Zasada podziału władzy w USA : między literą a duchem konstytucji

769

Łukasz Wordliczek

Uniwersytet Jagielloński

Zasada podziału władzy w USA:

między literą a duchem konstytucji ^*

The Constitutional Convention of 1787 is supposed to have created a government of „separated powers”. [...] Rather, it cre­

ated a government of separated institutions sharing powers¹. Richard E. Neustadt

Zasada podziału władz jest dość powszechnie traktowana jako fundament, warunek konieczny istnienia demokracji. W związku z faktem jej swoistej „kariery” wśród szeregu państw w czasie głównie ostatnich kilkudziesięciu lat podział władzy bywa traktowany jako fakt zastany, o z góry określonej treści². Tradycyjnie w tym kon- tekście pojawia się zazwyczaj „klasyczny” monteskiuszowski trójpodział władz.

Jednocześnie mówimy o terminie, który bywa rozumiany zbyt wieloznacznie, aby

* Jako że niniejszy tekst jest kierowany do polskiego czytelnika, oparto się na rodzimej literatu- rze przedmiotu. Prace anglojęzyczne są odpowiednio liczniejsze, a zainteresowani bez większego trudu mogą do nich dotrzeć.

1 R.E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents: The Politics of Leadership from Roo­

sevelt to Reagan, The Free Press, New York [1960] 1991, s. 29.

2 Warto przy tym odnotować, że geneza współczesnych rozwiązań sięga wielu stuleci w głąb an- gielskiej historii i ma swoje podłoże tyleż filozoficzne, ile czysto praktyczne – podyktowane głównie koniecznością zapewnienia parlamentowi prawa do nakładania podatków. Zob. A. Zięba, Normy prawa stanowionego jako źródło konstytucji Zjednoczonego Królestwa [w:] A. Zięba (red.), Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2013, s. 236 i n.

przejść nad tym do porządku dziennego – mamy do dyspozycji tyle „interpretacji, ilu interpretatorów”³.

Nieco wnikliwsza analiza prowadzi jednak do zasadniczych wątpliwości. Nie kwestionując głównej racji trójpodziału władzy (nadanie stosownych kompetencji poszczególnym gałęziom władzy), praktyka polityczna wielu państw – z USA na cze- le – wskazuje, że co najmniej równie istotne są te uprawnienia, które wykraczają poza ustalony, sztywny podział na legislatywę, egzekutywę i judykatywę. Analiza prak- tycznego wymiaru zasady podziału władz prowadzi zatem do wyjściowej konstatacji:

mamy do czynienia z wykształceniem się całego podsystemu oryginalnego podziału władz z uprawnieniami będącymi wynikiem praktyki funkcjonowania systemu de- mokratycznego. Jest to swego rodzaju „lustrzane odbicie” doskonale znanego syste- mu hamulców i równowag (checks and balances). Co przy tym niezwykle istotne, omawiane rozwiązania nie są uwzględnione w Konstytucji USA.

Gwoli przykładu można wspomnieć o wzajemnych powiązaniach pomiędzy władzą ustawodawczą i sądowniczą. Otóż, zgodnie z konstytucyjną zasadą hamulców i równowag, przedmiotowe związki są określone przez: kontrolę wydatków, prawo do tworzenia sądów niższej instancji, prawo Senatu do wyrażania zgody przy nomina- cjach sędziów, możliwość złożenia sędziów z urzędu (legislatywa wobec judykatywy) oraz sądową kontrolę ustawodawstwa, przewodniczenie prezesa Sądu Najwyższego obradom Senatu przy procedurze złożenia prezydenta z urzędu (judykatywa wobec legislatywy). Szczegóły zawarto w tabeli 1. Tymczasem praktyka „uzupełnia” owe relacje m.in. przez instytucję ustawodawstwa prywatnego. Poza wszystkimi innymi jego funkcjami jest to także instrument zawłaszczania przez Kongres części władzy zwyczajowo przynależnej właśnie sądownictwu. Podobne wątpliwości budzą także i inne konkretne rozwiązania, które zawarto w tabeli 2. Tym razem warto zadać pyta- nie o rzeczywisty charakter powiązania na linii Biały Dom–Kapitol.

Jakkolwiek powyższe konstatacje mogą się wydawać dość intrygujące, to stano- wią jedynie wstęp do zasadniczej analizy. Z zarysowanego obrazu wynika bowiem, że mamy do czynienia z konstytucyjnie określonymi kompetencjami każdej z gałęzi władz (tabela 1). Do tego należy jednak dodać uzupełnienie powyższych reguł (ta- bela 2). W tym kontekście należy więc zadać co najmniej jedno zasadnicze pytanie:

Czy gałęzie władzy nie przywłaszczają sobie stosownych uprawnień należnych innej gałęzi?

Zanim odniesiemy się do tego dylematu, należy poczynić uwagę warsztatową.

Otóż omawianym poniżej rozwiązaniom ustrojowym poświęcono nierównomier- ną ilość miejsca. Taka decyzja jest przemyślana i podyktowana faktem, że niektóre z form aktywności wymienionych w tabeli 2 są powszechnie znane, choćby i osobom pobieżnie zaznajomionym z tematyką. Przykłady (4) sądowej kontroli ustawodaw- stwa Kongresu oraz (8) sądowej kontroli działań prezydenta (judicial review) są tego

3 R.M. Małajny, Idea rozdziału władzy państwowej i jej interpretacje, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 1, z. 90, s. 81. Szerzej na temat wieloznaczności terminu „podział władzy” zob. ibidem.

Tabela 1. System hamulców i równowag: litera konstytucji LegislatywaEgzekutywaJudykatywa Legislatywa XXX

−prawo odrzucania weta większością 2/3 −kontrola wydatków −kontrola za pomocą ustawodawstwa −możliwość złożenia z urzędu −(impeachment) −prawo Senatu do wyrażania zgody przy nominacjach i zawieraniu traktatów −kontrola za pomocą komisji Kongresu

−kontrola wydatków −prawo do tworzenia sądów niższej in- stancji −prawo Senatu do wyrażania zgody przy nominacjach sędziów −możliwość złożenia sędziów z urzędu (impeachment) Egzekutywa −prawo weta −prawo przewodniczenia specjalnym po- siedzeniom −prawo do odroczenia sesji, jeśli brak po- rozumienia w tej sprawie na Kapitolu −wiceprezydent przewodniczy obradom Senatu i ma prawo głosowania w sytua- cjach patowych

XXX

−prezydent mianuje sędziów Judykatura −prezes Sądu Najwyższego przewodniczy obradom Senatu przy procedurze złoże- nia prezydenta z urzędu −prawo do wydawania nakazów −prezes Sądu Najwyższego przewodniczy obradom Senatu przy procedurze złoże- nia prezydenta z urzęduXXX Źródło: Th.J. Lowi, B. Ginsberg, American Government, New York–London: W.W. Norton Co., 1990, s. 88

bodaj najlepszym przykładem. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w wypadku funkcjonowania (2) niezależnych komisji regulujących, których rola w systemie po- litycznym została zdiagnozowana w krajowej literaturze przedmiotu w objętości mo- nografii⁴. Podobnie rzecz ma się też z (3) „prawodawczą” działalnością sądownictwa⁵. Przyjrzyjmy się zatem pozostałym rozwiązaniom ustrojowym w kolejności ich pojawiania się w tabeli 2.

Tabela 2. „Uzupełnienie” systemu hamulców i równowag: duch konstytucji

Legislatywa Egzekutywa Judykatywa

Legislatywa

XXX

(5) inspectors general (6) independent counsel (7) Government Accounta­

bility Office

(9) ustawodawstwo pry- watne

(6) independent counsel Egzekutywa (1) executive orders

(2) niektóre agencje fede- ralne (np. niezależne komisje regulujące)

XXX

(2) niektóre agencje fede- ralne (np. niezależne komisje regulujące) (6) independent counsel Judykatura (3) działalność „prawo-

dawcza” sądownictwa (4) sądowa kontrola usta-

wodawstwa (judicial review)

(8) sądowa kontrola legal- ności działań prezy-

denta (judicial review) XXX Źródło: Opracowanie własne autora

Otwierające zestawienie executive orders (1) są wymownym potwierdzeniem ar- gumentu na rzecz dynamiki rozwiązań przyjętych w konstytucji. Po pierwsze, mó- wimy o instytucji amerykańskiego systemu politycznego, która nie ma swojej wyraź- nej, jednoznacznej, explicite wyrażonej podstawy konstytucyjnej. Po drugie zaś, jest to sposób działania, który sukcesywnie „odkrywali” kolejni główni lokatorzy Białego Domu. Dość powiedzieć, że do 1907 roku executive orders nie były w ogóle katalo- gowane i publikowane, a do końca lipca 2015 roku ich liczba obejmuje już ponad 13 700 dokumentów⁶. Pomijając kwestię trafności posługiwania się w polskiej lite-

4 Zob. zwłaszcza M. Grzybowski, Federalny aparat wykonawczy w Stanach Zjednoczonych Amery­

ki, Nakł. Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1992; oraz M. Jagielski, Prezydent USA jako szef admini­

stracji, Zakamycze, Kraków 2000.

5 Zob. choćby P. Laidler, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Od prawa do polityki, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2011.

6 Dane za: http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/2015.html#13694 [dostęp 7.08.2015].

773

Zasada podziału władzy w USA: między literą a duchem konstytucji

raturze przedmiotu najczęściej określeniem „rozporządzenia wykonawcze”, należy wyraźnie zaznaczyć, że mamy w istocie do czynienia z prawotwórczą aktywnością prezydenta, jego wkładem w stan prawny funkcjonujący w USA. Nie jest to zresztą wkład symboliczny – formalnie to właśnie na mocy executive orders Stany Zjednoczo- ne dokonały zakupu Luizjany, aneksji Teksasu, emancypacji niewolników, internowa- nia Amerykanów japońskiego pochodzenia w czasie II wojny światowej, desegregacji rasowej w armii, zainicjowania akcji afirmatywnej czy też powołania niektórych agen- cji federalnych (takich jak Environmental Protection Agency, Food and Drug Admini­

stration, Korpus Pokoju). Jak zatem widać, ciężar gatunkowy omawianego rozwiąza- nia nie jest błahy. W tym kontekście interesująco może się przedstawiać informacja, że executive orders są tylko jednym z przykładów prawotwórczej aktywności prezydenta;

inne rodzaje aktów prawnych to: porozumienia władzy wykonawczej (executive agree­

ments), dyrektywy bezpieczeństwa narodowego (national security directives), prokla- macje (proclamations), plany reorganizacji (reorganization plans) czy też oświadczenia w związku z podpisaniem jakiejś ustawy (signing statements).

O ile dotychczasowe przykłady wydają się stosunkowo wyraźnie wskazywać na wykraczanie poza kompetencje jednej tylko gałęzi władzy, o tyle z nieco bardziej za- woalowaną formą mamy do czynienia w wypadku urzędów działających na styku ustawodawstwa i egzekutywy: independent counsel oraz inspector general. Przyjrzyj- my się im zatem nieco bliżej.

Pierwszy z nich, independent counsel (6), jest specjalnym przedstawicielem władz federalnych działającym w celu wykrywania i ścigania przestępstw dokonywa- nych przez urzędników federalnych⁷. Obecna nazwa urzędu została nadana w 1988 roku na mocy nowelizacji aktu prawnego o znamiennym tytule: Ustawa o etycznym postępowaniu administracji rządowej (Ethics in Government Act of 1978). Sama istota powstania i funkcjonowania „oskarżyciela specjalnego” jest ściśle związana z oma- wianym w niniejszym tekście zagadnieniem. Tym razem pierwszoplanowa perspek- tywa jest wyznaczona przez konflikt interesów: zarówno prokuratorzy (oskarżyciele), jak i urzędnicy zatrudnieni w organach ścigania (law enforcement officers) są podlegli władzom politycznym. Co jednak w wypadku, kiedy przedstawiciel tychże władz po- pełnia przestępstwo? Jak wykazała amerykańska praktyka, prowadzenie rutynowych działań bywało w takich sytuacjach utrudnione⁸. Stąd wyniknęła potrzeba utworze- nia urzędu prokuratora „specjalnego”, „niezależnego”, który nie tyle będzie organi- zacyjnie wydzielony ze struktur władzy sądowniczej czy też wykonawczej (Departa- mentu Sprawiedliwości), ile w istocie będzie łączył obie te gałęzie władz federalnych.

Kompetencje independent counsel obejmują ściganie przestępstw, które mogą być po-

7 Szerzej na ten temat zob. w literaturze polskojęzycznej np.: P. Laidler, Independent Counsel. Insty­

tucja oskarżyciela specjalnego w systemie polityczno­prawnym Stanów Zjednoczonych, „Studia Politycz- ne” 2007, vol. 20, s. 159–180.

8 Pierwszego independent counsel powołał jeszcze w roku 1875 prezydent Ulysses S. Grant. Sprawa dotyczyła łapówek dla sekretarza prezydenta Orville E. Babcocka w zamian za korzystne rozstrzygnięcia na rzecz producentów bimbru.

pełnione przez prezydenta, wiceprezydenta, członków gabinetu, dyrektora i wicedy- rektora CIA, zwierzchnika służby skarbowej (Internal Revenue Service), pozostałych wyższych urzędników władzy wykonawczej oraz szefa i skarbnika kampanii pre- zydenckiej. W razie otrzymania stosownego zawiadomienia prokurator generalny (a zatem zwierzchnik Departamentu Sprawiedliwości) podejmuje decyzję, czy dana sprawa kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania. W wypadku stwierdzenia zachodzenia stosownych przesłanek kierowany jest raport do specjalnego wydziału w stołecznym Sądzie Apelacyjnym (Independent Counsel Division of the U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit). Tym samym zostaje powołany niezależny prokurator oraz określone zostają ramy przedmiotowe dochodzenia. Jak zatem widać na podstawie procedury powoływania independent counsel, jest to proces zależny od władz politycznych, a ściślej – odpowiednio sformułowanego wniosku prokurato- ra generalnego. Niemniej jednak z chwilą powołania prokurator niezależny posiada z pewnością większą swobodę działania w odniesieniu do nacisków politycznych, niż gdyby dochodzenie było prowadzone przy wykorzystaniu tradycyjnych zasobów, czyli tych pozostających w gestii Departamentu Sprawiedliwości. Wytłumaczeniem takiego stanu rzeczy może być fakt, że działalność independent counsel wiąże się z po- ważnymi zarzutami wobec osób publicznych, a w konsekwencji podlega dość dale- ko idącemu zainteresowaniu opinii publicznej. W razie wykazania prób wywierania wpływu na tego urzędnika sprawa oznacza dyskredytację jakiegoś polityka. Casus rezygnacji prezydenta Richarda Nixona jest tutaj znamienny – najpierw doprowadził on do zdymisjonowania Archibalda Coxa, a następnie, zmuszony wyrokiem Sądu Najwyższego, musiał udostępnić Leonowi Jaworskiemu taśmy z nagraniami rozmów w Białym Domu⁹. Na mocy wspomnianej wyżej ustawy tylko prokurator generalny jest władny zdymisjonować prokuratora niezależnego w uzasadnionych przypad- kach, a do takich oczywiście nie kwalifikują się względy osobiste czy też względy natury politycznej.

Jak zostało wskazane, independent counsel jest swego rodzaju „łącznikiem” po- między władzą wykonawczą a sądowniczą. Stąd też pojawiły się zarzuty natury kon- stytucyjnej właśnie z zasadą podziału władzy w tle. Otóż Theodore B. Olson, jeden ze współpracowników prezydenta Ronalda Reagana, utrzymywał, że to elementy ściśle rozumianej władzy wykonawczej (policja, prokuratorzy, agenci federalni) są władne prowadzić dochodzenia przeciw urzędnikom egzekutywy, a zatem niekonstytucyjne ma być upoważnienie ustawowe przez Kongres sądownictwa do formalnego powo- ływania prokuratorów niezależnych. Sąd Najwyższy orzekł jednak, że nie ma mowy o złamaniu zasad konstytucyjnych wobec faktu, że to prokurator generalny (jako zwierzchnik Departamentu Sprawiedliwości) posiada wszakże wyłączną władzę usu- wania independent counsel ze stanowiska¹⁰. A zatem – nieco przewrotnie – sąd uznał, że prokurator niezależny jednak jest... zależny od swojego zwierzchnika. Taki – mało

9 United States v. Nixon, 418 U.S. 683, 94 S. Ct. 3090, 41 L. Ed. 2d 1039 (1974).

10 Morrison v. Olson, 487 U.S. 654, 108 S. Ct. 2597, 101 L. Ed. 2d 569 (1988).

775

Zasada podziału władzy w USA: między literą a duchem konstytucji

krzepiący – stan rzeczy ma swoje istotne ograniczenia. Praktyka bowiem wskazuje, że przysłowiowe ostatnie słowo może należeć jednak do prokuratora niezależnego, a nie generalnego. Otóż w 1988 roku w wyniku dochodzenia prowadzonego przez Jamesa McKaya pojawiły się zarzuty, że ówczesny prokurator generalny Edwin Meese III pomógł firmie, której był udziałowcem, zdobyć kontrakt dla armii USA. Nawet wo- bec braku formalnego postępowania ciężar oskarżeń był tak duży, że polityk zrezyg- nował ze stanowiska zwierzchnika Departamentu Sprawiedliwości.

Prawdopodobnie najsłynniejszymi prokuratorami niezależnymi byli zaangażo- wani w wyjaśnienie afery Watergate Archibald Cox oraz jego następca – Leon Jawor- ski. Nieco mniejszy rozgłos towarzyszył pracom prokuratora Lawrence’a E. Walsha przy wyjaśnianiu okoliczności afery Iran-Contras. Kolejne lata ponownie przypo- mniały opinii publicznej o istnieniu omawianego urzędu i to w okolicznościach bez precedensu. Mianowicie w związku z dochodzeniem prowadzonym przez Kennetha W. Starra pojawiły się zarzuty wobec urzędującego prezydenta Billa Clintona o krzywo- przysięstwo i utrudnianie działania wymiarowi sprawiedliwości. W konsekwencji do Izby Reprezentantów został skierowany wniosek o wszczęcie procedury usunięcia prezydenta z urzędu, co się stało w grudniu 1998 roku. W lutym kolejnego roku Se- nat jednak nie przegłosował wniosku wymaganą większością dwóch trzecich głosów.

Z działalnością independent counsels wiąże się także ciekawe zagadnienie od- powiedzialności prawnej parlamentarzystów federalnych i ich immunitetu. Realia amerykańskie są w tej kwestii stosunkowo jednoznaczne. Otóż w wypadku zaistnie- nia odpowiednich przesłanek członek Kongresu może być pociągnięty do odpowie- dzialności, ale tylko w sytuacji, kiedy legislatywa nie jest w trakcie sesji. Jeżeli nato- miast obraduje, to oskarżony może być zdyscyplinowany przez sankcje wewnętrzne Kongresu (zajmują się tym komisje etyki działające w obu izbach), a w skrajnych przypadkach parlamentarzysta może zostać pozbawiony mandatu przez głosowanie większością dwóch trzecich głosów danej izby. W tym ostatnim przypadku, nie będąc już deputowanym, podlega – jak każdy obywatel – normalnym regułom postępowa- nia karnego.

Drugi ze wspomnianych urzędów, czyli inspector general (5), ze względu na nikłe zainteresowanie polskich badaczy zasługuje na osobne potraktowanie.

Urząd ten powstał na mocy ustawy z października 1978 roku (Inspector Gen­

eral Act of 1978, Pub. L. 95–452)¹¹. Jeśli chodzi o kwestie semantyczne, to mamy do czynienia z sytuacją bynajmniej nie wyjątkową w realiach amerykańskich, a jedno- cześnie dość osobliwą. Otóż podobnie jak na przykład w wypadku Przedstawiciela Handlowego Stanów Zjednoczonych (United States Trade Representative – USTR), inspector general oznacza zarówno pewien urząd, jednostkę organizacyjną admini- stracji federalnej, jak i określonego urzędnika federalnego. O ile jednak w wypadku USTR mamy do czynienia tylko z jednym funkcjonariuszem państwowym, o tyle na

11 Tenże akt prawny doczekał się nowelizacji; jego obecne brzmienie pochodzi z 7 lipca 2014 r.

(Pub. L. 113–126).

mocy ustawy z 1978 roku powołano dwunastu inspectors general, obecnie zaś jest ich nieco ponad siedemdziesięciu. Stąd też w dalszej części tekstu autor będzie posługi- wał się liczbą mnogą. Na potrzeby niniejszego opracowania używane będzie także zamiennie literalne tłumaczenie na język polski, a zatem – inspektorzy generalni.

Podstawową racją utworzenia i działania omawianego urzędu jest potrzeba zwalczania nadużyć, niegospodarności oraz marnotrawienia środków, którymi dys- ponują liczne instytucje federalne. Głównym orężem inspectors general w ich walce z tymi patologiami jest możliwość przeprowadzania dochodzeń i audytów oraz suge- rowania wdrożenia programów naprawczych. A zatem stosowne działania mają cha- rakter zarówno interwencyjny, jak i prewencyjny, i mają służyć realizacji postulatu gospodarności, wydajności i efektywności, które to cechy powinny charakteryzować właściwie działające organy władz¹².

Wspomniana wyżej stosunkowo duża liczba inspektorów generalnych ma swoje interesujące konsekwencje w sposobie ich powoływania. Otóż część z nich obejmu- je urząd w wyniku zastosowania klasycznej procedury konstytucyjnej (prezydenc- ka nominacja zatwierdzona przez Senat), zaś część jest powoływana przez organy zwierzchnie danej jednostki organizacyjnej. Stąd też inspektorzy generalni dzielą się – odpowiednio – na tzw. Establishment Inspectors General (EIGs) oraz Designated Federal Entities Inspectors General (DFE IGs). Niezależnie od sposobu powoływania ustawa narzuca kandydatom określone wymogi merytoryczne, a więc – przynajmniej formalnie – nie są istotne sympatie polityczne nominatów.

EIGs są odwoływani ze stanowiska przez prezydenta, który wszakże musi pisem- nie poinformować Kongres o takiej decyzji co najmniej na 30 dni przed jej wejściem w życie. Podobnie DFE IGs są odwoływani przez podmioty powołujące także z po- wyższym zastrzeżeniem o charakterze informacyjnym.

Jako swego rodzaju ciekawostkę można potraktować fakt, że w celu zagwaranto- wania maksymalnej niezależności inspektorów generalnych, zgodnie z ustawą z 1978 roku, nie mogą oni otrzymywać nagród i premii finansowych (§ 3(f)).

Inspektorzy generalni tworzą przy danej jednostce władz federalnych – lecz nie- zależnie od jej struktury – swoje biura; mają także możliwość zatrudniania personelu pomocniczego i korzystania z usług zewnętrznych bez wiedzy (i tym bardziej zgody) kierownictwa danej agencji/departamentu.

Jak widać z przeglądu powyższych regulacji ustawowych, poczyniono wiele wy- siłku w celu zagwarantowania maksymalnej niezależności funkcjonowania inspec­

tors general. Taki stan rzeczy potwierdza także praktyka. Otóż wszelkie działania podejmowane przez inspektorów generalnych są wynikiem ich własnej aktywności realizowanej niezależnie od woli – choćby i wyrażonej pośrednio – kierownictwa kontrolowanej jednostki. Oczywiście taki stan rzeczy nie oznacza pełnej dowolno- ści w sposobie działania – jest on w istocie określony przez odpowiednie standar- dy wydane przez Państwowy Urząd Odpowiedzialności (Government Accountability

12 W wersji anglojęzycznej chodzi o zasadę 3 x E: Economy, Efficiency and Effectiveness.

777

Zasada podziału władzy w USA: między literą a duchem konstytucji

Office)¹³, czyli – przy całej umowności takiego porównania – amerykański odpo- wiednik Naczelnej Izby Kontroli.

O randze omawianych urzędników może świadczyć także fakt, że ci z nich, którzy są mianowani przez prezydenta (EIGs), z mocy ustawy są częścią amerykań- skich sił policyjnych (law enforcement), zaś mianowani przez szefów kontrolowanych jednostek (DFE IGs) – dopiero po wydaniu zgody przez prokuratora generalnego.

W praktyce oznacza to, że inspektorzy generalni mają prawo do: posiadania służbo- wej broni palnej, dokonywania przeszukań i aresztowań podejrzanych oraz groma- dzenia dowodów.

Wyniki pracy inspectors general są z mocy prawa upubliczniane na pośrednic- twem internetu – każdy z inspektorów generalnych jest zobowiązany do prowadzenia strony internetowej z raportami zawierającymi wyniki prowadzonych dochodzeń.

Także każda kontrolowana jednostka jest zobowiązana do umieszczenia na swojej stronie internetowej linku do biura „swojego” inspektora generalnego. Wymogi usta- wowe nakładają także na pracowników federalnych wymóg udostępniania wszelkich informacji, które mogą być wymagane do prowadzonych działań kontrolnych. Wyni- ki prac są przekazywane zwierzchnikom danej instytucji federalnej, ci jednak nie mają żadnego wpływu na wszczęcie i prowadzenie dochodzenia/audytu. Do wyjątków na- leży sytuacja, kiedy zwierzchnicy niektórych jednostek (na przykład Departamentu Obrony, Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Departamentu Sprawiedli- wości, Departamentu Skarbu) mogą nakłonić „swojego” inspektora generalnego do zaniechania odpowiednich działań. Dzieje się tak jednak tylko w ustawowo określo- nych okolicznościach (§ 8), takich jak wymogi bezpieczeństwa narodowego czy też konieczność zagwarantowania ciągłości prowadzonych dochodzeń. W razie zaistnie- nia takiego faktu zwierzchnik danej instytucji jest zobowiązany pisemnie poinformo- wać odpowiednią komisję Kongresu w terminie 30 dni¹⁴. Inspectors general są także zobligowani do składania okresowych raportów w Kongresie.

Tym samym w zasadzie jedyne powiązanie kierownictwa konkretnej jednostki administracji i inspektora generalnego ma charakter ogólnego nadzoru, co zresztą do- czekało się swojej interpretacji sądowej. Otóż w sprawie United States Nuclear Regula­

tory Commission v. Federal Labor Relations Authority (25 F.3d 229, 235, 4^th Cir. 1994) sąd federalny stwierdził, że ów ogólny nadzór ma charakter wyłącznie „nominalny”.

Czy zatem urząd inspektora generalnego to swego rodzaju „superurząd” przez nikogo rzeczywiście niekontrolowany? Pomijając wspomnianą konieczność prowa- dzenia polityki informacyjnej, działalność w ramach audytów dokonywanych przez inspectors general podlega ocenie przez Government Accountability Office co najmniej

13 Szerzej na temat tego urzędu zob.: Z. Dobrowolski, Kontrola wydatków publicznych w systemie amerykańskiej demokracji, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004. W związku z tym autor czuje się zwolniony z obowiązku poświęcenia większej uwagi Government Accountability Office.

14 W wypadku inspectors general działających w agencjach wywiadowczych ten limit ograniczony jest do zaledwie 7 dni.

raz na trzy lata. Inną formą wpływu jest proces profesjonalizacji służby, który doko- nuje się od 2008 roku przez Council of the Inspectors General on Integrity and Effi­

ciency. W ramach tejże instytucji powołano także – pod przewodnictwem oficera FBI – komórkę zajmującą się prowadzeniem dochodzeń dyscyplinarnych wobec in- spektorów generalnych.

Lista jednostek władz federalnych, które podlegają kontroli inspektorów gene- ralnych, jest długa. Obejmuje ona zarówno wszystkie 15 departamentów, jak i szereg niezależnych agencji federalnych¹⁵, a nawet Bibliotekę Kongresu, Amtrak, U.S. Postal Service czy też określone programy federalne¹⁶.

Jak zatem widać z powyższego opisu, inspektorzy generalni przez swoją for- malną i realną daleko idącą niezależność są – czasami dosłownie – „zbrojnym ra- mieniem” Kongresu, który ma kolejną możliwość kontrolowania różnych jednostek władz federalnych.

Następnym polem do analizy wykraczania przez jedną z gałęzi władzy poza swo- je immanentne kompetencje jest wspomniany na wstępie przypadek ustawodawstwa prywatnego (9). I tak, na linii legislatywa–judykatywa mamy do czynienia ze stosun- kowo wyraźnym ingerowaniem pierwszej z władz w uprawnienia tradycyjnie przyna- leżne władzy sądowniczej. W przedmiotowej kwestii Kongres na drodze ustawy ma możliwość przyznania na przykład odszkodowania osobie fizycznej lub prawnej poza ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak natomiast powszechnie wiadomo – rozstrzyganie spraw indywidualnych w zakresie roszczeń jest jednym z typowych zadań ciążących na sądach. Co znamienne, Stany Zjednoczone nie są tutaj żadnym wyjątkiem, o czym niekiedy informują nas – nierzadko w sensacyjnym tonie – środki masowego przekazu. Szczególność ustawodawstwa prywatnego polega – poza wszyst- kim innym – także i na tym, że potencjalny beneficjent może skorzystać z jego dobro- dziejstw w razie nieuzyskania satysfakcjonującego go orzeczenia sądu danej instancji.

Kongres może zatem wypełnić swego rodzaju „lukę” w istniejącym stanie prawnym.

Większość z powyższych – funkcjonujących w praktyce politycznej – rozwiązań dość wyraźnie uwypukla zjawisko wzajemnego przenikania się uprawnień danych władz federalnych. Czy można bowiem inaczej interpretować działalność „prawo- dawczą” sądownictwa czy też możliwość wydawania przez prezydenta różnorakich aktów prawnych? Czy decyzje administracyjne o charakterze sankcji wydawane przez niektóre agencje federalne (jak choćby Federalna Komisja Handlu, Federal Tra­

de Commission – FTC) nie stanowią ingerencji – znowu – w obszar zarezerwowany dla sądownictwa?

Zasada podziału władzy oraz mechanizm checks and balances są immanentną częścią oryginalnych rozwiązań amerykańskich o genezie liczącej znacznie ponad

15 Są to na przykład National Aeronautics and Space Administration (NASA), National Security Agency (NSA), Federal Election Commission (FEC), a nawet i samo Government Accountability Office.

16 Należą do nich Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction oraz Special Inspector General for Troubled Asset Relief Program.

779

Zasada podziału władzy w USA: między literą a duchem konstytucji

200 lat¹⁷. Nie oznacza to wszakże, że są to rozwiązania o niezmiennym kształcie, jakoby wyznaczonym raz na zawsze postrzeganiu polityki przez pryzmat oświece- niowej myśli ustrojowej. Posiadając do dzisiaj fundamentalny charakter, z czasem nabierają nowej, współczesnej wersji – dostosowanej do dynamicznej ze swej natury rzeczywistości społecznej. Pomimo owego dynamizmu podstawowa logika stojąca za omawianymi zasadami jest niezmienna: chodzi o wytworzenie sytuacji uniemoż- liwiającej dominację jednego podmiotu politycznego nad pozostałymi. Osiemnasto- wieczna przezorność kierowana wrażliwością na możliwość wytworzenia się tyranii z biegiem lat nabiera dodatkowego – czy też nowego – znaczenia. Otóż mówimy o sy- stemie politycznym, który – na różnych poziomach – uniemożliwia doprowadzenie do sytuacji, w której większość jest w stanie narzucić zawsze i wszędzie swoją wolę mniejszości¹⁸. Takiej konstatacji nie zmienia nawet – w niektórych krajach wręcz fetyszyzowana – procedura wyborcza z jej logicznym finałem, czyli zwycięstwem danego ugrupowania lub koalicji. Rozwiązania amerykańskie pozwalają bowiem – skutecznie – chronić prawa mniejszości, czego przykładem ze sfery ustrojowej jest choćby możliwość prowadzenia obstrukcji parlamentarnej¹⁹.

System amerykański – poza wszystkimi innymi cechami – odznacza się zatem daleko posuniętą ostrożnością, rezerwą, swego rodzaju konserwatyzmem wobec funkcjonowania realiów świata polityki²⁰. W tym sensie może być istotnym punktem odniesienia dla innych krajów.

17 Jak się wydaje, należy wyraźnie pisać o podziale władzy oraz o systemie jej równoważenia (checks and balances). Tym samym akcentujemy fakt, że nie są to pojęcia tożsame, możliwe do wymiennego stosowania. Zob. np.: R. Małajny, Idea rozdziału władzy państwowej..., s. 84, przyp. 18.

18 Na ten temat w kontekście praktyki prac ustawodawczych w Kongresie zob. np.: K. Oświecim- ski, Grupy interesu i lobbing w amerykańskim systemie politycznym, Wydawnictwo WAM, Kraków 2012, s. 391.

19 Szerzej na ten temat zob. np.: M. Jagielski, Stany Zjednoczone [w:] E. Zwierzchowski (red.), Opozycja parlamentarna, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000.

20 Inną odsłoną tego – jeśli można tak rzecz – „konserwatyzmu ustrojowego” jest stworzenie sy- stemu, który ma być „niechętny innowacjom, po to, by zapobiegał szybkiemu przyjmowaniu irracjo- nalnych pomysłów”. Cyt. za: R.M. Małajny, Dynamiczna równowaga czy antagonistyczna współpraca?

Współczesny podział władzy w amerykańskim konstytucjonalizmie [w:] A. Zięba (red.), Konstytucjona­

lizm..., s. 390.