XX-THJUBILEE-NATIONAL, VIII-THINTERNATIONALSCIENTIFICANDTECHNICALCONFERENCE
„WATER SUPPLY AND WATER QUALITY”
POLAND 15-18 JUNE2008
Rafaá MIàASZEWSKI, Ewa RAUBA
Politechnika Biaáostocka Katedra Zarządzania Produkcją Biaáystok
POLITYKA OP àAT ZA USàUGI WODNE WEDàUG RAMOWEJ DYREKTYWY WODNEJ UNII
EUROPEJSKIEJ
POLICY OF WATER SERVICE CHARGES ACCORDING TO THE EUROPEAN UNION WATER FRAMEWORK DIRECTIVE
The Water Framework Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishes a foundation for comprehensive man- agement of water resources in the European Community, within a common approach and with common objectives, principles and basic measures.
Requirements for water charges in communities, as defined in the Water Framework Directive (WFD), are discussed in the first part of the paper. They include: guaranteeing achievement of the environmental objectives specified in the Directive, including envi- ronmental and resource costs, defining the participation of various water resources users i.e. the household, industry and agriculture sectors. Fulfillment of these requirements is related to the fundamental principles of the water services charge policy, that is the polluter pays principle as well as the cost recovery water services policy.
The levels of water service charges which are decisive in establishing the current and future community policies are discussed in the second part of the paper.
The accepted policy level will determine the chances for implementing the water services cost recovery principle in the time defined by the WFD or establish an individual timeta- ble for implementing this principle in the community.
It is also expected, as part of the proposed water services charge policy, that for social reasons, limiting increases for household charges will be taken into consideration.
1. Wprowadzenie
Polityka wodna Unii Europejskiej w zakresie opáat za wodĊ powinna stymulowaü racjonalizacjĊ zuĪycia wody oraz wpáywaü na jej ochronĊ przed zanieczyszczeniem.
RównieĪ w Polsce w II Polityce Ekologicznej PaĔstwa stwierdza siĊ, Īe … podstawo- wymi instrumentami stymulującymi racjonalizacjĊ zuĪycia wody oraz iloĞci i jakoĞci odprowadzanychĞcieków powinna byü cena usáug wodnych i kanalizacyjnych odzwier- ciedlająca realną wartoĞü wody, áącznie z ochroną zasobów wodnych, w aspekcie
samofinansowania siĊ zakáadów dostarczających wodĊ i odprowadzających Ğcieki (taryfy za usáugi) i samofinansowania siĊ gospodarki wodnej (opáaty za szczególne korzystanie z wód). W przypadku odprowadzania Ğcieków do kanalizacji opáaty taryfowe powinny byü powiązane z kontrolą zanieczyszczeĔ u Ĩródáa ich powstawania i byü uzaleĪnione od odprowadzanego áadunku zanieczyszczeĔ [6].
System taryfikacji opáat umoĪliwia uruchomienie zasobów finansowych niezbĊdnych do zapewnienia trwaáej podstawy finansowej dla infrastruktury sektora wodnego i dystrybucji usáug wodnych, a takĪe sfinansowania dziaáaĔ na rzecz ochrony Ğrodowiska [5].
W referacie omówiono takie zagadnienia, jak: wymagania Ramowej Dyrektywy Wodnej w zakresie polityki opáat za usáugi wodne, koszty usáug wodnych oraz koncep- cjĊ polityki opáat za usáugi wodne w gminie.
2. Wymagania Ramowej Dyrektywy Wodnej w zakresie polityki opáat za usáugi wodne
Ramowa Dyrektywa Wodna definiuje usáugi wodne jako wszystkie usáugi, które dla gospodarstw domowych, instytucji publicznych lub innej dziaáalnoĞci ekonomicznej, umoĪliwiają:
•
pobór, gromadzenie w zbiornikach, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucjĊ wód powierzchniowych lub podziemnych;•
zbieranie Ğcieków i urządzenia oczyszczające, które nastĊpnie odprowadzają oczyszczoneĞcieki do wód powierzchniowych [1].Dyrektywa stawia nastĊpujące wymagania związane z polityką opáat za usáugi wodne:
− zapewnienie realizacji celów Ğrodowiskowych zawartych w RDW,
− okreĞlenie wkáadu róĪnych uĪytkowników zasobów wodnych, czyli przemysáu, gospodarki komunalnej i rolnictwa, w pokryciu kosztów usáug wodnych,
− uwzglĊdnienie kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych przy ustalaniu cen za wodĊ i Ğcieki,
− osiągniĊcie peánego zwrotu kosztów usáug wodnych,
− opracowywanie polityki opáat za usáugi wodne w gminie [1].
Speánienie tych wymagaĔ jest powiązane z dwoma podstawowymi zasadami w za- kresie opáat za usáugi wodne, czyli:
− zasadą sprawca zanieczyszczenia páaci,
− zasadą zwrotu kosztów usáug wodnych.
Przeprowadzona ocena dostosowania polskiego systemu ustalania opáat za usáugi wodne [7] do wymagaĔ Ramowej Dyrektywy Wodnej pozwoliáa na okreĞlenie niedo- statków w tym systemie.
Ramowa Dyrektywa Wodna zaleca wyróĪnienie trzech grup odbiorców usáug, czyli odbiorców komunalnych, przemysáu i rolnictwa. JednakĪe rolnictwo, w przeciwieĔstwie do gospodarki komunalnej i przemysáu, korzysta z wody nieprzetworzonej, pobieranej bezpoĞrednio ze Ĩródáa pierwotnego. Jednostki obsáugujące rolników odpowiadają jedynie za realizacjĊ inwestycji. ĝwiadczą one tzw. usáugi melioracyjne polegające, m.in. na wykonywaniu urządzeĔ nawadniających grunty rolne i uĪytki zielone (urządze- nia deszczowniane, zastawki, jazy na ciekach wodnych). Uczestniczą wiĊc jedynie w
procesie realizacji inwestycji, a nie ponoszą kosztów związanych z eksploatacją syste- mów. W przypadku rolnictwa nie moĪna wiĊc mówiü o Ğwiadczeniu usáugi wodnej.
PrzedsiĊbiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalając ceny za odprowadzanie Ğcie- ków czynią to w odniesieniu do 1 m3. Cena ta nie jest jednak róĪnicowana w zaleĪnoĞci od stopnia zanieczyszczenia odprowadzanych Ğcieków. Przy ustalaniu wysokoĞci naleĪ- noĞci uwzglĊdniony powinien zostaü áadunek zanieczyszczeĔ, gdyĪ od jego wielkoĞci zaleĪą koszty oczyszczania Ğcieków. W przypadku Ğcieków bardziej miarodajne jest, wiĊc posáugiwanie siĊ áadunkiem zanieczyszczeĔ, a nie jak w przypadku poboru wody 1 m3. Metr szeĞcienny mógáby posáuĪyü jako jednostka rozliczeniowa, ale pod warunkiem okreĞlenia w nim wartoĞci zanieczyszczeĔ charakterystycznych dla poszczególnych odbiorców usáugi.
Dotychczasowa metoda okreĞlania opáat za usáugĊ zbiorowego zaopatrzenia w wodĊ i zbiorowego odprowadzania Ğcieków tylko w niewielkim stopniu uwzglĊdnia koszty ekologiczne i zasobowe wynikające z eksploatacji zasobów wodnych i odprowadzania zanieczyszczeĔ do ekosystemów wodnych.
3. Koszty usáug wodnych
Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną koszty usáug wodnych obejmują:
− koszty operatorów Ğwiadczących usáugi wodne, na które skáadają siĊ koszty kapi- taáowe oraz koszty eksploatacji systemów wodociągowych i kanalizacyjnych po- noszone przez operatorów tych usáug;
− koszty Ğrodowiskowe, okreĞlane przez wielkoĞü strat spowodowanych zanie- czyszczeniem wód;
− koszty zasobowe, wynikające z utraty pewnych moĪliwoĞci na skutek eksploata- cji zasobów wodnych, przekraczającej zdolnoĞü do ich samoodtwarzania, obej- mujące m.in. koszty ponoszone na zwiĊkszenie retencji.
PrzedsiĊbiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne najczĊĞciej przedstawiają swoje kosz- ty w ukáadzie rodzajowym, zgrupowane w takiej postaci, w jakiej ponoszą je przedsiĊ- biorstwa. Ukáad kosztów moĪe byü nastĊpujący: koszty materialne obejmujące zuĪycie materiaáów i Ğrodków nietrwaáych, energiĊ, amortyzacjĊ, usáugi transportowe, usáugi remontowe oraz inne usáugi, a takĪe koszty niematerialne, na które skáadają siĊ wyna- grodzenia, narzuty na páace, odpisy na fundusze, podatki, usáugi bankowe oraz inne usáugi niematerialne.
Jak wynika z badaĔ przeprowadzonych w PrzedsiĊbiorstwie Wodociągów i Kanali- zacji w GiĪycku najwyĪsze koszty w przedsiĊbiorstwie związane są z amortyzacją – 20%. Na drugim miejscu znajdują siĊ páace – 17,8%. JeĪeli jednak uwzglĊdniü takĪe narzuty do páac (4,1%), to wáaĞnie páace stanowiáyby najwiĊkszy element struktury kosztów i wynosiáyby 21,9 %. NajniĪszy jest udziaá kosztów transportu, które stanowią 0,4 % ogóáu kosztów związanych z odprowadzaniem i oczyszczaniem Ğcieków.
W usáugach wodociągowych, podobnie jak w przypadku oczyszczania Ğcieków, do- minują koszty związane z wynagrodzeniami pracowników, czyli páace wraz z narzutami – 25,1%. Drugą pozycjĊ zajmują koszty amortyzacji – 23,4%. NajniĪsze koszty pono- szone są natomiast na transport – stanowią one tylko 0,3% kosztów caákowitych [7].
Wedáug podrĊcznika dotyczącego analiz ekonomicznych [2] opracowanego przez grupĊ WATECO (WATer ECOnomy), koszty Ğrodowiskowe obejmują straty w ekosys-
temach wodnych spowodowane zanieczyszczeniem wód oraz straty ponoszone przez podmioty korzystające z wód.
Do okreĞlenia kosztów Ğrodowiskowych spowodowanych przez daną jednostkĊ go- spodarczą moĪna wykorzystaü wskaĨniki strat jednostkowych. WielkoĞci jednostkowych strat spowodowanych zanieczyszczeniem wód powierzchniowych zestawiono w tabeli 1.
Tab. 1. Jednostkowe wskaĨniki strat spowodowanych zanieczyszczeniem zasobów wod- nych w Polsce (poziom cen 2003 roku) [4], [8]
Tab. 1. Unit indexes of losses caused by water resources pollution in Poland (2003 price level)
Rodzaj straty WartoĞü straty
Straty spowodowane przez uĪytkowników wód w ekosystemach wodnych:
zmniejszenie zdolnoĞci wód do samooczysz- czania
straty w rybostanie
straty spowodowane odprowadzaniem zasolo- nych wód kopalnianych
0,487 zá/m3 odprowadzonych Ğcieków 1005,66 zá/tonĊ utraconej wielkoĞci poáowu
ryb
0,470 zá/m3 odprowadzonych Ğcieków Straty wywoáane u innych uĪytkowników wód
zwiĊkszone koszty uzdatniania wody nadmier- nie zanieczyszczonej przez przemysá:
w gospodarce komunalnej
w energetyce cieplnej dla obiektów otwartych w energetyce cieplnej dla obiektów zamkniĊ- tych
w przemyĞle (bez energetyki)
straty z tytuáu przyspieszonej korozji urządzeĔ i budowli stykających siĊ z zanieczyszczoną wodą
dodatkowe koszty przerzutu i magazynowania wody w przypadku nadmiernie zanieczyszczo- nych lokalnych zasobów wodnych
0,154 zá/m3 pobranej wody 0,009 zá/m3 pobranej wody 0,336 zá/m3 pobranej wody 0,258 zá/m3 pobranej wody 1 % wartoĞci Ğrodków trwaáych brutto (w przemyĞle i gospodarce komunalnej)
2,6 % wartoĞci Ğrodków trwaáych brutto (w energetyce)
0,680 zá zá/m3 wody
Koszty zasobowe wynikające z realizacji usáug wodnych moĪna natomiast przedsta- wiü jako koszty magazynowania wody oraz koszty związane ze stratami wynikającymi z utraty zdolnoĞci wód do samooczyszczania.
Systemy magazynowania wody są inwestycjami dáugoterminowymi o okresie eks- ploatacji technicznej dochodzącym do 100 lat. Koszty bieĪące i staáe tych systemów okreĞla siĊ zazwyczaj w procentach nakáadów inwestycyjnych. ĝredni jednostkowy koszt eksploatacji zbiornika retencyjnego wynosi 0,02 zá/m3.
Jednostkowy wskaĨnik strat spowodowanych zmniejszeniem zdolnoĞci wód do sa- mooczyszczania wynosi natomiast 0,92 zá/m3. Dlatego do okreĞlenia kosztów zasobo- wych moĪna przyjąü wskaĨnik równy 0,94 zá/m3[7].
Odpowiednikami kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych w Polsce są opáaty za pobór wody i odprowadzanie Ğcieków. Nie pokrywają one jednak w peáni rzeczywistych strat
spowodowanych uĪytkowaniem zasobów wodnych. Przyjmuje siĊ, Īe stanowią one jedy- nie 12% faktycznych strat wywoáanych wykorzystaniem i zanieczyszczeniem wód [3].
4. Koncepcja polityki opáat za usáugi wodne w gminie
Proponowaną procedurĊ ustalania polityki opáat za usáugi wodne w gminie przedsta- wiono na rysunku 1.
Pierwszym etapem, przy okreĞlaniu przez gminĊ polityki opáat za usáugi wodne, jest ustalenie obecnego poziomu zwrotu kosztów usáug wodnych ponoszonych przez opera- torów oraz poziomu zwrotu kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych. Przy czym naleĪy zaznaczyü, Īe oddzielnie naleĪy wyznaczyü poziom zwrotu kosztów związanych z zapewnieniem odbiorcom odpowiedniej jakoĞci wody do picia a oddzielnie poziom zwrotu kosztów wynikających ze Ğwiadczenia usáug kanalizacyjnych.
Kolejnym etapem opracowywania polityki opáat za usáugi wodne jest sporządzenie prognozy zapotrzebowania na usáugi wodne w gminie w perspektywie roku 2010 oraz okreĞlenie przyszáych kosztów operatorów usáug wodnych jak równieĪ oszacowanie kosztówĞrodowiskowych i zasobowych generowanych przez tych operatorów.
W zaleĪnoĞci od stopnia pokrycia caákowitych kosztów usáug wodnych moĪna wy- róĪniü cztery poziomy polityki opáat za te usáugi, czyli:
I poziom - opáata zapewnia czĊĞciowy zwrot kosztów operacyjnych oraz inwestycyj- nych, a takĪe czĊĞciowy zwrot kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych w postaci opáat ekologicznych,
II poziom - opáata w peáni pokrywa koszty operacyjne, czĊĞciowo nakáady inwestycyj- ne oraz koszty Ğrodowiskowe i zasobowe,
III poziom - opáata zapewnia peány zwrot kosztów operacyjnych, inwestycyjnych oraz czĊĞciowy zwrot kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych w postaci opáat ekologicznych,
IV poziom - poáata pokrywa koszty operacyjne, inwestycyjne, zasobowe i Ğrodowisko- we oraz ewentualnie zapewnia przedsiĊbiorstwu zysk.
Poziom zwrotu kosztów usáug wodnych, na którym znajduje siĊ obecnie operator tych usáug, bĊdzie decydowaü o moĪliwoĞci realizacji zasady zwrotu kosztów usáug wodnych w wyznaczonym przez RDW terminie lub koniecznoĞci ustalenia indywidual- nego harmonogramu wdroĪenia tej zasady w danej gminie.
PrzedsiĊbiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala wysokoĞü opáat na takim poziomie, by zapewniü rentownoĞü prowadzonej dziaáalnoĞci. JednakĪe taryfy opracowane przez przedsiĊbiorstwo muszą zostaü zatwierdzone przez radĊ miasta lub gminy. MoĪe ona obniĪyü wysokoĞü ceny wody i Ğcieków ze wzglĊdów spoáecznych. Zakáada siĊ bowiem, Īe cena wody i Ğcieków powinna stanowiü nie wiĊcej niĪ 3,5% Ğrednich dochodów gospodarstwa domowego [7]. Wynika z tego, Īe czynnikiem ograniczającym wysokoĞü opáat za usáugi wodne jest wysokoĞü dochodu gospodarstw domowych w gminie. Jest to element bardzo zróĪnicowany w skali kraju. Gminy bogatsze bĊdą w stanie szybciej osiągnąü poziom peáne- go zwrotu kosztów wynikających ze Ğwiadczenia usáug zbiorowego zaopatrzenia w wodĊ i zbiorowego odprowadzania Ğcieków. W gminach bardzo ubogich, o wysokiej stopie bezro- bocia, osiągniĊcie tego celu do koĔca 2010 roku moĪe byü trudne i bĊdzie wymagaü znacznej pomocy finansowej skierowanej do odbiorców komunalnych, zwáaszcza w zakresie opáat za oczyszczanie i odprowadzanie Ğcieków.
Rys. 1. Procedura ustalania polityki opáat za usáugi wodne w gminie
Fig. 1. Procedure for determining water services policy in a community
5. Wnioski
Analizy przedstawione w referacie umoĪliwiają sformuáowanie nastĊpujących wniosków:
1. Cena za 1 m3 wody i Ğcieków powinna odzwierciedlaü rzeczywiste koszty ponie- sione przez operatora usáug wodnych oraz koszty zewnĊtrzne wynikające z uĪyt- kowania zasobu jakim jest woda. Musi wiĊc ona uwzglĊdniaü koszty operacyjne i nakáady inwestycyjne ponoszone przez przedsiĊbiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne oraz koszty zasobowe i Ğrodowiskowe. Ceny te naleĪy zróĪnicowaü dla poszczególnych grup odbiorców w zaleĪnoĞci od ich faktycznego udziaáu w generowaniu poszczególnych rodzajów kosztów.
2. Odpowiednikiem kosztów Ğrodowiskowych i zasobowych w Polsce są opáaty za pobór wody i odprowadzanie Ğcieków. Nie pokrywają one jednak w peáni rzeczywi- stych strat spowodowanych zanieczyszczeniem zasobów wodnych.
3. Ze wzglĊdu na ograniczenia, związane z moĪliwoĞcią obciąĪania opáatami odbiorców komunalnych konieczne jest etapowe dochodzenie do peánego zwrotu kosztów usáug wodnych w gminie.
4. Wprowadzenie zasady peánego zwrotu kosztów usáug wodnych wymaga zwiĊkszenia udziaáu gminy w okreĞlaniu polityki opáat za usáugi wodne. Musi ona bowiem opra- cowaü prognozĊ przyszáego zapotrzebowania na usáugi wodociągowo-kanalizacyjne oraz spodziewane koszty Ğwiadczenia tych usáug i na tej podstawie opracowaü har- monogram dochodzenia do speánienia zasady zwrotu kosztów usáug wodnych.
Bibliografia
[1] Dyrektywa 2000/60/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.10.2000 roku w sprawie ustanowienia ram dziaáalnoĞci Wspólnoty w dziedzinie polityki wodnej, art. 2.
[2] Economics and the Environment. The Implementation Challenge of the WFD - a Guidance Document.
[3] Graczyk A. i in., Analiza porównawcza poziomu opáat za zrzut Ğcieków z wielkoĞcią strat z tytuáu zanieczyszczenia wód powierzchniowych, Instytut Ochrony ĝrodowi- ska, Warszawa 2001.
[4] Maáecki P., Straty ekologiczne powodowane zasoleniem Wisáy w regionie krakow- skim. Rozprawa doktorska, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2002.
[5] Polityki opáat za wodĊ w teorii i praktyce. Dokument roboczy sáuĪb Komisji. Za- áącznik do Komunikatu Komisji skierowanego do Rady, do Parlamentu Europej- skiego i do Komitetu Ekonomiczno-Spoáecznego dotyczącego opáat za wodĊ i zrów- nowaĪonej gospodarki zasobami wodnymi (COM (200)477 final), Komisja Wspól- not Europejskich, Bruksela, dn. 26.07.2000, SEC (2000)1238.
[6] II Polityka Ekologiczna PaĔstwa – dokument przyjĊty przez RadĊ Ministrów w czerwcu 2000 roku i Sejm RP w sierpniu 2001 roku.
[7] Rauba E., Metoda okreĞlania opáat za usáugi wodne, Rozprawa doktorska, Kole- gium Ekonomiczno-Spoáeczne, Szkoáa Gáówna Handlowa, Warszawa 2006.
[8] Straty gospodarcze spowodowane zanieczyszczeniem Ğrodowiska naturalnego w Polsce w warunkach transformacji gospodarczej. CzĊĞü pierwsza pod red. J. Fa- mielec, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Katedra Polityki Przemysáowej i Ekologicznej, Kraków, sierpieĔ 2001.
