1c:.:2 1 , J I
1505
148
9
1473
1 /7
/
..
1
11217
t
.
LEEGSTAND
EN
HUURDERVING
ONDERZOEKSINSTITUUT VOOR TECHNISCHE BESTUURSKUNDE TECHNISCHE HOGESCHOOL DELFT
il
t, . pelft, Delftse Unive..:sitaire Pers~~i
I
I
n 0""'" \110 UJ O N-D -D ,...
ot6
! ! . LOf ' " 1 .' .. ' . . . '1 MtM"'hI"'.' • _ _ _ '''.'IJ'WIJI''!!''I I ,I'I!
.!
,1\1, 1I,,,HIII'III;I! IlIill Illlilll!!11I lIi ';ill'II:::i 'lil\I,::: I
'iI" !IHIIi': lii!I' !Iill! !ili,n;I;IIIII; hIlIlIl:,; :I!':ih
'.'11111., "111""1 t" Ii I' 11I il! Ij' lil! lil! I!, 111111.11 ,.11 ,I; II , " " , ",. , . I 111 1 1'11 '
; .. ii, ''I': '!I: 'IHij lI!h HU: 1111. II UI Hili .\;,11, i,,! I
iiiiii \; III ii i! i: ii ij i! '11 IH i, i\i 11 n \' ii lil U lil! 1I ill 111111 h" !
LEEGST AND: BEGRIPPEN EN ST A nSTlSCHE GEGEVENS
serie: Leegstand en huurderving working paper nr. 1
februari 1986
H.M.H. van der Heijden
\\ ),
/ !~
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Hogeschool, Delft.
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Heijden, H.M.M. van der
Leegstand: begrippen en statische gegevens / H.M.H. van der Heijden. -Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Leegstand en huurderving; wor-king paper 1) Uitg. in opdracht van het Onderzoeksinstituut voor Technische bestuurskunde, TechniTechnische Hogeschool, Delft.
-Met lito opg.
ISBN 90-6275-270-5
SISO 314.9 UDC 351.778.56 Trefw.: leegstand: woningen.
r, ; d U . , j i ' J.! pf JW ' U I j N
LEEGST AND: BEGRIPP EN EN STATISTISCHE GEGEVENS
INHOUD
1. INLEIDING . . . 0 • • • • • • • • • • 1
2. BEGRlPSBEP ALING; administratieve, feitelijke en
normatieve leegstand ... 3 2.1. Inleiding . . . 3 2.2. Leegstandsbegrippen ... 3 2.3. Feitelijke leegstand ... 4 2.3.1. Diskrepantieleegstand ••••••••••••••••••••••••••••• 5 2.3.2. Friktieleegstand ... 8
2.3.3. Leegstandsvormen volgens het RIGO ••••••••••••••••• 8 2.4. Administratieve leegstand ••••••••••••••••••••••••••••••••• 9 2.5. Administratieve leegstand versus feitelijke leegstand . . . 10
2.6. Normatieve leegstand . . . 15
2.6.1. Leegstand van woningen en woning-kontingentering ... ~ ... .. 17
3. DE CBS-ST A TISTIEKEN 'LEEGSTAND VAN WONINGEN' ... 23
3.1. Inleiding . . . 23
3.2. Ontwikkelingen van de administratieve leegstand in Nederland ... 23
3.3. Langdurige en kortdurende leegstand ••••••••••.•••••••••••• 25 3.4. Administratieve leegstand in eerder bewoonde en in nog nim mer bewoonde woningen ••••••••••••••••••••••••• 27 3.5. Langdurige leegstand in eerder bewoonde woningen •••••••••• 29 4. RUIMTELIJKE SPREIDING VAN DE LEEGSTAND VAN WONINGEN. 31 4.1. Inleiding ... 31
4.2. De administratieve leegstand per provincie ••••••••••••••••• 33 4.3. Administratieve leegstand per gemeente-grootte-klasse ... ' . . . .3 7 5. SAMENVATTING EN KONKLUSIES ••••••••••••••••••••••••••••• 41 Noten ..•...•... 4-7 Bijlagen . . . 51
1. Vragenlijst onderzoek niet-bewoonde woningen. • ••••••••••••••••• 51 2. Administratieve leegstand per provincie op 1-10-1984 ••••••••••••• 53 3. Gepubliceerde rapporten in het kader van het onderzoek naar 'Strukturele leegstand in de naoorlogse woning-voorraad' ... 65 4. Enige leegstandscijfers uit de CBS-statistiek 'Leegstand
van woningen' . . . 0 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• 66
I e oIf.!! ! ! / l M j - . 'WlUWI! Il d*!', II ! I 1 '+kIl IJI,,,,,,~ MiliA' lillln! " -WW'N' ' .... IN..! "+ .. ' , I ' I ! I I I
1. INLEIDING
Vanaf de tweede wereldoorlog is er lange tijd sprake geweest van grote wo-ningtekorten in Nederland. Sinds enkele jaren neemt echter de druk op be-paalde delen van de woningmarkt af. Dit heeft geleid tot een toename van het aantal leegstaande woningen.
Nu is een bepaalde mate van leegstand gunstig en zelfs noodzakelijk voor het goed funktioneren van de woningmarkt. Het huidige leegstandspercen-tage in Nederland komt ongeveer overeen met de leegstand die nodig wordt geacht om verhuizingen mogelijk te maken. In dat opzicht is de leegstand niet verontrustend. Woningen die gedurende een lange tijd leegstaan,
leve-ren echter geen wezenlijke bijdrage meer aan het goed funktioneleve-ren van de woningmarkt. Wel zorgwekkend is daarom het stijgend percentage van wo-ningen die langdurig (4 maanden of langer) leegstaan. Koncentraties van' een dergelijke leegstand, vooropgesteld dat het hiet gaat om evidente ge-vallen zoals tijdelijke leegstand in verband met woningverbetering of groot-onderhoud, wijzen over het algemeen op een strukturele onevenwichtigheid op de woningmarkt. We spreken in dit kader dan ook van 'Strukturele leeg-stand'.
Onderzoek naar het leegstandsverschijnsel is van belang om de achtergron-den van strukturele leegstand te kunnen ontrafelen. Het ontstane, inzicht in de leegstandsproblematiek kan dienen als basis voor maatregelen om struk-turele leegstand te voorkomen of _terug te dringen. Sinds 1 januari 1985 is de TH-onderzoeksgroep "Exploitatieproblemennaoorlogse woningen" met financiële steun van het DGVH bezig met het onderzoek "strukturele leeg-stand in de naoorlogse woningvoorraad".
Het onderhavige rapport bevat het resultaat van een in het kader van dit onderzoek u~tgevoerde literatuurstudie, gericht op een analyse van gehan-teerde leegstandsbegrippen. Voorts is een beknopte analyse verricht van de CBS-statistieken 'Leegstand van woningen'. Mede in verband met het feit dat de CBS-statistieken geen onderscheid maken naar het bouwjaar van de leegstaande woningen, heeft deze analyse betrekking op de leegstand in de gehele Nederlandse woningvoorraad, en is dus niet beperkt tot de naoorlog-se voorraad.
Dit working paper is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding wordt in het volgende hoofdstuk nader ingegaan op een aantal leegstandsbegrippen. Hierbij neemt de feitelijke leegstand een centrale plaats in. De feitelijke leegstand kan worden onderscheiden naar een aantalleegstandsvormen. Aan twee vormen van leegstand, te weten de diskrepantieleegstand en de frik-tieleegstand, wordt extra aandacht besteed. Naast de feitelijke leegstand komen ook de administratieve en de normatieve leegstand aan de orde. Bij de bespreking van de normatieve leegstand wordt ingegaan op de resultaten
van een door het RI GO uitgevoerd onderzoek naar het gewenste
leegstands-percentage per gemeente (I). .
In het derde hoofdstuk volgt een analyse van de CBS-statistieken "Leeg-stand van woningen". Hierbij wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan de ontwikkeling van de administratieve leegstand in Nederland, de
langdu-rige en kortdurende leegstand, de administratieve leegstand in eerder be- .
woonde en in nog nimmer bewoonde woningen en de langdurige leegstand in
eerder bewoonde woningen.
In het vierde hoofdstuk is de ruimtelijke spreiding van de leegstand aan de orde. Ook deze analyse vindt plaats op basis van de CBS-statistieken. Bo-vendien wordt in dit hoofdstuk regelmatig gebruik gemaakt van een door Rietveld (2) ontwikkelde methode met behulp waarvan het analyseren van de aantallen woningen die per periode leeg komen of ophouden leeg te staan, mogelijk wordt.
Naast de spreiding van de leegstand over de verschillende provincies wordt ingegaan op de leegstand per gemeente-grootteklasse.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 een beknopte samenvatting met konklusies gepresenteerd.
- 2
2. BEGRIPSBEPALING; administratieve, feitelijke en normatieve leeg-stand
2.1. Inleiding
Er is in Nederland relatief weinig onderzoek verricht naar het verschijnsel leegstand. Weliswaar is er de laatste tijd een toename te konstateren in het aantal op het gebied van de leegstand verrichte onderzoeken, maar deze onderzoeken hebben over het algemeen betrekking op de situatie in een be-paalde gemeente (en soms een regio of provincie). Uit een recente studie, uitgevoerd door het Bouwcentrum in opdracht van het Ministerie van VROM, blijkt dat het door gemeenten uitgevoerde onderzoek gesplitst kan worden in drie kategorieën:
onderzoek naar de administratieve en feitelijke leegstand en naar de mogelijke verschillen tussen beid~ vormen van leegstand (zie para-graaf 2.5);
onderzoek waarin differentiatie in de totale leegstand wordt aange-bracht;
onderzoek naar mogelijkheden om de leegstand terug te dringen (1).
Publikaties waarin een theoretische bijdrage wordt geleverd met betrekking tot het leegstandsverschijnsel en onderzoeken die de landelijke ontwikke-ling van de leegstand en de daaraan ten grondslag liggende oorzaken en ge- _
volgen analyseren zijn schaars. Een belangrijke bijdrage op dit gebied is ge-leverd door het EIB (2). - .
In het EIB-onderzoek wordt getracht om een beschrijving en verklaring te geven van de leegstand in de jaren dertig. Daarbij komt de vraag aan de or-de of verwachtingen met betrekking tot or-de leegstand nu, zijn af te leior-den uit de ontwikkelingen die zich toen voordeden (3). .
In dit hoofdstuk wordt regelmatig gebruik gemaakt van de EIB-publikatie en een aantal artikelen van de hand van P.A. de Vrije, samensteller van dat rapport.
2.2. Leegstandsbegrippen
In de in Nederland verschenen literatuur met betrekking tot het leegstands-verschijnsel worden een aantalleegstandsbegrippen onderscheiden. Hierbij neemt de feitelijke leegstand een centrale plaats in (zie figuur 2.1). De om-vang van de feitelijke leegstand in Nederland is niet bekend. Wel bestaat er een schatting van de feitelijke leegstand in de vorm van de administratieve leegstand. Ondanks de bezwaren die er aan de administratieve leegstands-cijfers kleven (zie paragraaf 2.5), vervullen zij een sleutelrol in de diskus-sies over leegstand. Dit is logisch omdat er op nationaal niveau geen ander cijfermateriaal voorhanden is. De administratieve leegstand is bedoeld als
de meest zuivere benadering van de feitelijke leegstand. De juridische
leeg-stand is een omschrijving van de feitelijke leegstand. Omdat de juridische
leegstand in het kader van dit onderzoek niet van belang is, wordt hieraan geen nadere aandacht besteed. Als laatste leegstandsbegrip wordt de nor-matieve of gewenste leegstand onderscheiden. De nornor-matieve leegstand heeft betrekking op de gewenste feitelijke leegstand.
In de nu volgende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op de feite-lijke leegstand, de administratieve leegstand, de administratieve versus de feitelijke leegstand en de normatieve leegstand.
Figuur 2.1: Leegstandsvormen en -begrippen
norm voor de gewenste omvang
feitelijke leegstand bestaande uit de vormen: A vermijdbare leegstand 1 verborgen leegstand 2 speculatieve leegstand 3 discrepantieleegstand a vraagleegstand baanbodleegstand B onvermijdbare leegstand
4 leegstand van slooppanden
.5 verbeteringsleegstand 6 stadsvernieuwingsleegstand 7 frictieleegstand normatieve leegstand Bron: EIB, 1983 2.3. Feitelijke leegstand
De feitelijke leegstand verwijst naar een reëel bestaande toestand. Tot de feitelijke leegstand behoren die woningen die op het moment van waarne-ming feitelijk leeg staan. Dit betekent dat alle vormen van bewoning, ook de clandestiene, onder de feitelijk bewoonde woningen vallen.
De feitelijké leegstand kan worden onderscheiden naar de aard van de leeg-stand. In het EIB-rapport komt men, uitgaande van een evenwichtige markt waarbij sommige vormen van leegstand te vermijden (of van tijdelijke aard)
en andere vormen onvermijdbaar zijn, tot de volgende indeling (zie figuur
2.1):
-vermijdbare leegstand - verborgen leegstand - diskrepantieleegstand - spekulatieleegstand onvermijdbare leegstand - stadsvernieuwingsleegstand - friktieleegstand
de woning wordt tijdelijk bewoond -huisbewaring- maar wordt op een "ge-schikter moment" definitief op de markt aangeboden
deze leegstand treedt op wanneer vraag en aanbod onvoldoende op elkaar aansluiten (:een woningaanbod waar-naar geen vraag is)
de woning staat leeg in afwachting van . voor verkoop of verhuur gunstiger marktomstandigheden. Soms vindt tij-dens deze leegstand verbouwing plaats
leegstand van slooppanden die -admini-stratief: leeg zijn, maar nog aan de voorraad moeten worden onttrokken en de zogenaamde verbeteringsleegstand, waarbij in verband met groot-onder-houd en herstel de bewoners tijdelijk de woning hebben verlaten.
ook wel aangegeven met. de term mu-tatie- of wrijvingsleegstand, is de . leegstand die feitelijk optreedt ten be-hoeve van het funktioneren van de markt
Voor wat betreft de door het EIB onderscheiden stadsvernieuwingsJeegstand leert de praktijk dat een deel van deze leegstand allesbe~alve onvermijd-baar is. Diskrepantieleegstand kan namelijk leiden tot verbeteringsingre-pen. Leegstand is dan oorzaak in plaats van gevolg van verbeteringswerk-zaamheden.
Omdat twee van de hier genoemde leegstandsvormen, te weten de diskre-pantieleegstand en de friktieleegstand, in de discussies rond het leegstands-verschijnsel een grote rol spelen, wordt hierop nader ingegaan.
2.3.1. Diskrepantieleegstand
Diskrepantieleegstand treedt op indien er iets mis is op de woningmarkt; vraag en aanbod sluiten niet goed op elkaar aan. Er is dan sprake van on-evenwichtigheid van de woningmarkt. Volgens Rietveld (4) wordt dit, naast overheidsinterventie, voornamelijk veroorzaakt doordat het aanbod van wo-ningen op korte termijn vastligt, terwijl de vraag naar wowo-ningen op korte termijn vrij sterk kan fluktueren.
Een goede indikatie voor de diskrepantieleegstand is de langdurige
admini-stratieve leegstand (1+ maanden en langer). De langdurige leegstand wordt
ook aangeduid met strukturele leegstand. Volgens Van Velzen is er sprake van strukturele leegstand wanneer aangeboden woningen niet of niet meer worden gevraagd en wanneer uit onderzoek naar de vraag op middellange termijn mag worden gekonkludeerd dat daarin geen verandering zal komen
(5). Het opsporen van een dergelijke vorm van leegstand is van groot belang
in verband met het ruimtelijke ordenings- en volkshuisvestingsbeleid en de daarmee samenhangende lange-termijn-investeringen. Oplossingen zullen primair moeten worden gezocht op macro-niveau, dat wil zeggen op het ge-bied van de planning en programmering van de nieuwbouw en het verstede-lijkingsbeleid {6).
De Vrije (7) onderscheidt twee oorzaken voordiskrepantieleegstand: de
vraag schiet tekort (vraagleegstand) of het aanbod van woningen is te groot (aanbodleegstand). In de praktijk lopen de oorzaken van vraag- en aanbod-leegstand nogal door elkaar heen, zodat dit onderscheid niet altijd even dui-delijk valt te maken.
In een rapport van de PPD van Noord-Holland (8) wordt een nadere
theore-tische uitwerking geg~ven van de beide oorzaken van diskrepantieleegstand
in de vorm van hypothesen.
Als eerste wordt genoemd de hypothese van het vraagtekort of de vraaguit-val. De markt raakt op een gegeven moment verzadigd, zodat er op bepaal-de bepaal-delén daarvan leegstand ontstaat, bepaal-de zogenaambepaal-de vraagleegstand. De markt zal hierop reageren door prijsaanpassingen. Echter, niet alle delen
van de woningmarkt zijn hierin even flexibel. Met name de huursector is
dat niet omdat de markt voor een belangrijk deel is uitge$chakeld; de
prijs-vorming wordt door middel van huur vaststelling grotendeels institutioneel.
bepaald. Dit in tegenstelling tot de koopsektor , waar in beginsel de vrije prijsvorming domineert.
Op grond van het voorgaande wordt in het PPD-rapport de hypothese geop-perd dat bij vraagtekorten op de woningmarkt, de koopsektor vooral rea-geert door volume- en prijsdaling, zodat de leegstand zich vooral zal mani-festeren in de huursektor.
De tweede hypothese is die van het aanbodoverschot: er zijn te veel wonin-gen gebouwd en aan een deel van het aanbod bestaat geen behoefte meer. De woningmarkt is een typische voorraadmarkt: het aanbod bestaat groten-deels uit bestaande woningen en de kenmerken van het aanbod (prijs, type, locatie etc.) liggen grotendeels vast. Zij kunnen eerst tegen zeer hoge in-spanningen worden aangepast aan de vraag. Verandert de vraag, dan kunnen er binnen bepaalde segmenten van de markt overschotten ontstaan.
Daarnaast bestaat het beschikbare aanbod voor een belangrijk deel uit nieuwbouwwoningen. Het produktieproces waarvan zij het resultaat zijn is zeer tijdrovend. Het gevolg is dat woningen op willekeurige, niet door de
vraag bepaalde tijdstippen, op de markt komen. De acute vraag is dan niet
in staat de aangeboden woningen direct te absorberen.
In deze studie wordt het onderscheid tussen vraag- en aanbodleegstand niet
gemaakt; het gaat altijd om de relatie tussen vraag en aanbod. Leegstand
die ontstaat door een verstoring van deze relatie wordt aangeduid met 'Strukturele leegstand'. Bij de aanpak van de strukturele leegstand kan wel
-onderscheid worden gemaakt in maatregelen die betrekking hebben op de vraag of het aanbod van woningen.
Overigens bieden de marktfaktoren volgens het PPD-rapport geen afdoende verklaring voor de grote verschillen in leegstand die vaak op een zelfde woningmarkt kunnen worden gekonstateerd. Naast de marktfaktoren wor-den aanvullende verklaringen aangevoerd in de vorm van bouwtechnische en stedebouwkundige (aanvangskwaliteit en woonmilieu), sociale (bewoners-kenmerken) en institutionele faktoren (9). Aan de bouwtechnische, stede-bouwkundige en sociale faktoren wordt in het eindrapport van het onder-zoek naar 'Strukturele leegstand in de naoorlogse woningvoorraad' (10) uitgebreid aandacht besteed. Op de institutionele faktoren, die van invloed kunnen zijn op de verhouding tussen vraag en aanbod op de woningmarkt, wordt hier nader ingegaan.
Tot de institutionele faktoren worden die leegstandsfaktoren gerekend, die het gevolg zijn van het (niet) handelen van de overheid. Deze faktoren heb-ben niet in eerste instantie betrekking op de analyse op komplexniveau, maar kunnen wel direkt van invloed zijn op het vóórkoinen van leegstand in bepaalde woningkomplexen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een zodani-ge planning en programmering van de nieuwbouw (waarin naast behoefte-faktoren ook vaak andere behoefte-faktoren een rol spelen, zoals het planaanbod en de werkgelegenheid) dat er woningen gebouwd worden op plaatsen waaraan op dat moment geen behoefte is (11). In verschillende gemeenten is er op dit punt een verschil in benadering te bespeuren tussen woningkorporaties en het gemeentebestuur. Korporaties in bijvoorbeeld Capelle aan de IJssel, Hellevoetsluis en Lelystad die worden gekonfronteerd met aanzienlijke huurderving in verschillende van de door hen beheerdè komplexen, stellen dat doorgaan met het plegen van nieuwbouw de bestaandé problemen alleen _ maar kan vegroten. De gemeenten, die vaak al aanzienlijke bedragen heb-ben geïnvesteerd in het aankopen- en bouwrijp maken van grond, vinden dat er door gebouwd moet worden. In Lelystad stelt de gemeente dat de leeg-stand voornamelijk veroorzaakt wordt door een afname van het aantal.ves-tigers in Lelystad. Door het bouwen van niet te grote, goed geïsoleerde woningen hoopt de gemeente mensen van buiten Lelystad naar de gemeente toe te lokken, terwijl bovendien inwoners van Lelystad die niet tevreden zijn met hun huidige woonsituatie, binnen de gemeente alternatieven zullen kunnen vinden.
Met name in Lelystad komt hier nog een tweede element bij. Lelystad heeft als groeikern de taak om te bouwen voor de overloop uit Amsterdam. Am-sterdam echter, bouwt de laatste tijd steeds meer in en rond de gemeente, en voor dezelfde doelgroepen dan Lelystad (12).
Ook kan l'\et gemeentelijk distributiebeleid ertoe bijdragen dat bepaalde segmenten van de woningmarkt ontoegankelijk zijn voor bepaalde
katego-. rieën woningzoekenden. Het aantal potentiële kandidaten voor bepaalde woningtypen wordt hiermee sterk gereduceerd, waardoor de kans op leeg-stand groter wordt. Anderzijds kan het verruimen van toewijzingsnormen ook een negatieve invloed hebben op de exploitatie van een woningkomplex (13).
2.3.2. Friktieleegstand
De friktieleegstand is, zoals vermeld, de leegstand die feitelijk optr~edt om
vraag en aanbod op de markt op elkaar aan te laten sluiten. Over het
alge-meen is de friktieleegstand kortdurende leegstand. De grens wordt meestal
gelegd bij 4 maanden (14). Bij een goed funktionerende woningmarkt, is de friktieleegstand gelijk aan de normatieve of gewenste leegstand (de norma-tieve leegstand is de gewenste feitelijke leegstand, zie paragraaf 2.2.4). De friktieleegstand kan nooit groter worden dan de normatieve leegstand.
Wanneer de feitelijke leegstand groter is dan de normatieve, is er per
defi-nitie sprake van andere vormen van leegstand. Omgekeerd, als de feitelijke leegstand geringer is dan de norm, hoeft dit niet te betekenen dat alle fei-telijke leegstand friktieleegstand is. Tegelijk met een lage friktieleegstand
kan tevens een andere vorm van leegstand voorkomen (15). Wanneer echter
gekeken wordt naar de situatie op één deelmarkt, kan de
diskrepantieleeg-stand volgens De Vrije (16) pas optreden nadat de friktieleegstand het
ge-wenste niveau heeft bereikt.
Bij een bepaalde mate van woningtekort kan er sprake zijn van een (feite-lijke) friktieleegstand, die geringer is dan de gewenste leegstand. In dat geval is er sprake van een geringe flexibiliteit van de woningmarkt.
2.3.3. Leegstandsvormen volgens ·het RI GO
Ook het RIGO (17) onderscheidt een aantal leegstandsvormen/oorzaken
ge-splitst in kortdurende en langdurige leegstand:
kortdurende leegstand
- zoekleegstand
- aanpassingsleegstand
langdurige leegstand
de tijd die nodig is om een (nieuwe)
be--woner te vinden
hiervan is sprake gedurende de tijd waar-in de wonwaar-ing (opnieuw) wordt gestoffeerd of opgeknapt. Het huishouden dat de wo-ning zal betrekken beschikt dan over
twee w,oningen, terwijl men gewoonlijk
op een van beide adressen (meestal het .
oude) ·woonachtig is en staat
ingeschre-ven
- woningen waarnaar WeInlg vraag is door de te lage kwaliteit (type, woonomge-ving, staat van onderhoud), ongeacht de gevraagde prijs (krotten kunnen hier
on-der vallen) .
- woningen waarnaar wel vraag is, maar
waarvan de vraagprijs te hoog is in
ver-houding tot wat wordt geboden
- woningen met zulke specifieke
eigen-schappen dat ze slechts sporadisch be-schikbaar komen en waarnaar ook slechts
- 8
( • I l • • '" , 'I"
ft,.",..,..,..
Hl' ! 11 111' 1 !4elj ij ,11 Jll!. W J ! IJ.l I j,,,"'1.",
I'~ ~ . . ''ti.", '1 . . . ,...lllt.t . . _)~!It.t+t.t"w, .. 'zo nu en dan vraag is (friktieleegstand) - een aanbod van woningen dat groter is
dan de vraag
Vervolgens worden de onderscheiden leegstandsvormen gesplitst in noodza-kelijke (onvermijdbare) en niet noodzanoodza-kelijke leegstand. Tot de noodzakelij-ke leegstand worden de zoek-, aanpassings- en friktieleegstand gerenoodzakelij-kend, evenals de leegstand van woningen waarvan de kwaliteit onvoldoende is om ze tegen welke prijs dan ook bewoond te krijgen. De leegstand die wordt veroorzaakt door een ongunstige prijs/kwaliteltsverhouding of door een aanbodoverschot (beide kategorieën lopen in elkaar over omdat een aanbod-overschot alleen bij een gegeven prijsniveau is te definiëren) behoort tot de niet-noodzakelijke leegstand.
Wanneer de leegstandsvormen zoals die door het RIGO worden onderschei-den, worden vergeleken met de indeling die door De Vrije wordt gehan-teerd, valt in de eerste plaats de verschillende betekenis op die aan de frik-tieleegstand wordt toegekend; het RIGO kent aan deze leegstandsvorm een veel engere betekenis toe. De friktieleegstand zoals De Vrije die om-schrijft, komt overeen met de zoekleegstand, de aanpassingsleegstand en de friktieleegstand (voorzover deze minder dan 4 maanden duurt) volgens het RIGO. De langdurige friktieleegstand valt volgens de indeling van De Vrije onder de diskrepantieleegstand, evenals de leegstand die wordt veroorzaakt door een ongunstige prijs/kwaliteit verhouding of door een aanbodover-schot.
De iängdurige leegstand van woningen waarnaar, ongeacht de gevraagde prijs, weinig vraag is door de te lage kwaliteit worden door De Vrije gedeel-telijk tot de stadsvernieuwingsleegstand (voorzover het krotten betreft die op de nominatie staan om gesloopt te worden) en gedeeltèlijk tot de diskre- ,
pantieleegstand gerekend. In het vervolg van deze studie zal de indeling zo-als De Vrije die hanteert worden -gebruikt, omdat deze vollediger is en be-ter overeenkomt met de in de bestaande libe-teratuur gehanteerde leegstands-vormen. De begrippen vraag-en aanbodleegstand worden echter vervangen door 'strukturele leegstand'.
2.4. Administratieve leegstand
De administratieve leegstand betreft de leegstand zoals die volgens de richtlijnen van het CBS door de gemeenten wordt geregistreerd. Tweemaal per jaar worden de door de gemeenten verstrekte gegevens door het CBS gepubliceerd in de Maandstatistiek voor de Bouwnijverheid.
De gemeenten baseren hun opgaven op de bevolkingsboekhouding. Het Be-sluit Bevolkingsboekhouding geeft aan dat het bevolkingsregister bestaat uit 'een persoonsregist,er (het hoofdregister) en een aantal hulpregisters, waaronder het woningregister • Op elke woningkaart in het woningregister moeten de namen van alle op dat adres ingeschreven personen worden ver-meld met de datum van inschrijving op dat adres. Bij het verlaten van het adres wordt de datum van uitschrijving vermeld (18). Staan op een bepaalde woningkaart in het woningregister geen personen vermeld, dan wordt desbe-treffende woning als niet bewoond beschouwd. De burgerlijke stand wint, na
til! I' I 'IJ'! J'" 'I '(', 'f , I [
melding van de leegstand, (schriftelijke) inlichtingen in op het leegstaande
adres. Indien ook dan leegstand blijkt, wordt de woning als zodanig
geadmi-nistreerd. De zo tot stand gekomen gegevens met betrekking tot de admini-stratieve leegstand dienen, naast de halfjaarlijkse rapportage aan het CBS,
ook als basis voor het bestand van de diensten herhuisvesting (19).
De tellingen omvatten uitsluitend percelen of perceelsgedeelten die aan te merken zijn als woning. Het gaat dus om de leegstand van woningen en niet van woonruimte (20). Woonschepen, pensions, hotels, tehuizen, inrichtingen etc. zijn dus niet in de inventarisatie opgenomen. Ook woningen die onbe-woond zijn wegens ongeschiktheid voor bewoning worden niet gerekend tot
de administratieve leegstand; zij worden door het CBS apart geregistreerd.
Onder het CBS-Ieegstandsbegrip vallen wel de woningen die zijn 'gekraakt' en de woningen die (tijdelijk) onbewoond zijn in verband met renovatie, voorgenomen afbraak en dergelijke. Als bijlage is de vragenlijst die ge-meenten invullen t.b.v. de leegstandsstatistiek van het CBS opgenomen. De registratie van de administratieve leegstand door het CBS startte in 1966 en vond één maal per jaar plaats (21). Een meer dan trendmatige stij-ging van de leegstand in 1973/'74 vormde de aanleiding om de meting twee maal per jaar uit te voeren: per 1 april en 1 oktober (22).
De halfjaarlijkse statistiek van de leegstand kent een onderverdeling naar reeds bewoond geweest (voorraad) en nog nimmer bewoond geweest zijnde woningen (nieuwbouw). De wegens ongeschiktheid voor bewoning leegstaan-de woningen zijn vooraf afgezonleegstaan-derd. Beileegstaan-de kategorieën (voorraad en nieuwbouw) worden uitgesplitst naar duur van de leegstand in aantal
maan-den. Tezamen vormen zij het totaal aantal voor bewoning geschikte
niet-. bewoonde woningen. Het aantal bedrijfs- en dienstwoningen dat hieronder
valt wordt apart vermeld. Tenslotte wordt het leegstandspercentage bere-kend uit het totaal aantal voor bewoning geschikte niet-bewoonde woningen en de gekorrigeerde woningvoorraad (23).
De gegevens worden gepresenteerd voor Nederland, voor Nederland naar gemeentegrootteklasse, per provincie, per provincie naar gemeentegrootte-klasse en per gemeente.
De CBS-cijfers met betrekking tot de leegstand zijn gedetailleerd in ruim-telijk opzicht (de gegevens zijn per gemeente beschikbaar). Bovendien wor-den ze met een redelijk hoge frequentie verzameld (twee maal per jaar) en met een korte vertraging gepubliceerd. Bij de kwaliteit van deze leeg-standsgegevens kunnen echter een aantal kanttekeningen worden geplaatst. Deze komen in de volgende paragraaf aan de orde.
2.5. Administratieve leegstand versus feitelijke leegstand
Uit verschillende gemeentelijke onderzoeken blijkt dat er aanzienlijke ver-schillen kunnen optreden tussen de administratieve en de feitelijke leeg-stand:
In Amsterdam IS In 1975 met behulp van een steekproef onderzocht
(24) in hoeverre er sprake was van feitelijke leegstand onder de reeds eerder bewoond geweest zijnde woningen die volgens de
-tieve opgave op 1 april langer dan een half jaar leegstonden (25). Ruim 64% van deze woningen bleek in gebruik te zijn voor woondoel-einden. Van de 34% feitelijk leegstaande woningen was 51 % in ver-bouw, 26% in verkoop en 16% was geblokkeerd wegens renovatieplan-nen of planrenovatieplan-nen tot woningonttrekking. In enkele gevallen was er spra-ke van woningonttrekking buiten de normale procedure om of van wo-ningen waarvoor moeilijk een gegadigde gevonden kon worden.
Omdat het vermoeden bestond dat met name in de Amsterdamse bin-nenstad het verschil tussen de administratieve en de feitelijke leeg-stand groot zou zijn, is hier in 1981 nader onderzoek verricht (26). Uit dit onderzoek, waarvoor een steekproef werd getrokken uit alle in de binnenstad gesitueerde, administratief leegstaande woningen, bleek 75% van de administratief lege woningen feitelijk wel bewoond te zijn. Slechts 15,4% van de onderzochte woningen stond werkelijk leeg. De rest van de administratief leegstaande woningen was in verbouw, gesloopt of in gebruik als bedrijfspand.
In Rotterdam is in 1983 (27), door middel van een koppeling van de administratieve leegstandsgegevens aan het. vastgoed-bestand, onder-zoek gedaan naar de verschillen tussen administratieve en feitelijke leegstand. Volgens de richtlijnen van het CBS zou, volgens dit onder-zoek, met behulp van deze extra informa~ie de administratieve leeg-stand voor wat betreft de reeds eerder bewoonde woningen met ruim 20% verminderd kunnen worden (12.268 in plaats van' 15.680 wonin-gen). Daartegenover stonden 668 nieuwbouwwoningen als leeg gead-ministreerd terwijl dat er, zo bleek bij koppeling van het leeg-standsbestand aan het vastgoed-bestand, 1.588 zouden Rebben moeten zijn. In totaal was er een verschil tussen de administratieve en
feitelijke leegstand van 15% (28). .
Volgens een schatting van B en W van Den Haag stonden er van de 7.077 in administratieve zin leegstaande woningen (per 1-10-'79) in werkelijkheid slechts ongeveer 3.000 leeg (29).
Blijkens uitvoeriger onderzoek, ook uitgevoerd in 1979, waarbij een onderscheid werd gemaakt in langdurige leegstand (langer dan 1 jaar) en kortdurende leegstand, stond respektievelijk 23,5 en 45% van de administratief leegstaande woningen feitelijk. leeg (30).
In Delft is in juni 1979 aan de hand van een steekproef uit het standsregister nagegaan welk deel van de woningen die in het leeg-standsregister waren opgenomen ook in werkelijkheid leegstonden
(31). De resultaten van dit onderzoek zijn gegeven in een hoogste en een laagste waarde, waartussen (met een waarschijnlijkheid van 95%) de percentages of aantallen die betrekking hebben op het hele bestand liggen. Voor wat betreft de reeds bewoond geweest zijnde woningen blijkt minstens 54,9 en hoogstens 67,4% "werkelijk leeg" te staan. Het resterende gedeelte is bewoond, samengevoegd, bedrijf geworden of gesloopt of dichtgetimmerd (32).
Uit een in 1983 in Apeldoorn gehouden onderzoek bleek dat 27,3% van het totale aantal administratief langdurig (10 maanden of langer) leegstaande eerder bewoond geweest zijnde woningen ook daadwerke-lijk leegstond. Bijna 32% van deze woningen werd op '1 oktober be-woond. De overige woningen bleken gesloopt, samengevoegd, in
ge-bruik als tweede woning of niet meer in gege-bruik als woning (33). Volgens een in Tilburg uitgevoerde analyse naar de reden van leeg-stand per 1 juni 1984 stond 1/3 van de administratief leegstaande wo-ningen werkelijk leeg. Bij dit onderzoek is ook de duur van de leeg-stand in de analyse betrokken; terwijl van de woningen die admini-stratief korter dan een maand leegstonden 67% werkelijk leeg stond, was dat percentage van de woningen die 6 maanden of langer leeg-stonden 14% (34).
Bij een vergelijking tussen de administratieve en de feitelijke leeg-stand per 1 oktober 1983 in Helmond kwam naar voren dat van de 785
administratief leegstaande woningen er 620· (79%) daadwerkelijk
leeg-stonden. Het 'feitelijke' leegstandspercentage bleek 0,7% lager te liggen dan het administratieve leegstandspercentage (35).
Bij alle bovengenoemde onderzoeken is uitgegaan van de administratieve leegstand of een gedeelte daarvan. De onderzoeksresultaten hebben dan ook slechts betrekking op de omvang van de feitelijke leegstand onder de ad-ministratief leegstaande woningen (of het onderzochte deel daarvan). Voor-zover bekend is er geen onderzoek verricht naar eventuele leegstand onder de administratief bewoonde woningen. De in de hier aangehaalde onderzoe-ken gekonstateerde leegstand kan dus niet zonder meer worden gelijkge-steld met de feitelijke leegstand. In een recent rapport van het Bouwcen-trum (36) wordt in dit kader de term "werkelijke leegstand" gebruikt.
Voor het optreden van verschillen tussen de administratieve en de feitelijke leegstand wordt in verscheidene onderzoeken een aantal oorzaken ge-noemd. Ook het CBS wijst in de toelichting op de leegstandstabellen op
ver-schillende faktoren die mogelijk ten grondslag liggen aan de gekonstateerde .
verschillen: "De administratieve leegstand wijkt enigzins af van de
feite-lijke leegstand. Naast de woningen die op de peildatum te koop of te huur
waren, worden ook woningen als leegstaand beschouwd die op de peildatum
reeds waren bewoond doch waarvan de bewoners hun verhuizing nog niet aan de gemeente hebben doorgegeven. Daartegenover staan de woningen
die leeg ·zijn; maar in de gemeentelijke administratie als bewoond
voorko-men, omdat de bewoners zich nog niet hebben afgemeld: voorzover het bij die laatste gaat om woningen bewoond door huishoudens die een woning
leeg hebben achtergelaten, zullen deze tegengestelde effecten elkaar op- .
heffen.
De feitelijke leegstand wordt echter enigzins overschat als het gaat om (administratief leegstaande ) woningen bewoond dóor huishoudens die zich nog niet hebben laten overschrijven en die (nog) niet over een woning be-schikten, zoals bijvoorbeeld éénpersoonshuishoudens die voorheen
kamerbe-woner waren. In dit geval is er namelijk geen sprake van tegengestelde
ef-fecten omdat geen leegstaande (en administratief bewoonde) woning is ach-tergelaten".
De in verschillende onderzoeken genoemde, gekonstateerde of vermoedelij-ke, verklaringen voor de afwijking tussen administratieve en feitelijke
leeg-stand kunnen worden· gesplitst in faktor en die de administratieve leegstand
respektievelijk lager of hoger doen zijn dan de feitelijke leegstand (37):
-Faktoren als gevolg waarvan de administratieve leegstand te laag kan zijn
ingeschat: .
Er kan sprake zijn van schijnleegstand. Door middel van tijdelijke huur, gebruikerskontrakten of huisbewaking kan een woning admini-stratief worden bewoond, terwijl in werkelijkheid de woning te koop of te huur wordt aangeboden.
De leegstand staat (nog) n-iet geregistreerd omdat de bewoners de verhuizing (nog) niet hebben doorgegeven aan de gemeente. Ook kan het voorkomen dat een eigenaar de woning niet leegmeldt uit angst
voor kraakakties.
-De woning is administratief aan de voorrraad onttrokken, bijvoorbeeld ten behoeve van een bestemmingsverandering, terwijl de woning leeg blijft voortbestaan.
Een woning kan gedeeltelijk leegstaan. Er is dan officieel geen leeg-stand van een woning maar wel van woonruimte. In dit kader wordt ook de term semi-leegstand wel gebruikt.
Wanneer woningsplitsing niet wordt geregistreerd, wordt leegstand van het afgesplitste deel eveneens niet geregistreerd.
Van Noort (38) voegt hier een zesde mogelijkheid toe: leegstaande be-drijfsgebouwen die voor bewoning geschikt zouden kunnen zijn, wor-den niet geregistreerd. Bij langdurige leegstand zou het, volgens Van Noort, te overwegen zijn dergelijke gebouwen te rekenen bij de leeg-staande woningen. Het is in terminologisch opzicht overigens beter hierbij te spreken van leegstaande potentiële woonruimte.
Faktoren, als gevolg waarvan de administratieve leegstand te hoog kan zijn
ingeschat:
-Een woning kan betrokken -zijn zonder dat de gemeente hiervan in kennis is gesteld. Wanneer de verhuizing niet is doorgegeven aan het bevolkingsregister, kan het voorkomen dat een woning administratief leeg staat terwijl de bewoners de woning volstrekt legaal (met een woonvergunning) bewonen. Dit komt voornamelijk voor bij starters en immigranten. Daarnaast is het mogelijk dat leeggemelde woningen zijn gekraakt (clandestiene bewoning) of illegaal (met toestemming van de eigenaar, zonder toestemming van de gemeente) worden be-woond.
Een (leeggemelde) woning kan aan het bestand onttrokken zijn zonder dat dit is opgegeven aan het woningregister.
Twee woningen kunnen tot één woning zijn samengetrokken zonder dat dit is geregistreerd in het woningregister. Ook kan er sprake zijn van 'bijhuring', het huren van twee kleine woningen tegelijkertijd zon-der dat door bouwkundige ingrepen de woningen worden samenge-voegd. Er vindt geen adreswijziging _plaats en de bij gehuurde woning zal als leegstaand worden beschouwd.
Naast de bovengenoemde faktoren, die van invloed zijn op de administratie-ve leegstand, blijken er aanzienlijke administratie-verschillen te bestaan in de wijze waarop gemeenten de leegstand registreren. Uit een in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer door
~---~~--~~----~--~---L ____________________ ~ _____ =~~._ J __ __
het RIGO (39) in 1983 uitgevoerd onderzoek, treden de volgende verschillen
aan het licht:
De mate waarin gekontroleerd wordt of de administratief leegstaande woningen in werkelijkheid leegstaan, varieert van één keer per maand tot één keer per jaar. Naarmate de kontroles effektiever en frequen-ter zijn, zal het leegstandspercentage lager liggen.
Een aantal gemeenten met gemeentelijke woonruimteverdeling scho-nen de lijst van leegstaande woningen van adressen waarvoor een woonvergunning is afgegeven. De aanpassingsleegstand komt dan niet voor in de leegstandsopgave aan het CBS. Deze opschoningsoperatie is overigens niet in overeenstemming met de door het CBS gevraagde leegstandsopgave.
Verschillen in de gehanteerde definitie van een woning kunnen aan-zienlijk zijn door onduidelijkheid op het punt van bejaardenflats, stu-dentenhuisvesting en onzelfstandige wooneenheden. De woningdefini-ties in het Besluit Bevolkingsboekhouding en die in de toelichting op de CBS-vragenlijst voor de leegstandsopgave sluiten niet op elkaar aan. Een ruimere definitie van 'woning' leidt tot een hoger admi-nistratief leegstandspercentage, omdat de leegstand wordt gemeten ten opzichte van de 'gekorrigeerde woningvoorraad', die niet afhangt van de definitie die door een gemeente bij het woningregister wordt gehanteerd (4.0). Bovendien is de leegstand in de ext-ra meegetelde woonadressen gewoonlijk hoger dan bij de andere woningen. Het RIGO
stelt in verband hiermee voor, dit soort woongelegenheid op een
uni-forme wijze in het woningregister op te nemen. Overwogen zou kun-nen worden deze als een aparte kategorie op te nemen, ook in de
leegstandsregistratie.
-Een aantal gemeenten geven de leegstand in de nieuwbouw niet op. Bij de gemeenten die de leegstand in de nieuwbouw wel opgeven, ge-beurt dit niet op uniforme wijze; de oplevering van woningen wordt niet altijd op hetzelfde moment opgevoerd of op dezelfde wijze ge-konstateerd.
Sloop, buit~ngebruikstelling, onbewoonbaarverklaring,
woningonttrek-king en dergelijke worden op verschillende wijze geregistreerd.
De manier waarop renovatie- en wisselwoningen. worden verwerkt in
het woningregister kent een grote variatie. Omdat de omvang van de renovatieleegstand in een aantal (met name grote) gemeenten aan-zienlijk is, kunnen de verschillende wijzen van verwerking een grote invloed hebben op het leegstandsperçentage. Het CBS heeft de
ge-meenten daarom verzocht om met ingang van 1 april 1983 woningen
die in verband met renovatie leegstaan onder te brengen in de
katego-rie leegstand wegens ongeschiktheid. Alhoewel dit een zekere unifor-mering van de leegstandsregistratie tot gevolg kan hebben, bleek bij het door het RIGO uitgevoerde onderzoek dat het verzoek slechts een klein gedeelte van de onderzochte gemeenten was opgevallen. Boven-dien achten gemeènten zich lang niet altijd in staat of verplicht om
een overzicht te hebben van alle renovatie-aktiviteiten in de
ge-meente.
Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat de administratieve leegstand, zoals
- 14.
die door het CBS wordt geregistreerd, aanzienlijk kan verschillen van de feitelijk optredende leegstand. Interpretatie van de administratieve leeg-standscijfers dient dan ook met de nodige voorzichtigheid te gebeuren. Ge-let op de aard van de faktoren die van invloed zijn op de afwijkingen van de administratieve ten opzichte van de feitelijke leegstand, zal de betrouw-baarheid naar alle waarschijnlijkheid geringer zijn naarmate het inwonertal van de' gemeente groter is (41). Vooral het analyseren van verschillen in administratieve leegstandscijfers tussen gemeenten is dus een hachelijke zaak. Het afscheiden van de door stadsvernieuwingsaktiviteiten leegstaande woningen van de voor bewoning geschikte leegstaande woningen is in dit ka-der al een duidelijke verbetering, omdat hiermee één van de belangrijkste oorzaken voor het verschil tussen administratieve en feitelijke leegstánd is weggenomen.
Daarnaast bestaat er het bezwaar dat de CBS-gegevens geen uitsluitsel ge-ven over de vraag in hoeverre de leegstand zich koncentreert in bepaalde segmenten van de woningmarkt. De statistieken vermelden daartoe onvol-doende kenmerken van de leegstaande woningen. De waarde van de statis-tieken zou aanzienlijk worden vergroot wanneer informatie 'met betrekking tot woningtype, eigendomsverhouding, bouwjaar en prijs van de leegstaande woningen aan de bestaande gegevens zou worden toegevoegd. Deze gege-vens zijn gewenst teneinde een meer integraal beleid te verkrijgen van de leegstand in het algemeen en van de langdurige leegstand in het bijzonder. Het uitbreiden van de administratieve leegstandscijfers met ·bovengenoem-de gegevens zal echter wel lei·bovengenoem-den tot het trager beschikbaar komen van ·bovengenoem-de leegstandsgegevens. Als tussenoplossing zou gedacht kunnen worden aan • een jaarlijkse uitgebreide opgave van leegstandsgegevens met daar tussen-door een meer beperkte en sneller te verwerken opgave.
De tekortkomingen van de administratieve leegstandscijfers met .betrekking .
tot de betrouwbaarheid en de geringe differentiatiemogelijkheden binnen de gegevens wegen extra zwaar omdat de cijfers ondermeer worden gebruikt bij de woningcontingentering. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan.
2.6. Normatieve leegstand
De normatieve of gewenste leegstand, ook wel de woningreserve genoemd, is de leegstand die wenselijk wordt geacht voor een normaal funktionerende woningmarkt. Deze, institutioneel bepaalde, leegstand kan als volgt worden omschreven: "Een leegstand, (precies) van een zodanige omvang en diffe-rentiatie dat verhuislustige bewoners een kans hebben om een andere wo-ning te vinden".
In 1974 is voor heel Nederland als normatieve leegstand een percentage van 2,5 vastgesteld. Er is geen duidelijke wetenschappelijke onderbouwing van deze norm aanwezig. Het gehanteerde percentage komt voort uit een on-derzoek, uitgevoerd in de jaren '40, waarin op grond van de vrije prijsvor-ming een verband kon worden gelegd tussen de ontwikkeling van het leeg-standspercentage en de ontwikkeling van de huurprijs. Bij een percentage leegstand van 2
à
3 procent bleek het omslagpunt te liggen, waarbij toen huurstijging overging in 'huurdaling en omgekeerd (42). In de thans door derijksoverheid gedomineerde prijsontwikkeling op de markt voor huurwonin-gen is vrije prijsvorming eCAter vrijwel verdwenen.
In latere publikaties wordt, volgens Nicolas (43), de 2,5%-norm verdedigd als een gewenste mutatienorm, waarbij men in de regel uitgaat van een ge-middelde woonduur van 10 jaar en een gege-middelde verhuisduur van drie maanden. In figuur 2.2 kan worden afgelezen hoe een bepaald leegstands-percentage zich verhoudt tot de gemiddelde woonduur en de gemiddelde leegstandsduur (verhuisduur).
De Vrije onderscheidt aan de hand van de aan het begin van deze paragraaf genoemde omschrijving van de normatieve leegstand een tweetal compo-nenten (44}:
1. De benodigde leegstand ten behoeve van de verhuizing
De omvang van deze component schat De Vrije op ongeveer 1%. Hij komt tot deze schatting op grond van een onderzoek van FOSS (45) waaruit bleek dat het aantal bij verhuizing betrokken woningen in de
af-gelopen jaren 6 à 10% van de woningvoorraad betrof. Dat wil zeggen dat
gemiddeld een huis eens in de twaalf jaar door een nieuwe bewoner werd
betrokken. Bij een periode van één
à
twee maanden die nodig is om teverhuizen (een arbitraire keuze), bedraagt qe hiervoor benodigde leeg-stand ongeveer 1 % van de woningvoorraad (zie figuur 2.2)
Bij deze berekening moet wel worden bedacht dat het evenwichtige
ni-veau van verhuizingen kan afwijken van de in het aangehaalde
onder-zoek gekonstateerde feitelijke ontwikkelingen, omdat er in de
onder-zochte periode sprake was van nog bestaande woningtekorten.
2. De benodigde leegstand ten behoeve van het goed la~eh aansluiten van
vraag en aanbod (dit ter voorkoming van gedwongen ongewenste bewo- .
ningJ
De hiervoor benodigde leegstand zal volgens De Vrije afhankelijk zijn van een aantal marktfaktoren, waarvan de doorzichtigheid van de markt de belangrijkste is. Wanneer wordt uitgegaan van 1% leegstand ten be-hoeve van verhuizen en van een gewenst leegstandspercentage van 2,5%, is de ten behoeve van vraag- en aanbodmutaties gewenste leeg-stand in Nederland zo'n 1,5%.
Met name deze laatste component van de gewenste leegstand zal van plaats tot plaats en per woningmarktsegment verschillen. In grotere gemeenten, waar de markt minder doorzichtig is, is het relatief moeilijker om vraag en aanbod in overeenstemming te brengen dan in kleinere gemeenten. Boven-dien hebben grotere steden een relatief groter aandeel huurwoningen en daarmee een veel mobielere bevolking. In grotere gemeenten zal daarom ten behoeve van het goed funktioneren van de markt een relatief grotere woningvoorraad aanwezig moeten zijn in verhouding tot het aantal huishou-dens. Ook de situering van gemeenten ten opzichte van andere gemeenten is hierbij van belang.
16
· 11 _ _ _ _ _ ___ = _ l e I C '
Figuur 2.2: Gemiddelde woonduur , gemiddeld leegstandspercentage en gemiddelde leegstandsduur 11
r
10 9 8"O-Ó
V-
vc+--~
7 "0 IUc ;S!1nv E a.o u 6~]
&
5 4 3 2 2 3 4 5 6Bron: Openbaar Lichaam Rijnmond, 1984
7 8
gemiddelde wooriduur (in jaren)
9
2.6.1. Leegstand van woningen en woningcontingentering
gemiddelde leegstand-lijnen (in maanden) 6 modo 5 modo 4 modo J modo 2 modo modo 10 11 12 )
De vergelijking tussen de administratieve en de normatieve leegstand wordt verwerkt bij de woningcontingentering.
Tot voor kort werd hierbij uitgegaan van een genormeerde leegstand per
provincie, waarbij de 4- grote steden en de groeisteden apart werden ge-houden.
Bedroeg de genormeerde leegstand in een provincie bijvoorbeeld 3% en de feitelijke leegstand 2 pct, dan werd de norm voor alle gemeenten in die provincie vastgesteld op 3:2 maal de feitelijke leegstand in de betreffende gemeente.
Voor de bepaling van de feitelijke leegstand werd het gemiddelde percenta-ge administratie leegstand over de afpercenta-gelopen vier jaar percenta-gehanteerd.
re-" . , re-" - ' ...
----
" 0 _ _ ,w _ _.u--=
___
-, p ' • • - . ... _ - _21 ,=-... _ " __ I!!, ,kening werd gehouden met specifieke omstandigheden in de afzonderlijke gemeenten, is er door het RIGO in opdracht van het Ministerie van Volks-huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een onderzoek gedaan naar het gewenste leegstandspercentage per gemeente (46). Hierbij werden een viertalleegstandstypen onderscheiden:
1.· korter dan 4 maanden leegstaande nieuw gebouwde woningen
2. langer dan 4 maanden leegstaande nieuw gebouwde woningen 3. korter dan 4 maanden leegstaande eerder bewoonde woningen 4. langer dan 4 maanden leegstaande eerder bewoonde woningen
Uit dit onderzoek werden, op grond van analyses van beschikbaar statistisch materiaal, de volgende konklusies getrokken:
- leegstand in de nieuwbouw houdt geen verband met leegstand van eerder bewoonde woningen;
- binnen de leegstand in de nieuwbouw en binnen de leegstand van eerder bewoonde woningen bestaat er een duidelijke samenhang tussen kortdu-rende en langdukortdu-rende leegstand;
- de kortdurende leegstand van eerder bewoonde woningen hangt samen met de samenstelling van de woningvoorraad; hoge kortdurende leeg-stand komt voor in gemeenten met veel mèergezinshuizen, veel huur-woningen en, daarmee samenhangend, veel inwoners;
- veel langdurige leegstand in de eerder bewoonde woningen komt voor in
de grootste en kleine gemeenten, vooral als er weinig 15- tot 34- jarigen
zijn;
- de leegstand in de nieuwbouw hangt slechts zwak samen met andere
kenmerken.
Vervolgens werd onderzocht welke gemeentelijke kenmerken het best in staat zijn de waarde van de verschillende leegstandstypen te voorspellen. De resultaten hiervan waren als volgt:
- leegstand in de. nieuwbouw valt vrijwel niet te voorspellen op basis van
de overige gemeentelijke kenmerken. De normatieve leegstand in de nieuwbouw is daarom voor alle gemeenten vastgesteld op 16% van de te verwachten gemeentelijke woningproduktie. Dit percentage komt over-een met de in 1978 tot en met 1982 aangetroffen gemiddelde verhouding
tussen leegstand in de nieuwbouw en de woningproduktie. De gemiddelde
gewenste leegstandsduur komt daarmee op twee maanden. De bijdrage van de nieuwbouwleegstand aan de totale leegstand in Nederland komt
daarmee in de periode '78-'82 op 0,3 à 0,4%, afhankelijk van de
wo-ningproduktie.
- De leegstand in de eerder bewoonde woningen bleek voor een belangrijk deel beschreven te kunnen worden met vier kenmerken: inwonertal,
aan-deel 15-tot 34-jarigen, aanaan-deel won'ingen in meergezinshuizen en
gemid-delde woningbezetting. Een hoge gemidgemid-delde woningbezetting èn een groot aandeel 15- tot 34-jarigen gaan samen met een lage leegstand. Dit kan evenwel duiden op een woningtekort. Deze variabelen werden daar-om als indikator van de gewenste leegstand verworpen.
Het inwonertal en het aandeel van de woningen in meergezinshuizen
-'."Ul~\ I '1''''''''''--'' ~'"DW' 11._ . . . . _ , -. . , I1 ti 441 I , IIIL l! J ,! . I t t **"1, ... ' ... ' ~ .... 'lof' '1P . . . ... ., . . "...,-{~M.!Ntdt+!
kunnen volgens het RI GO beide worden aanvaard als legitieme indika-toren voor verschillen in de gewenste leegstand.
Voor wat betreft het inwonertal. betekent dat extra gewenste leegstand in kleine en grote gemeenten. Een hoger percentage woningen in meer-gezinshuizen betekent meer kortdurende leegstand. Dit wordt veroor-zaakt door een grotere omloopsnelheid en dus een korte gemiddelde woonduur • De daarmee samenhangende kortdurende leegstand is volgens het RIGO een te verwachten en normaal verschijnsel.
Op grond van de bovenstaande resul·taten is een formule voor de gewenste leegstand uitgewerkt (zie tabel 2.1.). Deze formule is zodanig geijkt, dat hij voor heel Nederland een gewenste leegstand oplevert van 2% (voor de eer-der bewoonde woningen).
Tabel 2.1. De gewenste leegstand in eerder bewoonde woningen per
ge-meente naar inwonertal en naar aandeel woningen in meer-gezinshuizen
Inwonertal percentage meergezinswoningen (.)
0-10 10-20 20-3Q 3Q.40 40-SO 50-60 60-70 70·80 80-90 tot 1000 2.63 2.81 1.000-2.500 2.19 2.36 2.54 2.500-5.000 1.87 2.04 2.21 2.37 5.000-10.000 1.60 1.78 1.95 2.13 2.30 2.48 10.000-25.000 1.45 1.62 1.80 1.97 2.14 2.23 2.49 25.000-SO.000 1.41 1.58 1.75 1.93 2.10 2.28 2.45 2.63 SO.000-100.000 1.46 1.64 1.81 1.99 2.16 2.34 2.51 2.68 2.86 100.000-2SO.000 1.81 1.99 2.16 2.34 2.51 2.69 2.86. 3.04 2SO.000-5OO.000 2.75 2.93 3.10 3.28 > 500.000 3.25 3.43 3.60
(+) bedoeld wordt: woningen in meergezinshuizen.
Bron: RIGO, 1984
De normatieve leegstandscijfers spelen al jaren een rol bij de berekeningen die ten grondslag liggen aan de verdeling van de woningcontingenten. Het RIGO-rapport diende ter onderbouwing en zonodig wijziging van de tot dan toe door het ministerie gehanteerde normatieve leegstandspercentages. Bij het nieuwe systeem van normering komt de gewenste leegstand voor de wo-ningvoorraad, zoals reeds vermeld, uit op 2 % en die voor de nieuwbouw, uitgaande van het programma voor 1984, op 0,3%. De totale gewenste leeg-stand komt daarmee voor Nederland op 2,3%. Dit betekent een verlaging van het normatieve leegstandspercentage ten opzichte van 1978 van 0,2%. Al eerder was, door de relatief omvangrijkere nieuwbouw na 1978 in de
lan-delijke gemeenten ten opzichte van de steden, de norm met 0,1% gedaald. In tabel 2.2. is weergegeven welke veranderingen op grond van het RIGO-onderzoek zijn aangebracht in de normatieve percentages.
Tabel 2.2. Vergelijking van de gewenste leegstand per provincie volgens de tot en met 1982 gehantaarde methode en volgens de door het RIGO voorgestelde methode
provincie norm 1982 voorgestelde norm leegstand op 1-4-82
, (totaal) oudbouw totaal oudbouw totaal
Groningen 2,5 2,0 2,3 2,4 2,8 Friesland 2,0 1,6 1,9 1,8 2,3 Drenthe 1,5 1,7 2,0 1,4 1,7 Overijssel 2,0 1,7 2,1 1,7 2,0 Gelderland 2,0 1,7 2,1 l,S 1,7 Utrecht 2,5 2,0 2,4 1,5 1,9 Noord Holland 2,5 2,5 2,7 1,9 2,3 Zuid Holland 2,7 2,3 2,6 2,3 2,6 RIjnmond 3,6 2,9 3,3 4,0 4,4 Zeeland 2,0 1,7 1,9- 2,5 2,7 Noord Brabant 2,0 1,7 2,1 1,2 l,S Umburg 2,0 1,8 2,1 -1,4 1,8 Z.IJ.P 2,0 1,5 3,7 l,S 3,8 Nederland .2,4 2,0 2,4 2,0 2,3 Bron: RIGO, 1984
Bij het nieuwe systeem wordt dus niet meer uitgegaan van gemiddelde kor-rektiefaktoren per provincie. Elke gemeente wordt apart behandeld.
Evenals in het oude systeem vindt de kontingentering van het woningbouw-programma plaats over de groeisteden, de vier grote steden en de provin-cies. Per provincie worden de kontingente dan weer over de gemeenten ver-deeld.
Het nieuwe systeem heeft een aantál voordelen:
In de eerste plaats wordt elke gemeente nu meer individueel behandeld. Omdat de kontingentering via de provincies blijft lopen, wordt toch de relatie met de omliggende woningmarkt gelegd. Ten tweede wordt er uitge-gaan van de aktuele leegstandscijfers in plaats van gemiddelden per vier
jaar. Met name in een tijd van stijgende 'leegstand kan hierdoor sneller
worden gereageerd op ongewenste ontwikkelingen. .
In de derde plaats wordt de leegstand in de nieuwbouw nu apart genor-meerd. Het wordt hiermee wel noodzakelijk dat alle gemeenten deze vorm van leegstand opnemen in de administratie. Verschillende gemeenten gaven
tot voor kort namelijk de leegstand in de nieuwbouw niet of niet volledig op
aan het CBS (47). - 20 -1
I
! ·1",." • I I
Naast voordelen kent het nieuwe systeem echter ook een aantal nadelen: In de eerste plaats worden voor het vaststellen van de hoogte van de- wo-ningtekorten of -overschotten per gemeente de administratieve leegstands-cijfers gebruikt. Al eerder in deze studie is gebleken dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de feitelijke leegstand en de administratieve leegstand. Nu de verhuurbaarheid van de totale voorraad woningen geen vanzelfsprekendheid meer is, is het, naast een beter inzicht in de omvang van de feitelijke leegstand, noodzakelijk dat rekening gehouden wordt met enkele relevante kenmerken van de woningmarkt zoals eigendomsverhou-ding, prijsklasse en kwaliteit (48).
In de tweede plaats is het, volgens De Vrije merkwaardig dat een lage waardering van woningen in meergezinshuizen als argument wordt gehan-teerd om de gewenste leegstand hoger te normeren (4-9). Hierdoor dreigt het probleem van de strukturele leegstand in flats uit het zicht te ver-dwijnen.
In de derde plaats is de langdurige (strukturele) leegstand opgenomen in de norm. Men kan bij deze leegstand echter moeilijk spreken van een gewenste norm (50).
Hieraan kunnen nog een tweetal kritiekpunten worden toegevoegd:
- Het vaststellen van de normatieve leegstand in de nieuwbouw op
basis
van de situatie in de periode 1978-1982 is niet terecht. Deze periode was namelijk zeer specifiek in die zin dat er erg veel leegstand was in nieuwe koopwoningen.
- Er is een groot verschil in mobiliteit tussen koop- en huurwoningen. Bij het vaststellen van de normatieve leegstand zou het percentage huurwo-ningen in een bepaalde gemeente dan ook een belangrijke indikator moe-ten zijn.
-22-i
-I
3. DE CBS-ST A TISTIEKEN "LEEGSTAND VAN WONINGEN"
3.1. Inleiding
In het vorige hoofdstuk is uitvoerig ingegaan op de administratieve
leeg-standsgegevens van het CBS. De administratieve leegstand bleek aanzien-lijk te kunnen verschillen van de feiteaanzien-lijke leegstand. Omdat echter gege-vens over de feitelijke leegstand veelal ontbreken, kan de leegstand alleen worden geanalyseerd met behulp van de door het CBS verzamelde admini-stratieve leegstandsgegevens. Ondanks het feit dat deze cijfers niet erg betrouwbaar gebleken zijn, geeft met name de ontwikkeling in de tijd die uit de leegstandsstatistieken naar voren komt, waardevolle informatie over de leegstandsproblematiek.
In de volgende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op de ontwik-keling van de administratieve leegstand in Nèderland, de langdurige en kortdurende leegstand, de administratieve leegstand in eerder bewoonde en in nog nimmer bewoonde woningen en de langdurige leegstand in eerder
be-woondë woningen. Aan het slot van dit hoofdstuk zijn in een drietal tabellen
een aantal CBS-cijfers weergegeven.
3.2. Ontwikkelingen van de administratieve leegstand in Nederland
In figuur 3.1 is het verloop van de administratieve leegstand over de
pe-riode 1966-1985 weergegeven. Hieruit blijkt dat het totale aantal leeg-staande woningen, zoals die door het CBS op grond van de door de gemeen-ten verstrekte opgaven is geregistreerd, vanaf oktober 1976 min of meer regelmatig is gestegen tot ruim 126.000 woningen in april 1985. De leeg-stand, uitgedrukt in procenten van de woningvoorraad, neemt in verband met de uitbreiding van de voorraad, minder sterk toe. In april 1985 bedroeg het administratieve leegstandspercentage in Nederland 2,39.
Op het eerste gezicht is er, na een ononderbroken stijging vanaf oktober 1976, sprake van stabilisatie van het leegstandspercentage. De in figuur 3.1 opgenomen waarnemingen hebben echter voornamelijk plaatsgevonden in oktober. In april is de leegstand over het algemeen lager dan in het najaar (zie tabel 3.1.).
--~----~---~--~--~---~---
---~~---~--=-~~:_~----Tabel 3.1. Totale leegstand van voor bewoning geschikte woningen als percentage van de woningvoorraad over de periode 1977-1984
april 1977 1,91 april 1981 2,16 oktober 1977 2,01 oktober 1981 2,30 april 1978 2,01 april 1982 2,29 oktober 1978 2,10 oktober 1982 2,34 april 1979 2,00 april 1983 2,29 oktober 1979 2,11 oktober 1983 2,34 april 1980 2,16 april 1984 2,34 oktober 1980 2,19 oktober 1984 2,40
Bron: CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid.
Bovendien is er in de registratie van de administratieve leegstandscijfers
een wijziging opgetreden. De stadsvernieuwing~leegstand hoeft niet meer
opgenomen te worden bij de totale leegstand, maar wordt gerekend bij de woningen die leegstaan wegens ongeschiktheid voor bewoning. Hierdoor is het aantal leegstáande woningen vanaf 1984 relatief kleiner dan in voor-gaande perioden.
Het percentage leegstaande woningen komt overeen met het voor
Neder-land gehanteerde normatieve leegstandspercentage. Deze overeenkomst
tussen de administratieve en de gewenste leegstand betekent echter niet_
dat een gewenste situatie met betrekking tot de leegstand was ontstaan. In .
de eerste plaats is de gewenste leegstand institutioneel bepaald. Er blijkt bovendien geen duidelijke wetenschappelijke onderbouwing van deze norm aanwezig (zie paragraaf 2.6.). In de tweede plaats heeft de normatieve leegstand betrekking op de gewenste feitelijke leegstand. De feitelijke leegstand en de administratieve leegstand blijken echter in de praktijk aanzienlijk te kunnen verschillen, zodat een overeenkomst tussen de admi-nistratieve en de normatieve leegstand weinig zegt over het bereiken van de gewenste leegstandssituatie. In de derde plaats heeft de normatieve leegstand betrekking op de kortdurende leegstand, ofwel de friktieleeg-stand. In de volgende paragraaf zal blijken dat de friktieleegstand slechts een gedeelte van de totale administratieve leegstand beslaat.
-\I' 1.ll.o00 120.000
Î
110.000 1100.000 C 90.000 ~ CO C 80.000 '2 o 70.000 ~ ia 60.000~
50.000 '40.000 30.000 20.000 10.000~
,
,;'--
...
~l
~
/ 'r
"-/
"'\,.../,/
"
-/
... ..;.--- 2 , , '.
'" geen waarneming66 67 63 69 70 71 n 73 ~ n 76 n 7& 79 80 &1 &2 &3 a u
-okt apr okt okt okt
*
apr okt okt okt okt okt okt okt okt okt okt okt okt aprjaar )
~ 1$
Fig. 3.1 : Totale leegstand van voor bewoning geschikte woningen(l) in absolute
aantallen en in percentages van de woningvoorraad (2) over de periode 1966 - 193.5.
bron: CBS, maandstatistiek bouwnijverheid
3.3. Langdurige en kortdurende leegstand
Met behulp van de CBS-statistieken kan de totale administratieve leegstand worden onderverdeeld in kortdurende leegstand (minder dan 4 maanden) en langdurende leegstand (lj. maanden en meer). Uit figuur 3.2 blijkt dat de kortdurende leegstand de laatste jaren betrekkelijk stabiel is en laag; van maximaal 1,2% in 1971j. tot ongeveer 1,1% in 1981j.. In- de periode tussen ok-tober 1981j. en april 1985 is er zelfs sprake van een daling van de kortdu-rende leegstand tot 1 %. Dit wijst volgens De Vrije (1) op een geringe flexi-biliteit van de markt. De oorzaak hiervoor moet gezocht worden in het slechts langzaam afnemende woningtekort op delen van de woningmarkt (zie ook paragraaf 2.3.2.). Het grootste deel van de totale administratieve leegstand is dus langdurige leegstand die, behalve een klein gedeelte friktieleegstand, voornamelijk bestaat uit strukturele of diskrepantieleeg-stand en een gedeelte van de stadsvernieuwingsleegdiskrepantieleeg-stand. Omdat de stads-vernieuwingsleegstand pas sinds kort niet meer meegeteld behoeft te wor-den in de opgave van de totale leegstand, hebben een aantal gemeenten de-ze wijziging in de registratie nog niet doorgevoerd, zodat een deel van de stadsvernieuwingsleegstand nog geregistreerd staat bij de langdurige leeg-stand.
Ondanks het feit dat de stadsvernieuwingsleegstand apart wordt geregi-streerd, en er dus een deel van de langdurige leegstand is weggevallen (zie
woning leegstaande woningen vanaf 1984- opvalt) blijft de langdurige leeg -stand stijgen.
Tabel 3.2. Ontwikkeling van het aantal leegstaande woningen wegens
ongeschiktheid voor bewoning 1980-1985
april 1980 10.4-35 april 1983 6.723 oktober 1980 3.657 oktober 1983 6.375 april 1981 9.060 april 1984- 10.058 oktober 1981 8.596 oktober 1984- 12.574-april 1982 8.14-0 april 1985 13.102 oktober 1982 8.356
Bron: CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid
Vanaf 1975 is de' langdur ige leegstand groter dan de kortdurende leegstand.
Het aandeel van de langdurige leegstand in de totale leegstand is vanaf dat jaar geleidelijk toegenomen.
Fig. 3.2: Totale leegstand van voor bewoning geschikte woningen (l) de langdurig
leegstaande (4 maanden en meer) woningen (2) en de kort leegstaande woningen (minder dan 4 maanden) O} als percentage van de woningvoor-raad over de periode 1966 - 1935
bron: CBS, maandstatistiek bouwnijverheid
- 26':'
l
I
-' j
