Doktryna podziału władzy "Ojców Konstytucji" USA

(1)

(2)

(3)

Doktryna podziału władzy

„Ojców Konstytucji” USA

(4)

PRACE NAUKOWE

UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH

NR 749

(5)

RYSZARD M. M AŁAJNY

Doktryna

podziału władzy

„Ojców Konstytucji” USA

U n iw ersytet ślq$kł

(6)

P ro je k t okładki G erard Labus

F.odaktor Jerzy Stencel

K cdaktor techniczny H&lina K ram arz

K orek to r Urszula Stuchlik

C op yrigh t @ 1985 by U n iw ersytet Śląski W szelk ie praw a zastrzeżone

W ydaw ca

U n iw ersytet Śląski

ul. B ankow a 14, 40-007 K a to w ice

W yd an ie I. N akład: 350 + 38 egz. A rk . druk.

19,25. A rk . w yd . 25,0. Oddano do d rukarni w m arcu 1985 r. Podpisano do druku i druk ukończono w paźd ziernik u 1985 r. P a p ier druk.

kl. V 70 g 70 X 100

Zam. 462/85 K-14 Cena zł 400,—

D iu k arnia U n iw ersytetu Śląskiego ul. 3 M aja 12, 40-096 K a to w ice

I S S N 0208-6336 I S B N 83-226-0027-5

(7)

Spis treści

Rozdział I. ZAŁOŻENIA WSTĘPNE

1. Zasada podziału władzy — aksjom at czy absurd konstytu

cjonalizm u? ... 11 2. Eulogie i e p ita fia — ocena zasady podziału władzy w am e

rykańskim k o n s t y tu c jo n a liz m ie ...22 3. Literatura p r z e d m io tu ... 30

4. Terminologia . ...31 Rozdział I I . GENEZA TEORII PODZIAŁU W ŁADZY — ZARYS PROBLEMA

TYKI

1. Teoria ustroju mieszanego — A rystoteles i Polibiusz . 44 2. Angielska „W ielka Rebelia" — prolog do teorii podziału

w ła d z y ... 50 3. Teoria ustroju równowagi — Sir Hum phrey M ackw orth i w i

cehrabia Henry B o lin g b r o k e ...5 6

4. John Locke — zwiastun teorii podziału władzy . . . . 60 5. Baron de Montesquieu — „Legislator N arodów " . . . 63 6. Brytyjscy epigoni Monteskiusza — Sir W illiam Blackstone 7 0

7. W n i o s k i ...7 3

Rozdział III. INSTYTUCJONALNE TŁO DOKTRYNY PODZIAŁU WŁADZY

„OJCÓW KONSTYTUCJI"

1. „A rty k u ły K onfederacji" ...^{7 7} 2. Kolonialne karty k o n s ty tu c y jn e ...⁸? 3. Stanowe ustawy z a s a d n ic z e ... 87 Rozdział IV. IDEOLOGICZNE I SPOŁECZNE TŁO DOKTRYNY

1. Purytańscy „te o k ra c i" i „O jcow ie K onstytucji" — od teorii ustroju mieszanego do teorii podziału władzy . . . . 9 7

2. Europejskie dziedzictwo — w p ływ Monteskiusza . . ^{1 0 6} 3. Gentlemani i „barbarzyńcy" — społeczne tło doktryny po

działu władzy ...1 1 7

4. Doktryna, praktyka ustrojowa czy własność? . . 124 R ozdział V. MOTYWACJA KONSTYTUCJONALIZACJ! ZASADY PODZIAŁU

W ŁADZY W POGLĄDACH „O JC Ó W KONSTYTUCJI”

1. M etodologiczna ocena d o k t r y n y ... 135 2. W idm o t y r a n i i ... . . 140 3. „Despotyzm le g is la t y w y " ... 142

(8)

4. Hydra f a k c j i ... 147

5. Anarchia nieograniczonej d e m o k r a c ji... 151

6. Sprawność działania m achiny p a ń s t w o w e j ... 160

7. Natura lu d z k a ... 165

8. Natura w ładzy p a ń s t w o w e j ...170

R oz d z iał VI. DOKTRYNA PODZIAŁU W ŁAD ZY „O JC O W KONSTYTUCJI" I JEJ ODZWIERCIEDLENIE W FEDERALNEJ USTAWIE ZASAD NICZEJ 1. Koordynacja organów p a ń s tw o w y c h ...175

2. Funkcje i kom petencje o r g a n ó w ... 188

3. Struktura o r g a n ó w ... 200

4. Tryb pow oływ ania o r g a n ó w ...211

5. Kadencja o rg a n ó w ... 219

6. Podział w ładzy państwowej a suwerenność narodu . . 224

Roz dział VII. FORMALNE I MATERIALNE GWARANCJE ZASADY PODZIAŁU W ŁADZY — SYSTEM HAMULCÓW 1. „Pergam inowe ba riery" i „dodatkow e środki ostrożności" 228 2. Veto u s t a w o d a w c z e ... ... 232

3. I m p e a c h m e n t ...240

4. „Rewizja s ą d o w a " ... 245

5. Pozostałe gw arancje f o r m a l n e ... 267

6. Koncepcja pluralizmu Jamesa M a d is o n a ...269

7. „S p ra w ie dliw i” przeciw „dem agogom ” — zagadnienie spo łecznego podziału w ł a d z y ...272

8. Fundament Konstytucji — doktryna podziału władzy czy ustroju r ó w n o w a g i ? ... 279

R o zd ział VIII K O N K L U Z J E ... ... 288

BIBLIOGRAFIA . . . . ...298

S u m m a r y ... ... 306

Z u s a m m e n f a s s u n g ... ... 307

(9)

R u th W a te rs in p a r tic u la r ) f o r a w a rd in g h im fe llo w s h ip f o r th e a ca d e m ic y e a r 1981/1982. H e is a lso v e r y g r a te fu l to D e a n o f th e U n iv e r s ity o f C h ic a g o L a w S c h o o l — w ith w h ic h th e a u th o r was a ffilia te d — P r o fe s s o r G e rh a rd C as

p e r an d to D is tin g u is h e d S e r v ic e P r o fe s s o r P h ilip B. K u r  la nd. D is tin c t th a n ks a re d ue t o P r o fe s s o r W o jc ie c h S o k o - le w ic z f r o m th e In s t it u t e o f S ta te and L a w o f th e P o lis h A c a d e m y od S cie n ces , and to P r o fe s s o r E u g e n iu s z Z w ie r z - ch o w s k i f r o m th e S ile s ia n U n iv e r s ity L a w S c h o o l. T h e ir

" a d v ice and c o n s e n t” as w e ll as p e rs o n a l h e lp and b e n e  v o le n c e p ro v id e d v a lu a b le assistance in p r e p a r in g o f th is m o n o g ra p h .

(13)

Rozdział / ZAŁOŻENIA WSTĘPNE

„Podział w ład z y stanow i p od  staw ę cyw ilizo w an ego ustroju. Oto co rozum iem przez konstytucjona

lizm ”

C a rl Joachim F R I E D R I C H *

1. Zasada podziału władzy — aksjomat czy absurd konstytucjonalizmu?

1.1. Pytanie o sens pisania monografii, stawiane niekiedy przez autora na początku dzieła, brzmi w istocie rzeczy retorycznie, sko

ro odpowiedź staje już przed czytelnikiem. Inny wydźwięk ma jednak pytanie o cel tego zamierzenia. W naszym przypadku cel jest tak stary, jak stara jest zorganizowana w państwo ludzkość. Obracając się w za

klętym kręgu paradoksu, iż „wolność wymaga reguł, lecz państwo jest wolnością straconą” 1, człowiek od zarania dziejów zastanawiał się, jak mimo wszystko państwo to zorganizować, by mu tę wolność gwaranto

wało. Dylemat ten stał się punktem wyjścia dla długich i żmudnych po

szukiwań teoretycznych, zmierzających do znalezienia skutecznego re

medium na wszelkie irracjonalne ograniczenia swobód obywatelskich.

Zdawać by się mogło, że wieki X V II i X V III przyniosły rozwiązanie te

go problemu w postaci teorii podziału władzy. Teoria ta stała się w iel

kim odkryciem w dziedzinie konstytucjonalizmu oraz nauki o państwie i odegrała doniosłą rolę w rozwoju myśli polityczno-prawnej. Szybko oka

zało się wszakże, że nie ma w tej materii żadnego panaceum, ponieważ władza państwowa może zniszczyć wartości, dla ochrony których została ustanowiona, a historia wspomnianej teorii odzwierciedla jedynie rosną

ce przez stulecia aspiracje jednostki do coraz bardziej skutecznego kcn-

* C. J. F r i e d r i c h : C o n s titu tio n a l G o v e r n m e n t and D e m o c ra c y . Boston—

— N e w Y o rk — C hicago— A tlan ta— D allas— C olum bus— San Francisco— Toronto— L o n  don 1950, s. 5

1 M . J. C. V i l e : C o n s titu tio n a lis m and th e S e p a ra tio n o f P o w e rs . O x fo rd 1969 (1957), s. V.

(14)

trolowania tej władzy. Na przykładzie Konstytucji Stanów Zjednoczo

nych Ameryki chciałbym przedstawić efekty.tych aspiracji.

Naukową atrakcyjność problematyki rozdziału władzy tak in abstra- cto, jak in concreto (szczególnie zaś w USA) przesądza wiele czynników.

Na czoło spośród nich wybija się fakt jej prawdziwie fundamentalnego znaczenia nie tylko dla wszelkiej „kratologii” 2, ale także dla ustroju po

litycznego każdego państwa, i to na równi z takimi regułami, jak zasada suwerenności, republikańskiej formy państwa, federalizmu, reprezenta

cji czy praworządności. Akceptacją zasady podziału władzy państwowej względnie przyjęcie do pewnego stopnia przeciwstawnej jej zasady je dności władzy wywiera bowiem decydujący wpływ na strukturę systemu organów państwa oraz na reguły jego funkcjonowania. Z punktu widze

nia zainteresowań konstytucjonalisty jest to problematyka podstawowej rangi. Powodem sformułowania teorii rozdziału władzy państwowej była dążność do wyeliminowania nieograniczonej bądź nadmiernej władzy je

dnostki lub wąskiej, izoligarchizowanej grupy. Jej istotę i główną zaletę zarazem stanowi natomiast opracowanie instytucjonalnych gwarancji praw i wolności obywatelskich w formie przydzielenia poszczególnych funkcji państwowych osobnym grupom organów, a następnie ich roz

dzielenia. Ochrona wolności jednostki stała się tym samym głównym atu

tem zwolenników interesującej nas zasady, zwłaszcza w X V III w., któ

ry zachował świeżo w pamięci monarszy absolutyzm czy — jakby po

wiedzieli „Ojcowie Konstytucji’’3 amerykańskiej — „tyranię” rządów królewskich. Ważną okolicznością pozostaje również fakt, iż zasada ta za

wiera w sobie w miarę przejrzystą klasyfikację funkcji państwowych (prawodawstwo, administrowanie i sądzenie), który to podział stał się typologią klasyczną. Żadna dystynkcja funkcji państwa nie zdobyła sobie jak dotąd tak wielkiego uzinania jak właśnie monteskiuszowska.

2 T ra fn y neologizm ukuty przez K . Loew ensteina, oznaczający zgodnie ze s w ą greck ą etym ologią naukę o w ładzy . V id e К . L o e w e n s t e i n : V e rfa s s u n g s - le h re . T u b in gen 1969, s. 6.

3 T erm in ten w y m a g a kilk u słó w kom entarza. W nauce am erykańskiej okre

ślenie „ T h e F o u n d in g F a th e rs ” (a także „ T h e F r a m e r s ", „ T h e F o u n d e rs ” , „ T h e F a th e rs o f th e C o u n t r y ” ) u ż y w an e jest w dw óch znaczeniach: a) sensu s tr ic to — tzn. obejm u jący m uczestników K o n w e n c ji K onstytucyjn ej; b) sensu la rg o — tzn.

o bejm u jącym założycieli U S A . Z punktu w id zen ia konstytucjonalisty pierw sze u ję  cie jest za w ąskie, a d rugie za szerokie. Potrzebna jest b o w iem n azw a oznacza

jąca nie tyle tw ó rc ó w państw a, ile odnosząca się do znacznie szczuplejszego grona fu n d a to ró w ustroju politycznego S tan ó w Zjednoczonych, który n ajlep iej o d z w ie r

ciedla K onstytucja. Z ustrojem politycznym n ajb ard z iej k ojarzy się pojęcie „O jco

w ie K o n sty tu cji”, pod którym rozum iem wszystkie osobistości polityczne działa

ją c e na terenie byłych 13 kolonii bry tyjskich w latach 1776— 1787, a których idee- i działalność przyczyniły się w p ow a żn ej m ierze do u c h w alen ia federaln ej ustaw y zasadniczej lu b odcisnęły się znaczącym piętnem na jej liter?e.

(15)

Zasadę rozdziału zaczęto gloryfikować niemal nazajutrz po ujrzeniu światła dziennego przez dzieła jej głównych teoretyków. Według kate

gorycznej frazeologii słynnego art. 16 francuskiej Deklaracji Praw Czło

wieka i Obywatela z 1789 r. „wszelkie społeczeństwo, w którym nie jest zabezpieczona gwarancja praw aini ustanowiony podział władz, nie posiada w ogóle konstytucji” . W kontekście tych sformułowań trudno się dziwić, że zajmującą nas regułę okrzyknięto „wielką tajemnicą wolności i dobrego ustroju” (M. Nedham), „uświęconą maksymą wolnościowego ustroju” i „aksjomatem wiedzy ustrojowej” (J. Madison), „historyczną koniecznością” i „powsizechną zasadą konstytucyjną” (Ii. Kniust), „funda

mentalnym elementem struktury wszystkich konstytucji państw współ

czesnych” (R. Thoma), „podstawową ideą państw konstytucyjnych”

(O. Mayer), „zasadą organizacyjną liberalno-mieszczańskich państw pra

wnych” (C. Schmitt), „prostą regułą sztuki, politycznej” (M. Berthćle- my), „jednym z najsłynniejszych dogmatów współczesnego ewangelizmu politycznego” (M. Jeze), a także zaisadą umbżliwiającą poznanie istoty państwa, aprioryczną kategorią wszelkiej naukowej refleksji o państwie, niewzruszonym elementem bloku niekwestiioiniowanych idei, dogmatem religii świeckiej, wiekuistym prawem, „przenajświętszym dogmatem te

orii i praktyki konstytucyjnej” , a nawet kryterium kultury i cywilizacji państwowej itp.4 W X IX w. zasada ta trafiła do konstytucji większości państw euro-anglosaskiego kręgu kulturowego. W X X stuleciu — mimo zahamowania tej tendencji, a nawet wyraźnego regresu w tym wzglę

dzie — wciąż jeszcze w niektórych krajach zachowano dla niej poczesne miejsce. Tak np. w ustawie zasadniczej RFN z 1949 r. regułę trójpodzia

łu władzy podniesiono do rangi prawa fundamentalnego, tzm. niezmie- nialnego żadnym aktem prawnym. Na tle przytoczonych tu określeń za trafne należy uznać spostrzeżenie H.J. M erry’ego, że zasada ta była i jest nie tylko idealizowana, ale wręcz idolizowana5.

1.2.

Jednakże żadna myśl ludzka, a tym bardziej myśl poli

tyczna, nie była pozbawiona kontrowersji. Swoją drogą, bez ścierania się poglądów nie byłby możliwy jej dalszy rozwój. Zasada rozdziału władzy znalazła więc adwersarzy niemal następnego dnia po swych narodzinach.

4 V id e A. S. M i l l e r : S e p a ra tio n o f P o w e rs : A n A n c ie n t D o c t r in e U n d e r M o d e r n C h a lle n g e . „Ad m in istrative L a w R e v ie w ” 1976, Vol. 28, No. 3, s. 299;

M . J. C. V i l e : C o n s titu tio n a lis m ..., s. 3; R. K. G o o c h : M o d e r n F r e n c h V ie w s o n th e D o c t r in e o f th e S e p a ra tio n o f P o w e rs . „Political Science Q u a rte rly ”, P a rt 1, 1923, V o l. 38, N o. 4, s. 578; W . K a g i : Z u r E n ts te h u n g , W a n d lu n g u n d P r o - b le m a tik des G e w a lte n te ilu n g s p rin z ip e s . E in B e itr a g z u r V e rfa s s u n g s g e s ch ich te und V e rfa s s u n g s le h re , Z u rich 1937, s. 10, 11; K. L o e w e n s t e i n : V e rfa s s u n g s le h re ..., s. 39, 40.

5 H . J. M e r r y : F iv e -B r a n c h G o v e r n m e n t. T h e F u ll M e a s u re o f C o n s titu  tio n a l C h eck s and B a lances. U rb a n a — C hicago— Lon don 1980, s. 3; K . L o e w e n - s t e i n : V e rfa s s u n g s le h re ..., s. 40.

(16)

W trakcie obrad Konwencji Konstytucyjnej w Filadelfii w 1787 r. uka

zał się pamflet, którego autor nazwał ją „wyświechtaną zasadą” i „w y tartą maksymą”6. Liczba jej przeciwników poważnie wzrosła u schyłku X IX w., szczególnie zaś w obecnym stuleciu, kiedy to funkcje państwa uległy gwałtownemu rozszerzeniu i komplikacji. Z trzech klasycznych władz coraz większego znaczenia zaczęła nabierać egzekutywa, zdobywa

jąc supremację nad legislatywą i usuwając zdecydowanie w cień judyka- tywę. Poważnym ciosem dla omawianej reguły ustrojowej było wkrocze

nie na scenę dziejową faszyzmu, który nadwątlił prawie powszechną do

tąd wiarę w jej słuszność i celowość zastosowania. Koncepcje faszystow

skie, zakładające instytucję wodzostwa i prymat państwa w stosunku do społeczeństwa, powstały w wyniku potencjalnego zagrożenia, które zasada podziału władzy stwarza dla kapitalistycznego porządku społecznego.

W rezultacie zaostrzającej się walki społecznej i dopuszczenia wolnej gry sił politycznych, może bowiem dochodzić do poważnych konfliktów pomiędzy poszczególnymi organami państwowymi, a w łożysko formal

nego rozdziału władzy mogą się wlać przeciwstawne siły społeczne, zmie

rzające do zdobycia hegemonii w państwie. Do spadku prestiżu trójpo

działu władzy przyczyniły się ponadto obie wojny światowe, kryzysy ekonomiczne oraz pojawiające się permanentnie w różnych częściach świata napięcia w stosunkach międzynarodowych. Istotną też rolę ode

grała zmiana w sposobie pojmowania roli rządu, w którym jeszcze pod koniec ubiegłego wieku przestano upatrywać jedynie władzę wykonaw

czą. Powstaje rozróżnienie między polityką a administracją (Regierung und Verwaltung). Nie sposób przy tym zaprzeczyć, że jesteśmy dziś świadkami postępującego zmniejszania się roli organów konstytucyjnych na korzyść społecznych podmiotów władzy, głównie partii politycznych, organizacji gospodarczych, związków zawodowych i grup interesu. W y pływa stąd wielokrotnie powtarzana opinia o anachroniczności interesu

jącej nas reguły w ustroju państwa tak kapitalistycznego, jak i socjali

stycznego. Wprawdzie trudno utrzymywać, iż adwersarze tej reguły nie dostrzegli jej funkcji gwaranta praw i wolności obywatelskich, tym niemniej na swych sztandarach wypisali przede wszystkim hasło efek

tywności funkcjonowania machiny państwowej.

W konsekwencji rozdział władzy przybrał dla nich „mityczny cha

rakter” (G. Burdeau), stając się li tylko „prowizorycznym schematem”

(H. Finer), „przestarzałą nauką” i „zardzewiałym schematem myślowym, który trudno wyważyć z zawiasów” (K. Loewenstein), „niedorzecznością w rodzaju kwadratury koła” (K. Marks), „zaćmieniem poznania” (H. K el- sen), „teorią nie do przyjęcia” (P. Laband), „czystą teoretyczną igraszką fantazji” (H. von Treitschke), „pojęciem niejasnym” i „chimerą” (Mo

6 V id e M .J . С. V i l e : C o n s titu tio n a lis m ..., s. 153; J .A . F a i r l i e : T h e S e  p a ra tio n o f P o w e rs . „M ich igan L a w R e v ie w ” 1923, V ol. 21, s. 406, 407.

(17)

reau), „sztuczną teorią” oraz „tajemnicą i metafizyką politycznej Trójcy Świętej” (L. Duguit), „przestarzałym dogmatem” i „próżną formułą” (G..

Cahen), ,,zasadą bez wartości” i „koncepcją przestarzałą i szkodliwą”

(M. de la Bigne de Villeneuve), „błędnie rozumianą częścią problemu funkcji państwowych” , a nawet „błędnym ognikiem” i prawnonatural- nym strachem na wróble” (A. Merkl) czy zgoła „absurdem” (K. Welc- ker)7. W. A. Robson napisał obrazowo, że podział władzy był tylko „anty

cznym i wykoślawianym rydwanem [...] ulubionym wehikułem politolo

gów i konstytucjonalistów, którym długo służył do przewożenia zwodni

czych idei” 8.

Oprócz opatrywania rozpatrywanej tu zasady takimi oto różnobarw

nymi etykietkami jej przeciwnicy twierdzą, iż jest ona po prostu b ez

użyteczna, gdyż dystynkcja trzech odrębnych władz lub funkqji pań

stwowych jest rzeczą nierealną, zaś sama reguła rozdziału to jedynie m it ukrywający rzeczywistą naturę władzy9. W. Friedman po wskazaniu na brak jej dokładnej regulacji przez jakąkolwiek , współczesną konstytu

cję doszedł do wniosku, iż twierdzenie mówiące o tym, że ścisła zasada podziału władzy jest nie tylko teoretycznym absurdem, ale i praktyczną niemożliwością, stało się dziś banałem10. Obserwując rozwój i umacnia

nie się systemów faszystowskich już w okresie międzywojennym niektó

rzy badacze wieścili jej koniec, posuwając się nawet do stwierdzenia (R. Саггё de Malberg), iż jej utrzymywanie to wyłącznie sofistyka11.

Autor ten uznał, że koncepcja wielości oddzielnych władz jest sprzeczna z postulatem nieodzownej jedności państwa, że organiczny podział funk

cji nie jest możliwy, że całkowita niezależność organów jest nierealna, i że równość poszczególnych władz z prawnego punktu widzenia jest nie

7 V id e G. B u n d e a u : T r a i t i de s cie n c e p o lit iq u e . V ol. 5. P a ris 1970, s. 387;

К. L o e w e n s t e i n : V e rfa s s u n g s le h re ..., s. 31, 39; W. K a g i : Z u r E n ts te h u n g ..., s. 10, 11; R. P a r k e r : T h e H is t o r ic B asis o f A d m in is tr a t iv e L a w : S e p a ra tio n o f P o w e rs and J u d ic ia l S u p re m a c y . „Rutgers L a w R e v ie w ” 1958, V o l. 12, N o. 3r s. 462; I. В i b ó: P o d z ia ł w ła d z p a ń s tw o w y ch d a w n ie j i dziś. „ Z n a k ” 1982, пт» 10r s. 1240, 1241.

8 С. H . W i l s o n : T h e S e p a ra tio n o f P o w e rs U n d e r D e m o c ra c y and F a s c is m _

„Political Science Q u a rte rly ” 1937, V ol. 52, N o. 4, s. 483; W . A . R o b s o n : J u s tic e and A d m in is tr a t iv e L a w . L on don 1947, s. 14, za: M .J . C. V i l e : C o n s titu tio n a 

lism ..., s. 235; K . L o e w e n s t e i n : T h e B a la n c e B e tw e e n L e g is la t iv e and E x e  c u t iv e P o w e r : A S tu d y in C o m p a r a tiv e C o n s titu tio n a l L a w . „The U n iversity o f C hicago L a w R e v ie w ” 1938, Vol. 5, N o. 4, s. 570.

9 V id e M . J. C. V i l e : C o n s titu tio n a lis m ..., s. 235.

10 V id e R. C. M o u l t o n : S e p a ra tio n o f P o w e rs , M ix e d G o v e r n m e n t, and th e C o n s titu tio n . C hicago 1981 [nie o p u b lik o w an a ro z p ra w a doktorska], Dis. T h e U n i

versity of C hicago L ib ra ry , s. 381.

11 V id e M . de la B ign e de V i l l e n e u v e : L a f in d u p r in c ip e de s e p a ra tio n des p o u v o irs . P a ris 1934, s. 125— 129; M . F r a n k l i n : T h e P a ss in g o f th e S c h o o l o f M o n te s q u ie u and Its S y s te m o f S e p a ra tio n o f P o w e rs . „Tulane L a w R e v ie w "

1937, V ol. 12, N o. 1, s. 3 i п.; K . L o e w e n s t e i n : T h e B a lance..., s. 570.

(18)

możliwa, gdyż zawsze jedna z nich będzie nadrzędna12. Z kolei zdaniem K . Loewensteina pojawienie się interwencjonizmu państwowego spowodo

wało, że linia graniczna oddzielająca legislację od administracji sitaje się coraz bardziej mglista, a wolność miusiała zostać poświęcona na rzecz sprawności działania aparatu państwowego. Nie sposób bowiem zakwes

tionować przekonania, iż mając na względzie optymalność funkcjonowa

nia tego ostatniego, połączenie organów prawodawczych i wykonawczych lepiej służy skuteczności działania niż rozbicie jednolitego w istocie pro

cesu rządzenia państwem na dwa odrębne działy lub stadia. Konieczność szybkiego podejmowania decyzji, do czego zdolne jest tylko niewielkie grono osób, zadecydowała o koncentracji władzy politycznej w rękach rządu. Stąd też uporczywe głoszenie hasła rozdzielenia funkcji prawo

dawczej od wykonawczej jest nierealne, anachroniczne, a czasami nawet niebezpieczne13.

Współcześnie podważa się też protekcyjny charakter zasady podzia

łu władzy wobec praw obywatelskich podnosząc, iż rozdział trzech funk

cji państwowych pomiędzy trzy organy oraz ich personalne wyodrębnie

nie nie stanowią jeszcze same w sobie gwarancji wolności jednosltki14.

Hans Kelsen uważał początkowo, że reguła ta nie jest także z istoty swej demokratyczna. Wręcz przeciwnie, zgodnie z podstawowym wyrpogiem demokracji cała władza powinna należeć do narodu, a ponieważ demokra

cja bezpośrednia nie jest obecnie możliwa na szeroką skalę, dlatego ca

łość władzy państwowej winna skupiać się w jednym kolegialnym orga

nie, którego członkowie mają być wybierani przez naród i ponosić przed nim odpowiedzialność. Jeżeli organ ten pełni wyłącznie funkcję prawo

dawczą, to wszystkie inne organy, obowiązane do wykonywania ustano

wionych przezeń norm, muszą zostać poddane jego kontroli nawet w w y

padku, gdy również poęhodzą z powszechnych wyborów. W rezultacie istnienie podziału władzy można wyjaśniać tylko powodami historycz

nymi, a nie uzasadniać go przesłankami czysto demokratycznymi. Autor ów zmienił jednak później zdanie, uwypuklając przede wszystkim rolę omawianej zasady jako gwarancji praworządności z racji warunkowania przez nią wzajemnej kontroli organów15.

Poważne zarzuty wysuwa także G. Marshall podnosząc, że — po pierwsze, niełatwo ustalić czy i w jakim sensie rozdział władzy w ogóle istnieje. Argument, iż konstytucje powierzają kompetencje prawodaw

r2 V id e J. A . F a i г 1 i e: T h e S ep a ra tio n ..., s. 416, 422.

13 K. L o e w e n s t e i n : T h e B a lance..., s. 606, 607.

14 Z. G i a c o m e t t i : G e w a lte n tre n n u n g u n d V e rw a ltu n g s re c h ts p fle g e . W : F r a g e n des V e r fa h r e n s - u n d K o llis io n s r e c h te s (F e s t s c h r ift ги т 70. G e b u rs ta g v o n P r o f . D r . H ans F ritz s c h e ). Z u rich 1952, s. 11 i n.

15 H. K e l s e n : G e n e ra l T h e o r y o f L a w and S ta te. N e w Y o rk 1973 (1945), s. 282; Z. R y k o w s k i , W. S o k o l e w i c z : Z a g a d n ie n ie p o d zia łu w ładz w A u  s tr ii. „Pań stw o i P r a w o ” 1983, nr 12, s. 79.

(19)

cze, wykonawcze i sądownicze poszczególnym organom jest nieprzeko-

M

nywający. Po drugie, jeśli podział władzy rzeczywiście występuje, to nie jest jeszcze jasne, co on dzieli, jako że pojęcia „legislacja” , „egzekucja”

i „jurysdykcja” okazały się być niernadającymi do precyzyjnego zdefinio

wania. Po trzecie, termin „rozdział” służy na oznaczenie takich sytuacji, jak fizyczna separacja osób, prawna niepołączalność funkcji lub urzę

dów, wyodrębnienie lub immunitet poszczególnych instytucji, względnie wzajemne hamowanie się, nadzór bądź kontrola jednego działu aparatu państwowego nad drugim. Po czwarte, co się tyczy problemu zachodze

nia na siebie funkcji państwowych, to inaczej traktuje się wyodrębnienie funkcji prawodawczej od wykonawczej niż oddzielenie od nich funkcji sądowniczej. Teoria podziału władzy nie wyjaśnia czy dyferencjacja ta jest właściwa lub konieczna, ani też, czy częściowa delegacja kompeten

cji bądź ich dobrowolne przekazywanie między poszczególnymi orga

nami jest uzasadnione: Ostatecznie — jak nie bez pewnej nonszalancji konkluduje autor — omawiana reguła stanowi jeden z najbardziej nie

uporządkowanych terminów w słowniku myśli politycznej, zawierając w sobie tak wiele niedokładności i sprzeczności, że należy ją uznać za

„zagraconą walizę argumentów” , które można podtrzymywać lub odrzu

cać na zupełnie różnych podstawach16. Podobnych zastrzeżeń można by wyliczyć więcej.

Zasada podziału władzy nie zdobyła również aprobaty u klasyków markisizmu-leninizmu. Powodem tego stanu rzeczy była uzewnętrznia

jąca się już w drugiej połowie X IX w. dominacja egzekutywy nad le gislatywą, pociągająca za sobą naturalną koleją rzeczy spadek znaczenia tej ostatniej. W opinii Karola Marksa i Fryderyka Engelsa był to m.in.

efekt obowiązywania zasady rozdziału. Również i oni podzielali pogląd, że nie sposób pogodzić jej z zasadą suwerenności ludu, odrzucając jed

nocześnie ewentualność przetransportowania tej reguły w jej społeczmo- -politycznym aspekcie do ustroju socjalistycznego, jako repartycji władzy między burżuazję a proletariat. Teoretycy ci skłonni byli rozpatrywać ją co najwyżej w kategoriach rzeczowego podziału pracy w obrębie apa

ratu państwowego. Decydujące znaczenie miał jednak fakt, że jeden z głównych warunków powodzenia rewolucji stanowiło silne scentralizo

wanie i Skoncentrowanie władzy. Z tego też względu kraje socjalistycz

ne w swej teorii i praktyce ustrojowej zrealizowały zasadę jedności wła

dzy państwowej, i to w dość rygorystycznej postaci, wychodząc przy tym z założenia, iż klasowa jedność władzy wyklucza jej podział. Stąd w da

wniejszej literaturze marksistowskiej można było spotkać opinie w ro

dzaju, że rozdział władzy to... „antynaukowa teoria burżuazyjna” (P. T.

16 G . M a r s h a l l : C o n s titu tio n a l T h e o r y . O x fo rd 1980 (1971), s. 97, 124.

(20)

Wasilienkow)17. Niemniej jednak w nowszych pracach, szczególnie pol

skich, coraz silniej zaczyna sobie forować drogę postulat przynajmniej częściowej rehabilitacji tej zasady. Lansowane są bowiem tezy, że za

sada jedności i podziału władzy państwowej pozostają do siebie w sto

sunku dialektycznym, że są komplementarne, że organy państwowe w pluralistycznym społeczeństwie winny być „konkurencyjne” i oddzie

lone od organów partyjnych itp.18 W moim przekonaniu trudno kwestio

nować zasadność tych tez.

Warto też przy tym podkreślić, że nawet najbardziej zagorzali ad

wersarze reguły podziału potrafili czasami dostrzec jej pozytywy. Gwoli egzemplifikacji, L. Duguit odrzucając ją z racji domniemanej sprzecz

ności z zasadą suwerenności, uznał ją mimo to za instruktywną i zawie

rającą elementy prawdy19. Natomiast M. Janet skonstatował, iż reguła ta pozostaje wprawdzie conditione sine qua non wolnościowego ustroju*

jednakże ograniczenie się tylko do przeprowadzenia podziału władzy jest niewystarczające z uwagi na równoczesną konieczność jednoczenia i har

monizowania działania poszczególnych organów. Poza tym potrzeba za

chowania ich niezależności wymaga, by każdy organ częściowo partycy

pował w działalności pozostałych20. Zauważmy wszak, że mimo coraz powszechniejszego od czasów II wojiny światowej trendu do odrzucania teorii rozdziału władzy, niewiele zamiast niej zaoferowano nowego.

Oprócz zwolenników i przeciwników omawianej teorii istnieje liczna grupa konstytucjonalistów zachowujących doń stosunek neutralny albo po. prostu ignorujących jej istnienie. „Obóz neutralny” ocenia tę pro

blematykę z większego dystansu, dzięki czemu łatwiej dostrzec zalety obok wad, jakkolwiek znacznie częściej można w nim spotkać krytycyzm niż apologetykę. I tak, wypada przytoczyć opinię A. F. Pollarda, iż w w. X V III za przyjęciem podziału władzy przemawiało wiele przesła

17 P. T. W a s i l i e n k o w : O rg a n y s o w ie ts k o g o g o s u d a rstw a i ic h sistie m a n a s o w rie m ie n n o m e ta p ie . M o s k w a 1967, s. 128— 131, 134; А . М . В a r n a s z o w : J e d in s tw o w ła sti i je g o w o p ło s z c z e n ija w g o s u d a rs tw ie n n o m s tr o itie ls tw ie S S S R . Tom sk 1979, s. 31, 38, 39; K . M a r k s , F. E n g e l s : D zieła . Т. 1, W a rs z a w a 1962, s. 838; A . T. V a n d e r b i l t : T h e D o c t r in e o f S e p a ra tio n o f P o iv e r s and Its P r e  s e n t-D a y S ig n ific a n c e . L in co ln 1953, s. 8.

18 V id e m.in. Z . I z d e b s k i : R e w iz ja t e o r ii p o d z ia łu w ładz. „Państw o i P r a  w o ” 1957, n r 11, s. 799, 800; Z . R y k o w s k i , W. S o k o l e w i c z : K o n s ty tu c y jn e p o d s ta w y s y s te m u n a c z e ln y c h o rg a n ó w p a ń s tw o w y ch w P o ls k ie j R z e c z y p o s p o lite j L u d o w e j. „Państw o i P r a w o ” 1983, n r 5, s. 4łl; L . M a ż e w s k i : O s ta n ie p o ls k ie j d o k try n y je d n o lito ś c i w ładzy. „Pań stw o i P r a w o ” 1984, n r 2, s. 53, 62; R. L u k i ć : P o lit ic z k e stra n k e. B eo gra d 1966, s. 116, 1,17; R. M . M a ł a j n y : Zasad a je d n o ś c i w ład zy p a ń s tw o w e j w u s t r o ju s o c ja lis ty c z n y m — p ro le g o m e n a . „Studia P r a w n i

cze” 1982, n r 3— 4, s. 174, 175.

19 V id e R. K. G о о с h: M o d e rn ..., s. 589.

20 V id e J. A . F a i r 1 i e: T h e S ep a ra tion ..., s. 421.

(21)

nek, później jednak straciły one na znaczeniu. Wprawdzie teoria ta sta

nowiła pomysłową próbę „sprowadzenia nieskończonej złożoności ustroju politycznego do wysublimowanej prostoty konstytucyjnej reguły trzech” , jednak „prawda jest taka, że ludzkie sprawy nie mogą zostać matema

tycznie pokawałkowane na części ani też zamknięte w kategoriach lo

gicznych” . Należy ią zatem zredukować do właściwych proporcji, czyli do specjalizacji funkcji państwowych21. Zgodnie z przeświadczeniem Harolda J. Laski’ego rozdział władzy jest w gruncie rzeczy zaletą papierową, ponieważ jest niewykonalny w praktyce. Tym niemniej ma on tę dobrą stronę, iż zWraca uwagę na kwestię optymalnego wykorzystania władzy państwowej w procesie realizacji celów społecznych oraz na problem jej kontroli22. Obok tej kategorii wypowiedzi natrafiamy także na próby czy to zdegradowania, czy to przeformułowania wspomnianej zasady do jakiegoś mniej lub bardziej dokładnie określonego „podziału pracy” mię

dzy organami państwowymi23.

Dodajmy jeszcze, że długo utrzymująca się popularność teorii po

działu władzy stanowiła również efekt olbrzymiego bogactwa myśli, jakie zawiera ona w zarodku, a także jej ogólności i elastyczności. Można ją było wykorzystywać i interpretować na różne sposoby, balansując na

wet na skraju metafizyki politycznej, czemu na gruncie polityki dało wyraz chociażby francuskie Zgromadzenie Narodowe w 1789 г., a na gruncie nauki Immanuel Kant odwołując się do analogii Trójcy Świę

tej i zakładając na tej podstawie trójjedyny podział suwerenności. Stąd wciąż ponawiane próby odczytywania zasady rozdziału na nowo, jak np.

pojmowanie jej głównie jako wyłączności kompetencyjnej poszczególnych organów działających pod przewodnictwem i kontrolą parlamentu; zada

wanie pytania, jak dalece ów rozdział jest pożądany; rozumienie tej za

sady jako systemu uznającego legalność walki o władzę różnych ugru

powań politycznych, dla którego ciągle trzeba znajdować nowe formy;

wysuwanie tezy, iż przede wszystkim należy zbadać, pod jakimi warun

kami i w jakich formach podział władzy może się pojawić i utrzymać;, przeformułowywanie różnych komponentów' zajmującej nas zasady, sku

tkiem czego spotykamy takie nazwy, jak „quasi-sądowy” , „ustawodaw

stwo delegowane” , „sądownictwo administracyjne” itp. Odzywają się tak

że głosy, że rozwiązanie tego problemu leży nie tyle w opracowywaniu nowych doktryn i technik analizy prawnej, ile w adaptowaniu tradycyj

21 Ibidem , s. 417.

22 Ibidem , s. 428.

23 V id e m.in. J. A. T i c h o m i r o w : R a z d ie lie n ije w ła s tie j i i i r a z d ie lie n ije tru d a ? „Sowiets/koje G o su d arstw o i P r a w o ” 1967, N° 1, s. 15— 21; W . Z a m k ó w - s к i: P o d z ia ł p ra c y m ię d zy o rg a n a m i p a ń s tw o w y m i na tle K o n s ty t u c ji P R L . „ P a ń 

stwo i P r a w o ” 1962, n r 1, s. 58. j

(22)

nych pojęć konstytucyjnych do instytucjonalnych realiów X X w. Nie hnak wszak poglądów przeciwnych24.

1 . ³ .

Po zapoznaniu się z powyższymi twierdzeniami nie trze- Ъа już nikogo przekonywać, iż spór ów jest niezwykle złożony, mimo że

przeglądu ścierających się w jego ferworze opinii dokonałem z koniecz

ności w sposób skrótowy. Zachowując jednak niezbędną dozę chłodnego

•obiektywizmu, by utrzymać odpowiedni dystans wobec analizowanej te

matyki i wyłowić sedno kontrowersji, należy stwierdzić, że na pewno fał

szywe będą wszelkie opinie skrajne, szczególnie w tak trudno uchwyt

nej materii jak władza państwowa. Nie ulega wątpliwości, że zasada rozdziału władzy nie jest „wiekuistym prawem” czy „przenajświętszym dogmatem teorii i praktyki konstytucyjnej” , ale bez wątpienia także nie .„absurdem” czy „próżną formułą” . I dlatego nie sposób się zgodzić z ortodoksyjnymi adherentami tej reguły, którzy ją absolutyzują, ponie

waż zbyt daleko idące rozdzielenie organów (tj. separacja) prowadzi nie

odwołalnie do paraliżu całej machiny państwowej, do w ostatecznym efekcie odbija się ujemnie na zdolności państwa do ochrony praw i wol

ności obywatelskich. Z drugiej zaś strony nie można nie podzielić prze

konania, iż wielu autorów pomniejszających znaczenie podziału władzy

■wydaje się być nieświadomych faktu, że ich wołanie o sprawność i sku

teczność działania tej machiny może niekiedy prowadzić do dyktatury25.

Ponadto eksponując protekcyjny charakter wspomnianej reguły ustrojo

wej względem praw i wolności obywatelskich, nie można przy tym nie

«doceniać jej nader istotnego znaczenia jako pewnej techniki rządzenia.

System organów państwowych musi być bowiem konstruowany na .podstawie kanonu gotyckiego łuku. Tak jak centralizacji władzy towa

rzyszy decentralizacja, koncentracji — dekoncentracja, a demokracji — autokracja, tak z zasadą rozdziału władzy jest nierozłącznie związana zasada jej jedności. Reguły te leżą wespół u podstaw każdego należycie zbudowanego aparatu państwowego, niezależnie od woli jego architek

tów. Są one ściśle ze sobą złączone, gdyż skonstruowanie sprawnie dzia

łającego systemu organów tylko na kanwie jednej lub drugiej nie wcho

dzi dziś w rachubę. Racjonalny ustrojodawca, określając podstawy orga-

24 Z. I z d e b s k i : R e w iz ja ..., s. 799, 800; С. H. W i l s o n : T h e S e p a ra tio n ...,

•s. 503; M . J. C. V i l e : C on s titu tio n a lis m ...., s. 9, 10; К. L o e w e n s t e i n : V e r - . fa s s u n g s le h re ..., s. 39, 40; M . F r a n k l i n : T h e Pa ssing..., s. 11; C. J. F r i e-

• d r i c h : C o n s titu tio n a l..., s. 619; W . B. G w y n : T h e M e a n in g o f th e S e p a ra tio n

■of P o w e rs . A n A n a ly s is o f th e D o c t r in e f r o m Its O r ig in to th e A d o p t io n o f th e U n it e d S ta te s C o n s titu tio n .. N e w O rlean s— T he H agu e 1965, s. 128; E. C. S. W a d e,

■ G . G. P h i l i p s : C o n s titu tio n a l L a w . L on don — N e w Yopk— Toronto 1958 (1931), s.

20; D. B. F r o h n m a y e r : T h e S e p a ra tio n o f P o w e rs : A n Essay o n th e V it a  l i t y o f a C o n s titu tio n a l Id e a . „O regon L a w R e v ie w ” 1973, V o l. 52, N o. 3, s. 211.

25 C. J. F r i e d r i c h : C o n s titu tio n a l..., s. 178; Z. R y k o w s k i , W. S o k o  l e w i с z: Z a g a d n ie n ie ..., s. 86— 89; H. F i n e r : T h e T h e o r y and P r a c t ic e o f M o -

•d e r n G o v e rn m e n t. L on don 1954, s. 101.

(23)

nizacy jne aparatu państwowego oraz reguły jego funkcjonowania, musi brać jednocześnie pod uwagę tak jednolitość jego działania jako całości, jak i jego złożoną strukturę odpowiadającą podziałowi przydzielonych mu zadań. Każda koncepcja rozdziału władzy państwowej powinna więc w sobie zawierać elementy koncepcji jedności władzy i viće versa. A za

tem nie należy ich ujmować wyłącznie jednostronnie, można je nato

miast z różną siłą akcentować; ewentualność ich równouprawnienia w konkretnym ustroju politycznym wprawdzie istnieje, ale spotykamy się z nią nader rzadko26. Zależność tę celnie ujął W. Zamkowski, do

chodząc do wniosku, iż „w zależności od tego, czy elementy jedności czy podziału wybijają się na plan pierwszy i świadomie akcentowane są w danym ustroju, otrzymujemy albo doktrynę podziału władzy, albo te

orię jedności władzy państwowej, chociaż można by każdą dla wyróż

nienia ich dialektycznego charakteru nazwać teorią jedności i podziału władzy państwowej” 27. W podobnym duchu wypowiada się F. Siemieński pisząc, że „o jedności można mówić tylko wtedy, gdy istnieje podział, tak jak o podziale można mówić wobec czegoś, co jednocześnie w okre

ślonym względzie jest jednolite. Odnosi się to także do aparatu państwo

wego i jego funkcji” 28. Obie te opinie można uzupełnić spostrzeżeniem, iż — zdaniem niektórych autorów — fundamentalne założenie teorii . rozdziału władzy w jej monteskiuszowskim wydaniu — a więc najpeł

niejszym jak na XVIII-wieczną Europę — stanowi aksjomat jedności władzy państwowej realizowanej w drodze podziału funkcji między orga

nami państwa29. Znamienną jest rzeczą, że koncepcja barona de Monte

squieu jeszcze w naszych czasach stanowi źródło sporów i inspiracji, co najlepiej świadczy o tym, iż nie należy jedynie do przeszłości. Można ją gloryfikować, można ją krytykować, nie można jednak jej pomijać.

Przede wszystkim zaś nie można abstrahować od faktu komplemen- tarności zasad podziału i jedności władzy. Każda z nich jest w określonej mierze komponentem drugiej i dlatego obie będą aktualne tak długo, jak

25 Jako p rzyk ład może służyć pod tym w zględ em Szw ajcaria, gdzie tra fn e orzeczenie, która z zajm u jących nas re gu ł ustro jow y ch leży u p od staw systemu politycznego tego k raju , jest tak trudne, że w y d a je się graniczyć z niem ożliwością.

V id e P. S a r n e c k i : R zą d a p a rla m e n t K o n f e d e r a c ji S z w a jc a rs k ie j. K r a k ó w 1978, s. 135— 147.

27 W . Z a m k o w s k i : J e d n o ś ć i p o d zia ł w ład zy w P o ls c e L u d o w e j. „Zeszyty N a u k o w e U niw ersytetu W ro c ła w sk ie g o ”. W a rs z a w a — W r o c ła w 1961, s. 8.

28 F. S i e m i e ń s k i : K o n s ty tu c y jn e pod s ta w y o r g a n iz a c ji i fu n k c jo n o w a n ia a p a ra tu w ładzy p a ń s tw o w e j. W : S tu d ia z z a k re s u k o n s ty tu c jo n a liz m u s o c ja lis ty  cz n eg o. W ro c ła w — W a rs z a w a — K r a k ó w 1969, s. 240.

29 V id e W . Z a m k o w s k i : M o n te s k iu s z o w s k a k o n c e p c ja p o d z ia łu a s o c ja  lis ty cz n a zasada je d n o ś c i w ła d zy p a ń s tw o w e j. „Zeszyty N a u k o w e U n iw ersytetu W ro c ła w sk ie g o ” 1958, s. 25, 26 i cytow an a tam literatura; K . G r z y b o w s k i : M o n te s q u ie u — k o m p ro m is fe u d a ln o -m ie s z c z a ń s k i. „Państw o i P r a w o ” 1948, n r 9— 10, s. 18.

(24)

długo będzie istnieć instytucja państwa. W tym właśnie kontekście na

leży rozważać motto mniejszego rozdziału, iż podział władzy to pod

stawa cywilizowanego ustroju. Być może, że wrota teorii rozdziału mają zardzewiałe zawiasy — jak utrzymuje jeden z cytowanych wcześniej autorów — tym niemniej wyważać ich nie potrzeba, gdyż są szeroko otwarte. Wszelkie twierdzenia o anachroniczności interesującej nas re

guły, o ile nie jest ona rygorystycznie interpretowana, polegają na nie

porozumieniu. Zadanie współczesnego konstytucjonalisty nie' polega by

najmniej na roztrząsaniu zagadnienia, czy istnieje jeszcze racja bytu dla zasady podziału władzy, lecz na ustawicznym rozwiązywaniu problemu, w jakim stopniu w danym okresie historycznym władza państwowa win

na być jednolita, a w jakim — rozdzielona. Jest to kluczowa kwestia dla całego konstytucjonalizmu. Zmieniają się bowiem jej wymiary, zmia

nom podlegają konteksty, w jakich jest ona analizowana w kolejnych przedziałach czasowych, jednakże sam problem wciąż pozostaje. Jeśli na

wet zgodzić się z poglądem, iż państwo jest wolnością straconą, to nie ulega wątpliwości, że im pełniej urzeczywistni ono obie te zasady w swej praktyce ustrojowej, «tym mniejszy uszczerbek poniosą jego obywatele na swej wolności. Albowiem jedność władzy przynosi sprawność funk

cjonowania państwa, a jej podział — praworządność i demokrację.

2. Eulogie .i epitafia — ocena zasady podziału władzy w amerykańskim konstytucjonalizmie

2.1. Skoro kwestia rozdziału władzy przedstawia się tak in

teresująco na gruncie rozważań abstrakcyjnych, to w sferze refleksji nad ustrojem politycznym Amerykańskiej Unii przybiera ona co najmniej równie frapujący wymiar. Idzie bowiem o to, że zajmująca nas reguła została wprowadzona w życie po r a z pierwszy w dziejach w tym wła

śnie kraju, tworząc niemal od samych początków jego państwowości oś jego systemu politycznego — bądź, według określenia K. Loewenstei- na, prawdziwy charakter tego systemu30 — i pozostaje nią do dziś.

W krajach euro-anglosaskiego kręgu kulturowego jest to zjawisko uni

kalne, ponieważ wszystkie te państwa, jeśli nie zerwały z podziałem władzy formalnie, to przynajmniej dokonały tego faktycznie. Tymcza

sem USA są mu niezmiennie wierne od dwóch bez mała stuleci. Trudno zatem przecenić naukową atrakcyjność pytania, dlaczego tak się dzieje.

Jak można domniemywać, zasada rozdziału władzy cieszy się w kon

stytucjonalizmie amerykańskim szczególną estymą, zauważalną zwłasz

30 V id e H . J. M e r r y : F iv e -B r a n c h ..., s. 278.

(25)

cza w orzecznictwie sądowym i w pracach o starszym rodowodzie. W tych ostatnich napotykamy przykładowo na stwierdzenia w rodzaju: „Nie bę

dziemy musieli obawiać się o praworządność, jak również o wolność, je

śli tylko nasi legislatorzy będą respektować absolutną mądrc-ść doktry

ny podziału władzy” 31. Dowodzi się, że ta konstytucyjna zasada wraz z towarzyszącym jej systemem hamulców stanowi wciąż podstawową ce

chę amerykańskich instytucji ustrojowych, do którego konstytucja nie

pisana —^ konwenanse, tradycje, procedury i inne regulacje prawne —r dodała nowe, niezliczone instrumenty powstrzymujące. Hamulce te wa

runkują utrzymywanie się równowagi politycznej w społeczeństwie i plu

ralistycznego systemu władzy państwowej, skutkiem czego większość nie jest w stanie rządzić bezpośrednio. Z kolei istnienie wielu centrów wła

dzy stwarza większe możliwości dostępu rządzonych do rządzących i wpływa na zintensyfikowanie aktywności grupowej32. Stąd niektórzy głoszą, iż reguła podziału władzy jest pierwszą z grona najważniejszych zasad konstytucyjnych, swoistym credo o popularności dorównującej hymnowi narodowemu33.

Nie mniej zdecydowanie i nieco pompatycznie brzmią w tej materii orzeczenia sądowe. Dla ilustracji typowa próbka: „Zapewne naszym głównym wkładem do nauki o państwie jest całkowity rozdział trzech- działów aparatu państwowego, tj, wykonawczego, prawodawczego i są

downiczego. Żadna cecha amerykańskiego systemu ustrojowego nie wzbu

dziła większej admiracji” 34 — ojzekł Sąd Najwyższy stanu Ohio w spra

wie State v. Fulton, 124 N.E. 172 (1919). W orzeczeniach tych podział władzy uznaje się za kamień węgielny, zasadę fundamentalną — względ

nie jedną z zasad kardynalnych — ozy też cechę wyróżniającą amery

kańskiego systemu rządów. Wieści się wszem i wobec, że jest to opoka rzeczywistej egzystencji ustroju USA oraz że stanowi ona najbardziej istotną bądź jedną z głównych zalet systemu prawa konstytucyjnego te

go kraju — tak stwierdził federalny Sąd Najwyższy w sprawie Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880). Deklaruje się, iż jest ona wyrazem nieuchronnej konieczności, instytucjonalną gwarancją wolności narodu, że wśród zasad wolnościowego ustroju nie ma od niej bardziej znaczą

cej itp. Argumentuje się także, iż żadna reguła ustrojowa nie spotkała się z tak powszechnym przyjęciem, gdyż właśnie jak żadna inna unie

możliwia powstanie władzy autokratycznej. Padają nawet wypowiedzi,

31 A . T. V a n d e r b i l t : T h e D o c trin e ..., s. 95.

32 V id e H. J. M e r r y : F iv e -B r a n c h ..., s. 203— 206.

33 J. T. B r a n d : M o n te s q u ie u and th e S e p a ra tio n o f P o w e rs . „O regon L a w R e v ie w ” 1933, V ol. 12, N o. 3, s. 176.

34 V id e J. A . F a i r 1 i e: T h e S e p a ra tio n ..., s. 406.

(26)

że jest ona niezbędna do utrzymania republikańskiej form y państwa35, będące już wyrazem ewidentnej przesady. Tę kwintesencję mów po

chwalnych pod adresem reguły podziału władzy można zakończyć sto

sowną enuncjacją Daniela Webstera — najwybitniejszego amerykańskie

go oratora X IX w. -—- którego zdaniem „oddzielenie działów aparatu państwowego na tyle, na ile jest to wykonalne, oraz zabezpieczenie w y- wyraźnie dzielących, je linii, pozostawało fundamentalną ideą w trakcie

tworzenia wszystkich naszych konstytucji, a zachowanie normowanej przez prawo wolności zależy niewątpliwie od utrzymania tych granic” 36.

2.2. Pomimo to jednak przeważająca większość konstytucjo

nalistów zza Atlantyku zajmuje w tej materii znacznie bardziej krytycz

ne stanowisko, jakkolwiek nie aż tak krytyczne jak ich europejscy ko

ledzy. Zazwyczaj oddają oni należny hołd rozpatrywanej tu zasadzie, czyniąc ją punktem Wyjścia przy analizie systemu rządów Stanów Zje

dnoczonych. Wielu z nich wskazuje wsizak w toku analizowania posizcze- gókiych aspektów tego systemu, że trójdzielny model władzy państwo

wej jest współcześnie nieadekwatny, a nawet mylący. Faktem jest bo

wiem, że Kongres stanowi prawo, Prezydent je wykonuje, a Sąd N aj

wyższy interpretuje i stosuje w sprawach indywidualnych, niemniej wszystkie te funkcje w poważnym stopniu się pokrywają. W związku z tym trójkątna symetria instytucjonalna — jak to nazywa H. J. M erry

— bardzo niewyraźnie oddaje wizerunek aparatu państwowego, tym bar

dziej że wspomniane organy tworzą w tym względzie jedynie przysło

wiowy wierzchołek góry lodowej, a nie zawsze wiadomo, czy za działa

niem aparatu państwowego kryje się widoczna, czy też niewidoczna część tej góry37. Nie brak jednocześnie ocen, że „podział trójczjonowy jest fikcją zarówno na gruncie prawa, jak i politologii, pozbawioną znacze

nia lub wartości, nieuznawaną z konieczności w praktyce albo niemoż

liwą ^do konsekwentnej realizacji, chyba że realizacji pozornej” 38. Nie

którzy badacze zdają się z kolei traktować rozdział władzy nie jako podstawową zasadę konstytucyjną, lecz tylko jako jeden z elementów ogólnej procedury obowiązującej w łońie aparatu państwowego39.

35 V id e C .J . F r i e d r i c h : C o n s titu tio n a l..., s. 178; i d e m : S e p a ra tio n o f P o w e rs . W : E n c y c lo p e d ia o f th e S o c ia l S cie n ces . N e w Y o rk 1937, s. 663; A . T . V a n d e r b i l t : T h e D o c trin e ..., s. II; A m e r ic a n J u ris p ru d e n c e . Rochester— San Francisco 1979, V o l. 16, s. 802, 807, 808; L . F i s h e r : T h e E f fic ie n c y S id e o f S e  p a ra te d P o w e rs . „Journal o f A m erican Studies” 1971, V o l. 5, No. 2, s. ИЗ.

36 V id e W . B o n d y : T h e S e p a ra tio n o f G o v e r n m e n ta l P o w e rs . N e w Y o rk 1893, s. 14.

37 V id e H. J. M e r r y : F iv e -B r a n c h ..., s. 3, 4, 222.

38 V id e F. G r e e n : S e p a ra tio n o f G o v e r n m e n ta l P o w e rs . W : S e le c te d E s  says o n C o n s titu tio n a l L a w . C hicago 1938, Vol. 4, s. 195. 196; J. A . F a i r 1 i e: T h e S e p a ra tio n ..., s. 427.

39 R. P a r k e r ; S e p a ra tio n o f P o w e rs R e v is ite d . Its M e a n in g to A d m in is tr a  t iv e L a w . „M ich igan L a w R e v ie w ” 1951, V ol. 49, No. 7, s. 1038.