O BUDŻECIE
(C ZĘŚĆ I).
NAPISAŁ
Dr. MICHAŁ B I EL AK
Dodatek Nr. 5 do „Gazety Urzędowej W ojewództwa Śląskiego"
1923
T łoczono w Drukarni W ojew ódzkiej w K atowicach.
■J
C z ę ś ć p i e r w s z a :
Zasady ogólne.
i.
Pojęcie budżetu.
B udżet jest to plan gospodarczy; jest to cyfrow e ustalenie dochodów i w ydatków poczynić się m ających na pew nym obsza
rz e (państw o, kraj, piowiat, gmina), w pewnym: oznaczonym o k re
sie czasu.
Dla racjonalnej gospodarki, dla skontrolow ania czynników adm inistracyjnych przez zgrom adzenie ludowe (Sejm) taki plan gospodarczy jest konieczny.
Dopóki ten plan gospodarczy nie jest zatw ierdzony, nazy w a się prelim inarzem budżetow ym , po zatw ierdzeniu zaś staje się ustaw ą, zaw ierającą dla czynników m ających ją w ykonać upow aż
nienia i polecenia do ściągania prelim inow anych dochodów i czy
nienia prelim inow anych w ydatków .
Po upływ ie oznaczonego okresu czasu, czynniki adm inistra
cyjne zestaw iają obraz faktycznej gospodarki za ubiegły okres w formie zam knięcia rachunkow ego w tym celu, aby skontrolo
wać, czy w ykonały ustaw ę skarbow ą w granicach udzielonych im upoważnień, czy nie dopuściły się nadużyć.
W kw estji ustalenia okresu budżetow ego w chodzą w grę dwa czynniki i dw a mom enty.
Cziynnik rządow y chciałby mieć jak najdłuższy okres bud
żetow y a to celem Uzyskania w iększej sw obody i w prow adzenia pewnej stałości gospodarczej, czynnik zaś parlam en tarn y chciał
by mieć ten okres możliwie krótki tak ze w zględów kontrolnych jako też politycznych. W pierw szym bowiem w ypadku m a m oż
ność dokładnego kontrolow ania czynników rządow ych i niedopu
szczania do ew entualnych grubych przekroczeń budżetu w prze- II.
Okres budżetowy.
długim okresie budżetow ym , w drugim w ypadku chodzi o w zględy n atury politycznej; zgrom adzenie ludowe może bowiem odmówić kredytów żądanych przez czynniki adm inistracyjne i m om ent ten w yzyskać na w yw arcie na nie presji w pew nym 1 kierunku poli
tycznym . Dzisiaj w szystkie państw a uchw alają budżet" na okres odpowiadający norm alnemu okresow i gospodarczem u tj. n a jeden r d k 1) .
m.
Forma i treść budżetu.
B udżet składa się z dwóch części: 1) u s t a w y skarbow ej i 2) dołączonego do niej w ykazu dochodów i w ydatków .
U staw a skarbow a, jak powiedziano w yżej1, zaw iera dla R zą
du odpowiednie upoważnienie do ściągania dochodów i czynienia w ydatków w kw otach w yrażo nych w w ykazie sporządzonym
\yedług resortów (m inisterstw ) i w ładz centralnych nie podporząd
kowanych m inisterstw om .
U staw a skarbow a różni się od prelim inarza tem , że nie z a w iera takiej specjalizacji, jaka jest bezwzględnie p otrzebna w preliminarzu celem umożliwienia szczegółow ego rozpatrzenia p re
liminowanych sum i kontroli ze strony reprezentacji parlam entarnej.
U staw a skarbow a zaw iera dla rządu upoważnienie (pełno
m ocnictwa) z w skazaniem granic działania, których przekroczyć nie powinien. P ełnom ocnictw a te nie są jednak bezw zględnym obowiązkiem. Tłum aczy się to tem, że każdy budżet jest tylko rachunkiem praw dopodobieństw a, sum y zatem w nim ustalone nie są stałe i niew zruszalne. T ak bowiem dochody pobiera się jak również w ydatki uskutecznia się na zasadzie szczegółow ych ustaw .
W ynik przy poborze dochodów na podstaw ie danych ustaw może być większly aniżeli ustalono w budżecie, a przecież nikt nie będzie tw ierdził, że z chwilą osiągnięcia sum y ustalonej w budże
cie należy zastanow ić w ty m okresie dalszy i pobór odnośnego rodzaju dochodu; będzie on pobierany dalej.
^ Je d n o ro c z n y o k re s b u d ż e to w y liczą w je d n y c h p a ń s tw a c h od 1. 1. do 31. 12. (P o lsk a ) w in n y ch od 1. 4. do 31. 3. n a stę p n e g o ro k u (P ru s y , a u z a s a d n ia ją tem , że w te n sp o só b d aje się m o żn o ść r e p re z e n ta c ji lu d o w ej u c h w a le n ia n a c z a s u sta w y sk a rb o w e j p rz e d zam k n ięciem se sji z w y c z a jn e j; nie z a w s z e b o w iem zg ro m ad zen ie z w o ła n e w jesie n i n a se sję z w y c z a jn ą b ęd zie w m o żn o ści u c h w a lić usta w ę' sk a rb o w ą w ta k im c zasie, a b y n a jej z a sa d z ie w y d a ć się m a ją c e z a r z ą dzenie w y k o n a w c z e p r z y g o to w a ć i ro z e sła ć p rz e d n a d e jśc ie m n o w eg o o k re su b u d żeto w eg o z n o w y m ro k iem k a le n d a rz o w y m ). P a tr z u s ta w a s k a rb o w a R z e c z y pospolitej P o lsk ie j na ro k 1922, u s ta w a p ru sk a z 29. c z e rw c a 1876 G. S. S . 177.
K onst. R. P . a r t. 25 u stę p o sta tn i, S ta tu t o rg an . W o je w ó d z tw a Ś ląsk ieg o a r t. 21.
_ 4 —
Podobnie ma się rzecz z w ydatkam i. Muszą one być usku
tecznione w w ypadkach przew idzianych specjalnem i ustawami, lecz z drugiej strony rząd, choć ma upoważnienie, nie musi w y d a w ać żadnej sum y lub części jej, jeżeli bez uszczerbku dla. celów, dla których ją przekazano, może zastosow ać oszczędności. (O gra
niczenie subwencji dla pew nej instytucji, rem uneracji dla pew nych urzędników, gdy na: w ypłacenie nie zasługują.) *
W obec okoliczności, że rząd potrzebuje upoważnień, które m ają być objęte ustaw ą skarbow ą, on m oże ustalić w jakim kie- . runku i w jakich granicach ich potrzebuje, dlatego też on je.ukladia i wnosi do z-gromadzenia ludowego jako p r z e d ł o ż e n i e r z ą d o w e . Zgrotaadzenie przyjm uje je bez popraw ek, skreśla w nie
których punktach lub redukuje; p ra k ty k a p arlam en tarna u ta rła się, że ich nie rozszerza.
Pow iedziano w yżej, że budżet jest rachunkiem praw dopodo
bieństw a; może zatem zajść w ciągu okresu budżetow ego w y p a
dek, że w skutek czy to mylnego preliminowania, czy też w skutek zm ienionych w aru n k ó w ekonom icznych lub społecznych jzajdzie konieczność w ydania w iększej sum y, niż w danej pozycji budżetu preliminowano. W razie zatem konieczności przekroczenia budże
tu w pewnej pozycji przewiduje ustaw a skarbo w a odpowiednie środki; o ile rząd może pokry ć w iększy w y d atek w granicach przyznanych k redytów z oszczędności w innych pozycjach, po
k ry w a go w drodze przeniesienia k red y tó w z zaoszczędzonych pozycji na pozycję w ym agającą w iększych w y datkó w (virem ent budżetow e); o ile zaoszczędzeń niema, staw ia w niosek w Sejmie o przyznanie k redytów dodatkow ych i to albo przed uskutecznie
niem w ydatków , albo już po uskutecznieniu, jeżeli w y datek był nagły, konieczny a Sejm nie był zeb ran y ; w reszcie, rząd pokryje zw iększony w ydatek, przekro czy zatem budżet bez zażądania do
datkow ego k red y tu i w yd atek ten w y każe w zamknięciu rachun- kowem i odpoWiednio go uzasadni i usprawiedliwi.
IV.
Rodzaje budżetu.
Z uwagi na kontrolę parlam entarną gospodarki finansowej wielkie znaczenie posiada sposób układania prelim inarzy budże
towych.
Rozróżnić tu mjożemy kilka sposobów zeleżnie od rozfwoju życia ekonomicznego i politycznego społeczności, której plan gospodarczy dotyczy.
1) B udżet może zaw ierać jedną pozycję ogólną dochodów i jedną ogólną w ydatków ,
2) B udżet m oże być rozdzielony na pew ne kategorie w y datków (n. p. wojsko, sąd, adm inistracja, lub w yd atki oso
bowe, w ydatki rzeczow e itp.) a zaw ierać jedną pozycję doichodów.
3) B udżet może specjalizow ać każdy dochód i każdy w y d a
tek. Specjalizacja ta może być dw ojaka:
a) surow a (budżet brutto) t. zn. budżet będzie zaw ierał dochody i w ydatki w pełnych kwiotach bez jakichkol
wiek potrąceń,
b) cz y sta (budżet netto) t. zn. budżet będzie zaw ierał do
chody i w yd atk i czyste a więc po potrąceniu kosztów zlarządu i pobierania dochodów, z drugiej s tro n y w p ły w y adm inistracyjne (n. p. opłaty m anipulacyjne przy w ystaw ianiu paszportów , opłaty sądofwe).
Z powyższego, przedstaw ienia w idać, że tylko budżet brutto daje odpowiedni m aterjał dla kontroli gospodarki finansowej.
P rzy budżecie netto trudno ocenić czy gospodarka by ła zła czy dobra, a tym czasem może się zdarzyć, że p rzy zastosow aniu od
powiednich środków w y k azan y dochód netto m oże być wyżs'zy, jeżeliby daną pozycję przedstaw iono w stanie surow ym i porów nano dochody z w ydatkam i.
Z tych też powiodow państw a now oczesne oparte o ustrój konstytucyjny zastosow ały u siebie formę budżetu brutto. x)
V.
Technika budżetow a.
W ykaz dochodów i w ydatków budżetu składa się z dwóch części. 1) budżet w ydatków , 2) budżet dochodów.
Każda z tych części rcśzpada się dalej na czyści drobniejsze w różnych państw ach pod różną nazwą. W szędzie jednak za sto sowano przedew szystkiem podział na grupy odpow iadające n a
czelnym gałęziom administracji, a w ięc odpowiadające Minister
stwom i naczelnym instytucjoim stojącym na rów ni z Minister
stw am i jak Sejm, Najws^ższa Izba Kontroli. G rupy te n azyw ają etatam i lub częściami (n. p. etat, część: M inisterstwo Skarbu).
Części (etaty) rozpadają się dalej na działy (tytuły) dzielące jej m aterję albo rzeczow o (w ydatki osobo|we, w y d atk i rzeczow e) albo terytorialne, (według poszczególnych obszarów państw a).
1) B u d ż e t R zeczp . P o lsk ie j je s t w p e w n y m k ie ru n k u k o m b in acją dw óch s y s te m ó w ; w z a s a d z ie je s t b u d ż e te m b r u tto ; w n ie k tó ry c h je d n a k p o zy cjach d o ty c z ą c y c h p rz e d się b io rstw p a ń s tw o w y c h w staw ic.no dochód n i t t o , ale i te po zy cjc m u sz ą b>-ć w y k a z a n e i o d p o w ied n io u z asad n io n e ta k w d o ch o d ach jak i w y d a tk a c h b'-ufio zanim M in isterstw o sk a rb u w y ra z i sw ą zg o d ę n a w s ta w ie n ie o d p ow iedniej k w o ty n e tto do ogólnego z e s ta w ie n ia b u d ż e to w e g o .
K ażdy dziai obejmuje pew ną ilość paragrafów , a te ^aś podzielone są na pozycje, celem dokładnego w yspecjalizow ania każdego w y datku zw łaszcza o specyficznym charakterze.
W różnych państw ach różny zastosow ano pio|dział (n. p. P ru sy za trzy m ały podział na działy: (Kapitel) 140 w w ydatkach a 40 w dochodach, a te na odpowiednią ilość tytu łó w już z pominięciem od
rębnego oznaczenia grup odpow iadających resoMom. P olsk a n a
tom iast w prow adziła podział n a części resortow e, k tó re rozbiła na odpowiednią ilość odrębnie oznacznych działów ; te zaś na od
powiednią ilość paragrafów zaw ierających po trzebną ilość specjal
nych pozycji.
W uwzględnieniu zaś, że budżet służy nietylko do szczegó
łowego zestaw ienia dochodów i w ydatków , lecz także daje pod
staw ę do założenia należytego ksiąg rachunkow ych i kasow ych a następnie do należytego ujęcia kontroli, w prow adzono we w szystkich działach oznaczenie pew nej ilości p aragrafó w i po
zycji dotyczących tego sam ego rodzaju dochodów względnie w y datków tem! sam em i cyfram i tak dla łatw iejszej orjentacji jakoteż
dla łatw iejszego porów nania tych w ydatkó w w różnych działach (n. p. uposażenie spotykam y w w szystkich działach pod § 1, w y datki biurowe pod § 4, na podróże służbow e pod § 5, n a budowle pod § 8.), a dopiero specyficzne dochody względnie w yd atki d a
nego działu pod dalszym i paragrafam i.
VI.
Sposób tworzenia budżetu.
Każda w ład za najniższej instancji musi rozpatrzeć sw e z a potrzebow anie i sw ych podw ładnych urzędów w ykonaw czych na rok p rz y szły i przedłożyć odpowiednie wnioski i życzenia prze
łożonej w ładzy okręgowej, k tóra wnioski te i życzenia rozpatruje u siebie, a sporządziw szy w edług prziepisanego szem atu ze sta
wienie swego okręgu, przedkłada je w ład zy centralnej, m inister
stwu.
Tu byw ają zestaw ienia w ładz okręgow ych dalej ro z p a try w ane i sporządzane zestaw ienia ogólne, obejm ujące cały resort.
Nierzadko się z d a rta , że w ładze staw iają wnioski i życzenia w prost niepraw dopodobne i niemożliwe do przyjęcia, dlatego już w tem stadjum następują redukcje lub naw et skreślenia pew nych żądań.
O pracow ane w ten sposób zestaw ienia przedkładają w ładze centralne M inisterstwu Skarbu, które sporządza ogólne zestaw ie
nie zapotrzebow ania, a porów naw szy je z dochodami zarządza- nemi przez siebie i dochodami poszczególnych resortów , otrzym uje obraz rzeczyw isty stosunku w ydatków do dochodów. M inister
stwo S karbu poddaje jeszcze raz rewizji wnioski poszczególnych resortów z punktu w idzenia ogólnej gospodarki I !redukuje lub skreśla pewne pozycje, zw łaszcza, gdy w ydatki p rzew yższają do
chody, uwiadamiając o tem dotyczącego Ministra. O ile by się odnośny Minister na popraw ki takie nie zgodził, ^ uwidocznia się je jako pozycje w ątpliw e do decyzji R ady Ministrów, dokąd Mini
sterstw o Skarbu skierow uje ustalony przez siebie projekt celem przyjęcia i uchwalenia, zanim będzie wniesiony do Sejmu.
VII.
Materialna strona budżetu.
W ypad a nam jeszcze omówić m aterjalną stronę budżetu, aby tym lepiej ocenić doniosłość poszczególnych pozycji budże
tow ych tak p rzy k rytycznem ich rozpatryw aniu jako też p rzy decyzji ew entualnego ich przekroczenia w ciągu okresu budżeto-
wego. .. ,
P od względem doniosłości poszczególnych pozyc.il budżeto
w ych m ożem y je podzielić n a trojakiego rodzaju!.
1) B ędą to pozycje dochodu względnie w ydatku, z pomocą którego zam ierza się osiągnąć pewien cel ekonomiczny, bez w zględu na w ydać się m ającą kwotę,
2) będą to pozycje dochodu względnie w ydatku, z pomocą którego zam ierza się osiągnąć pew ien cel ekonom iczny ale przy przeznaczeniu pewnej stałej z góry oznaczonej kw oty, której przekroczenie nie jest dopuszczalne.
P ow yższego rodzaju pozycje b y ły środkam i prow a- dzącemi do pew nego celu gospodarczego.
3) T rzeci rodzaj pozycji to pozycje dochodu w zględnie w y datku, k tóre sam e w sobie są celem.
Do którego z tych trzech rodzajów daną pozycję zaliczyć, zależy od jej treści. Ogólnie m ożnaby powiedzieć, że n. p. w y datki adm inistracyjne w ścisłem tego słow a znaczeniu dadzą się
zaliczyć do pierw szego rodzaju, subwencje n a cele kulturalne i oświatowe, na pew ne w ydaw nictw a do drugiego rodzaju a w y datki n a w yżyw ienie ludności do trzeciego.
Z tego, co powiedziano w yżej, w nioskow aćby m ożna, że rząd zaliczyw szy pew ną pozycję do pierw szego rodzaju, b y łb y u p ra
wniony, w razie w yczerpania przed upływ em okresu budżetow ego przygnanych mu kredytów , do przekroczenia ich bez zachow ania przepisanej drogi w celu osiągnięcia k red y tó w dodatkow ych. Tak jednak nie jest. Ocena bowiem rodzaju pozycji może w dużej m ierze zależeć od indyw idualnego zapatryw ania. Dla tego też ustaw a skarbow a zapow iada, iż ustalonej w budżecie sum y prze
k roczyć nie wolno.
Nie w ynika ż tego, aby to był zakaz bezw zględny; jest to zakaz formalny, posiadający o tyle znaczenie, że daje Sejmowi możność postaw ienia rządu ew entualnie w stan oskarżenia w razie nieusprawiedliwionego naruszenia tego przepisu, lecz nie fa k ty czny, bo rz(ąd w rzeczyw istości może go przekroczyć, a Sejm przy zamknięciu rachunków nie odmówi mu absolutorium , jeżeli p rze
kroczenie jest należycie uzasadnione.
S potykam y jeszcze w budżecie dwie kategorie dochodów względnie w ydatków , które m ogą być zaliczone z punktu w idzenia doniosłości do jednego z pow yższych trz(ech rodzajów, a m iano
wicie dochody wzgl. w ydatki zw yczajne i nadzw yczajne.
Zwyczajnym i są dochody względnie w ydatki, k tó re się stale pow tarzają lub pow tarzać się powinny, nadzw yczajnym i zaś, któ re tej w łaściw ości nie posiadalią, ale p rzy szły do skutku dzięki pew nym zjaw iskom przypadkow ym .
Zasadą jest, że w ydatki zw yczajne w inny być pokryw ane z dochodów zw yczajnych, nadzw yczajne zaś z dochodów nadzw y
czajnych. Niejednokrotnie dzieje się jednak, że w yd atk i zw yczajne p okryw a się z dochodów nadzw yczajnych lub odwrotnie. Kwestja ta należy już do polityki finansowej, której tu om aw iać nie bę
dziemy.
— 8 —
