Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” - referendum jako metoda podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
Streszczenie
Autor niniejszej analizy podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie o miejsce referendalnej metody podejmowania decyzji we współczesnej demokracji.
Empirycznym odniesieniem jest kwestia partycypacji Polski w „strefie euro”. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej spekulowano na temat ewentualnego referendum w sprawie członkostwie Polski w „eurolandzie”, czyli klubie 13 państw Unii Europejskiej, które posta- nowiły zrezygnować z walut narodowych (państwowych) i posługiwać się jedną walutą, ze wszystkimi tego skutkami dla polityki monetarnej i kursowej.
W dyskursie publicznym prawie nieobecny jest argument stanowiący, że decyzja w tej sprawie (z formalno-prawnego punktu widzenia) już zapadła i jest za nami.
Artykuł obejmuje analizę pozytywnych oraz negatywnych funkcji, które wypełnia i może wypełniać ta forma demokracji bezpośredniej w kontekście współczesnej fazy rozwoju społe- czeństwa oraz systemu politycznego.
Wnioski formułowane w tym opracowaniu mają swój wymiar utylitarny. Stanowią uży- teczną refleksję w dyskusji nad metodami podejmowania decyzji politycznych oraz, w wy- miarze ponadpaństwowym, np. nad metodami inkluzji Europejczyków do projektu integra- cyjnego.
Analiza zakorzeniona jest w polskiej i międzynarodowej literaturze z zakresu nauk poli- tycznych, prawnych, socjologii oraz komunikacji społecznej.
Słowa kluczowe:
referendum, opinia publiczna, „strefa euro”, demokracja
* Dr, Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego.
Wprowadzenie
Wśród zagadnień, którymi zajmują się współczesne teorie demokracji, cen- tralne miejsce zajmują dywagacje nad tym, która koncepcja demokracji jest w stanie lepiej, to znaczy racjonalniej i efektywniej, rozwiązać problem spo- łecznej kontroli decyzji politycznych oraz problem racjonalności tych decyzji – i co się z tym wiąże – całego systemu1. Coraz częściej pojawiają się również głosy, iż we współczesnych warunkach przedstawicielskich demokracji insty- tucja referendum jest nieadekwatna (bo odnosząca się do logiki demokracji bezpośredniej), a w skrajnych osądach wręcz ademokratyczna. Np. zdaniem Krzysztofa Kotlarka instytucja referendum w rękach zręcznego polityka stać się może „gwoździem do jej (demokracji) trumny”2. Niewątpliwie instytucję refe- rendum należy stosować z ostrożnością, w przeciwnym wypadku może łatwo przerodzić się w instrument socjotechniki wykorzystywany dla partykularnych celów politycznych.
Od wejścia Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku elity polityczne, dzien- nikarze i eksperci podejmują spekulacje na temat zasadności przeprowadzenia referendum w sprawie ewentualnego wejścia Polski do „eurolandu”, czyli klu- bu 13 państw Unii Europejskiej, które postanowiły zrezygnować z walut na- rodowych (państwowych) i posługiwać się jedną walutą, ze wszystkimi tego skutkami dla polityki monetarnej i kursowej. Tymczasem należy z całą mocą podkreślić, że decyzja w tej sprawie jest już za nami.
Wchodząc do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku, Polska wzięła na siebie obowiązek wdrożenia, a następnie realizowania wszystkich wspólnotowych po- lityk sektorowych i horyzontalnych, w tym unii gospodarczo-walutowej. Fakt, iż np. Wielka Brytania, Szwecja, Polska czy Węgry oraz inne państwa UE pozo- stają poza strefą euro, wynika tylko i wyłącznie z faktu, iż wspólnota pozosta- wiła państwom członkowskim decyzję w sprawie daty wejścia do klubu euro, nie zwalniając ich jednocześnie z perspektywy samego członkostwa. Wszystkie 27 państw członkowskich zobligowanych jest natomiast polityką konwergen- cji, zmierzającą do przybliżenia głównych wskaźników makroekonomicznych (stóp procentowych, inflacji, deficytu budżetowego, długu publicznego oraz sta- bilności kursu walutowego – w ramach tzw. mechanizmu stabilizującego). Jest to konsekwencja logiki wspólnego rynku: skoro mamy ambicję funkcjonować w ramach jednolitego rynku, ze swobodnym przepływem ludzi, produktów, usług i kapitału oraz stanowić spójny i silny podmiot w międzynarodowych sto- sunkach gospodarczych, to konieczne jest, aby główne parametry poszczegól- nych gospodarek narodowych państw członkowskich były zbliżone. I to zarów- no w interesie całej grupy, jak i poszczególnych państw indywidualnie.
Tymczasem owa logika zostaje zakwestionowana przez postawienia pytania o to, czy powinniśmy wejść do „eurolandu”. De facto jest to ponowne stawianie
1 W. Bokajło, K. Dziubka, Społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2001, s. 18.
2 Pogląd ten uzasadnia on odwołaniem się do rządów de Gaulle’a, który często – i to z dobrym skutkiem odwoływał się bezpośrednio do woli wyborców, „kiedy parlament stawał mu okoniem”. K. Kotlarek, Pody- skutujmy o referendum, „Odrodzenie” 1984, nr 24.
pytania o nasze członkostwo w Unii. Pytanie z pozoru dotyczy decyzji o pogłę- bianiu integracji, dlatego często odbierane jest negatywnie przez część obywa- teli – szczególnie tę część, która sceptycznie odnosi się do projektu integracji.
Tymczasem jest ono naturalną konsekwencją kierunku obranego przez Polskę w 1989 roku, kontynuowanego przez wszystkie dotychczasowe rządy, posiada- jącego głębokie uzasadnienie ekonomiczne i geopolityczne.
Referendum
Ponieważ głównym zadaniem niniejszej analizy jest zbadanie zjawiska re- ferendum jako metody podejmowania decyzji w systemie politycznym, chciał- bym rozpocząć od ustalenia pojęcia referendum, określenia jego głównych cech, zasięgu i sposobów wykorzystania w praktyce politycznej.
Etymologia słowa „referendum” wywodzi się z łacińskiego wyrazu referre – coś, co należy przekazać, odnieść – aczkolwiek wyraz ad referendum nie wy- stępuje w łacinie jako rzeczownik. Łacińskie wyrażenie ad referendum mówi, że niektóre decyzje podejmowane przez reprezentantów muszą być ratyfikowane przez reprezentowanych dla uzyskania pełnej ważności3.
W treści swej referendum oznacza zwrócenie się do narodu jako suwerena o podjęcie decyzji (wyrażenie woli, a nie opinii) w określonej kwestii4. Referen- dum należy do instytucji ustrojowych właściwych demokracji bezpośredniej.
Współczesna praktyka tej formy demokracji jest bardzo zróżnicowana, od po- zytywnych przykładów szwajcarskich, po negatywne włoskie czy francuskie5.
Na czoło państw narodowych stosujących tę metodę wybija się oczywiście Szwajcaria6, w której przez ostatnie 150 lat odbyło się prawie 500 (491) referen- dów7 na poziomie federalnym i wielokrotnie wyższa ilość na poziomie kanto- nu8.
Uznając, że przez referendum rozumiemy sposób bezpośredniego rozstrzy- gania przez uprawnione podmioty przez głosowanie o istotnych sprawach życia całego państwa albo części jego terytorium, możemy dokonać przeglądu typów referendów w oparciu o wybrane kryteria. Ze względu na obowiązek wynika- jący z sytuacji przewidzianej konstytucją możemy wyróżnić referendum ob-
3 E. Kużelewska, Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2006, s. 14.
4 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 262-263.
5 We Włoszech w 1946 r. referendum przyniosło przekreślenie kolaborującej z faszystami monarchii, ale jego wyniki wcale nie były takie jednoznaczne. We Francji w 1946 oznaczało odrzucenie nieznaczną większo- ścią głosów wcale niezłego projektu konstytucyjnego, por. Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s. 183.
6 Dane statystyczne dotyczące referendum wskazują, że ilość odbytych referendów w Szwajcarii stanowi bli- sko połowę wszystkich referendów odnotowanych na świecie i ponad dwa razy więcej niż w pozostałych krajach europejskich razem wziętych. Istnieją uzasadnione poglądy, że gdyby Szwajcaria nie istniała, demo- kracja pół-bezpośrednia uznawana byłaby niewątpliwie za system utopijny.
7 M. Gallagher, P.V. Uleri (eds.) The Referendum Experience in Europe, Basingstoke 1996, s. 231.
8 Np. we Włoszech 42, Francji 22, w Grecji 9, Polsce, Szwecji, Hiszpanii 5, ale już w Księstwie Lichtenstein – ponad 70.
ligatoryjne (gdy konstytucja przewiduje wprost taki obowiązek) i referendum fakultatywne (gdy jest możliwe, ale nieobowiązkowe). Ze względu na zasięg:
referendum ogólnokrajowe i lokalne. Ze względu na przedmiot, możemy np.
wymienić referendum ustawodawcze, konstutycyjne (ustrojodawcze), uchwa- łodawcze (np. w sprawie samoopodatkowania się na cele publiczne). Kryte- rium „moment”: referendum zatwierdzające /ratyfikcyjne – kiedy akt przyjęty przez organ państwa nie jest w pełni prawomocny i obowiązujący. Staje się nim dopiero z chwilą zaaprobowania go przez referendum.
W literaturze wyróżnia się również referendum wstępne, konsultacyjne, kon- sultatywne, opiniodawcze (przez część autorów kwestionowane, czy na pewno jest to referendum; postuluje się zasadność terminu konsultacje ludowe).
Euro – referendum ?
W związku z rozwojem procesów integracji europejskiej jako osobną kate- gorię powinno wyodrębnić się również referendum wynikające z klauzuli euro- pejskiej, kiedy wyrażona zostaje zgoda na przekazanie organizacji międzynaro- dowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Takie referendum odbyło się np. w Polsce w 2003 roku w związku z zakoń- czeniem negocjacji członkowskich i procesem ratyfikacyjnym traktatu akcesyj- nego. Jak już zostało wcześniej wspomniane, przystępując do Unii Europejskiej, Polska – podobnie jak inne państwa przystępujące do Wspólnoty – wzięła na siebie zobowiązanie pełnego członkostwa, czyli realizowania wszystkich po- stanowień wynikających z dotychczasowego dorobku Wspólnot, w tym unii gospodarczo-walutowej.
Zachowanie polityków, polegające na kwestionowaniu wdrożenia w Polsce
„euro”, które z punktu widzenia formalno-prawnego kwestionowane być nie powinno, jest zrozumiałe, o ile przyjrzymy mu się z perspektywy marketingu politycznego. Jeżeli sondaże opinii publicznej zdradzają daleko idący scepty- cyzm społeczeństwa obawiającego się np. wzrostu cen, to jest to przesłanka do
„zaspokojenia” tej społecznej/politycznej potrzeby/obawy. Nie ma znaczenia, że zdecydowana większość poważnych analiz, bazujących na wiedzy eksper- ckiej i doświadczeniach innych, jednoznacznie wykazuje, iż bilans wad i zalet takiego projektu jak wdrożenie euro jest dla Polski korzystny. Nie oznacza to oczywiście, że jest to projekt jednoznacznie korzystny. Przyjęcie przez Polską wspólnotowej waluty łączy się zarówno z korzyściami, jakie z tego tytułu na- stąpią, jak i z negatywnymi konsekwencjami. Jednak z politycznego punktu wi- dzenia ważne jest niestety głównie to, ile punktów procentowych w sondażach można „ugrać” na krytyce euro. Nieważne, że takie działanie jest niepatriotycz- ne i szkodliwe, ważne, że można je przełożyć na konkretny kapitał politycz- ny. Nasza najnowsza historia zna już takie przypadki, np. wskutek „kampanii przedreferendalnej” w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej najbardziej sceptyczną grupą społeczną wobec naszej akcesji byli rolnicy, którzy później
należeli – i należą – do głównych beneficjentów budżetu wspólnotowej polityki rolnej.
I w tym kontekście należy widzieć dążenie części klasy politycznej do prze- prowadzenia w tej sprawie referendum.
W wywiadzie dla TVN 24, udzielonym 23 kwietnia 2007 roku, vicepremier i minister finansów prof. Zyta Gilowska przyznała, iż Polska wzięła na siebie zobowiązanie przystąpienia do strefy euro podczas negocjacji akcesyjnych to- czących się w latach 1998–2002 i podjęła ostateczną decyzję w tej sprawie, pod- pisując i ratyfikując traktat akcesyjny.
Nasuwające się wątpliwości mają więc złożony (polityczno-prawno-ekono- miczny) charakter: Po co podejmować drugi raz decyzję w tej samej sprawie?
Czy wynik takiego referendum byłby ważny? Co, jeżeli pozostawałaby w kolizji z rozstrzygnięciem z czerwca 2003 w sprawie naszego wejścia do Unii? Czy na- leżałoby go interpretować jako votum nieufności wobec naszego członkostwa, jako delegitymację traktatu z Maastricht, który przyjęliśmy z całym dorobkiem prawa wspólnotowego?
Prof. Gilowska słusznie zauważa, że jedyną decyzją do podjęcia w tym ob- szarze jest data wejścia do strefy euro. Tutaj rzeczywiście jest przestrzeń do dy- wagacji nad harmonogramem dochodzenie do kryteriów zbieżności określo- nych w Maastricht, optymalnym kursem wymiany, szczegółami technicznymi operacji. Jednak we wszystkich tych przypadkach referendum jest ostatnią me- todą, jaką taka decyzja powinna być podjęta. Jest to decyzja czysto ekspercka, wymagająca specjalistycznej wiedzy i wnikliwego zainteresowania. I argumen- tem przeciwko referendum w tej sprawie nie jest tylko i wyłącznie brak zainte- resowania i wiedzy eksperckiej przeciętnego obywatela, ale przede wszystkim konsekwencja upolitycznienia ważnego obszaru życia gospodarczego, który ma szanse na oderwanie się od bieżącej polityki krajowej. Dobro wspólne, pole- gające na silnej i stabilnej walucie, które jest permanentnie zagrożone przez roszczeniowe pomysły polityków, często służące realizacji celów politycznych o populistycznym charakterze, może być chronione przez mechanizmy wspól- notowe (gwarantujące większą stabilność kursową waluty, niższe koszty trans- akcji, eliminację ryzyka kursowego, większą odporność na presję inflacyjną i zawirowania na walutowych rynkach międzynarodowych).
Przy wszystkich spodziewanych negatywnych konsekwencjach wdrożenia euro, np. okresowego wzrostu cen, kosztów przeprowadzenia samej transakcji czy przeniesienia decyzyjności w zakresie kształtowania polityki stóp procen- towych do Europejskiego Banku Centralnego we Frankfurtcie nad Menem, po- wyższe korzyści jawią się jako przeważające. Nie mają jednak spektakularnego charakteru, więc ich potencjał polityczny nie jest wystarczający, aby obroniły się samą siłą argumentów. Dlatego z punktu widzenia racjonalności samej de- cyzji nie jest pożądane, aby przeniosła się ona do sfery politycznej.
Warto równocześnie pamiętać, że najgroźniejsze i najbardziej dotkliwe ry- zyko – czyli ewentualny wzrost cen – ma charakter hipotetyczny. Może nie wy- stąpić, może wystąpić i nie wiemy, na jak długo i w jakim zakresie. Przyglądając się przyczynom wzrostu cen w dwunastu krajach, które dokonały „przewalu-
towania” w 2002 roku, należy odnotować, że nie miały one merytorycznego uzasadnienia ekonomicznego. Żaden z mechanizmów unii walutowej nie jest inflacjotwórczy, a winnym wzrostu cen był głównie handel, który wykorzystał moment zaokrąglania cen (głównie w górę) jako okazję do „podreperowania
„marży”. Jeżeli przyjrzymy się drugiej turze rozszerzenia „euro-landu” – z 1-go stycznia 2007 – kiedy to Słowenia przyjęła wspólnotową walutę, to okazuje się, że nie zaobserwowano nieuzasadnionego wzrostu cen. Skoro Słoweńcy wycią- gnęli wnioski z pierwszej fali wdrożenia euro, pilnując – różnymi metodami – handlowców w sprawie nieuczciwego podnoszenia cen w związku z wdroże- niem euro, nie ma powodu, żeby przypuszczać, że w Polsce też nie potrafimy wyciągać wniosków z cudzych błędów.
Zaprezentowana argumentacja nie oznacza, że wśród Polaków nie powinna (czy też raczej w dużym stopniu – nie powinna była) się toczyć debata publicz- na na temat członkostwa Polski w Unii Europejskiej i jej poszczególnych aspek- tów – w tym: naszego uczestnictwa w strefie euro. Jednak referendum jest jedną z najgorszych metod debatotwórczych. Generuje polaryzację „tak” vs. „nie”, jest metodą zero-jedynkową, binarną, stymulującą konflikty oraz upolitycznienie niesprzyjające jakościowej debacie. Takie są doświadczenia większości krajów, które zdecydowały się na referendum w tej lub podobnych sprawach. Nie ma dobrych praktyk do naśladowania, są tylko przykłady błędów, których powin- niśmy unikać.
Nie liczyłbym również na kampanię przedreferendalną pod szyldem poli- tyki informacyjnej czy edukacyjnej. Posiadamy wiedzę empiryczną zarówno zgromadzoną na gruncie polskim, jak i płynącą z doświadczeń innych krajów, że bez względu na skalę i środki kampanii informacyjnej przynosi ona zazwy- czaj mniej niż mizerne efekty edukacyjne. Co prawda często poczucie poinfor- mowania rośnie, jednak samo poczucie poinformowania to zupełnie inna ka- tegoria niż samo poinformowanie. Co więcej, nawet poinformowany obywatel może być poinformowany dobrze albo źle. Jeżeli do tego dodamy wpływ kam- panii prowadzonych przez poszczególne siły polityczne równolegle do polityki informacyjnej organów państwa, to uzyskujemy pełną świadomość, iż niestety, najczęściej obywatele idą do urn niewyposażeni w odpowiednią wiedzę i kom- petencje.
Oczywiście, biorąc pod uwagę specyfikę sytuacji politycznej w Polsce, nie- wątpliwie referendum (sama jego propozycja, jak również ewentualna debata mu towarzysząca) stanowić ma instrument socjotechniczny pozwalający od- wrócić uwagę opinii publicznej od problemów polityków i bieżącej polityki, jak również stanowić okazję do odbudowania swojej pozycji w systemie politycz- nym (w ramach demokracji przedstawicielskiej).
Przegląd zalet i wad
Na tle powyższej krytyki warto dokonać przeglądu zalet i wad referendum jako metody podejmowania decyzji politycznych. Należy rozpocząć od konsta-
tacji, uznanej przez wielu autorów, że elementy demokracji bezpośredniej nie są sprzeczne z parlamentarnym systemem przedstawicielskim, a raczej mają charakter komplementarny, wzajemnie się uzupełniają, a nie wypierają9.
Wobec tego stwierdzenia nasuwają się pewne uzasadnione wątpliwości.
Rzeczywiście, często formuła referendalna stosowana jest zgodnie z powyż- szym wnioskiem. Jednak zarówno w teorii, jak i praktyce zbyt często mamy do czynienia z alternatywą nieprzejawiającą cech komplementarności. W wy- miarze czysto praktycznym decyzja podjęta w formie referendum nie może być jednocześnie podjęta np. w parlamencie. W wymiarze teoretycznym również sam wybór metody referendalnej oznacza zastosowanie odmiennej logiki po- stępowania przez wszystkich aktorów systemu politycznego. Historia pełna jest przykładów sytuacji, w których wybór metody podjęcia danej decyzji był de facto samą decyzją polityczną.
Rozpoczynając od argumentów przemawiających za tą formą demokracji bezpośredniej, warto przytoczyć podstawowy argument G. Sartoriego, który stwierdził: „Każde społeczeństwo potrzebuje proceduralnych zasad rozwiązy- wania konfliktów i podejmowania decyzji. Zasada większości jest właśnie tą procedurą, czy metodą, która najlepiej odpowiada zasadom demokracji”10.
Wyborcy dzięki instytucji referendum zostają wyposażeni w środek prawny decydowania w ostatniej instancji o tym, czy decyzja podjęta przez parlament jest zgodna z wolą narodu i czy korzystnie będzie mu służyć.
Bezpośrednie uczestnictwo społeczeństwa danego kraju w głosowaniu po- wszechnym (referendum) jest wyrazem pełnej suwerenności narodu, gdyż może on wyrazić swoje stanowisko w danej sprawie bezpośrednio, a nie przez swych reprezentantów11.
Zwolennicy referendum wskazują na zagrożenie, jakie dla demokracji sta- nowi lobbing grup interesów, które potrafią skutecznie wpływać na decyzje polityczne poza kontrolą wyborców (network politics). Metoda referendalna ma być nie tyle wolna od tej przypadłości, ale poddana jej znacznie słabszemu wpływowi.
Dodatkowym argumentem jest również efekt edukacyjny. Wskazuje się na to, iż obywatele poprzez sam fakt uczestniczenia w referendum mają okazję zdobyć pewne określone kompetencje polityczne. Poprzedzająca referendum faza kampanii informacyjnej i towarzysząca mu debata również może przy- nieść pozytywny efekt w poinformowaniu obywateli na temat przedmiotu re- ferendum. Referendum stymuluje dyskurs polityczny i może przynieść efekt w postaci lepszego poinformowania obywateli w danej kwestii.
Rozpoczynając analizę identyfikowanych wad referendum jako metody po- dejmowania decyzji w polityce, należałoby rozpocząć od wymienionego powy- żej argumentu „za”, oczywiście widzianego w innym świetle. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że referendum, jako metoda edukacyjna wydaje się być zbyt kosz-
9 A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej, red. M. Staszewski, D. Waniek, Warszawa 1996, s. 60.
10 G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s.180.
11 E. Kużelewska, Referendum w procesie… s. 9.
towna i ryzykowna społecznie. Decyzje podejmowane w drodze referendum, mimo iż podejmowane ostatecznie w sposób indywidualny, w zaciszu kabiny w lokalu wyborczym generują społeczne konsekwencje, tzn. są podejmowa- ne na zbiorową odpowiedzialność. Ewentualny brak kompetencji głosujących i rosnące w związku z tym ryzyko podjęcia decyzji nieoptymalnej z punktu widzenia racjonalności, jest zbyt dużym kosztem w relacji do potencjalnych korzyści edukacyjnych.
Jednym z argumentów przeciw demokracji referendalnej jest, związana z powyższym, kwestia złożoności procesów politycznych, spraw będących przedmiotem debat parlamentów, co wymaga całkowitego poświęcenia się po- lityce – zawodowego zajmowania się polityką12.
Stopień skomplikowania np. traktatu akcesyjnego czy traktatu ustanawia- jącego konstytucję dla Europy jest tak duży, że wydaje się przekraczać moż- liwości percepcyjne zdecydowanej większości społeczeństwa. Jak zauważa G. Sartori, należy rzetelnie odnieść się do problemu wiedzy. Możemy go omijać, dopóki wyborcy tylko wybierają (tego, kto będzie decydował), ale nie wówczas, gdy rozstrzygają kwestie sporne. Ten prawdziwy skok jakościowy wynikający z przejścia z demokracji wyborczej do demokracji poprzez referendum może- my zatem i musimy oceniać z punktu widzenia „biegłości poznawczej”13.
Przeciwnicy referendum przypominają, iż zwykli obywatele nie posiadają ani analitycznych umiejętności, ani wystarczającej informacji do podjęcia mą- drej decyzji. Mediom i liderom partyjnym z łatwością przychodzi manipulowa- nie wyborcami, którzy wykazują z reguły bierność w myśleniu14.
Ważnym argumentem, osłabiającym zasadność metody referendalnej, jest również jej niska popularność wśród samych obywateli. Niska w relacji do uczestnictwa w większości innych aktów wyborczych, np. wyborów prezyden- ckich czy parlamentarnych. Nawet w Szwajcarii frekwencja biorących udział w referendum jest niska i waha się w granicach 30 – 40%. Co więcej, tendencja spadkowa trwa od lat 50.
Podnoszone są głosy, iż kwestie, mające zostać rozstrzygnięte w referen- dum, powinny być jasno i zrozumiale sformułowane, poprzedzone długą i wszechstronną kampanią, w trakcie której społeczeństwo będzie miało czas na poznanie różnych stanowisk. Gdy naród będzie świadomy rozstrzyganych kwestii, wtedy referendum spełniać będzie funkcję szkoły demokratycznego rządzenia15. Przyjęcie aktów prawnych w drodze referendum gromadzącego zaledwie 30% wyborców, słusznie może być postrzegane jako podjęcie decyzji przez „fałszywą większość”16.
12 M. Grabowska, T. Szawiel, Budowanie demokracji. Podziały społeczne, partie polityczne i społeczeństwo obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 89.
13 G. Sartori, Teoria ... s. 153.
14 E. Kużelewska, Referendum w procesie ... s. 27.
15 A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej, red. M. Staszewski, D. Waniek, Warszawa 1996, s. 92.
16 K.W. Kobach, Recent Developments in Swiss Direct Democracy, ,,Electoral Studies”, December 1993, vol.
12 (4), s. 350.
Czy tak niska frekwencja nie jest sygnałem społecznym, iż ta forma demo- kracji nie znajduje uznania w społeczeństwie? Autor świadomy jest popular- ności tej formy demokracji wykazywanej w licznych sondażach badających deklarowane postawy społeczne w tym zakresie. Warto jednak zauważyć, iż ujawniane w sondażach poparcie ma charakter deklaratywny i nie znajduje odzwierciedlenia w praktyce demokratycznej, która powinna stanowić główny punkt odniesienia17. Wybór, jaki mają obywatele w referendum, sprowadza się w istocie do udzielenia odpowiedzi „tak”, „nie”, „prawda”, „fałsz”, „dobrze”, „źle”.
Nie ma tu miejsca na debatę, wymianę myśli. Nie ma miejsca na kompromis, poszukiwanie konsensusu.
Rzeczywiście pod adresem demokracji poprzez referendum wysunąć można poważne zastrzeżenia, że wprowadza mechanizm decyzyjny jako grę o sumie zerowej, czyli system dosłownych rządów większości wykluczający uprawnie- nie mniejszości. Jak zauważa G. Sartori: „(...) Demokracja poprzez referendum jest strukturą maksymalizującą konflikty i stanowi doskonałe, jak również naj- mniej inteligentne (ponieważ byłoby czysto mechaniczne) wcielenie systemo- wej »tyranii większości«.
Należy podkreślić, że nie oznacza to, że obywatele – wszyscy i każdy z osob- na – zbliżyliby się do spełnienia swoich pragnień. To czego każdy pragnie dla siebie, może przynieść w sumie wynik, którego nikt nie chciał”18.
Czasami zdarza się również, że w ogólnym zarysie dany projekt odpowiada obywatelowi, lecz pewne szczegóły są dla niego nie do przyjęcia. Referendum nie pozwala na inne wyjście niż wybrać jedno rozwiązanie. Nie ma tu możliwo- ści na dyskusje i dokonanie jakichkolwiek uzupełnień19.
Jak wykazuje dotychczasowa analiza, referendum nie spełnia ważnych kry- teriów demokracji deliberatywnej, w której skuteczne porozumienie wszystkich zainteresowanych stron, rozumienie racji i przekonanie do określonych działań pozwala na pogłębianie demokracji i zachęca, jak to nazywa A. Giddens, do
„demokratyzowania demokracji” (demokracja dialogowa, dyskursywna, ko- munikacyjna/deliberatywna).
Zdaniem Habermasa, prawdziwy konsensus jest możliwy do osiągnięcia je- dynie w sytuacji idealnego komunikowania, czyli z symetrycznym dialogiem, gdy uczestnicy są partnerami.
17 Nie jest intencją tego wniosku zorientowanie uwagi czytelnika w stronę potencjalnych możliwości pod- niesienia poziomu frekwencji podczas referendum, gdyż tę można zwiększyć nawet przy pomocy prostych technicznych rozwiązań (np. dwudniowe głosowanie, głosowanie przez internet czy stosowana w niektórych demokracjach zasada przymusowości/obowiązku głosowania). Większa partycypacja nie gwarantuje więk- szej racjonalności dokonanego wyboru, co więcej – istnieją uzasadnione obawy co do tego, iż wymuszone (sztucznie stymulowane) uczestnictwo obywateli nieprzygotowanych do współuczestnictwa w demokracji – będące kolejnym potencjalnym elementem socjotechnicznym – mogłoby przynieść efekt w postaci zwięk- szonego poziomu lub wręcz eksplozji populizmu.
18 G. Sartori (1998), Teoria.. s. 151.
19 E. Kużelewska, Referendum w procesie ... s. 25.
Demokracja oparta na dialogu formułuje wymianę społeczną, która w istot- ny sposób przyczynia się do rekonstrukcji solidarności społecznej20.
Wola narodu wyrażona w referendum jest przyjmowana za generalną dy- rektywę postępowania i działania sił rządzących21. Tymczasem zapomina się o tym, że ta sama funkcja realizowana jest w sposób permanentny – nie tylko przy okazji głosowania, ale w codziennej praktyce demokratycznej za sprawą reguły oczekiwanych reakcji – urzędnicy pochodzący z wyboru i rywalizują- cy o ponowny wybór kierują się przy podejmowaniu decyzji przewidywanymi (oczekiwanymi) reakcjami wyborców na swoje decyzje (konkurencyjno-zwrot- na forma demokracji).
Wnioski
W podsumowaniu należy podkreślić podstawowy wniosek płynący z ni- niejszej analizy, iż referendum, jako metoda podejmowania decyzji we współ- czesnej demokracji, spełnia wiele pozytywnych, jak i negatywnych funkcji.
Z dokonanego przeglądu argumentacji wynika, że zarówno przewaga ilościo- wa, jak i waga poszczególnych argumentów wskazują, że w wielu sytuacjach we współczesnej fazie rozwoju społeczeństw i systemów politycznych ta forma demokracji bezpośredniej nie jest najbardziej adekwatną formą uzupełniania demokracji przedstawicielskiej. Co więcej, nie przystaje ona również do głów- nych postulatów konsensualnej koncepcji polityki oraz deliberatywnej wariacji demokracji.
Liczba państw, które opierają swoją politykę i stosunki społeczne na demo- kratycznych zasadach, od początku lat dziewięćdziesiątych ogromnie wzrosła.
Nie jest to jednak efekt dyskusji o demokratycznych wartościach, lecz raczej kwestia podporządkowania się pewnemu dominującemu ładowi, który spraw- dził się pod względem efektywności zarządzania zarówno w sferze ekonomicz- nej, jak i politycznej. W latach dziewięćdziesiątych XX w. wielu humanistów zaczęło wskazywać, iż rzeczywistość współczesnej demokracji stała się tak mało elastyczna, że jakakolwiek krytyczna refleksja na temat jej mechanizmów wydaje się przedsięwzięciem jałowym i pozbawionym praktycznych konse- kwencji22.
Alexis de Tocqueville ostrzegał przed zbyt dosłownym wcielaniem w życie doktryny „suwerenności ludu”. Jego zdaniem może ona doprowadzić do wypa- czeń pierwotnych założeń. W książce Dawny ustrój i rewolucja, opublikowanej w 1856 roku, pisał: „Społeczeństwo bez hierarchii, bez podziału na klasy, bez różnicy szczebli, lud złożony z jednostek, ale bardzo do siebie podobnych i cał-
20 Za: B. Dobek-Ostrowska, Media masowe i aktorzy polityczni w świetle studiów nad komunikowaniem poli- tycznym. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2004, s. 145.
21 E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Europy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003, s. 9.
22 P. Pawelczyk (red.), Problemy współczesnej demokracji ... s. 87.
kowicie równych, owa nieokreślona masa uznana za jedynego i prawowitego władcę...”23.
Mniej władzy dla rządzących nie musi oznaczać więcej władzy dla rządzo- nych. Nie musi to być gra o sumie zerowej; równie dobrze może być grą o su- mie ujemnej, w której przegrywają obydwie strony24.
Jak zauważył C.W. Mills, za naszych czasów wpływ niezależnych zbiorowo- ści w życiu politycznym w rzeczywistości maleje, ten zaś jaki chwilami mogą one wywierać, jest coraz bardziej kierowany; należy je teraz traktować nie jako działającą samodzielnie publiczność, lecz jako masy, którymi manipuluje się w sposób, że w kluczowych momentach stają się tłumami demonstrantów25.
Dodatkowo w warunkach europejskich należy wziąć pod uwagę kwestię spe- cyfiki systemu politycznego Unii Europejskiej. Brak europejskiego demos, eu- ropejskiego systemu medialnego i systemu partyjnego w skali Unii jest jednym ze źródeł problemu deficytu demokracji. Referendum wraz ze swoją funkcją debatotwórczą mogłoby stanowić element kreowania europejskiej przestrzeni publicznej. Obywatele Europy wspólnie rozstrzygaliby pewne wspólne proble- my, ponad głowami polityków szczebla krajowego, jak również poza mechani- zmami tradycyjnej polityki międzynarodowej.
Jeden z czołowych współczesnych myślicieli podejmujących refleksję nad miejscem i rolą referendum we współczesnych demokracjach – Yannis Papado- poulos konstatuje, że droga do demokratyzowania Unii Europejskiej powinna odbywać się poprzez „parlamentyzowanie” Europy26. Próby włączania obywa- teli UE do procesu integracyjnego metodą referendalną nie dały, jak na razie, zamierzonych rezultatów. A doświadczenie ratyfikacji traktatu ustanawiające- go konstytucję dla Europy stanowi wręcz negatywną egzemplifikację27.
Współczesna Unia Europejska, która kieruje się ekspercko-menedżerski- mi metodami rządzenia, poprzedzonymi negocjacyjnym charakterem for- mułowania celów, również mogłaby wzbogacić swoje mechanizmy decyzyjne o elementy demokracji bezpośredniej, ale jako uzupełnienie – najlepiej w fazie koncepcyjnej (np. na etapie przygotowywania treści nowego traktatu) – kon- wencjonalnych form legitymizowania swoich działań. Pozostawienie metody referendalnej jako ostatniej instancji może przynieść efekt w postaci zakwe- stionowania całości zaproponowanych rozwiązań ze względu na drugorzędny element stanowiący zaledwie fragment całego pakietu rozwiązań.
23 Za: T. Białobłoski, J. Moroz, M. Nowina-Konopka, L.W. Zacher, Społeczeństwo ... s. 63.
24 G. Sartori, Teoria ... s. 159.
25 C.W. Mills, Elita władzy, przekład I. Rafalski, Warszawa 1961, s. 406.
26 Y. Papadopoulos, Implementing (and radicalizing) art. I-47.4 of the Constitution: is the addition of some (semi-)direct democracy to the nascent consociational European federation just Swiss folklore? ,,Journal of Eu- ropean Public Policy” 12:3 June 2005, s. 452.
27 Ten oczywisty fakt widoczny jest wyraźnie na etapie debaty przedreferendalnej, w której linie podziałów przebiegają zazwyczaj wzdłuż podziałów partyjnych. Próbując odnieść postawiony problem do egzempli- fikacji związanej z traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy, należy przytoczyć przykład Francji, w której debata publiczna przed głosowaniem w sprawie ratyfikacji wspomnianego traktatu zdominowana była przez „antychirakowską” retorykę, co widoczne było również w motywacji głosowania za lub przeciw traktatowi.
W związku z zaprezentowaną argumentacją wydaje się, że metoda referen- dalna nie jest również najlepszym sposobem rozstrzygnięcia w sprawie wejścia Polski do „eurolandu”. Głównie ze względu na uzasadniony w pierwszej czę- ści opracowania argument o nieadekwatności pytania „czy”. Aktualnie stoimy przed pytaniem: „jak” i „kiedy”, a referendum ze względu na opisane powyżej cechy nie jest optymalną metodą odpowiedzi na te pytania.
Analiza sytuacji politycznej w Polsce po wyborach w 2005 roku skłania do wniosku, iż chęć zwrócenia się w stronę rozstrzygnięcia referendalnego jest motywowana politycznie. Kwestionowanie polityki, co do której podjęliśmy zobowiązania w traktacie akcesyjnym, wynika z konstelacji politycznej koalicji rządzącej, czyli układu umiarkowanych zwolenników integracji z jej umiarko- wanymi i radykalnymi przeciwnikami.
Summary
This paper tries to give an answer to the question about the place of referendum method of decision making in contemporary democratic systems – especially in the European Union polity. Empirically it refers to the participation of Poland in ‘Euro-zone’. After the accession there were a lot of speculations on the potential referendum if the Polish should resign from their national currency and join the club of thirteen EU member states that decided to conver- ge into the monetary union.
In the public discourse there is not much attention paid to the fact that this decision is actually (from legal point of view) beyond us. Entering the EU, Poland together with other new member states, took on the responsibility to implement all policies, including the mone- tary one. The articles analysis pros and cons of referendum method in democratic decision making in integration context.
The concluding part has its utilitarian dimension – it answers the practical question if the EU citizens can get ‘connected’ to the European project by direct democracy instruments.
Consequently it touches important questions on Europeans inclusion and democracy deficit in EU.
Key words:
referendum, public opinion, ‘Euro-zone’, democracy
Literatura
K. von Beyme,
1. Współczesne teorie demokracji, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005.
T. Białobłoski, J. Moroz, M. Nowina Konopka, L.W. Zacher,
2. Społeczeństwo
informacyjne. Istota, rozwój, wyzwania, WydawnictwoAkademickie i Pro- fesjonalne, Warszawa 2006.
W. Bokajło, K. Dziubka,
3. Społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo Uni- wersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2001.
B. Crick,
4. w obronie polityki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.
Z. Czeszejko-Sochacki,
5. Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997.
B. Dobek-Ostrowska,
6. Media masowe i aktorzy polityczni w świetle studiów nad komunikowaniem politycznym, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocław- skiego, Wrocław 2004.
M. Gallagher, P.V. Uleri (eds.),
7. The Referendum Experience in Europe, Ba-
singstoke 1996.
M. Grabowska, T. Szawiel,
8. Budowanie demokracji. Podziały społeczne, par- tie polityczne i społeczeństwo obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Wy- dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003.
K.W. Kobach,
9. Recent Developments in Swiss Direct Democracy, Electoral Studies, December 1993, vol. 12 (4).
A. Komarnicki,
10. Decyzje polityczne i proces decyzyjny, [w:] B. Szmulik, M. Żmigrodzki (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i polityce, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006.
K. Kotlarek,
11. Podyskutujmy o referendum, „Odrodzenie” 1984, nr 24.
J. Kubin, J. Kwaśniewski (red.),
12. Socjotechnika. Kontrowersje, rozwój, per-
spektywy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2000.
E. Kużelewska,
13. Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2006.
A. Malinowski,
14. Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej, (red.) M. Staszewski, D. Waniek, Warsza- wa 1996.
C.W. Mills,
15. Elita władzy, przekład I. Rafalski, Książka i Wiedza, Warszawa 1961.
J. Muszyński,
16. Społeczeństwo informacyjne. Szkice politologiczne, Wydaw- nictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.
Y. Papadopoulos,
17. Implementing (and radicalizing) art. I-47.4 of the Consti- tution: is the addition of some (semi-) direct democracy to the nascent con- sociational European federation just Swiss folklore? „Journal of European Public Policy” 12:3 June 2005.
G. Sartori,
18. Teoria demokracji, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 1998.
A. Sułek,
19. o badaniu i kreowaniu opinii publicznej, [w:] P. Żuk (red.), Media i władza, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006.
Z. Witkowski (red.),
20. Prawo konstytucyjne, TNOiK Toruń 2002.
E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński,
21. Referendum w państwach Europy,
Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003.
