Kontrola parlamentarna nad tajnymi służbami
Przegląd rozwiązań instytucjonalnych w wybranych krajach
Marcin Mróz
Parliamentary oversight of the secret services: review of institutional solutions in selected countries
The parliamentary oversight of the secret services, due to their specific nature, is based on legal rules determining what and how to oversee and/or on a consensus among the relevant political forces, establishing the scope and methods of the oversight.
Which one of these two dimensions prevails depends on the political system, historical tradition and current circumstances of a given state. This article deals with the situation in five countries: France, Germany, United Kingdom, Romania and the United States.
Groźne jest to, że decyzje nie są poddane procedurom de�
mokratycznym. […] Bronią Sowietów było KGB. Musieli�
śmy stworzyć CIA jako przeciwwagę. U nas też powstał system ingerujący w prywatne życie ludzi. Najgorszym przejawem był maccartyzm. Dziś mamy podobny dyle�
mat. Jak odpowiadać na globalne ryzyko, nie podkopu�
jąc demokratycznych instytucji. Niestety, nasze imperium stwarza zagrożenie dla naszej republiki.
George Friedman („Polityka”, nr 44, z dn. 29 października 2012 r.)
Wprowadzenie
Przedstawienie kontroli parlamentarnej nad działalnością tajnych służb w perspektywie porównawczej nie jest łatwe ze względu na specyfikę tej sfery funkcjonowania państwa. Pod‑
stawowa trudność związana jest z faktem, że tajne służby, jak z samej nazwy wynika, są tajne, zatem i kontrola sprawowana nad nimi przez jakikolwiek organ władzy wykonawczej, usta‑
wodawczej czy sądowniczej z założenia spowita jest gęstym woalem tajemnicy i nie podlega publicznej weryfikacji, czyli
trudno z zewnątrz ocenić, w jakim stopniu kontrola ta jest sku‑
teczna. Drugim problemem, o równie zasadniczym znaczeniu, jest to, że działania tajnych służb są w istotnej mierze nielegal‑
ne (w przypadku operacyjnego wywiadu zagranicznego jest to fundamentem ich działania) lub moralnie niejednoznaczne, a sytuacja ta jest akceptowana przez państwo, które skądinąd jest praworządne i stara się wdrażać w swoich instytucjach wysokie standardy etyczne
1. Te dwa czynniki specyficzne dla sfery tajnych służb – tajność oraz moralno‑prawna dwuznacz‑
ność ich działania – powodują, że przepływ informacji między kontrolowanym a kontrolującym regulowany jest w sposób szczególny. Z jednej strony, służby i organ kontrolujący dzia‑
łają antagonistycznie: służby na rzecz ograniczenia prze‑
pływu informacji, ze względu na jej tak zwaną „wrażliwość”,
1
Ta brutalna teza, dla której nie ma miejsca w poprawnościowym dyskursie politycznym, w literaturze fachowej przyjmowana jest za oczywistą. Zob. np. Loch K. Johnson, Lawmakers and Spies. Congres�
sional Oversight of Intelligence in the United States [w:] Geheimhaltung und Transparenz. Demokratische Kontrolle der Geheimdienste im inter�
nationalen Vergleich, Wolber K. Smidt, Ulrike Poppe, Wolfgang Krieger,
Helmut Müller‑Enbergs (red.), Berlin 2007, s. 173.
a organ kontrolujący na rzecz jego zwiększenia, ze względu na imperatyw realizowania swojej funkcji kontrolnej. Sytuację taką można uznać za naturalną. Z drugiej jednak strony, obie strony zdają sobie sprawę zarówno z owej „wrażliwości” infor‑
macji, jak i dwuznacznego charakteru działań tajnych służb i normalne jest również i to, że naturalni antagoniści działają wspólnie na rzecz ograniczenia przepływu informacji. Bywa i tak, że organ kontrolujący nie chce poznać informacji, którą chciałby się podzielić kontrolowany, bowiem musiałby wziąć współodpowiedzialność za wskazane w niej działania albo ich zakazać
2. To, czy w danym momencie działa jeden czy drugi mechanizm jest trudne do ocenienia z zewnątrz, bo nie wy‑
nika z uwarunkowań prawnych, ale z „politycznej” znajomości rzeczy przez obie strony relacji. Wskazane kolejno czynniki – tajność, dwuznaczność i specyficzne korzystanie z „zaworu”
informacyjnego – rodzą poczucie pewnego wspólnictwa mię‑
dzy kontrolowanymi a kontrolującymi, co stawia przed bada‑
czem kolejny problem: w jakim stopniu organ kontrolny jest narzędziem swojego zleceniodawcy, na przykład parlamentu, a w jakim stanowi ekspozyturę służb
3.
Wskazane problemy sprawiają, że zbadanie kontroli parla‑
mentarnej nad służbami dalece wykracza poza zrelacjonowa‑
nie przepisów określających organy tej kontroli i sposób ich działania. Faktycznie, równie ważne jak określona prawnie for‑
2
Jak to elegancko ujął jeden z byłych szefów francuskiego wy‑
wiadu, „nie leży we francuskiej kulturze żądać od ustawodawcy, aby ukrywał de facto działania, które niekiedy są nielegalne”. M. Roussin, Le Parlement et les services secrets, „Le Monde” z dn. 29 grudnia 1999 r., cytat za Hans Born, Thorsten Wetzling, Checks and Imbalances? Intel� Intel�
ligence Governance in Contemporary France, [w:] Hans Born, Marina Caparini, Democratic Control of Intelligence Services. Containing Rouge Elephants, Ashgate, Farnham 2009, s. 134. Autorzy przypominają też, że parlamentarzyści często niechętnie poświęcają się kwestiom wy‑
wiadu, ponieważ „gdy wszystko idzie dobrze, na tajnych służbach nie zyskuje się głosów, a jak coś się zdarzy nie tak, to ma się duży kłopot”, Ibidem, s. 135.
3
M. Caparini mówi, w sposób w sumie zbieżny z tym, co skróto‑
wo przedstawiłem powyżej, o czterech „strukturalnych problemach kontroli i nadzoru nad wywiadem [intelligence control and oversight]”.
Są to: wymóg tajności (kontroluje się to, co jest tajne), dyskrecjonalna władza funkcjonariuszy wywiadu (pewna autonomia służb w podej‑
mowaniu właściwych im działań jest niezbędna, aby uniknąć pro‑
dukowania przez nie informacji „pod polityczne zapotrzebowanie”), zasada wiarygodnego zaprzeczenia (kontrolujący nie powinien znać informacji, której znajomości będzie ewentualnie musiał wiarygodnie zaprzeczyć) oraz wyzwanie bezpieczeństwa narodowego (uzasad‑
nianie ograniczenia praw osobistych przez wymogi bezpieczeństwa narodowego). W związku z tym dostrzega w szczególności dwa pa‑
radoksy owej kontroli i nadzoru: zależność organu kontrolującego od kontrolowanego w dostępie do informacji oraz podwójną rolę kontro‑
lującego jako adwokata i adwersarza kontrolowanego. Marina Capari‑ Marina Capari‑
ni, Controlling and Overseeing Intelligence Services in democratic States, [w:] Hans Born, Marina Caparini, op. cit., s. 17–20. Podobne opinie spotkać można w odniesieniu do relacji w obrębie władzy wykonaw‑
czej. Wysokiej rangi polityk brytyjski mówi: “Ministrowie ze wszystkich partii przez długi czas jasno dawali do zrozumienia, że niczego nie chcą wiedzieć o takich rzeczach. ‘Nie mów mi’ – powiadają siłom bez‑
pieczeństwa – tak że zawsze mogą zaprzeczyć posiadaniu jakiejkol‑
wiek wiedzy. Cały ten temat, to puszka Pandory. Jak ją otworzysz, Bóg jeden wie, co tam znajdziesz”, John Prescott, [cyt. w:] Mark Phythian, The British Intelligence Services, [w:] Geheimdienste in Europa. Trans� Trans�
formation, Kooperation und Kontrolle, Thomas Jäger, Anna Daun (red.), VS Verlag für Sozialwissenschaften, Berlin 2009, s. 20.
ma kontroli jest obowiązująca w tym zakresie kultura politycz‑
na, a nawet, jak czasem się wskazuje, istnienie bądź nieistnienie
„kultury tajnych służb”
4. Można się wręcz zastanawiać czy i jakie elementy owej kultury tajnych służb stanowią substytut praw‑
nych nakazów (czy też na odwrót, czy i jakimi przepisami zastą‑
pić można pożądane elementy kultury tajnych służb). Zatem o ile ze wskazanych wyżej powodów rzetelna analiza funkcjo‑
nowania kontroli parlamentarnej nad tajnymi służbami trudna jest do przeprowadzenia w przypadku jednego państwa, to ujęcie komparatystyczne zestawiające, na przykład w formie tabelarycznej, analogiczne elementy różnych systemów jest jeszcze trudniejsze. W akademickich opracowaniach poświę‑
conych kontroli nad tajnymi służbami unika się więc raczej takich prostych ujęć
5. Syntetyczne zestawienia porównawcze, które znaleźć można w raportach tematycznych tworzonych niekiedy przez parlamentarne instytucje międzynarodowe, opierają się zazwyczaj na sformalizowanych kwestionariuszach wypełnianych przez rozmaite służby parlamentarne i nie są do końca wiarygodne ze względu na mniej lub bardziej zamknię‑
tą formułę odpowiedzi i ograniczoną komunikację między an‑
kietowanym a końcowym autorem raportu
6.
Zazwyczaj, z mocy prawa lub na zasadzie mniej lub bardziej sformalizowanego konsensu, bariera informacyjna między służ‑
bami a organem kontrolnym ustawiona jest na poziomie oddzie‑
lającym organizację, politykę operacyjną i ocenę skuteczności działań służb, w tym informacje o podejmowanych działaniach standardowych, od danych operacyjnych. Granica nie jest tu do końca ostra. W każdym razie, informacje operacyjne stają się zwykle przedmiotem kontroli, mniej lub bardziej efektywnej, najczęściej w wyniku wykrytego skandalu. Wtedy też stawiane jest publicznie pytanie o zakres i efektywność kontroli.
Standardowo prowadzone działania organu kontrolnego i jego rutynowe relacje ze służbami nie budzą normalnie więk‑
szego zainteresowania publicznego. A liczba ujawnianych skandali zależy w dużym stopniu od charakteru kultury poli‑
tycznej w sferze dotyczącej tajnych służb, czyli wspomnianej kultury tajnych służb czy kultury wywiadu. Tam, gdzie stan‑
dardem jest wykorzystywanie tajnych służb do celów ściśle związanych z ochroną państwa, co wiąże się między innymi z istnieniem etosu służby państwu jako takiemu, jest inaczej niż tam, gdzie nieostra jest granica między wywiadem a służ‑
bami policyjnymi, a tajne służby stanowią narzędzie bieżącej walki politycznej. W pierwszym wypadku działalność tajnych służb jest niezauważalna i rzadko wybuchają skandale zmu‑
szające organy kontrolne do podejmowania nadzwyczajnych działań. W drugim przypadku może być i tak, że racją bytu taj‑
nych służb staje się wywoływanie skandali, a upolitycznione organy kontrolne stają się uczestnikiem tej gry politycznej a nie narzędziem faktycznej kontroli.
4
Jak uważa Ch. Lepri, Francja jest przykładem państwa niepo‑
siadającego „kultury wywiadu” (culture of intelligence), w przeciwień‑ , w przeciwień‑
stwie do – jak oczywiście należy domniemywać – przynajmniej Wiel‑
kiej Brytanii, Charlotte Lepri, Parliamentary and specialised oversight of security and intelligence agencies in France, [w:] Parliamentary oversight of security and intelligence agencies in the European Union, European Parliament, Directorate‑General for Internal Policies, 2011, s. 205.
5
Zob.: H. Born, M. Caparini, op. cit.; T. Jäger, A. Daun, op. cit.;
W. Smidt i in., op. cit.
6
Z tym zastrzeżeniem polecić można najnowsze opracowanie
tego typu: Parliamentary oversight of security and intelligence agencies
in the European Union, op. cit.
Na wstępie warto jeszcze zwrócić uwagę, że kontrola czy też nadzór parlamentarny jest tylko jedną z form kontroli taj‑
nych służb w ramach struktury organizacyjnej państwa. Poza kontrolą parlamentarną o charakterze nadzorczym istnieje jeszcze kontrola kierownicza, to znaczy kierowanie służbami przez organ nadrzędny (czyli control w angielskim sensie tego słowa), które obejmuje także funkcję nadzorczą, kontrola we‑
wnętrzna w ramach służb, kontrola sądowa, czyli sądowa rewi‑
zja czynności podejmowanych przez służby czy też orzekanie o zgodności z prawem działań już przeprowadzonych. Moż‑
na na koniec wymienić również kontrolę społeczną w sensie działań i badań podejmowanych przez niezależne od państwa stowarzyszenia, śledztw dziennikarskich oraz innych form ak‑
tywności publicznej obywateli
7.
Na kwestię odpowiedzialności służb wywiadowczych wo‑
bec parlamentu zwrócono uwagę stosunkowo niedawno.
Pierwsze organy parlamentarne służące sprawowaniu nadzoru nad tajnymi służbami utworzono w latach siedemdziesiątych.
Wcześniej sfera tajnych służb stanowiła praktycznie wyłączną domenę egzekutywy. Świadomość konieczności poddania tej sfery kontroli władzy ustawodawczej upowszechniła się w cią‑
gu ostatnich dwóch dekad, głównie w związku z rewolucją technologiczną w zakresie technik inwigilacji. O ile wcześniej działalność tajnych służb – w państwach demokratycznych – nie miała związku z codziennym życiem znakomitej większości obywateli, to obecnie mogą one, mając dostęp do sieci infor‑
macyjnych i baz danych, przy znikomym nakładzie sił dogłęb‑
nie eksplorować każdą sferę życia dowolnej osoby. Na margi‑
nesie można zauważyć, że dotyczy to nie tylko tajnych służb w ścisłym sensie, bowiem szerokie możliwości pozyskiwania informacji oraz inwigilacji, które dawniej posiadały jedynie służby wywiadowcze i policyjne, w ostatnim dwudziestoleciu stały się dostępne wielu innym podmiotom publicznym i pry‑
watnym. Służby wywiadowcze, stanowiące wcześniej – ge‑
neralnie – problem w powszechnej percepcji niszowy, nagle stały się częścią szerszego problemu dotyczącego podstaw funkcjonowania współczesnej demokracji
8.
Należy jeszcze zaznaczyć, że samo pojęcie kontroli par‑
lamentarnej nie jest do końca jednoznaczne. Niewątpliwie podmiotem sprawującym tę kontrolę jest organ parlamentu, zazwyczaj komisja, złożony z parlamentarzystów. Jak jednak będzie można się przekonać, bywają i takie formuły organiza‑
cyjne, w których sprawujące kontrolę ciało jest organem par‑
lamentu, ale niekoniecznie składa się z parlamentarzystów, takie, w których ciało to składa się w całości z parlamentarzy‑
stów, ale nie jest lub niezupełnie jest organem parlamentu, oraz takie, w których organ kontrolny jest ciałem autonomicz‑
nym, częściowo złożonym z parlamentarzystów. Już przypa‑
dek drugi budzi poważne wątpliwości, a przypadek trzeci na pewno nie powinien być traktowany jako forma kontroli par‑
lamentarnej, chociaż hipotetycznie można sobie wyobrazić rozmaite możliwości pośrednie.
7
Por. Hans Born, Parliamentary and External Oversight of Intelli�
gence Services [w:] H. Born, M. Caparini, Democratic Control of Intelli�
gence Services…, op. cit., s. 167.
8
Wiąże się z tym zresztą pytanie o to, czy przedmiot kontroli od‑
powiedniego organu parlamentarnego powinien być, tak jak tradycyj‑
nie dotychczas, określony instytucjonalnie, jako tajne służby w sensie formalnym, czy funkcjonalnie, jako sfera dostępu do informacji osobo‑
wej. Ale to już kwestia wychodząca poza ramy niniejszych rozważań.
Poniżej przedstawiono pięć przypadków: Francję, Niem‑
cy i Wielką Brytanię, trzy „stare” demokracje zachodnioeuro‑
pejskie, różniące się między sobą w sposobie rozwiązywania kwestii kontroli parlamentarnej nad tajnymi służbami, oraz Rumunię, „nową” europejską demokrację, w której system kontroli kształtuje się od stosunkowo niedawna, i Stany Zjed‑
noczone, wyjątkowe ze względu na ich rolę światowego mo‑
carstwa i specyfikę ustrojową.
FRANCJA
Działalność francuskich tajnych służb regulują nie ustawy lecz dekrety. Kontrola nad tymi służbami do niedawna po‑
zostawała zasadniczo prezydencką domaine réservé. Dopiero w pierwszej dekadzie obecnego stulecia parlament uzyskał ustawowe instrumenty nadzorowania tej sfery. Obecnie kon‑
trola parlamentarna nad działalnością tajnych służb odbywa się głównie za pośrednictwem dwóch komisji: Komisji Parla‑
mentarnej ds. Wywiadu (Délégation parlementaire au rensei�
gnement) i Komisji ds. Kontroli Funduszy Specjalnych (Com�
mission de vérification des fonds spéciaux).
Komisja ds. Kontroli Funduszy Specjalnych
Ciałem powstałym wcześniej jest Komisja ds. Funduszy Specjalnych. W swoim obecnym kształcie utworzona została postanowieniem artykułu 154 ustawy finansowej na rok 2002 z 2001 r.
9.
Artykuł ten stanowi, że „wydatki z funduszy specjalnych zapisanych w programie zatytułowanym ‘Koordynacja pracy rządowej’ są badane każdego roku przez komisję ds. kontroli, której zadaniem jest zapewnienie, aby środki były wykorzy‑
stywane zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w ustawie finansowej”. Komisja zapoznaje się ze wszystkimi dokumenta‑
mi i raportami uzasadniającymi przeznaczenie środków i ich wykorzystanie. Komisja składa się z dwóch deputowanych wyznaczanych przez przewodniczącego Zgromadzenia Na‑
rodowego na okres trwania ich mandatu, dwóch senatorów wyznaczanych przez przewodniczącego Senatu po jego każ‑
dym odnowieniu co trzy lata, i dwóch członków Trybunału Obrachunkowego mianowanych dekretem na okres pięciu lat.
Komisji przewodniczy jeden z deputowanych. Prace komisji są tajne. Komisja sporządza z nich jedynie raport, który jej prze‑
wodniczący przekazuje prezydentowi Republiki, premierowi oraz przewodniczącym i sprawozdawcom generalnym komi‑
sji Zgromadzenia Narodowego i Senatu odpowiedzialnym za finanse.
Komisja Parlamentarna ds. Wywiadu Komisja Parlamentarna ds. Wywiadu została ustanowiona ustawą z 9 października 2007 r. o utworzeniu Komisji Parlamen‑
9
Loi de finances pour 2002 (no 2001�1275 du 28 décembre 2001), Legifrance, www.legifrance.gouv.fr. Komisja w swojej pierwotnej po‑ Komisja w swojej pierwotnej po‑
staci, jako ciało powoływane przez premiera, istniała już od lat czter‑
dziestych XX w. na mocy dekretu z 19 listopada 1947.
tarnej ds. Wywiadu
10. Zgodnie z ustawą, jest to komisja wspól‑
na Zgromadzenia Narodowego i Senatu. Składa się z czte‑
rech deputowanych i czterech senatorów. Członkami Komisji z urzędu są przewodniczący stałych komisji Zgromadzenia Narodowego i Senatu właściwych do spraw bezpieczeństwa wewnętrznego oraz obrony. Przewodnictwo Komisji spra‑
wowane jest przez jej członka z urzędu, alternatywnie przez okres jednego roku przez deputowanego i senatora. Pozostali członkowie wyznaczani są odpowiednio przez przewodniczą‑
cych obu izb tak, aby zapewnić pluralistyczną reprezentację.
Dwaj nie będący członkami z urzędu deputowani wyznaczani są na początku kadencji na okres jej trwania, a dwaj senatoro‑
wie – po każdym częściowym odnowieniu Senatu.
Ustawa określa zadania Komisji w następujący sposób:
„Bez uszczerbku dla kompetencji stałych komisji [commissions permanentes] misją Komisji [délégation] Parlamentarnej ds.
Wywiadu jest śledzenie [suivre] ogólnej działalności i środków wyspecjalizowanych służb [services spécialisés] podlegających nadzorowi ministrów właściwych do spraw bezpieczeństwa wewnętrznego, obrony, gospodarki oraz budżetu”. Zgodnie z ustawą, wskazani ministrowie kierują do Komisji informacje i „cząstkowe oceny” dotyczące budżetu, działalności ogólnej i organizacji podlegających im służb wywiadu. Te informacje i cząstkowe oceny nie mogą dotyczyć „ani działań operacyj‑
nych [activités opérationnelles] tych służb, wydanych w związ‑
ku z tym przez władze publiczne instrukcji i finansowania owych działań, ani też wymiany ze służbami obcymi i ciałami międzynarodowymi właściwymi do spraw wywiadu”. Komisja może przesłuchiwać premiera i ministrów, ale w zakresie do‑
tyczącym aktualnych i byłych funkcjonariuszy służb może to czynić jedynie w odniesieniu do aktualnych dyrektorów służb.
Członkowie komisji są uprawnieni do poznania wskazanych wyżej niejawnych „informacji i cząstkowych ocen”, z wyłącze‑
niem danych, których przekazanie zagraża zachowaniu ano‑
nimowości, bezpieczeństwu lub życiu osoby „mającej związek lub nie z odpowiednimi służbami”, oraz operacyjnych sposo‑
bów zdobywania informacji (modes opératoires propres à l’ac�
quisition du renseignement).
We Francji istnieje wiele służb o charakterze policyjnym i wywiadowczym
11. Na podstawie samej ustawy trudno jest jednoznacznie stwierdzić, które z nich zaliczają się do owych
10
Loi no 2007�1443 du 9 octobre 2007 portant création d’une délé�
gation parlementaire au renseignement, Legifrance, www.legifrance.
gouv.fr.
11
Charlotte Lepri wymienia jedenaście głównych służb wywia‑
dowczych istniejących w 2007 roku, przy czym liczba ta obejmuje u niej także dwa organy o charakterze koordynacyjno‑kierowniczym.
Ch. Lepri, Quelle reforme pour quels services de renseignement?, Institut de relations internationales et stratégiques, 2007, s. 4–8. Glen Segell w roku 2008 dostrzega tylko sześć takich służb, choć obiektywnie ich liczba zmniejszyła się w ciągu roku tylko o jedną (przez połączenie w 2008 r. Direction centrale de renseignement généraux, DCRG, i Direc�
tion de la surveillance du territoire, DST, w Direction Centrale du rensei�
gnement intérieur, DCRI). G. Segell, The French Intelligence Services, [w:]
T. Jäger, A. Daun, op. cit., ss. 36 – 55. Przywołany poniżej raport Komisji Parlamentarnej ds. Wywiadu mówi także o sześciu służbach, ale owa szóstka nie do końca pokrywa się z szóstką Segella. W każdym razie, dwiema niewątpliwie najważniejszymi – ze względu na zakres zadań, liczbę personelu i budżet – służbami wywiadu są Direction générale de la sécurité extérieure, DGSE, oraz Direction Centrale du renseignement intérieur, DCRI.
„wyspecjalizowanych służb” podlegających nadzorowi komisji.
W każdym razie, sama komisja w swoim raporcie za rok 2010 wskazuje zasadniczo sześć takich służb. Są to umieszczona w strukturze Policji Narodowej Centralna Dyrekcja Wywiadu Wewnętrznego (Direction central du renseignement intérieur, DCRI) i Dyrekcja Wywiadu Paryskiej Prefektury Policji (Direc�
tion du renseignement de la préfecture de police de Paris, DRPP), podlegające ministrowi spraw wewnętrznych, Dyrekcja Ge‑
neralna Bezpieczeństwa Zewnętrznego (Direction générale de la sécurité extérieure, DGSE), Dyrekcja Wywiadu Wojskowego (Direction du renseignement militaire, DRM) i Dyrekcja Ochrony i Bezpieczeństwa Obronnego (Direction de la protection et de la sécurité de la défense, DPSD), podlegające ministrowi obrony, oraz Narodowa Dyrekcja Wywiadu i Dochodzeń Celnych (Di�
rection nationale du renseignement et des enquêtes douanières, DNRED), podlegająca ministrom właściwym do spraw gospo‑ ), podlegająca ministrom właściwym do spraw gospo‑
darki i budżetu
12.
Zgodnie z ustawą, Komisja każdego roku sporządza pu‑
bliczne sprawozdanie ze swojej działalności nie zawierające żadnej niejawnej „informacji ani cząstkowej oceny”. Komisja w ramach swoich prac może również kierować swoje zalecenia i obserwacje do prezydenta Republiki i premiera, przekazując je jednocześnie przewodniczącym obu izb. Dotychczas opu‑
blikowane dwa raporty, za rok 2009 i 2010, konstatuję jedynie istnienie komisji, referują dotyczące jej kwestie organizacyjne i odnotowują podjęte przez nią działania, nie zawierając fak‑
tycznie żadnych nowych informacji ani ocen z obszaru pod‑
legającego jej kontroli
13. Nie wzbudzają one zatem żadnego zainteresowania, natomiast o raportach tajnych, kierowanych ewentualnie do prezydenta i premiera, trudno cokolwiek po‑
wiedzieć
14.
Inne ciała
Przedstawiciele parlamentu znajdują się też w niektó‑
rych ciałach autonomicznych działających w sferze związa‑
nej z kontrolą nad tajnymi służbami, mających charakter tak zwanych niezależnych organów administracyjnych (autorités administratives indépendantes). W szczególności dotyczy to Narodowej Komisji Informatyki i Swobód (Commission natio�
nale de l’informatique et des libertés) utworzonej na podstawie ustawy z 6 stycznia 1978 r. w celu zapewnienia, żeby techniki informatyczne nie naruszały praw człowieka, ludzkiej prywat‑
ności i wolności osobistych i publicznych. Komisja składa się z 17 członków, w tym czterech parlamentarzystów, po dwóch ze Zgromadzenia Narodowego i Senatu. Zgodnie z artyku‑
łem 39 wskazanej ustawy, w celu realizowania swojej misji Komisja ma prawo wyznaczyć jednego ze swoich członków, który ma mieć zapewniony dostęp do informacji niejawnej.
Inną taką komisją jest Narodowa Komisja Kontroli Podsłuchów
12
Rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au ren�
seignement pour l’année 2010, http://www.senat.fr/rap/r10‑188/r10‑
1881.pdf, s. 9.
13
Rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au ren�
seignement pour les années 2008 et 2009, http://www.senat.fr/rap/r09‑
181/r09‑1811.pdf; Rapport […] pour l’année 2010, op. cit.
14
Ch. Lepri, Parliamentary and specialised oversight of security and
intelligence agencies in France [w:] Parliamentary oversight of security
and intelligence agencies in the European Union, op. cit., s. 210.
(Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité) utworzona na podstawie ustawy z 10 lipca 1991 r. Komisja składa się z trzech sędziów, jednego deputowanego i jednego senatora. Zadaniem Komisji jest sądowe monitorowanie prze‑
chwytywania przez rozmaite służby komunikacji głosowej.
Komisja ma dostęp do informacji niejawnych
15.
Niemcy
Niemcy są tym państwem europejskim, w którym chyba najwcześniej, bo już w końcu lat 70., powołany został specy‑
ficzny organ parlamentu służący kontroli nad tajnymi służba‑
mi. Obecnie Bundestag posiada trzy wyspecjalizowane ciała służące temu celowi. Są to: Parlamentarnym Gremium Kontro‑
lne, Gremium Zaufania i Grupa G 10.
Parlamentarne Gremium Kontrolne Podstawowym parlamentarnym organem kontroli tajnych służb jest komisja Bundestagu zwana Parlamentarnym Gre‑
mium Kontrolnym (Parlamentarisches Kontrollgremium, PKGr).
Komisja ta pierwotnie działała jako Parlamentarna Komisja Kontroli (Parlamentarische Kontrollkommission) na podstawie ustawy o parlamentarnej kontroli federalnych działań wywia‑
dowczych z 1978 r., pod obecną nazwą funkcjonuje od 1999 r., kiedy nastąpiła nowelizacja ustawy
16. Ustawa o parlamentar‑
nej kontroli federalnych działań wywiadowczych, znana tak‑
że pod skróconą nazwą jako ustawa o gremium kontrolnym (Kontrollgremiumgesetz, PKGrG), w obecnie obowiązującym ujęciu pochodzi z 2009 r
17. Ustawa ta opiera się bezpośrednio na artykule 45d ustawy zasadniczej, dodanym na mocy nowe‑
lizacji z 17 lipca 2009, stanowiącym, że „Bundestag powołuje gremium, którego zadaniem jest kontrola działalności wywia‑
dowczej Federacji” i odsyłającym do szczegółowych uregulo‑
wań ustawowych
18.
Zgodnie z ustawą o gremium kontrolnym, bez uszczerbku dla uprawnień Bundestagu i jego komisji, rząd federalny pod‑
daje kontroli Parlamentarnego Gremium Kontrolnego działal‑
ność Federalnego Urzędu Ochrony Konstytucji (Bundesamt für Verfassungsschutz, BfV), Wojskową Służbę Ochrony (Militäri�
scher Abschirmdienst, MAD) i Federalną Służbę Wywiadu (Bun�
15
Lepri, op. cit., s. 213.
16
Historia Komisji zob. Erik Hansalek, Die parlamentarische Kon�
trolle der Bundesregierung im Bereich der Nachrichtendienste, „Kölner Schriften zu Recht und Staat“ Band 27, Europäischer Verlag der Wis‑
senschaften, Frankfurt am Main 2006, s. 30–141; Piotr Czarny, Parla�
mentarna Kontrola działalności służb specjalnych w Niemczech, „Prze‑
gląd Sejmowy“ 2001, nr 6(47), s. 31–35.
17
Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstli�
cher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz vom 29. Juli 2009 – PK�
GrG), Bundesministerium der Justiz, http://www.gesetze‑im‑internet.
de.
18
Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec, tłumaczenie B. Bana‑
szak i A. Malicka [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2011, s. 531. O nowelizacji ustawy zasadniczej zob.
S. Menzenbach, M. Beckbanze, L. Kuhn, Änderungen des Grungesetzes seit 1949 – Synopse, Wissenschaftliche dienste, Deutscher Bundestag, 2009, s. 2, 127, http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2009/
aenderungen_des_grundgesetzes_seit_1949.pdf.
desnachrichtendienst, BND) (PKGrG, § 1). Bundestag wybiera PKGr na początku każdej kadencji spośród swoich członków, określa liczbę jego członków, skład i formy pracy. Do wyboru konieczne jest uzyskanie głosów większości członków Bunde‑
stagu (PKGrG, § 2). Skład PKGr odzwierciedla układ sił politycz‑
nych w Bundestagu. Obecnie PKGr liczy 11 członków. PKGr z mocy ustawy zobowiązany jest zbierać się raz na kwartał, w praktyce odbywa posiedzenia przynajmniej raz w miesiącu, w terminach określonych na początku każdego roku. Ponad‑
to, każdy członek oraz Rząd Federalny może zażądać zwołania dodatkowego posiedzenia. Przewodnictwo komisji opiera się na corocznej alternacji członka wyznaczonego przez parla‑
mentarną większość i członka wyznaczonego przez opozycję.
Rząd Federalny zobowiązany jest informować obszernie PKGr o ogólnej działalności tajnych służb i o sprawach o szcze‑
gólnym znaczeniu, a na żądanie udzielać też informacji o in‑
nych sprawach (PKGrG, § 4). Rząd może odmówić informacji, jeśli wymagają tego powody związane ze źródłem informacji, w celu ochrony prywatności osób trzecich lub w przypadkach dotyczących tak zwanej wyłącznej odpowiedzialności (Eigen�
verantwortung) władzy wykonawczej (PKGrG, § 6). W zakresie uprawnionej kontroli PKGr może żądać udostępnienia doku‑
mentów i danych przechowywanych w bazach oraz dostępu do pomieszczeń służbowych tajnych służb. PKGr może prze‑
słuchiwać członków tych służb oraz pracowników i członków Rządu Federalnego oraz osoby zatrudnione w innych urzę‑
dach federalnych (PKGrG, § 5).
Niezależnie od zapisanych w ustawie o gremium kontrol‑
nym uprawnień PKGrG do otrzymywania informacji, jest ono także uprawnione do uzyskiwania od władzy wykonawczej określonych informacji na podstawie innych ustaw. W szcze‑
gólności, rząd zobowiązany jest informować PKGr:
• o przechwytywaniu komunikacji pocztowej i teleko‑
munikacji, na podstawie tzw. ustawy z artykułu 10
19, w okresach nie rzadszych niż sześć miesięcy;
• o żądaniu danych z instytucji kredytowych i finanso‑
wych, towarzystw lotniczych i spółek świadczących usłu‑
gi pocztowe, telekomunikacyjne i teleusługi, w okresach nie krótszych niż sześć miesięcy;
• o wykorzystaniu środków technicznych w celu lokaliza‑
cji czynnej komórki oraz numerów seryjnych i kodów karty, w okresach nie krótszych niż 6 miesięcy;
• o stosowaniu ukrytych urządzeń technicznych w celu podsłuchiwania i nagrywania prywatnych rozmów;
• o innych przypadkach zbierania danych, równoznacz‑
nych z ograniczeniem prywatności korespondencji, poczty i telekomunikacji;
• o wewnętrznych regulacjach tajnych służb dotyczących użycia metod, materiałów i urządzeń w celu ukrytego zbierania informacji
20.
19
Ustawa o ograniczeniu tajemnicy korespondencji, poczty i tele‑
komunikacji (Gesetz zur Beschränkung des Brief�, Post� und Fernmelde�
geheimnisses), tytuł skrócony: ustawa z artykułu 10 (Artikel 10�Gesetz, G 10). Tytuł skrócony odwołuje się do artykułu 10 ustawy zasadniczej, ustanawiającego ochronę tajemnicy korespondencji, poczty i teleko‑
munikacji.
20
Zestawienie na podstawie: The Intelligence Services and parlia�
mentary Control in Germany. As at 25
thJanuary 2010, Deutscher Bun‑ Deutscher Bun‑
destag, Parlamentarisches Kontrollgremium, G10‑Kommission – Se‑
kretariat, s.a., ms., [w materiałach ECPRD:] Control and supervision of
Wskazane obowiązki do udzielania informacji zapisane są lub wynikają z ustawy z artykułu 10 i z ustaw regulujących status i funkcjonowanie BfV, MAD i BND,
21to znaczy, odpo‑
wiednio, z federalnej ustawy o ochronie konstytucji
22, ustawy o Wojskowej Służbie Ochrony
23oraz ustawy o Federalnej Służ‑
bie Wywiadu
24.
PKGr może w indywidualnych przypadkach – na podstawie uchwały podjętej większością dwóch trzecich swoich człon‑
ków i po wysłuchaniu strony rządowej – w ramach swoich uprawnień kontrolnych zlecić biegłemu przeprowadzenie do‑
chodzenia i przedstawienie raportu (PKGrG, § 7). Członkowie służb mają prawo zwracać się do PKGr bezpośrednio, bez za‑
chowania drogi służbowej, w sprawach pracy służb, jeśli dana kwestia nie wynika z osobistych interesów zwracającego się lub innych członków służb (PKGrG, § 5).
PKGr składa Bundestagowi sprawozdanie ze swej działal‑
ności kontrolnej przynajmniej dwukrotnie w ciągu kadencji:
w połowie kadencji i na jej koniec. Wskazuje w nim w szcze‑
gólności, czy Rząd Federalny wypełnił swoje obowiązki wobec PKGr, w szczególności obowiązek informowania o sprawach szczególnej wagi (BKGrG, § 13). Sprawy sporne między PKGr a Rządem Federalnym rozstrzyga Federalny Trybunał Konsty‑
tucyjny na wniosek Rządu Federalnego lub na wniosek przy‑
najmniej dwóch trzecich członków PKGr (BKGrG, § 14).
Gremium Zaufania
Kontrolą wydatków tajnych służb zajmuje się tak zwane Gremium Zaufania (Vertrauensgremium) stanowiące w isto‑
cie podkomisję Komisji Budżetowej (Haushaltsausschuss) Bundestagu. Na podstawie ustawy Federalny regulamin bu‑
dżetowy Bundestag ma prawo powoływać takie gremium w celu zatwierdzenia wydatków w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych ochroną tajemnicy, spośród członków Komisji Budżetowej, stosując odpowiednio postanowienia § 2 PKGrG.
Uprawnienia kontrolne Gremium Zaufania są takie same jak uprawnienia PKGr
25. PKGr może uczestniczyć w zatwierdzaniu planów budżetowych i kontroli wydatków w charakterze do‑
radczym
26.
national security, intelligence and counter�intelligence services, 2010, ECPRD request no 1433.
21
Zob. M. Mróz, Ochrona danych osobowych zbieranych i przetwa�
rzanych przez służby specjalne w Polsce i w Niemczech, „Analizy BAS” z dn.
7 stycznia 2010, nr 1(26), http://www.bas.sejm.gov.pl/analizy.php.
22
Ustawa o współpracy Federacji i krajów związkowych w spra‑
wach ochrony konstytucji i o Federalnym Urzędzie Ochrony Konsty‑
tucji (Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutze und über das Bundesamt für Verfassungsschutz). Tytuł skrócony: federalna ustawa o ochronie kon‑ Tytuł skrócony: federalna ustawa o ochronie kon‑
stytucji (Bundesverfassungsschutzgesetz, BVerfSchG), Bundesministe‑
rium der Justiz, http://www.gesetze‑im‑internet.de.
23
Gesetz über den militärischen Abschirmdienst, tytuł skrócony:
MAD�Gesetz, MADG, loc. ut supra.
24
Gesetz über den Bundesnachrichtendienst, tytuł skrócony: BND�
Gesetz, BNDG, loc. ut supra.
25
Ustawa Federalny regulamin budżetowy (Bundeshaushaltsord�
nung, BHO), § 10a ust. 2, loc. ut supra.
26
The Intelligence Services and parliamentary Control in Germany, op. cit., s. 12.
Komisja G 10
Ustawa o ograniczeniu tajemnicy poczty, korespondencji i telekomunikacji stanowi, że BfV, również landowe urzędy ochrony konstytucji, MAD i BND są uprawnione do przechwy‑
tywania korespondencji telekomunikacyjnej i pocztowej, a ich działania w tym zakresie podlegają kontroli PKGr oraz specjal‑
nej komisji określonej jako Komisja G 10 (G 10 Kommission) (G 10, § 1). W określonych odstępach czasu odpowiednie or‑
gany zobowiązane są informować PKGr o wykonywaniu usta‑
wy i o zastosowaniu środków wynikających z tych uprawnień (G 10, § 14).
Komisja G 10 jest ciałem quasi‑sądowym, kontrolującym działania służb w zakresie ich uprawnień do nadzorowania komunikacji. Jest niezależnym ciałem nie związanym in‑
strukcjami. Składa się z czterech członków i czterech zastęp‑
ców, wybieranych przez PKGr na okres kadencji Bundestagu.
Członkowie Komisji nie muszą być członkami Bundestagu.
Przewodniczący Komisji G 10 musi mieć uprawnienia zawodo‑
we do sprawowania urzędu sędziowskiego. Komisja zbiera się przynajmniej raz w miesiącu (G 10, § 15).
Wnioskować o wprowadzenie ograniczenia tajemnicy poczty, korespondencji i telekomunikacji, indywidualnego (namierzanie określonego korespondenta) lub strategicznego (filtrowanie określonych treści z transmisji niezdefiniowanych korespondentów), mogą BfV, odpowiednie urzędy landowe, MAD i BND, przez swojego szefa lub jego zastępcę. Zarządza wprowadzenie ograniczenia Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, a w przypadku landowych urzędów ochrony konstytucji – właściwy organ landowy (G 10, §§ 9, 10). Właści‑
we ministerstwo co miesiąc powiadamia Komisję G 10 o zarzą‑
dzonych przez siebie ograniczeniach, przed ich wykonaniem.
Jedynie w sytuacjach nie cierpiących zwłoki zarządzenie jest realizowane przed powiadomieniem Komisji. Zarządzenia, które Komisja uzna za niedopuszczalne lub niekonieczne, zostają przez właściwe ministerstwo niezwłocznie odwołane (G 10, §15).
Wielka Brytania
Tradycyjnie kontrola parlamentarna nad tajnymi służbami sprowadzała się do odpowiedzialności premiera oraz właści‑
wego ministra wobec parlamentu za służby czy określoną służbę: ministra spraw wewnętrznych (Home Secretary) za Służbę Bezpieczeństwa (Security Service, czyli tzw. MI5), mini‑
stra spraw zagranicznych (Foreign and Commonwealth Secre�
tary) za Tajną Służbę Informacyjną (Secret Intelligence Service, SIS, czyli tzw. MI6) i Rządowe Centrum Komunikacji (Govern�
ment Communications Headquarters, GCHQ), oraz ministra obrony za wywiad wojskowy (Defence Intelligence Staff). Usta‑
wową podstawę działania służbom tym stworzyły dopiero:
ustawa o służbie bezpieczeństwa z 1989 r i ustawa o służbie bezpieczeństwa z 1996 r. (Security Service Act 1989, Security Service Act 1996) oraz ustawa o służbach wywiadu z 1994 r. (In�
telligence Services Act 1994). Te same ustawy powołały również specyficzne instytucje kontroli nad tajnymi służbami, w tym kontroli o wymiarze parlamentarnym. Na podstawie ustawy o służbach bezpieczeństwa z 1989 r. utworzono urząd Komisa‑
rza ds. Służby Bezpieczeństwa (Security Service Commissioner)
mającego nadzorować tę służbę, a także specjalny trybunał do
rozpatrywania wnoszonych na nią skarg. Podobne instytucje wprowadzono w odniesieniu do SIS i GCHQ ustawą o służ‑
bach wywiadu z 1994 r. Rozdzielne funkcje komisarzy były przez pewien czas sprawowane przez jedną osobę i zostały formalnie połączone w 2000 roku na mocy ustawy o uregulo‑
waniu uprawnień śledczych (Regulation of Investigatory Powers Act 2000). Na mocy tej samej ustawy Trybunał ds. Uprawnień Śledczych (Investigatory Powers Tribunal) zastąpił wcześniej‑
sze trzy: Trybunał ds. Służby Bezpieczeństwa (Security Service Tribunal), Trybunał ds. Służb Wywiadu (Intelligence Services Tri�
bunal) i Trybunał ds. Przechwytywania Łączności (Interception of Communications Tribunal). Ta sama ustawa ustanowiła także Komisję ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa (Intelligence and Secu�
rity Committee)
27.
Komisja ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa Ustawa o służbach wywiadu z 1994 r. ustanawia Komisję ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa (ISC) w celu „badania wydat‑
ków, administracji i polityki” Służby Bezpieczeństwa, Służby Wywiadu i GCHQ. Zgodnie z ustawą, Komisja składa się z dzie‑
więciu członków wybranych spośród członków Izby Gmin i Izby Lordów nie pełniących w rządzie funkcji ministerialnych.
Członków Komisji wybiera premier po konsultacji z liderem opozycji. Jednego z tych członków premier ustanawia w tym samym trybie przewodniczącym Komisji. Komisja sporządza roczny raport dla premiera z wypełniania swoich funkcji. Ma również prawo w każdym momencie przedstawić mu raport na dowolny temat związany z pełnieniem tych funkcji. Premier przedstawia obu izbom parlamentu kopię każdego rocznego raportu Komisji wraz z oświadczeniem dotyczącym ewentual‑
nego wyłączenia jakichś fragmentów raportu z prezentowanej kopii. Premier bowiem, „jeśli uzna, po konsultacji z Komisją, że upublicznienie jakiejś sprawy z raportu byłoby szkodliwe dla płynnego wykonywania swoich funkcji przez którąś ze Służb lub przez GCHQ”, ma prawo wyłączyć daną sprawę z kopii ra‑
portu przedkładanego izbom
28.
Komisja nie jest zatem, jak widać, organem parlamentu, lecz ciałem powoływanym spośród parlamentarzystów przez premiera i przed nim odpowiedzialnym. Nie jest też powo‑
ływana na podstawie regulaminu izby parlamentarnej, jak normalne komisje tematyczne, lecz na podstawie ustawy. Nie przedkłada też raportu rocznego izbom parlamentu, lecz pre‑
mierowi, który to dopiero, po wyeliminowaniu z niego treści niepożądanych ze względu na interesy tajnych służb, przed‑
stawia go izbom parlamentu.
Zgodnie z ustawą, Komisja ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa określa swój tryb postępowania. W wypadku równego roz‑
kładu głosów w Komisji, rozstrzygający jest głos przewodni‑
czącego. Przewodniczący może wyznaczyć spośród członków Komisji osobę zastępującą go, w razie jego nieobecności, na posiedzeniach Komisji, jednak osobie takiej nie przysługuje
27
Pat Strickland, Intelligence and Security Agencies, SN/HA/1132, 2004, w materiałach ECPRD: Parliamentary Control of Secret Services, ECPRD request no 514, 2006. Zob. też: National Intelligence Machinery, The Stationery Office, London 2000, http://www.archive.official‑docu‑
ments.co.uk/document/caboff/nim/0114301808.pdf.
28
Intelligence Services Act 1994, art. 10, http://www.legislation.
gov.uk/ukpga/1994/13/section/10.
głos rozstrzygający w wypadku równego rozkładu głosów.
Kworum w Komisji stanowią trzy osoby
29.
Jeśli dyrektor generalny Służby Bezpieczeństwa, szef Służ‑
by Wywiadu lub dyrektor GCHQ jest proszony przez Komisję o ujawnienie informacji, może albo spowodować jej przekaza‑
nie, pod warunkiem, że jest to zgodnie z uregulowaniami za‑
twierdzonymi przez właściwego ministra, albo poinformować Komisję, że informacja nie może zostać ujawniona, ponieważ jest ona informacją „wrażliwą”, która nie może jego zdaniem zostać ujawniona, lub ponieważ minister podjął decyzję, że nie może ona być ujawniana. Fakt, że dana informacja jest informacją wrażliwą nie uniemożliwia ujawnienia jej Komisji, jeśli wskazany wyżej dyrektor lub szef służb uzna, że można ją bezpiecznie ujawnić. Jeśli dany dyrektor lub szef służb uzna, że nie można ujawnić jakiejś informacji, informacja ta może zostać ujawniona, jeśli właściwy minister uzna, że jej ujawnie‑
nie leży w interesie publicznym. Minister nie może zadecydo‑
wać, że jakaś informacja nie może zostać ujawniona jedynie ze względu na bezpieczeństwo narodowe,
30ale informacja taka ponadto „musi być w jego opinii takiej natury, że jeżeli został‑
by poproszony o przedstawienie jej resortowej komisji tema‑
tycznej [departmental select committee] Izby Gmin, uznałby, że właściwe jest nie czynić tego”
31. W rozumieniu przedstawio‑
nych w tym akapicie przepisów ustawy, informacją wrażliwą (sensitive information) jest: (a) informacja, która może prowa‑
dzić do identyfikacji lub dostarczyć danych na temat źródeł informacji, pomocy lub metod operacyjnych dostępnych taj‑
nym służbom, (b) informacja o określonych operacjach, które zostały przeprowadzone, są prowadzone lub zostaną podjęte przez tajne służby w ramach wypełniania przez nie swoich funkcji, oraz (c) informacja dostarczona przez agencję rządo‑
wą lub rząd terytorium spoza Zjednoczonego Królestwa, jeśli dany rząd nie pozwala na ujawnienie tej informacji
32.
Choć ustawowym zadaniem Komisji ds. Wywiadu i bezpie‑
czeństwa jest, jak wskazano wyżej, badanie wydatków, admi‑
nistracji i polityki MI5, SIS i GCHQ, rząd podkreśla, że Komisja, za jego zgodą, otrzymuje też w swoich działaniach informa‑
cje i pomoc w pracy od wywiadu wojskowego (Defence Intel�
ligence Staff) i Połączonej Komisji Wywiadu (Joint Intelligence Committee), nad którymi nie sprawuje formalnej kontroli
33.
W zakresie kontroli budżetu Komisja ma wgląd w wydat‑
ki poszczególnych służb, które w parlamencie głosowane są
29
Intelligence Services Act 1994, Schedule 3, pkt 2, http://www.leg‑
islation.gov.uk/ukpga/ 1994/13/schedule/3.
30
Zdanie w oryginalnym przepisie, być może intencjonalnie, nie jest jasne (on the grounds of security alone). Może chodzi faktycznie o to, że dana informacja zasadniczo nie powinna zostać ujawniona ze względu na to, że „dotyczy bezpieczeństwa narodowego”.
31
Takie ustawowe zrównanie ISC z komisjami tematycznymi w do‑
stępie do informacji czyni w praktyce nieco wątpliwą teoretycznie uprzywilejowaną w tym zakresie sytuację ISC jako komisji ustawowej w porównaniu z komisjami tematycznymi działającymi na zasadzie konwencji. Niemniej, zwykło się podkreślać w literaturze przedmiotu szczególny status ISC w tym kontekście. Zob. np. I. Leigh, The UK’s Intel�
ligence and Security Committee [w:] H. Born, M. Caparini, op. cit., s. 182.
32
Intelligence Services Act 1994, Schedule 3, pkt 3, loc. ut supra.
33
Informacje ze stron Cabinet Office cytowane w: P. Strickland, op. cit.; Sally Almandras, Intelligence and Security Committee, 2009, SN/HA/2178, House of Commons Library, www.parliament.uk/brief‑
ing‑papers/SN02178.pdf; Supervision of the intelligence services, 1010,
materiały ECPRD: ECPRD request no 1505.
łącznie i są publicznie dostępne w takiej zagregowanej posta‑
ci. Oczywiście, z kopii rocznego raportu Komisji przedkładane‑
go izbom parlamentu dane dotyczące wydatków poszczegól‑
nych służb są usunięte
34.
Obecnie w skład Komisji wchodzi siedmiu członków Izby Gmin i dwóch reprezentantów Izby Lordów. Przewodniczą‑
cym Komisji jest deputowany należący do partii rządzącej,
35co w naturalny sposób wiąże się ze sposobem jego powoły‑
wania.
W odpowiedzi na roczne raporty Komisji, do sporządzania których jest ona ustawowo zobowiązana, zazwyczaj kilku‑
dziesięciostronicowe (najnowszy Annual Report 2010–1011 liczy 98 stron), rząd publikuje normalnie kilkunastostronico‑
we odpowiedzi (Government Response to the Intelligence and Security Committee’s Annual Report). Komisja sporządziła tak‑
że raporty specjalne na temat działalności wywiadu w spra‑
wie zamachów terrorystycznych w Londynie z 7 maja 2005 r.
(2009) i samych tych zamachów (2006), wydawania więźniów (2007), traktowania zatrzymanych przez personel brytyjskich służb wywiadu w Afganistanie, Guantanamo i w Iraku (2005), irackiej broni masowego rażenia w perspektywie działań wy‑
wiadu (2003). Wszystkie te raporty są dostępne na stronach internetowych Komisji
36.
Kwestią stanowiącą nieustanny przedmiot kontrowersji jest zakres dostępu ISC do dokumentów tajnych służb i innej informacji niejawnej oraz możliwości powoływania przez nią
„śledczego” (investigator), mającego możliwość badania doku‑
mentów, danych i raportów związanych z prowadzonym po‑
stępowaniem oraz przeprowadzania rozmów z pracownikami tajnych służb. Przez kilka lat ISC posiadała takiego śledczego (emerytowanego zastępcę szefa wywiadu wojskowego), jed‑
nak odszedł on ze swojego stanowiska, co spowodowane było reakcją na pewne jego publiczne wypowiedzi w sprawie roli wywiadu w operacji irackiej
37.
Istotną osią dyskusji jest to, czy ISC powinna ulec przekształ‑
ceniu w normalną komisję tematyczną (select committee). Za‑
lecała to na przykład w 1999 r. Komisja Spraw Wewnętrznych Izby Gmin, ale nie znalazło to uznania większości członków ISC, podobnie jak rządu, który podtrzymywał stanowisko, że ISC jest niezależne od władzy wykonawczej i nie powinien przekształcać się w komisję tematyczną
38.
Ocena działalności kontrolnej ISC ISC, mimo swojej specyficznej pozycji i wątpliwego statusu jako komisja parlamentarna oraz słabych formalnych upraw‑
nień ma stosunkowo duże osiągnięcia jako organ kontrolujący tajne służby. Widać to choćby w publikowanych przez nią ra‑
portach, licznych i często głębiej wnikających w analizowane kwestie niż analogiczne opracowania przygotowywane przez formalnie lepiej usytuowane instytucjonalnie i wyposażone kompetencyjnie organy kontrolne wielu innych parlamentów europejskich. Jak to podsumowuje autor jednego z opraco‑
34
P. Strickland, op. cit., s. 7.
35
The Intelligence and Security Committee, http://isc.indepen‑
dent.gov.uk/.
36
Ibidem.
37
S. Almandras, op. cit., s. 8.
38
Ibidem, s. 12.
wań na temat funkcjonowania ISC, po pierwsze, w dużej mie‑
rze zaspokoiła ona żądania zapewnienia większej publicznej kontroli nad agencjami bezpieczeństwa i wywiadu, po drugie, zdołała ustanowić z nimi dobre robocze stosunki i, po trzecie, skutecznie pracowała mimo stosunkowo niewielkich upraw‑
nień
39. Tę ostatnią kwestię wyjaśnia on następująco:
„Być może wynika to częściowo stąd, że agencje były świa‑
dome, iż zatrzymywanie informacji zgodnie z restrykcyjnymi warunkami określonymi w ustawie uruchomiłoby nieuchron‑
nie ze strony społeczeństwa i parlamentu żądania zwiększenia uprawnień śledczych.
Ponadto, w niektórych wypadkach byłoby dla rządu po‑
litycznie niezręczne powoływanie się na swoje ustawowe uprawnienia i odmawianie dostępu do dokumentów. Czyniąc to, rząd podważyłby wiarygodność komisyjnych badań, co na‑
raziłoby go na wzmożoną krytykę. Nie należy przez to bynaj‑
mniej rozumieć, że rząd przeciągnął komisję na swoją stronę:
nic nie wskazuje, aby dochodziło do czegokolwiek wykracza‑
jącego poza staranną i niezależną pracę badawczą, której to‑
warzyszyły wyważone i, tam gdzie były po temu powody, kry‑
tyczne raporty. Można najwyżej powiedzieć, że rząd i agencje były zainteresowane tym, aby komisja postrzegana była jako działająca niezależnie i efektywnie, a komisja, wiedząc o tym, mogła wywierać nacisk w celu uzyskania współpracy”
40.
Kwestia reformy ISC
Wokół ISC toczy się ciągła, mniej lub bardziej intensywna debata między rządem, parlamentem i bezpośrednio zaintere‑
sowanymi organami, dotycząca wypracowania optymalnych form instytucjonalnych i procedur kontrolnych. Parlament w zasadzie dąży do wzmocnienia parlamentarnego charakteru komisji, rząd zaś stara się generalnie, aby ewentualne zmiany w tym kierunku nie wykraczały poza to, na co pozwala obecna ustawa. W konsekwencji, zmiany w funkcjonowaniu komisji z perspektywy europejskich modeli kontynentalnych kontroli parlamentarnej mają charakter, rzec można, „umiarkowanego postępu w granicach obowiązującego prawa”.
W zielonej księdze The Governance of Britain z 2007 r. rząd deklarował, że podejmie konsultacje na temat tego, “jak usta‑
wowa podstawa Komisji ds. Wywiadu i Bezpieczeństwa po‑
winna być poprawiona, tak aby przybliżyć sposób jej powoły‑
wania, działania i podległości tak dalece jak to jest możliwe do sytuacji komisji tematycznych, przy utrzymaniu koniecznych regulacji umożliwiających dostęp do wysoko sklasyfikowa‑
nej informacji na jakiej opiera się efektywne bezpieczeństwo i zabezpieczenie tejże”
41. Dokument przedstawiał ISC jako faktyczną departamentalną komisję tematyczną ds. tajnych służb, aczkolwiek zauważano w nim, że ze względu na inny sposób przygotowywania raportów i tajność posiedzeń nie‑
którzy mogą twierdzić, że jest „niedostatecznie przejrzysta”.
W dokumencie zawarto między innymi sugestię większej przejrzystości trybu powoływania członków ISC, wprowadze‑
nia opcji posiedzeń otwartych, prowadzenia debat w Izbie Gmin nad raportami Komisji przez przewodniczącego Komisji,
39
I. Leigh, op. cit., s. 192–193.
40
Ibidem, s. 193.
41
The Governance of Britain, lipiec 2007, cyt. za S. Almandras, op.
cit., s. 12.
nie przez ministra, wprowadzenia debaty nad raportami rów‑
nież w Izbie Lordów oraz wzmocnienia sekretariatu Komisji przez powoływanie niezależnego „śledczego” i rozdzielenie personelu Komisji od personelu rządowego Biura Gabinetu.
Ostatecznie, w opublikowanej następnie białej księdze The Governance of Britain – Constitutional Renewal z 2008 r. rząd zaproponował rewitalizację stanowiska „śledczego” Komisji oraz debatowanie nad raportami Komisji w obu Izbach, przy czym debatę miałby otwierać przewodniczący ISC lub lord se‑
nior będący członkiem ISC, nie poparł jednak opcji posiedzeń otwartych czy faktycznego uniezależnienia sekretariatu ISC od Biura Gabinetu
42.
Temat reformy ISC powrócił w zielonej księdze Justice and Security z 2011 r.
43. Jak się tam przypomina, w zielonej księdze The Governance of Britain z 2007 r. proponowano zwiększenie roli parlamentu w procesie powoływania członków ISC, wpro‑
wadzenie opcji otwartych przesłuchań w Komisji w zakresie zeznań i świadectw (evidence) nie objętych klauzulą niejawno‑
ści, wyposażenie Komisji w dodatkowe wsparcie w celu zwięk‑
szenia jej zdolności śledczych, znalezienie alternatywnego zabezpieczonego lokalu dla Komisji poza pomieszczeniami Sekretariatu Gabinetu oraz otwieranie debat nad raportami w Izbie Gmin przez przewodniczącego Komisji, nie zaś przez rządowego ministra. Wskazuje się tam również, że wszystkie te propozycje zostały wdrożone z wyjątkiem tej dotyczącej otwartych posiedzeń (JSGP, 3.13). Niemniej, ISC nadal podle‑
ga krytyce ze względu na fakt, że nie odpowiada modelowi innych komisji parlamentarnych, jest odpowiedzialna wobec premiera, nie jest wystarczająco niezależna i nie posiada wy‑
starczającej wiedzy o operacyjnej pracy agencji wywiadu, a sposób jej powoływania, działania i raportowania nie jest wystarczająco przejrzysty (JSGP, 3.14). Zasadnicze propozycje zmian, jakie obecna ISC przedstawiła rządowi, sprowadzają się do następujących punktów: (a) ISC powinna stać się komisją parlamentu, z koniecznymi zabezpieczeniami, odpowiedzial‑
ną zarówno wobec parlamentu, jak i premiera; (b) przypisa‑
ne jej kompetencje powinny odzwierciedlać fakt, że od lat bada sprawy i wydaje zalecenia dotyczące szerszej „wspólno‑
ty wywiadu”, a nie tylko SIS, GCHQ i Służby Bezpieczeństwa;
(c) przypisane jej kompetencje powinny odzwierciedlać fakt, że jej działania nie ograniczają się do badania polityki, admi‑
nistracji i finansów służb, ale dotyczą całej pracy tajnych służb;
(d) ISC powinna mieć prawo do żądania informacji, a prawo do nieudzielenia informacji powinno być zarezerwowane dla poziomu ministerialnego, nie dla poziomu dyrektorów służb;
(e) ISC powinna mieć do dyspozycji szersze środki śledcze i ba‑
dawcze (JSGP, 3.15).
Rząd w zasadzie zgadza się z obecną ISC, że „można by dokonać poważnych reform w zakresie statusu Komisji, jej uprawnień i kompetencji, co mogłoby zwiększyć poziom spo‑
łecznego zaufania do kontroli działalności wywiadu” (JSGP, 3.16). Jeśli chodzi o status ISC, rząd uważa jednak, że nie po‑
winno się zrównywać go ze statusem resortowych komisji tematycznych (departmental select committees). Proponuje natomiast, aby ISC stała się ustawową komisją parlamentu
42
S. Almandras, op. cit., s. 12–13.
43
