarodowe standardy – dotycz¹ce zarówno statusu prawnego Izby, jak i metodyki kontroli.

Najwy¿sza Izba Kontroli jest niezale¿na od jednostek kontrolowanych, a Konstytucja i ustawa szczegó³owo okreœlaj¹ tryb powo³ywania i odwo³ywania jej kierownictwa. Izba ma daleko posuniêt¹ autonomiê bud¿etow¹, o wielkoœci przyzna- wanych œrodków decyduje jedynie Sejm. Mamy wreszcie ca³kowit¹ samodzielnoœæ w decydowaniu o tematyce, terminach i metodach kontroli, co jest gwarancj¹ naszej niezale¿noœci w wype³nianiu swej misji. Pragnê z ca³¹ moc¹ stwierdziæ – co zreszt¹ nie raz ju¿ czyni³em, tak¿e i w tym gmachu – ¿e obowi¹zuj¹ce prawo dobrze reguluje problematykê funkcjonowania kontroli pañstwowej w Polsce. Ustawa o NIK i ustalo- ne ni¹ procedury kontrolne nie odbiegaj¹ od zasad przyjêtych w europejskich instytu- cjach kontrolnych naszego typu. Oceniaj¹c przygotowanie Polski do cz³onkostwa w Unii, Komisja Europejska uzna³a, ¿e Najwy¿sza Izba Kontroli spe³nia kryteria w³a-

œciwie dzia³aj¹cego najwy¿szego organu kontrolnego, a operacyjna i funkcjonalna nie- zale¿noœæ NIK s¹ ca³kowicie satysfakcjonuj¹ce. W kolejnej opinii Komisja Europejska stwierdzi³a, ¿e w dziedzinie kontroli zewnêtrznej dostosowywanie prawa zosta³o za- koñczone, a Najwy¿sza Izba Kontroli jest instytucj¹ profesjonaln¹ i niezale¿n¹.

Podejmuj¹c wyzwania zwi¹zane z cz³onkostwem w zjednoczonej Europie Najwy¿sza Izba Kontroli dostosowa³a do unijnych standardów metodykê swojej pracy.

Ostatnim warunkiem sformu³owanym wobec NIK przez Komisjê Europejsk¹ w kon- tekœcie naszego cz³onkostwa w Unii by³o wydanie „Podrêcznika kontrolera”, w któ- rym znalaz³yby siê m.in. tak¿e stosowne instrukcje postêpowania i wytyczne meto- dyczne dla pracowników. Kluczow¹ przes³ank¹ opracowania podrêcznika by³o, podobnie jak w najwy¿szych organach kontrolnych innych krajów, zebranie w jed- nym dokumencie standardów, procedur i metodyk kontroli NIK, w celu zapewnie- nia jednolitej praktyki ich stosowania przez wszystkich pracowników wykonuj¹- cych i nadzoruj¹cych czynnoœci kontrolne.

Zatwierdzony przeze mnie i przekazany do stosowania podrêcznik jest wyko- rzystywany w przygotowywaniu i prowadzeniu kontroli. U³atwia dobór optymal- nych metod i technik kontroli, pomaga w rozwi¹zywaniu problemów i w¹tpliwoœci o charakterze proceduralnym i metodologicznym. Stosowanie standardów i wytycz- nych zawartych w podrêczniku jest zatem urzeczywistnieniem zasady obiektywi- zmu, rozumianej jako bezstronne i uczciwe prezentowanie ustaleñ kontroli, doko-

[186]

14 Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

nywanie ocen przy u¿yciu jednolicie zdefiniowanych kryteriów, prezentowanie sta- nowiska Izby jedynie na podstawie istotnych, rzetelnie przedstawianych faktów, zgodnie z najlepsz¹ wiedz¹ i doœwiadczeniem.

Formu³uj¹c te zasady czerpaliœmy z doœwiadczeñ instytucji kontrolnych innych krajów, a tak¿e Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego. W ten sposób zrobili-

œmy pierwszy, przygotowawczy, ale podstawowy i niezbêdny krok ku realizacji no- wych wyzwañ, które niesie nam nadchodz¹cy czas.

Szanowne Panie, Szanowni Panowie!

Wiadomo, ¿e poziom wystêpowania nieprawid³owoœci, zw³aszcza zaœ korupcji, zale¿y w prosty sposób od jakoœci rz¹dzenia, od determinacji z jak¹ czynniki pañ- stwowe potrafi¹ zorganizowaæ siê dla przeciwstawienia siê z³u. Przekonanie to przy-

œwieca idei uruchomienia zbioru zasad postêpowania, nazywanego narodowym sys- temem prawoœci. Wa¿n¹ rolê odgrywaj¹ w nim najwy¿sze organy kontroli poszczególnych krajów. Zamys³ budowania narodowego systemu prawoœci polega

– w du¿ym skrócie – na za³o¿eniu, ¿e podstawowe organy w pañstwie dzia³aj¹ w ramach strategii bêd¹cej sum¹ wzajemnie powi¹zanych zadañ tych instytucji.

Istotne jest przy tym zachowanie chêci aktywnego wspó³dzia³ania miêdzy filarami tego systemu. Rolê Izby w wype³nianiu zadañ narodowego systemu prawoœci trzeba widzieæ w powi¹zaniu z kompetencjami i zadaniami jednostek organizacyjnych maj¹cych bezpoœredni wp³yw na naprawianie b³êdów sygnalizowanych przez Izbê.

Musz¹ one jednak chcieæ skorzystaæ z dokumentów opracowanych przez NIK. Ta chêæ bywa nazywana czasami wol¹ polityczn¹, je¿eli dotyczy ona najwy¿szych organów pañstwa.

W tym zakresie, Najwy¿sza Izba Kontroli, ze wzglêdu na swoj¹ programow¹ apolitycznoœæ, ma najs³absz¹ si³ê oddzia³ywania. Tote¿ gdy opinia publiczna dowia- duje siê – w kontekœcie naszych kontroli – o powa¿nych nieprawid³owoœciach ¿ycia publicznego, choæby niefrasobliwoœci z jak¹ wydatkowane s¹ œrodki pochodz¹ce z naszych podatków, braku dba³oœci o maj¹tek publiczny czy o wykorzystywaniu zajmowanych stanowisk dla osi¹gniêcia korzyœci materialnych – zaraz pojawiaj¹ siê pytania o skutecznoœæ dzia³ania Izby. OdpowiedŸ wówczas mo¿e byæ tylko jedna:

w³aœciwe organy pañstwa powinny wykazywaæ – dla wspólnego dobra – wiêksz¹ determinacjê i konsekwencjê w dzia³aniu i korzystaniu ze swych uprawnieñ.

Najwiêksza bowiem trudnoœæ w ocenie skutecznoœci Izby polega w³aœnie na tym,

¿e je¿eli za efektywnoœæ jej dzia³ania uznaæ ukaranie tego, kto na to zas³u¿y³ lub te¿

usuniêcie b³êdów systemowych, to na wnioski Izby musi zareagowaæ inna jednostka organizacyjna lub inny organ. Dopiero jego reakcja mo¿e doprowadziæ sprawê do skutecznego fina³u.

Proszê Pañstwa!

Znany chyba nam wszystkim Wojciech M³ynarski powiedzia³, a raczej wyœpie- wa³ w swoim czasie pewnego rodzaju zaklêcie – „róbmy swoje”. Informujê zatem przy okazji naszego jubileuszu – Najwy¿sza Izba Kontroli robi swoje!

Nastêpnie prezes Najwy¿szej Izby Kontroli Miros³aw Seku³a przywita³ uczest- ników jubileuszowego posiedzenia.

Witam pana Longina Pastusiaka – Marsza³ka Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, pana Donalda Tuska – Wicemarsza³ka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, pana Józefa Oleksego – Wicepremiera, Ministra Spraw Wewnêtrznych i Administracji, pana Marka Safjana – Prezesa Trybuna³u Konstytucyjnego, który zgodzi³ siê równie¿

wyst¹piæ na dzisiejszym spotkaniu, pana Leszka Balcerowicza – Prezesa NBP, który równie¿ wyst¹pi na dzisiejszym spotkaniu, pana Leona Kieresa – Prezesa Instytutu Pamiêci Narodowej, pani¹ Minister Jolantê Szymanek-Deresz – Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, pana Paw³a Jarosa – Rzecznika Praw Dziec- ka, pana Jerzego Œwi¹tkiewicza – Zastêpcê Rzecznika Praw Obywatelskich, pana Leszka Mizieliñskiego – Wojewodê Mazowieckiego, pana Lecha Kaczyñskiego – Gospodarza, Prezydenta Miasta Sto³ecznego Warszawy oraz by³ego Prezesa NIK, pana Pos³a Andrzeja Pêczaka – Przewodnicz¹cego Komisji ds. Kontroli Pañstwo- wej, pana Marsza³ka Józefa Zycha – Przewodnicz¹cego Komisji Odpowiedzialno-

œci Konstytucyjnej i Zastêpcê Przewodnicz¹cego Komisji ds. Kontroli Pañstwowej Sejmu RP, pana Pos³a Adama Szejnfelda – Przewodnicz¹cego Komisji Gospodarki Sejmu RP, pana Pos³a Mieczys³awa Czerniawskiego – Przewodnicz¹cego Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP, pana Pos³a Janusza Piechociñskiego – Przewod- nicz¹cego Komisji Infrastruktury Sejmu RP, pana Pos³a Stanis³awa Janasa – Prze- wodnicz¹cego Komisji Obrony Narodowej Sejmu RP, pana Senatora Jerzego Markowskiego – Przewodnicz¹cego Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych Se- natu RP, witam równie¿ serdecznie pani¹ Pose³ El¿bietê Kruk – Zastêpcê Przewod- nicz¹cego Komisji ds. Kontroli Pañstwowej Sejmu RP, pana Pos³a Zdzis³awa Ka³amagê

– Zastêpcê Przewodnicz¹cego Komisji ds. Kontroli Pañstwowej Sejmu RP; pani¹ Pose³ Dorotê Kwaœniewsk¹ – Cz³onka Komisji ds. Kontroli Pañstwowej Sejmu RP, pana Pos³a Andrzeja Otrêbê – Cz³onka Komisji ds. Kontroli Pañstwowej Sejmu RP, pana Ministra Adama Witalca – Szefa Kancelarii Senatu RP, szczególnie serdecznie pani¹ Urszulê Pañko – Zastêpcê Dyrektora Biura Informacyjnego Kancelarii Sejmu i wdowê po panu Walerianie Pañko – by³ym Prezesie NIK, pana Jacka G³owackiego

– Zastêpcê Dyrektora Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, pani¹ Annê Hinc

– G³ównego Inspektora Pracy, pana Wojciecha Olejniczaka – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pana Ministra Jerzego £ankiewicza – Sekretarza Stanu Minister- stwa Sprawiedliwoœci, pana Ministra Krzysztofa Zarêbê – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Œrodowiska, G³ównego Inspektora Ochrony Œrodowiska, pana

[188]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

16

Jerzego Mazurka – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych i Ad- ministracji, pana Ministra Marka ¯wirskiego – Podsekretarza Stanu, Zastêpcê Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, pana Macieja Olejniczaka – Dyrektora General- nego Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, pani¹ Ewê Kuleszê – Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, pana Ministra Augustyna Kubika, G³ów- nego Inspektora Audytu Wewnêtrznego, pana Jana Pastwê – Szefa S³u¿by Cywilnej, pana Seweryna Kaczmarka – G³ównego Inspektora Transportu Drogowego, pana Tomasza Czajkowskiego – Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych, pana Przemy- s³awa Szustakiewicza – Wiceprezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych, pana Macieja Granieckiego – Szefa Biura Trybuna³u Konstytucyjnego, pana Ryszarda Chruœciaka

– Dyrektora Sekretariatu Rady Legislacyjnej przy Kancelarii Prezesa Rady Mini- strów, pana Ryszarda Zelwiañskiego – Dyrektora Biura Rzecznika Praw Obywatel- skich, pani¹ Ma³gorzatê Niezgódkê-Medek – Sêdziego Naczelnego S¹du Admini- stracyjnego, pana Emila Nalborczyka – Wiceprezesa Polskiej Akademii Nauk, pana Bogdana Cybulskiego – Przewodnicz¹cego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obra- chunkowych, pana Krzysztofa Pietraszkiewicza – Prezesa Zarz¹du Zwi¹zku Ban- ków Polskich, pani¹ Krystynê Sieniawsk¹ – Przewodnicz¹c¹ Krajowej Reprezenta- cji Samorz¹dowych Kolegiów Odwo³awczych, pana Ludwika Wêgrzyna – Prezesa Zarz¹du Zwi¹zku Powiatów Polskich, pana Zdzis³awa Sadowskiego – Prezesa Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, pana Jacka Wojciechowicza – Przedstawicie- la Banku Œwiatowego w Polsce, pana W³adys³awa Stasiaka – Wiceprezydenta Mia- sta Sto³ecznego Warszawy, pana Waldemara Kuliñskiego – Dyrektora Generalnego Urzêdu Marsza³kowskiego Województwa Mazowieckiego, pana Edwarda Szemprucha

– Zastêpcê Prezydenta Miasta Lublina, pana Marka Durlika – Dyrektora Cen- tralnego Szpitala Klinicznego MSWiA, witam serdecznie pana prof. Stanis³awa Gebethnera oraz pana prof. Artura Nowaka-Fara, którzy przygotowali swoje wyst¹- pienia na dzisiejsze spotkanie, witam pana prof. Marka Rockiego – Rektora Szko³y G³ównej Handlowej, pani¹ prof. Mariê Gintowt-Jankowicz – Dyrektora Krajowej Szko³y Administracji Publicznej. Serdecznie witam by³ych Cz³onków Kolegium NIK, witam równie¿ pani¹ prof. Hannê Sochack¹-Krysiak, witam by³ych Wiceprezesów NIK – pana Jana Antosika, pana Stanis³awa Macha, pana Andrzeja Jedynaka, pana Bogdana £ysaka i pana Wojciecha Jana Katnera. Witam zas³u¿onych, wieloletnich by³ych pracowników NIK oraz wszystkich przyby³ych na dzisiejsz¹ uroczystoœæ goœci i pracowników NIK.

– Jolanta Szymanek-Deresz

Szanowny Panie Prezesie, sza- nowny Panie Premierze, szanowny Panie Marsza³ku Sejmu, szanowny Panie Marsza³ku Senatu, szanowny Panie Prezydencie Miasta Sto³eczne- go Warszawy, Panowie Prezesi Try- buna³u Konstytucyjnego i Narodowe- go Banku Polskiego, wielce szanowni Goœcie!

Utrwalonym ju¿ obyczajem G³owy Pañstwa jest przekazywanie specjalne- go przes³ania wówczas, kiedy dzieje siê coœ wa¿nego w kraju, coœ, co ma sze- roki wymiar spo³eczny. Myœlê, ¿e jubi- leusz 85-lecia Najwy¿szej Izby Kontroli wpisuje siê w pe³ni w ten w³aœnie wy- miar – i to z uwagi na tê refleksjê hi- storyczn¹, o której mówi³ Pan Prezes, z uwagi na odniesienie do pocz¹tków odrodzonego Pañstwa Polskiego, do budowania pierwszych fundamental- nych instytucji, a tak¿e z uwagi na roz- poczêcie kszta³towania œwiadomoœci spo³ecznej. Specjalne przes³anie Pana Prezydenta jest równie¿ wyrazem uznania dla Pana Prezesa za nadanie temu jubileuszowi tak uro- czystej i naukowej formy.

Szanowni Pañstwo, powo³anie do ¿ycia Najwy¿szej Izby Kontroli Pañstwa ju¿

7 lutego 1919 r., zaledwie 3 miesi¹ce po odzyskaniu przez Polskê niepodleg³oœci, by³o dowodem d¹¿enia Polaków do szybkiego odrodzenia i unowoczeœnienia struk- tur pañstwowych. Dziœ bogaci w 85-letnie doœwiadczenia, z przekonaniem mo¿emy

[190]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

18

powiedzieæ, ¿e Izba jest niezbêdnym elementem sprawnie i skutecznie dzia³aj¹cego pañstwa. Jako instytucja prawdziwie niezale¿na, umocowana w Konstytucji, jest te¿

jedn¹ z wa¿nych miar demokracji.

Szerokim uprawnieniom, jakimi obecnie dysponuje NIK, towarzysz¹ bardzo odpowiedzialne zadania, przede wszystkim dba³oœæ o gospodarnoœæ, grosz publicz- ny, uczciwe i efektywne budowanie pomyœlnoœci Rzeczypospolitej. Oznacza to, ¿e Izba musi aktywnie reagowaæ na wszelkie przejawy niesprawnoœci, byæ wszêdzie tam, gdzie zagro¿ony jest interes pañstwa i obywateli.

Ten rodzaj zadañ i pos³annictwa Najwy¿szej Izby Kontroli wymaga ci¹g³ych sta- rañ o jej obiektywizm i profesjonalizm. Nie powinna ona ulegaæ bie¿¹cym naciskom politycznym. Ka¿dy z jej pracowników musi mieæ œwiadomoœæ, ¿e s³u¿y pañstwu prawa. Od rzetelnoœci podejmowanych przez Izbê dzia³añ zale¿y jej skutecznoœæ i autorytet.

Z satysfakcj¹ nale¿y odnotowaæ, ¿e zakres kompetencji Izby i stosowane w niej procedury wysoko oceniane s¹ przez miêdzynarodowe instytucje kontrolerskie EUROSAI i INTOSAI oraz Europejski Trybuna³ Obrachunkowy, czego dowo- dem mo¿e byæ powierzenie naszemu krajowi organizacji VII Kongresu EUROSAI w 2008 r. W dniu jubileuszu Najwy¿szej Izby Kontroli pragnê wyraziæ uznanie dla jej wielkiego, 85-letniego dorobku, wszystkim pracownikom tej instytucji dawnym i obecnym serdecznie gratulujê i dziêkujê. ¯yczê Pañstwu pomyœlnoœci w ¿yciu osobistym i zawodowym, liczê na to, ¿e równie¿ w nadchodz¹cych latach NIK bêdzie z powodzeniem realizowaæ swoje konstytucyjne i ustawowe powinnoœci jak najlepiej s³u¿¹c Rzeczypospolitej.

Aleksander Kwaœniewski – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.

– Longin Pastusiak

Szanowny Panie Prezesie NIK, Panie Marsza³ku Sejmu, Panie Pre- mierze, Pani Minister, Panowie Pre- zesi Trybuna³u Konstytucyjnego i Na- rodowego Banku Polskiego, Panie Prezydencie Warszawy, szanowni Pañstwo!

Z ogromn¹ satysfakcj¹ mam za- szczyt uczestniczyæ w dzisiejszym spotkaniu zorganizowanym z okazji 85 rocznicy utworzenia Najwy¿szej Izby Kontroli. Taki jubileusz zawsze sk³ania do refleksji natury historycznej, do przypomnienia roli, jak¹ NIK ode- gra³a od chwili swojego powstania w od- rodzonej Polsce w 1919 r. a¿ po czasy wspó³czesne. W¹tek ten, którego nie sposób pomin¹æ w³aœnie w dniu roczni- cowych obchodów, przewija³ siê ju¿

w wypowiedzi Pana Prezesa Seku³y. Ju¿

wówczas, w 1919 r., twórcy odrodzo- nego pañstwa polskiego uznali od po- cz¹tku pañstwowoœci polskiej, ¿e jest potrzebny organ, który czuwa nad w³aœciwym funkcjonowaniem instytucji publicznych. Zapewne tradycje stanowi¹ tylko jedn¹ – i to chyba nie najwa¿niejsz¹ – z wartoœci, które przes¹dzi³y o istotnej pozycji NIK wœród instytucji ¿ycia publicznego w naszym kraju.

Powszechnie wiadomo, ¿e zebrane doœwiadczenia Izba wykorzystuje do bada- nia faktów i wydarzeñ wspó³czesnej rzeczywistoœci polskiej, rejestruje i przetwarza zgromadzone informacje o stanie finansów, gospodarki, bezpieczeñstwa kraju i oby-

[192]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

20

wateli, szkolnictwa, kultury, ochrony zdrowia i innych dziedzin aktywnoœci pañ- stwa. Bada w jakim stopniu pañstwo wywi¹zuje siê ze swoich powinnoœci wobec obywateli. Najogólniej mówi¹c wiadomo, ¿e przedmiotem badañ NIK jest analiza gospodarowania maj¹tkiem publicznym, rozliczanie z podjêtych zobowi¹zañ, od- powiedzialnoœæ za decyzje i ich skutki, w³aœciwy nadzór i kontrola nad konkretnymi instytucjami, urzêdami czy dziedzinami ¿ycia. Zgromadzona w ten sposób wiedza jest niezwykle cenna dla polityka zobligowanego do podejmowania decyzji istot- nych z gospodarczego czy spo³ecznego punktu widzenia. Jest tak¿e cenna dla parla- mentarzysty, pracuj¹cego nad nowymi uregulowaniami prawnymi, sam przekona-

³em siê o tym wielokrotnie, zapoznaj¹c siê z informacjami Izby o wynikach przeprowadzonych kontroli.

Szanowni Pañstwo, chcê podkreœliæ bardzo wa¿n¹ moim zdaniem rolê, jak¹ NIK odegra³a w procesie transformacji demokratycznej w naszym kraju. Nie bez powo- du w œwiadomoœci spo³ecznej funkcjonuje przekonanie, ¿e nie ma demokracji bez mo¿liwoœci rozliczenia funkcjonariuszy pañstwowych z powierzonych im obowi¹z- ków. Stwierdzenie to doskonale obrazuje rolê i miejsce kontroli pañstwowej w sys- temie porz¹dku publicznego. Z pewnoœci¹ wnioski i opinie Izby nie zawsze s¹ w stanie zmieniæ oporn¹ rzeczywistoœæ, ale przynajmniej stanowi¹ wa¿ny czynnik mobilizu- j¹cy do budowy spo³eczeñstwa obywatelskiego, do tworzenia siê wspólnoty ludzi aktywnych, uczciwych, sumiennych i odpowiedzialnych.

W moim przekonaniu równie wa¿ne, jak udzia³ w demokratyzacji ¿ycia kraju, by³o i jest uczestnictwo Izby w przemianach gospodarczych i spo³ecznych. Przeja- wem tego by³o m.in. objêcie kontrol¹ takich obszarów funkcjonowania pañstwa, jak: przekszta³cenia w³asnoœciowe, prywatyzacja, wdra¿anie reform ustrojowych, przy- gotowanie Polski do dzia³ania w ramach si³ NATO i cz³onkostwa w Unii Europejskiej.

Systematyczne badania w tych dziedzinach pozwoli³y NIK na bie¿¹co obserwo- waæ i oceniaæ najpierw przygotowania do wspomnianych przedsiêwziêæ, potem przebieg ich realizacji, a nastêpnie osi¹gniête rezultaty. W wielu wypadkach po- zwala³o to na wprowadzenie zmian w przyjêtych rozwi¹zaniach lub usuniêcie ujaw- nionych w nich wad.

Obszary dzia³añ kontroli pañstwowej zmieniaj¹ siê wraz ze zmianami zachodz¹- cymi w kontrolowanej rzeczywistoœci, w bli¿szej i dalszej perspektywie czasu przed NIK otwieraj¹ siê coraz to nowe obszary dzia³ania. Bardzo istotne s¹ zagadnienia zwi¹- zane z integracj¹ Polski z miêdzynarodowymi strukturami obronnymi i gospodarczy- mi, szczególnie mam tu na myœli podjêcie kontroli wykorzystywania funduszy pocho- dz¹cych z UE. Zapewne dla NIK bêdzie to koniecznoœæ przyswajania metod i standardów kontroli obowi¹zuj¹cych w zjednoczonej Europie, g³ównie wobec po- trzeby wspó³pracy m.in. z kontrolerami unijnymi. Nasze bliskie wejœcie do Unii by³o dla administracji publicznej bodŸcem do lepszego przygotowania siê do wykorzysty- wania œrodków przeznaczonych na realizacjê programów i procesów akcesyjnych.

Zdobyta na tym etapie wiedza jest bardzo istotna, daje bowiem pojêcie o tym, w jaki sposób Polska w momencie gdy stanie siê pe³noprawnym cz³onkiem Wspólnoty bê- dzie sobie radzi³a z wykorzystaniem znacznie wiêkszych funduszy, którymi bêdzie dysponowa³a. Mam œwiadomoœæ, ¿e rola NIK nie ogranicza siê do tych zagadnieñ.

Mo¿na wyobraziæ sobie sytuacjê idealn¹ – choæ ma³o realn¹ – a mianowicie, ¿e Izba nie znajduje ¿adnych nieprawid³owoœci ani w gospodarowaniu publicznymi pieniêdz- mi, ani w funkcjonowaniu administracji pañstwowej. Jednak¿e i wówczas, gdyby Izbie pozosta³a ju¿ tylko jej funkcja czysto prewencyjna – instytucja kontrolna o randze NIK by³aby nadal potrzebna, bowiem samo jej istnienie wp³ywa dyscyplinuj¹co na instytucje i osoby podlegaj¹ce kontroli. Równoczeœnie warto pamiêtaæ, ¿e im wiêcej prawa i mniej polityki w pracach NIK, tym wiêkszy presti¿ Izby w naszym kraju.

Koñcz¹c, chcê wyraziæ przekonanie, ¿e NIK nie grozi brak zajêæ, a kontrolerom na pewno nie grozi bezrobocie, bo nawet tylko po to, aby móc oznajmiæ, ¿e wszyst- ko jest w porz¹dku, potrzebna jest praca bardzo wielu osób. Tak wiêc NIK stanowi trwa³y element infrastruktury gospodarczej i spo³ecznej naszego kraju i w wype³- nianiu tej roli ¿yczê Izbie dalszych sukcesów i wielu kolejnych jubileuszy – równie piêknych, jak dzisiejszy.

Wicemarsza³ek Sejmu RP

– Donald Tusk

Szanowny Panie Prezesie, sza- nowni Goœcie, drodzy Gospodarze dzisiejszego jubileuszu!

Jak ka¿dy jubileusz, tak¿e i ten stanowi dobr¹ okazjê do refleksji.

Pozwala spojrzeæ na jubilata z per- spektywy czasu, skonfrontowaæ po- stawione niegdyœ cele i osi¹gniête re- zultaty. Dziêki temu mo¿na uœwiadomiæ sobie fakty i zjawiska, które na co dzieñ umykaj¹ uwadze obserwatora, a tak¿e – czy mo¿e przede wszystkim – uczestnika zda- rzeñ w œwiecie polityki i gospodarki.

Tak jest równie¿ w wypadku NIK.

ród³a wspó³czesnej instytucji kontrolnej o tej nazwie tkwi¹ – zdaniem historyków – jeszcze w Polsce przed- rozbiorowej, w postaci sejmowej kon- troli finansowej. Kolejnych poprzedni- ków odnaleŸæ mo¿na w Ksiêstwie Warszawskim i Królestwie Polskim.

To wtedy w³aœnie, w 1808 r. Tadeusz Dembowski – ówczesny minister skarbu Ksiê- stwa Warszawskiego – w dyskusji nad dekretem o G³ównej Izbie Obrachunkowej wy- powiedzia³ s³ynne zdanie, które nie tylko w mojej ocenie powtarzaæ warto zawsze i przy ka¿dej okazji, zdanie, które mog³oby staæ siê dewiz¹ ka¿dej instytucji kontroli finansów publicznych na œwiecie i nie tylko instytucji kontroli. Zdanie to brzmia³o –

„ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ uspra- wiedliwiæ winien”. Ta dewiza powinna staæ siê – z pewnoœci¹ zgodzicie siê Pañstwo

z tym postulatem – dewiz¹ ca³ego œwiata w³adzy i kontroli w naszym pañstwie, tkwi¹- c¹ korzeniami w historii NIK. Jest ona jednoczeœnie mocno osadzona w teraŸniejszo-

œci, jako wa¿ny sk³adnik obecnego systemu polskiej demokracji, jako jej warunek i nieod³¹czny element, bez którego trudno sobie wyobraziæ sprawne funkcjonowanie nowoczesnego pañstwa.

Izba stanowi istotny sk³adnik modelu sprawowania w³adzy w III Rzeczypospo- litej – i nie jest to truizm – jest naprawdê wa¿nym instrumentem polityki gospodar- czej i spo³ecznej. Przede wszystkim dostarcza Sejmowi oraz rz¹dowi informacji o sta- nie pañstwa i finansów publicznych, niezbêdnych równie¿ przy podejmowaniu wszelkich decyzji. Ma te¿, jak ¿adna inna instytucja, wiedzê p³yn¹c¹ z akumulacji doœwiadczeñ. Wiedza ta pozwala na wnikliw¹ ocenê ustaleñ wynikaj¹cych zarówno z jednostkowych kontroli, jak i póŸniej poprzez osadzenie ich w szerszym kontek-

œcie. Wiedza ta buduje ogólne wyobra¿enie o funkcjonowaniu i o optymalnym mo- delu pañstwa. To w³aœnie z NIK p³yn¹ czêstokroæ pierwsze ostrze¿enia o pojawieniu siê niekorzystnych zjawisk i tendencji. Ostrze¿enia te ujawniaj¹ mechanizmy sprzy- jaj¹ce powstawaniu nieprawid³owoœci. Byæ mo¿e dlatego tak czêsto ostrze¿enia i sy- gna³y, bêd¹ce precedensami w doœwiadczeniu politycznym Polaków, p³yn¹ce z NIK wprawiaj¹ œwiat w³adzy w stan irytacji.

Jedn¹ z najwa¿niejszych funkcji NIK jest stanie na stra¿y praworz¹dnoœci. Pe³- ni¹c to zadanie Izba nie poprzestaje na skonstatowaniu, czy prawo jest w³aœciwie stosowane i przestrzegane, bada równie¿, czy przyjête rozwi¹zania s¹ skuteczne i funkcjonuj¹ w sposób odpowiadaj¹cy intencjom ustawodawcy. Nic wiêc dziwne- go, ¿e zawarte w raportach NIK oceny i wnioski staj¹ siê dla nas – dla Sejmu i Sena- tu – podstaw¹ wielu inicjatyw legislacyjnych. Dziêki pracy NIK proces legislacji mo¿e byæ sprawniejszy i bardziej dostosowany do rzeczywistych potrzeb, ponadto jest najzwyczajniej w œwiecie bardziej poprawny. Ambicj¹ Izby jest posiadanie wy- sokiego autorytetu – ambicja ta jest uzasadniona i w zasadzie spe³niona – a tak¿e opinii instytucji, której raporty s¹ niekwestionowanym Ÿród³em obiektywnej infor- macji poszukiwanej przez organy w³adzy pañstwowej i spo³eczeñstwo.

Efekty pracy Izby przyczyniaj¹ siê do przyspieszenia zapocz¹tkowanej w 1989 r.

transformacji. Nie bêdzie tak¿e truizmem stwierdzenie, ¿e to, co w Polsce dzieje siê od dnia odzyskania suwerennoœci, od pierwszego dnia demokracji, jest mo¿liwe tak-

¿e dziêki pracy NIK. Teza ta mo¿e brzmieæ dla niektórych kontrowersyjnie, ale wy- daje siê oczywista z punktu widzenia tych, którzy na co dzieñ pracuj¹ nad polskim prawem. Bez NIK, bez Waszego wysi³ku te 14 lat wygl¹da³oby bez porównania gorzej.

Nowe wyzwania stawia przed NIK perspektywa przyst¹pienia Polski do UE.

Staj¹c siê czêœci¹ zjednoczonej Europy przyjmiemy obowi¹zuj¹ce w Unii przepisy i normy. Izba od d³ugiego czasu pomaga wszystkim organom pañstwa w przygoto- wywaniu i dostosowywaniu modelu dzia³alnoœci ca³ego pañstwa, a tak¿e samej Izby,

[196]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

24

do unijnych standardów. Efekty owych dzia³añ NIK bardzo wysoko oceni³a Komisja Europejska. Izba od wielu lat prowadzi o¿ywion¹ wspó³pracê z miêdzynarodowymi or- ganizacjami zrzeszaj¹cymi najwy¿sze organy kontroli, utrzymuje sta³e kontakty regio- nalne i bilateralne. Przedstawiciele NIK uczestnicz¹ w licznych szkoleniach, semina- riach, spotkaniach grup ekspertów, wspólnych kontrolach. Teraz bêdzie okazja zebraæ tego owoce. Jestem przekonany, ¿e w wypadku NIK – mo¿e inaczej ni¿ w wypadku wielu innych instytucji – przygotowanie do naszego uczestnictwa w UE nie by³o rytu- a³em, by³o rzeczywiœcie ciê¿k¹ i bardzo u¿yteczn¹ prac¹, u¿yteczn¹ dla nas wszystkich.

Sk³adaj¹c ¿yczenia, do³¹czaj¹c siê do ¿yczeñ innych goœci, w imieniu Marsza³ka Sejmu, w imieniu ca³ej naszej Izby i w imieniu w³asnym chcê Pañstwu serdecznie

¿yczyæ tej wytrwa³oœci, wytrwa³oœci, która bywa irytuj¹ca dla œwiata w³adzy i poli- tyki. Jak d³ugo pos³owie bêd¹ z niepokojem, czasami ze z³oœci¹, oceniali efekty Waszej pracy, tak d³ugo bêdzie to znaczy³o, ¿e dobrze pracujecie. ¯yczê, ¿ebyœcie nas iryto- wali wyj¹tkowo dotkliwie, niech was Bóg prowadzi w tej ciê¿kiej pracy.

Panie Prezesie, szanowni Goœcie, szanowni Zebrani.

W imieniu rz¹du RP pragnê z dzi- siejszej okazji z³o¿yæ ca³emu Kole- gium, Prezesowi i wszystkim by³ym i obecnym Pracownikom NIK bardzo serdeczne pozdrowienia i wyrazy uznania za to, ¿e ci¹g³oœæ w jakoœci pracy jest zachowana i ¿e kadry, które s¹ i wychodz¹ z NIK to s¹ dobre ka- dry pañstwowe, obeznane z funkcjono- waniem pañstwa, gospodarki i wszyst- kiego, co wymaga naprawy lub ci¹g³oœci. Nie jest ³atwo przy kolejnym wyst¹pieniu znajdowaæ nowe s³owa i nie byæ banalnym w pozdrowieniach, które siê nale¿¹ przy tej okazji. Chcia³- bym jednak zwróciæ uwagê szczegól- nie na dwa, trzy elementy, które moim zdaniem godne s¹ podkreœlenia.

Po pierwsze – nawet jeœli rodzi to ró¿ne sytuacje sporu i wyjaœnieñ, to jednak najwiêcej odniesieñ dzia³alnoœæ NIK ma do rz¹du, do administracji pañstwa, do pionów gospodarczych funkcjonuj¹cych w pañstwie. St¹d wiêc ogromna wza- jemna znajomoœæ NIK z administracj¹, która niechby by³a owocna dla pog³êbiania skutecznoœci kontroli w pañstwie.

Po drugie – chcê podkreœliæ, ¿e nawet jeœli raporty nie s¹ tak skuteczne jak po- winny byæ – a uwa¿am, ¿e niektóre wa¿ne raporty NIK s¹ odbierane zbyt pobie¿nie oraz znajduj¹ zbyt ma³y oddŸwiêk w opinii publicznej i pracy ze spo³eczeñstwem

[198]

Jubileuszowe posiedzenie Kolegium NIK

26

w objaœnianiu mechanizmu wielu regu³, jakie w pañstwie obowi¹zuj¹ – to ogromnie demokratyczne jest i wa¿ne, ¿e obywatele maj¹ poczucie, i¿ w³adzy, jej dzia³aniom i instytucjom pañstwa ktoœ towarzyszy, bacznie obserwuj¹c i wychwytuj¹c to, co dla tych obywateli nale¿y wskazywaæ jako u³omnoœæ czy nieprawid³owe dzia³ania.

To poczucie ma swój pozytywny wp³yw na poziom optymizmu spo³ecznego, które- go wskaŸnik w Polsce jest bardzo niski. Dziêki wiêkszej skutecznoœci kontroli móg³by byæ wy¿szy. Mogê tylko zachêcaæ do tego, by raporty pokontrolne, które rzeczywi-

œcie obrazuj¹ pewne zjawiska by³y szerzej przedstawiane spo³eczeñstwu dla ogólne- go dobra stanu œwiadomoœci obywatelskiej w pañstwie.

Po trzecie – chcê podkreœliæ z bardzo du¿¹ satysfakcj¹, ¿e nie tylko od Pana Prezesa Miros³awa Seku³y, ale tak¿e z instytucji europejskich mam wiarygodne in- formacje o tym, i¿ w³aœnie ta instytucja w Polsce jest ju¿ w pe³ni przygotowana do cz³onkostwa Polski w UE. Gratulujê tego Panie Prezesie, to jest owoc tak¿e Pañskich osobistych wysi³ków i czêstej obecnoœci w instytucjach europejskich w Brukseli i nie tylko. To cieszy na tle ró¿nych uwag s³usznie nam czynionych w zwi¹zku z opóŸ- nieniami innych instytucji, które musz¹ byæ szybko nadrobione. To dobre przygoto- wanie NIK do ca³kiem nowych okolicznoœci funkcjonowania niechby oznacza³o wch³anianie tamtych demokratycznych pañstw, po to, byœmy w naszych procesach transformacji – przecie¿ dalece jeszcze niezakoñczonych – mogli czerpaæ doœwiad- czenie tak¿e na odcinku kontroli w pañstwie.

Szanowni Pañstwo. Mam za sob¹ wiele dyskusji na temat NIK. By³em Marsza³kiem Sejmu kiedy prezesem NIK by³ Pan Lech Kaczyñski, bardzo dobry prezes, w trud- nym czasie pe³ni¹cy tê rolê w pierwszej fazie polskich przemian. Widzê Pana preze- sa Piotra Kownackiego, który – jak mu powiedzia³em u drzwi – jest wieczny w NIK.

To tylko symbol, œwiadcz¹cy o tym, ¿e kadry NIK to wa¿ny segment dobrych kadr w pañstwie.

Uczestniczy³em w wielu dyskusjach i sporach o miejscu systemu kontroli w pañ- stwie i ewolucji z czasów wszechobecnej kontroli narzucanej przez scentralizowa- ne, omnipotentne pañstwo, do czasów demokratycznych, w których ta kontrola jest równie wa¿na, ale musi byæ inaczej spe³niana, z inn¹ transpozycj¹ wniosków i kon- kluzji dla spo³eczeñstwa i w³adzy. Mogê stwierdziæ, ¿e to siê udaje, ¿e ta droga jest owocna i gratulujê wszystkim pokoleniom funkcjonariuszy NIK, ¿e w tak kompe- tentny sposób najwy¿sza instytucja kontrolna przeprowadzona zosta³a i wesz³a do zupe³nie innych czasów, do czasów, które w³aœnie tak, a nie inaczej maj¹ byæ kszta³- towane. ¯yczê zatem wszystkiego dobrego, wiêkszej skutecznoœci, mo¿e nawet wiêk- szej g³oœnoœci pokontrolnej w ró¿nych wa¿nych dziedzinach, kontaktu ze œrodowi- skami obywatelskimi, nieraz zagubionymi i niewierz¹cymi w to, ¿e zjawiska nieprawid³owe s¹ wychwytywane, piêtnowane i rozliczane. Trzeba tê œwiado- moœæ umacniaæ, bo ona pomaga wierzyæ w lepsz¹ przysz³oœæ, która przecie¿ nie tyl- ko od bud¿etu zale¿y. Jeszcze raz wszystkiego dobrego.

Lech Kaczyñski

Ma³gorzata Niezgódka-Medek

TWORZENIE PODSTAW PRAWNYCH FUNKCJONOWANIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W TRZECIEJ RZECZYPOSPOLITEJ

Najwy¿sza Izba Kontroli w okres zasadniczych przemian ustrojowych dokonywanych na prze³omie lat osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych XX wieku wesz³a z regulacj¹ prawn¹ uchwalon¹ w ostatnim kwartale 1980 r.

i jedynie w niewielkim stopniu zmie- nion¹ gdy zlikwidowano Radê Pañ- stwa i utworzono dwuizbowy parla- ment w miejsce Sejmu – wczeœniej formalnie najwy¿szego organu w³adzy pañstwowej.

Sk³ada³y siê na ni¹ przede wszyst- kim przyjête w nowym brzmieniu art.

34-36 Konstytucji z 1952 r. oraz usta- wa z 8 paŸdziernika 1980 r. o Najwy¿- szej Izbie Kontroli¹. Zgodnie z art. 34 Konstytucji, podstawowym zadaniem Izby by³a kontrola dzia³alnoœci gospo- darczej, finansowej i organizacyjno- -administracyjnej organów admini- stracji pañstwowej oraz podleg³ych im przedsiêbiorstw i innych jednostek organizacyjnych – z punktu widzenia legalnoœci, gospodarnoœci, celowoœci i rzetelnoœci. Konstytucja dopuszcza³a te¿ mo¿liwoœæ prze- prowadzania przez NIK kontroli organizacji i zwi¹zków spó³dzielczych, organizacji

1 DzU nr 22, poz. 82, ze zm.

[200]

Lech Kaczyñski, Ma³gorzata Niezgódka-Medek

28

spo³ecznych oraz jednostek gospodarki nieuspo³ecznionej w zakresie okreœlonym w ustawie. W myœl art. 35 ustawy zasadniczej, Izba podlega³a Sejmowi. Konstytu- cyjnym wyrazem tej podleg³oœci by³ obowi¹zek przedstawiania Sejmowi uwag do sprawozdañ Rady Ministrów z wykonania planu spo³eczno-gospodarczego i analizy wykonania bud¿etu pañstwa, a tak¿e przedstawianie corocznie sprawozdania ze swej dzia³alnoœci. Sejm tak¿e powo³ywa³ i odwo³ywa³ prezesa NIK, z tym ¿e zgodnie z art. 36 ust. 1 Konstytucji, czyni³ to za zgod¹ Senatu.

Przepisy te, wymuszone na prawodawcy wydarzeniami sierpniowymi, przywró- ci³y na pocz¹tku lat osiemdziesi¹tych XX wieku tradycyjn¹, wywodz¹c¹ siê z okre- su II Rzeczypospolitej, pozycjê ustrojow¹ NIK – naczelnego organu kontroli, podle- g³ego Sejmowi (w okresie PRL tak¿e Radzie Pañstwa), niezale¿nego od administracji, którego g³ównym zadaniem by³a zewnêtrzna kontrola tej¿e administracji.

Jednak¿e zawarte w tych przepisach rozwi¹zania, które w okresie PRL by³y ewe- nementem w tej czêœci Europy, gdzie obowi¹zywa³ wzorowany na radzieckim mo- del organizacji kontroli w pañstwie, polegaj¹cy na kontrolowaniu administracji przez bêd¹ce czêœci¹ administracji Ministerstwo Kontroli, ju¿ w 1990 r. zaczê³y byæ ana- chroniczne w zderzeniu z szybko reformuj¹cym siê systemem prawnym. W szcze- gólnoœci wi¹za³o siê to z reaktywowaniem 27 maja 1990 r. samorz¹du terytorialne- go, przywracaniem pierwotnego znaczenia upañstwowionej w PRL spó³dzielczoœci, a tak¿e odst¹pieniem od uprzywilejowanej jednolitej w³asnoœci pañstwowej i uw³asz- czeniem pañstwowych osób prawnych oraz burzliwym rozwojem sektora prywatne- go. Zmiany te doprowadzi³y do zrównania jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych – bez wzglêdu na rodzaj w³asnoœci, któr¹ zawiadywa³y – oraz elimi- nowania z systemu takich pojêæ, jak chocia¿by „jednostki gospodarki uspo³ecznio- nej i nieuspo³ecznionej”.

Stosowanie przez NIK do kontroli jednostek, funkcjonuj¹cych na nowych zasa- dach, nieadekwatnych przepisów wywo³ywa³o zbêdne spory co do uprawnieñ Izby.

Najostrzej spory te uwidacznia³y siê w zwi¹zku z kompetencjami NIK w stosunku do samorz¹du terytorialnego. Wœród dzia³aczy samorz¹dowych, wspieraj¹cych ich si³ politycznych – przede wszystkim Unii Demokratycznej, a tak¿e czêœci doktryny, arty- ku³owano ¿¹dania odst¹pienia przez NIK od przeprowadzania kontroli w jednostkach samorz¹dowych, które przeciwstawiano pañstwu, nie uznaj¹c ich za czêœæ administra- cji pañstwowej. Podnoszono równie¿, i¿ kontrola finansów samorz¹dowych powinna byæ powierzona jedynie regionalnym izbom obrachunkowym, które zreszt¹ przez po- nad dwa lata nie mog³y rozpocz¹æ dzia³alnoœci, gdy¿ stosown¹ ustawê uchwalono do- piero 7 paŸdziernika 1992 r. Dochodzi³o wiêc do paradoksalnych sytuacji, gdy naj- pierw organy samorz¹du terytorialnego zwraca³y siê do NIK o przeprowadzenie kontroli (tak jak burmistrz Gminy Warszawa-Œródmieœcie, który by³ zainteresowany ocen¹ za- gospodarowania placu Defilad), a nastêpnie gdy wyniki kontroli obci¹¿a³y ich niepra- wid³owoœciami – negowa³y kompetencje NIK do przeprowadzania takich kontroli.

Ju¿ w 1990 r. uœwiadamiano sobie koniecznoœæ dokonania zmian w regulacji prawnej dotycz¹cej NIK, czego wyrazem by³y inicjatywy podejmowane w ramach tzw. sejmu kontraktowego – m.in. projekt zespo³u powo³anego w ramach Obywatel- skiego Klubu Parlamentarnego, zmierzaj¹cy do ujêcia w jednej ustawie unormowañ dotycz¹cych NIK i regionalnych izb obrachunkowych. Przedterminowe rozwi¹za- nie siê Sejmu przerwa³o ten pierwszy etap dzia³añ maj¹cych na celu dostosowanie NIK do nowych warunków ustrojowo-gospodarczych.

Inicjatorem kolejnej próby wprowadzenia pod obrady Sejmu I kadencji nowej regulacji dotycz¹cej NIK, a tak¿e dokonania zmian art. 34-36 Konstytucji z 1952 r.

(z uwagi na niejasn¹ sytuacjê zwi¹zan¹ z uchwaleniem nowej Konstytucji), by³a ju¿ Najwy¿sza Izba Kontroli. W Izbie, po d³ugim okresie trudnoœci zwi¹zanych z wyborem nowego prezesa, dopiero w maju 1991 r. nast¹pi³y zmiany w kierow- nictwie. Sejm powo³a³ na to stanowisko prof. Waleriana Pañkê. Po jego tragicznej

œmierci 7 paŸdziernika 1991 r. pe³ni¹cym obowi¹zki prezesa zosta³ wiceprezes Piotr Kownacki. Powo³a³ on 30 paŸdziernika 1991 r. zespó³, sk³adaj¹cy siê z cz³onków Kolegium, pracowników NIK, a tak¿e rzeczoznawców, który mia³ przygotowaæ now¹ ustawê. W koñcu jednak zespó³ ograniczy³ siê do opracowania noweli do ustawy o NIK, obejmuj¹cej rozwi¹zania niezbêdne do sprawnego funkcjonowania Izby w nowej rzeczywistoœci, oraz zaproponowa³ stosowne zmiany w przepisach konstytucyjnych. We wrzeœniu 1992 r. inicjatywê ustawodawcz¹ w stosunku do tych projektów wykona³a Komisja Ustawodawcza. Prace nad nimi zakoñczy³o przedterminowe rozwi¹zanie Sejmu I kadencji, zarz¹dzeniem Prezydenta RP w ma- ju 1993 r.

Wybór nowego prezesa NIK, Lecha Kaczyñskiego, w lutym 1992 r., oznacza³ zakoñczenie niestabilnej sytuacji w tej instytucji i umo¿liwi³ podjêcie – niezale¿nie od przedstawionej próby „szybkiej” nowelizacji ustawy – dyskusji na temat podsta- wowych problemów, które nale¿a³o rozwi¹zaæ w przysz³ej regulacji.

Do zasadniczych kwestii, które wówczas rozwa¿ano, mo¿na zaliczyæ:

1. Zasadnoœæ uchwalenia nowej ustawy w ramach utrzymanych w mocy: art. 77

„ma³ej konstytucji” (ustawy konstytucyjnej z 17 paŸdziernika 1992 r.), art. 34-36 Konstytucji z 1952 r. (z ewentualn¹ zmian¹ tych przepisów) w sytuacji braku ja- snych perspektyw co do terminu przyjêcia przysz³ej ustawy zasadniczej. Opowie- dzenie siê za tym rozwi¹zaniem – które ostatecznie przyjêto – oznacza³o, ¿e nowa ustawa bêdzie mia³a charakter ewolucyjny w stosunku do swoich poprzedniczek, zaœ pozycja ustrojowa NIK, jako organu zwi¹zanego z Sejmem, niezale¿nego od w³adzy wykonawczej, nie ulegnie zmianie. (Odst¹piono od rozwa¿anej koncepcji nadania NIK statusu organu w³adzy s¹downiczej na wzór trybuna³ów obrachunko- wych w krajach romañskich, wychodz¹c z za³o¿enia, ¿e odbiega ona od polskiej tra- dycji ustrojowej, a ponadto jest nie do pogodzenia z przepisami Konstytucji).

[202]

Lech Kaczyñski, Ma³gorzata Niezgódka-Medek

30

2. Zakres kompetencji NIK:

– Nie budzi³o w¹tpliwoœci, ¿e NIK ma byæ „g³ównym kontrolerem” rz¹du i pod- leg³ych mu organów, a tak¿e innych jednostek pañstwowych (to zreszt¹ wynika³o z art. 34 ust. 1 przepisów konstytucyjnych) – do rozstrzygniêcia pozostawa³ pro- blem zakresu kontroli wobec organów i jednostek pañstwowych, niewchodz¹cych w sk³ad w³adzy wykonawczej (takich jak: Narodowy Bank Polski, S¹d Najwy¿szy, Naczelny S¹d Administracyjny, Trybuna³ Konstytucyjny, Kancelaria Sejmu, Kance- laria Senatu, Rzecznik Praw Obywatelskich itp.).

– Sporna by³a kwestia zakresu kontroli NIK wobec samorz¹du terytorialnego i jednostek samorz¹dowych (w NIK nie budzi³a w¹tpliwoœci koniecznoœæ objêcia kontrol¹ samorz¹du jako czêœci administracji pañstwowej w szerokim tego s³owa znaczeniu, tym bardziej ¿e do Izby wp³ywa³o wiele skarg dotycz¹cych nieprawid³o- woœci zwi¹zanych z dzia³alnoœci¹ samorz¹dów terytorialnych. Dyskutowano nato- miast nad kryteriami, które powinno stosowaæ siê do oceny takich jednostek, w szcze- gólnoœci bior¹c pod uwagê podzia³ na zadania w³asne oraz zadania administracji rz¹dowej wykonywane przez samorz¹d jako zlecone lub powierzone). Dyskusje w tym obszarze by³y najtrudniejsze ze wzglêdu na ich upolitycznienie, gdy¿ pos³o- wie i œrodowiska zwi¹zane z ówczesn¹ Uni¹ Demokratyczn¹ traktowa³y przyznanie NIK kompetencji do kontroli samorz¹du terytorialnego niemal¿e jako zamach na demokratyczne pañstwo prawne i samodzielnoœæ gmin.

– W¹tpliwoœci budzi³ te¿ zakres kompetencji NIK wobec jednostek niepublicz- nych, w tym spó³dzielczoœci. Rozwa¿ano, czy nie ograniczyæ go do takich jedno- stek, w których pañstwo (Skarb Pañstwa lub pañstwowe osoby prawne) ma wiêk- szoœciowy udzia³ w mieniu. Zastanawiano siê te¿, czy NIK powinna kontrolowaæ wywi¹zywanie siê podmiotów niepublicznych z zobowi¹zañ finansowych na rzecz pañstwa (o tych uprawnieniach NIK przes¹dzono dopiero w toku prac sejmowych, Izba w przygotowanym projekcie nie zg³osi³a takiej propozycji). Silny by³ nacisk, szczególnie œrodowisk kieruj¹cych ruchem spó³dzielczym, na wy³¹czenie z obszaru kontroli Izby dzia³alnoœci spó³dzielni i ich zwi¹zków, które w ówczesnym okresie by³y objête zakresem dzia³ania specjalnego Zespo³u Spó³dzielczoœci (odpowiednika obecnie istniej¹cych departamentów kontrolnych). Podstawowym argumentem za wy³¹czeniem z zakresu kontroli NIK tego rodzaju jednostek by³ fakt, ¿e sektor spó³- dzielczy w nowych przepisach wyraŸnie uznano za w³asnoœæ prywatn¹, nie by³o wiêc doktrynalnych powodów do traktowania go w sposób zbli¿ony do jednostek ze sfe- ry pañstwowej, mimo ¿e na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych ubieg³ego wieku nadal dominowa³ w niektórych sferach ¿ycia spo³eczno-gospodarczego, zw³aszcza w bu- downictwie mieszkaniowym.

3. Unormowanie w nowej ustawie – szerzej ni¿ w poprzednich regulacjach – postêpowania kontrolnego z za³o¿eniem wyraŸnego zwiêkszenia uprawnieñ jedno-

stek kontrolowanych (postêpowanie „odwo³awcze”). Uznano, ¿e w podstawowym zakresie zagadnienia proceduralne powinny wynikaæ wprost z ustawy z uwagi na fakt, ¿e rezygnacja z jednolitej w³asnoœci pañstwowej i powstanie nowej kategorii podmiotów poddanych kontroli NIK stworzy³o nowe, zewnêtrzne relacje pomiêdzy pañstwowym organem kontroli a jednostkami kontrolowanymi, które w du¿ym stop- niu nie mia³y ju¿ pañstwowego charakteru. Przewidziano te¿ wykonanie ustawy w drodze aktu podustawowego – zarz¹dzenia prezesa NIK – który mia³ zawieraæ szczegó³owe, „techniczne” rozwi¹zania w tej materii. Nale¿y przy tym podkreœliæ,

¿e w otwartym systemie Ÿróde³ prawa istniej¹cym przed wejœciem w ¿ycie Konsty- tucji z 2 kwietnia 1997 r. zarz¹dzenie to by³o aktem normatywnym o powszechnie obowi¹zuj¹cym charakterze, ponadto dostêpnym dla wszystkich zainteresowanych, gdy¿ w ustawie o NIK przewidziano jego og³oszenie w Dzienniku Urzêdowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.

4. Stworzenie w ustawie odrêbnej pragmatyki, obejmuj¹cej pracowników nad- zoruj¹cych i wykonuj¹cych czynnoœci kontrolne, pozwalaj¹cej na odst¹pienie od sto- sowania wobec kontrolerów przepisów ustawy o pracownikach urzêdów pañstwo- wych. Emocje, z uwagi na aktywn¹ dzia³alnoœæ w NIK ró¿nych zwi¹zków zawodowych, budzi³y te¿ kwestie zwi¹zane z proponowanym ograniczeniem zakre- su swobody przynale¿noœci zwi¹zkowej tej kategorii funkcjonariuszy.

5. Organizacja NIK:

– Wprowadzenie po raz pierwszy od utworzenia NIKP w 1919 r. kadencyjnoœci w pe³nieniu funkcji prezesa NIK, jako podstawowej gwarancji ochrony Izby przed naciskami politycznymi; okreœlenie wymagañ zwi¹zanych z pe³nieniem tego urzê- du, jak te¿ funkcji wiceprezesów i dyrektora generalnego NIK. Dyskusje wywo³y- wa³a kwestia – przez jak d³ugi okres prezes NIK powinien wykonywaæ swoje obo- wi¹zki i czy dopuszczalne powinno byæ powtarzanie pe³nienia tej funkcji przez kolejne kadencje.

– Nowa struktura organizacyjna NIK (rezygnacja z zespo³ów i grup terenowych na rzecz tylko dwóch rodzajów jednostek organizacyjnych: departamentów i dele- gatur).

– Okreœlenie sk³adu Kolegium NIK (pocz¹tkowo projektowano, aby „zewnêtrz- nymi” cz³onkami Kolegium – na wzór Pañstwowej Komisji Wyborczej – byli sê- dziowie SN i NSA, jednak w toku prac sejmowych zrezygnowano z tej koncepcji, wprowadzaj¹c w to miejsce „przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych”) i jego zadañ, w tym zwi¹zanych z postêpowaniem kontrolnym (rozstrzyganie spo- rów pomiêdzy NIK a centralnymi organami pañstwa w procedurze „odwo³awczej”).

Wyniki wstêpnych dyskusji skonkretyzowa³y siê w pracach specjalnej komisji do opracowania projektów aktów prawnych dotycz¹cych NIK, powo³anej przez pre- zesa Najwy¿szej Izby Kontroli L. Kaczyñskiego 9 paŸdziernika 1992 r. W sk³ad komi-

[204]

Lech Kaczyñski, Ma³gorzata Niezgódka-Medek

32

sji weszli pracownicy NIK (trzej doradcy prezesa NIK: Cz. Bielecki, J. Breitkopf, który zosta³ przewodnicz¹cym komisji, dr J. Mazur i dyrektor Departamentu Praw- nego – M. Niezgódka-Medek) oraz osoby spoza NIK (sêdzia SN, prof. Uniwersytetu Jagielloñskiego – Z. Doda, sêdzia NSA – J. Kacprzak, prof. Uniwersytetu Gdañskie- go – A. Sylwestrzak, dyrektor Sekretariatu KRS – A. Bancer). W jej pracach na bie¿¹co uczestniczyli prezes NIK i pozostali cz³onkowie œcis³ego kierownictwa NIK.

Przygotowany przez komisjê projekt ustawy o Najwy¿szej Izbie Kontroli oraz pro- jekty aktów wykonawczych do tej ustawy by³y objête wewnêtrzn¹ procedur¹ uzgod- nieniow¹ wœród jednostek organizacyjnych NIK, które zg³osi³y wiele uwag. Projekt ustawy w toku prac w Izbie by³ tak¿e opiniowany przez czterech przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego (prof. A. Gwi¿d¿a i prof. P. Winczorka z Uniwer- sytetu Warszawskiego, prof. P. Sarneckiego z Uniwersytetu Jagielloñskiego oraz prof.

J. Trzciñskiego z Uniwersytetu Wroc³awskiego). Zrezygnowano natomiast z podjê- cia próby dokonania zmian przepisów konstytucyjnych.

W listopadzie 1993 r. prezes NIK L. Kaczyñski przekaza³ przygotowany w Izbie projekt marsza³kowi Sejmu J. Oleksemu w celu wykonania inicjatywy przez Komi- sjê Ustawodawcz¹. Komisja zaakceptowa³a projekt i podjê³a stosown¹ uchwa³ê 14 grud- nia 1993 r. Pierwsze czytanie odby³o siê 18 marca 1994 r. Sejm zaakceptowa³ pro- pozycjê NIK, aby now¹ ustawê wpisaæ do obowi¹zuj¹cego porz¹dku konstytucyjnego i nie podj¹³ dzia³añ zmierzaj¹cych do znowelizowania ustawy zasadniczej.

W toku prac parlamentarnych, które zakoñczy³y siê uchwaleniem ustawy 23 grud- nia 1994 r., najwiêksze emocje i sprzeciwy, przede wszystkim ze strony pos³ów Unii Demokratycznej, budzi³a kwestia przyznania NIK kompetencji do prowadzenia fa- kultatywnych kontroli samorz¹du terytorialnego. Opór w tej materii by³ tak silny, ¿e Klub UD g³osowa³ za odrzuceniem ustawy ju¿ w pierwszym czytaniu, uznaj¹c j¹ za „antysamorz¹dow¹” i kreuj¹c¹ Izbê na ogarniaj¹cy wszystkie dziedziny ¿ycia

„superurz¹d”. Ostatecznie jednak przyjêto rozwi¹zania proponowane przez Najwy¿- sz¹ Izbê Kontroli.

Sporna by³a tak¿e kwestia kompetencji NIK do kontroli spó³dzielczoœci. W koñ- cu uznano, ¿e spó³dzielczoœæ nale¿y traktowaæ tak jak inne jednostki niepubliczne, gdy¿ jej maj¹tek jest prywatn¹ w³asnoœci¹ jej cz³onków, wprowadzaj¹c jedynie przej-

œciowe, obowi¹zuj¹ce do koñca 1995 r. rozwi¹zanie. Rozwi¹zanie to pozwala³o na kontrolowanie jednostek spó³dzielczych w szerszym zakresie – tak jak jednostek pañstwowych – do koñca 1995 r. (z uwagi na wejœcie w ¿ycie ustawy 17 sierpnia 1995 r., przyjêcie takiego rozwi¹zania oznacza³o w zasadzie zakoñczenie kontroli NIK w tej dziedzinie).

Pó³roczne vacatio legis (nie dotyczy³o ono przepisów umo¿liwiaj¹cych dokona- nie wczeœniejszego wyboru nowego prezesa NIK na 6-letni¹ kadencjê – z czego Par- lament skorzysta³ – które wchodzi³y w ¿ycie 30 dni po og³oszeniu ustawy 16 lutego

1995 r.²) pozwoli³o na dopracowanie i og³oszenie w tym okresie niezbêdnych do stosowania ustawy aktów wykonawczych. Kluczowe znaczenie mia³o og³oszenie w Monitorze Polskim³ zarz¹dzenia prezesa NIK z 1 marca 1995 r. w sprawie postê- powania kontrolnego. Og³oszenie ustawy i tego zarz¹dzenia umo¿liwi³o bowiem przeprowadzenie gruntownych szkoleñ wszystkich pracowników NIK i przygoto- wanie ich do stosowania nowych przepisów, zanim wesz³y w ¿ycie. Pracownicy nad- zoruj¹cy i wykonuj¹cy czynnoœci kontrolne byli objêci dwutygodniowym szkole- niem w oœrodku szkoleniowym NIK w Go³awicach, a tak¿e w wynajêtych na ten cel innych oœrodkach w pobli¿u siedzib delegatur NIK. Pracownicy administracyjni odbyli trzydniowe szkolenie w swoich jednostkach.

Podsumowuj¹c mo¿na powiedzieæ, ¿e tworzenie podstaw prawnych funkcjono- wania NIK w III Rzeczypospolitej na poziomie ustawowym w zasadzie pokrywa siê z okresem sprawowania funkcji przez prezesa NIK Lecha Kaczyñskiego. W pocz¹t- kowym czasie sprawowania urzêdu przes¹dzono dyskutowane ju¿ wczeœniej – kie- dy obowi¹zki prezesa NIK pe³ni³ wiceprezes Piotr Kownacki – kwestie sporne, na- stêpnie nadano ustawie formê, która umo¿liwi³a przyjêcie jej przez parlament w kszta³cie nieodbiegaj¹cym znacz¹co od propozycji przedstawionych przez Izbê.

W koñcowym okresie przygotowano akty wykonawcze i przeszkolono pracowni- ków, tak aby pod rz¹dami kolejnego prezesa NIK Janusza Wojciechowskiego, wy- branego w okresie vacatio legis ustawy, jej przepisy mog³y byæ rzeczywiœcie stoso- wane z dniem wejœcia w ¿ycie, tj. od 17 sierpnia 1995 r.

prof. dr hab. Lech Kaczyñski Prezydent m.st. Warszawy b. Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli mgr Ma³gorzata Niezgódka-Medek Sêdzia Naczelnego S¹du Administracyjnego b. Dyrektor Departamentu Prawnego w Najwy¿szej Izbie Kontroli

2 DzU nr 13, poz. 59.

3 MP z 1995 r., nr 17, poz. 211.

Janusz Wojciechowski

WDRA¯ANIE NOWYCH ZASAD FUNKCJONOWANIA

NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W TRZECIEJ RZECZYPOSPOLITEJ

Szanowni Pañstwo, serdecznie pozdrawiam wszystkich uczestników konferencji zorganizowanej z okazji piêknego jubileuszu 85-lecia Najwy¿- szej Izby Kontroli. Bardzo ¿a³ujê, ¿e nie mogê byæ dzisiaj razem z Pañ- stwem, niestety wa¿ne dla mnie obo- wi¹zki polityczne uniemo¿liwi³y oso- bisty udzia³* .

Pragnê podzieliæ siê kilkoma re- fleksjami zwi¹zanymi z jubileuszem, a przede wszystkim z tematem konfe- rencji, jakim jest funkcjonowanie usta- wy o NIK. Mam bowiem wiele wspo- mnieñ dotycz¹cych jej wdra¿ania, tak siê bowiem z³o¿y³o, ¿e kiedy w czerw- cu 1995 r. obj¹³em funkcjê prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w³aœnie wchodzi³a w ¿ycie ustawa o NIK. Obo- wi¹zywa³a ona od sierpnia, a wiêc po- cz¹tek mojej kadencji zbiega³ siê w czasie z wejœciem w ¿ycie nowej ustawy. Pamiêtam rozmowy, które wówczas prowadziliœmy z dyrektorami i z kolega- mi z NIK. Dominowa³y w nich ró¿ne obawy – jak bêdzie po wejœciu w ¿ycie ustawy –

* Uczestnicy posiedzenia obejrzeli i wys³uchali przemawiaj¹cego wicemarsza³ka Janusza Wojciechowskiego z nagrania elektronicznego.

przede wszystkim dotyczy³y one jednak postêpowania odwo³awczego, by³a to bo- wiem nowa procedura, wczeœniej niefunkcjonuj¹ca. G³osy, które wówczas pada³y mo¿na podzieliæ na 2 grupy: optymiœci mówili, ¿e procedura odwo³awcza wyd³u¿y kontrolê co najmniej o 6 miesiêcy; pesymiœci twierdzili, ¿e skomplikowane proce- dury odwo³awcze sprawi¹, i¿ postêpowania kontrolne bêd¹ trwa³y wiecznie i byæ mo¿e nigdy siê nie skoñcz¹. Rzeczywistoœæ okaza³a siê bardziej optymistyczna od tej, któr¹ zak³adali optymiœci. Postêpowania kontrolne wyd³u¿y³y siê, ale to wyd³u-

¿enie mo¿na by³o mierzyæ raczej w tygodniach, ni¿ w miesi¹cach. Nie nast¹pi³o te¿

nic takiego, co w znacz¹cy sposób utrudnia³oby kontrolê. Postêpowanie odwo³aw- cze wprowadzi³o niezwykle istotne wartoœci do dzia³añ Izby, a mianowicie zwiêk- szy³o odpowiedzialnoœæ za wyniki kontroli i umo¿liwi³o bardzo potrzebn¹ dyskusjê z podmiotami kontrolowanymi o wynikach kontroli. Myœlê, ¿e jest to cenne rozwi¹- zanie, które w pe³ni sprawdzi³o siê w ustawie o NIK.

Pamiêtam te¿ – na pocz¹tku funkcjonowania ustawy – ¿e kontrolerzy bardzo nie lubili, kiedy by³y zastrze¿enia do protoko³ów czy do wyst¹pieñ pokontrolnych. Trak- towali je jak pewnego rodzaju pora¿kê, ¿e nie uda³o siê kontroli zakoñczyæ w taki sposób, aby nie by³o zastrze¿eñ. Trzeba by³o miesiêcy, wrêcz lat, ¿eby fakt, i¿ kontro- lowany wnosi odwo³anie uznany zosta³ za coœ normalnego. Moim zdaniem w³aœnie zastrze¿enia œwiadcz¹ o tym, ¿e kontrola jest wnikliwa, dog³êbna i ¿e koñczy siê taki- mi wynikami, które dotykaj¹ w jakiœ sposób kontrolowanego i on w zwi¹zku z tym wnosi zastrze¿enia. Myœlê, ¿e dziœ jest to ju¿ zupe³nie normalna sytuacja i nic takiego nadzwyczajnego siê nie dzieje, je¿eli s¹ zastrze¿enia to tak byæ powinno.

Jest jednak jeden mankament zwi¹zany z postêpowaniem odwo³awczym i chcê o tym powiedzieæ, jako o pewnym postulacie pod adresem nowelizacji ustawy, jeœli do niej dojdzie, a na pewno musi dojœæ. Konieczne jest bowiem zweryfikowanie uprawnieñ podmiotów do wnoszenia zastrze¿eñ. Obecnie osob¹ uprawnion¹ jest kie- rownik jednostki kontrolowanej. Czêsto zdarzaj¹ siê jednak takie sytuacje, ¿e aktu- alnie pe³ni¹cy tê funkcjê kierownik nie jest zainteresowany wynikami kontroli, gdy¿

kontrola dotyczy³a jego poprzednika, a czasem nawet kilku poprzedników. Przyk³a- dem mo¿e byæ choæby Ministerstwo Skarbu Pañstwa, w którym zmiany ministrów odbywaj¹ siê œrednio raz na rok, czasem nawet czêœciej, a wiêc protoko³y i wyst¹- pienia pokontrolne odbiera nie ten minister, którego dotyczy kontrola. Aby postêpo- wanie odwo³awcze w pe³ni osi¹ga³o swój cel nale¿y – moim zdaniem – wprowadziæ uprawnienie wnoszenia zastrze¿eñ przez wszystkich kierowników jednostek kon- trolowanych, którzy pe³nili te funkcje w okresie objêtym kontrol¹. Wówczas bêdzie to rzeczywiœcie prawdziwe postêpowanie odwo³awcze i taka zmiana powinna byæ wprowadzona.

Drug¹ kwesti¹, bardzo istotn¹, zwi¹zan¹ z wdra¿aniem ustawy jest polityka in- formacyjna. Prezes NIK zobowi¹zany jest do przedstawiania opinii publicznej in- formacji o wynikach kontroli. Bardzo dobrze przyj¹³ siê zwyczaj – który mia³ miej-

[208]

36 Janusz Wojciechowski

sce w trakcie mojej kadencji i jest kontynuowany – organizowania konferencji pra- sowych i przedstawiania na nich wyników kontroli. Konferencje ciesz¹ siê du¿ym zainteresowaniem, a dziêki nim opinia publiczna wiele dowiaduje siê o tym, co dzieje siê w pañstwie. Jest jednak pewien problem, chodzi o tzw. przecieki. One w zasadzie – jak obserwowa³em w czasie swojej kadencji – nie powstaj¹ z winy Izby. Informacje o wynikach kontroli przeciekaj¹ wtedy, kiedy wyst¹pienia s¹ wysy³ane do instytucji kontrolowanych i to raczej stamt¹d one wydostaj¹ siê do prasy. Tym niemniej powstaje niezrêczna sytuacja. Izba jest czasem pomawiana o to, ¿e „gra tymi przeciekami”. I tu nie do koñca jest wyjaœniona relacja miêdzy ró¿nymi aktami prawnymi. Z jednej strony jest ustawa o NIK, która reguluje te kwestie, a z drugiej strony s¹ inne ustawy; dwie, które zmuszaj¹ do udzielania informacji i dwie, które informacje te blokuj¹. Tymi „zmuszaj¹cymi” s¹: prawo prasowe nakazuj¹ce udzielanie informacji prasie i ustawa o dostêpie do informa- cji publicznej, gwarantuj¹ce obywatelom dostêp do wiedzy o tym, jak dzia³aj¹ in- stytucje publiczne. Dwie „blokuj¹ce” to: ustawa o ochronie informacji niejawnych i ustawa o ochronie danych osobowych. Zbyt ma³o jest na dzisiejszej konferencji czasu, aby o tym szerzej mówiæ, ale na pewno przy nowelizacji ustawy trzeba bar- dzo precyzyjnie wyznaczyæ relacje miêdzy tymi aktami prawnymi, które ze sob¹ koliduj¹ w sprawie publikacji materia³ów NIK.

I wreszcie trzecia kwestia, któr¹ chcia³bym tutaj poruszyæ, to jest problem kole- gialnoœci NIK. Konstytucyjna zasada kolegialnoœci niezupe³nie funkcjonuje w prak- tyce. Izba z nazwy jest wprawdzie kolegialna, z praktyki jednak jest przyk³adem instytucji dzia³aj¹cej hierarchicznie. Prezes, wiceprezesi, dyrektorzy i kolejne sta- nowiska kontrolerskie s¹ budowane na zasadzie hierarchii. Oczywiœcie jest i kole- gialnoœæ, któr¹ zapewnia Kolegium NIK maj¹ce doœæ istotne uprawnienia, m.in. do- tycz¹ce w³aœnie wspomnianego postêpowania odwo³awczego, ale jest to kolegialnoœæ trochê u³omna. Cz³onkami Kolegium w czêœci s¹ osoby bêd¹ce pracownikami Izby, w czêœci spoza Izby. Myœlê ¿e sprawdzi³a siê koncepcja w³¹czenia w sk³ad Kole- gium przedstawicieli nauk prawnych i ekonomicznych. W poprzednich kadencjach i obecnie uda³o siê przyci¹gn¹æ do Izby wielu znakomitych specjalistów z tych dzie- dzin. Pozostaje natomiast problem tej czêœci Kolegium, która rekrutuje siê z pra- cowników NIK. Wprawdzie nie by³o do tej pory ¿adnych patologii w tym zakresie i ca³e Kolegium rzetelnie wype³nia swoje funkcje. Ma tu jednak miejsce pewien konflikt interesów, a mianowicie pracownicy Izby, którzy s¹ w sk³adzie Kolegium, znajduj¹ siê w sytuacji recenzentów tego, co stworzyli ich prze³o¿eni. Kolegium rozpatruje np. zastrze¿enia do wyst¹pieñ pokontrolnych podpisywanych przez pre- zesa, czy przez wiceprezesów Izby. To nie jest do koñca czysta sytuacja, to nie jest sytuacja, która gwarantuje pe³n¹ bezstronnoœæ. Przy nowelizacji ustawy o NIK nale-

¿y ten problem przeanalizowaæ. Generalnie jednak uwa¿am, ¿e ustawa o NIK oka- za³a siê dobrze przygotowanym aktem prawnym, te procedury, które wprowadzi³a

do funkcjonowania Izby sprawdzi³y siê w praktyce. O niewielu polskich ustawach mo¿na tak powiedzieæ; mówiê to z pewnym ¿alem, bardzo czêsto mamy bowiem do czynienia z ustawami, które w praktyce nie zda³y egzaminu. Ta ustawa funkcjonuje dobrze, choæ wymaga miêdzy innymi tych zmian, o których mówi³em, mo¿e tak¿e i innych.

Na zakoñczenie ¿yczê Pañstwu dalszych sukcesów w realizacji trudnych zadañ NIK – dla dobra nas wszystkich, dla dobra Polski.

Janusz Wojciechowski Wicemarsza³ek Sejmu RP b. Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli

Marek Safjan

ROLA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W ZAKRESIE PROCESÓW STANOWIENIA PRAWA

Temat tej prezentacji nie jest wy- brany przypadkowo. Stan polskiego prawa – jego jakoœæ, spójnoœæ, zrozu- mia³oœæ i skutecznoœæ – jest przedmio- tem powszechnie wyra¿anego zaniepo- kojenia i to nie tylko w œrodowiskach prawniczych. Toczy siê szeroka dys- kusja nad œrodkami zaradczymi. Punkt ciê¿koœci jest po³o¿ony przede wszyst- kim, co zrozumia³e, na kwestiê proce- sów stanowienia prawa. Jest to pro- blem rozleg³y i wielow¹tkowy, który wymaga³by oddzielnej i szczegó³owej analizy. Nie mo¿na jednak traciæ z po- la widzenia faktu, ¿e na jakoœæ prawa maj¹ wp³yw nie tylko bezpoœrednie dzia³ania prawotwórcze, ale tak¿e i te wszystkie mechanizmy prawne i insty- tucjonalne, które wi¹¿¹ siê z ocen¹ obowi¹zuj¹cego prawa w procesie jego stosowania. W tym obszarze pojawia- j¹ siê bardzo konkretne zadania i mo¿- liwoœci organów kontroli pañstwowej. W swym wyst¹pieniu skupiê siê jedynie na kilku wybranych problemach. Z racji zajmowanego stanowiska i pola swej obecnej dzia³alno-

œci, g³ówny punkt ciê¿koœci w ramach tej prezentacji chcia³bym po³o¿yæ na konstytu- cyjnych obszarach i mechanizmach, jakie ³¹cz¹ Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli z Trybuna³em Konstytucyjnym, a które s³u¿yæ mog¹ poprawie procesów stanowienia prawa.

Obecna pozycja ustrojowa Najwy¿szej Izby Kontroli determinowana jest, w du-

¿ej mierze, doœwiadczeniami historycznymi i ukszta³towanym jeszcze w okresie II Rzeczypospolitej polskim modelem kontroli pañstwowej.

Konstytucja jednoznacznie wi¹¿e NIK z kontrol¹ pañstwow¹. Ju¿ sama nazwa tego konstytucyjnego organu pañstwa nie pozostawia w¹tpliwoœci. Ustawa zasadni- cza nazywa go nawet „naczelnym organem kontroli pañstwowej” (art. 202 ust. 1).

Taki stan rozwi¹zañ konstytucyjnych determinuje zarówno formy dzia³alnoœci, jak i zakres kompetencji Izby.

Kontrola pañstwowa wymaga istnienia fachowego i wyspecjalizowanego orga- nu urzêdniczego, ciesz¹cego siê organizacyjn¹ odrêbnoœci¹ i niezale¿noœci¹ od pod- miotu kontrolowanego. Kontrola ma polegaæ na ustaleniu stanu faktycznego, jednak bez mo¿liwoœci bezpoœredniego podejmowania œrodków koryguj¹cych wobec stwier- dzonych nieprawid³owoœci. Z organizacyjnego punktu widzenia NIK powi¹zana jest z Sejmem. Pozostaj¹c niezale¿na od w³adzy wykonawczej, bezpoœrednio s³u¿yæ ma swoim zasobem informacji i wiedz¹ fachow¹ parlamentowi. Polski model kontroli pañstwowej jednoznacznie odrzuci³ powi¹zanie NIK z organami s¹dowymi, a silnie powi¹za³ ten organ z Sejmem i realizowan¹ przez tê izbê funkcj¹ kontroln¹. Dodaæ tu nale¿y – co istotne dla omawianej tematyki – NIK nie mieœci siê w tradycyjnym podziale w³adz. W szczególnoœci nie nale¿y do legislatywy – nie ma ¿adnych kom- petencji zwi¹zanych ze stanowieniem ustaw, do egzekutywy – choæ jest nakierowa- na na kontrolê dzia³alnoœci administracji rz¹dowej, ani do judykatury – brakuje jej bowiem przymiotów niezale¿noœci, niezbêdnych do dzia³ania s¹dów i sêdziów.

Usytuowanie NIK w systemie organów pañstwa rzutuje na ocenê mo¿liwoœci wp³ywania tego organu na procesy stanowienia prawa. Aktywnoœæ Najwy¿szej Izby Kontroli nigdy – z punktu widzenia ustrojowego – nie by³a postrzegana jako ele- ment procesu legislacyjnego. Wynika³o to co najmniej z dwu przyczyn. Izba mia³a siê bowiem zajmowaæ ocen¹ stanu faktycznego z punktu widzenia obowi¹zuj¹cego prawa. Po drugie, podleg³oœæ Sejmowi wyklucza³a mo¿liwoœæ ustanowienia jakich- kolwiek form ingerencji NIK w proces stanowienia ustaw, bêd¹cy podstawowym zadaniem parlamentu. Koncepcja ta nie odrzuca³a natomiast nigdy mo¿liwoœci for- mu³owania ocen elementów stanowienia i stosowania prawa oraz postulatów de lege ferenda przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli. Wydaje siê nawet, ¿e niekiedy postawienie przynajmniej wniosku w postaci koniecznoœci zmiany prawa jest logiczn¹ konse- kwencj¹ dokonanej kontroli. Ocena dzia³alnoœci kontrolowanych podmiotów z punktu widzenia zasady legalnoœci, gospodarnoœci, celowoœci czy rzetelnoœci mo¿e prowa- dziæ do sformu³owania postulatu dokonania zmian w prawie, zarówno np. w postaci koniecznoœci ustanowienia przepisów karnych w stosunku do pojawiaj¹cych siê dzia-

³añ spo³ecznie niepo¿¹danych, nieakceptowanych przez ustawodawcê lub skali zdia- gnozowanego zjawiska, jak i wniosków co do realizacji ró¿nych form odpowiedzial- noœci konkretnych osób.