Kostenvergelijking van bedrijventerreinontwikkeling binnen en buiten de stad: Herstructurering of aanleg van een nieuw bedrijventerrein

KOSTENVERGElIJKING VAN

BEDRIJVENTERREINONTWIK~ELlNG BINNEN EN

BUITEN DE STAD

IR. J.G. VISSER

Technisch-Bestuurskundige Verkenningen

4

, i "MI"_ M i M e &IJ ....

't'''. ' .

! , t I IJ , ,( I I ' ! M ,..jJIlUIe't"M'1t . . e f . u I . , . , _ _ "nrrW· ,Mf H d i l ! "6,

KOSTENVERGELIJKING VAN

BEDRIJVENTERREINONTWIKKELING

BINNEN EN BUITEN DE STAD

2008

547

1

TECHNISCH -BESTUURSKUNDIGE

VERKENNINGEN

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB)

Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft

• • t . ' I li lU. ' . _ ,IbM I Il""'! e l ! •

KOSTENVERGELIJKING VAN

BEDRIJVENTERREINONTWIKKELING

BINNEN EN BUITEN DE STAD

HERSTRUCTURERING OF AANLEG VAN

EEN NIEUW BEDRIJVENTERREIN

Ir.

J.

G.

Visser

M

De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft

telefoon: (015) 783254.

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente 's-Gravenhage, de dienst Stadsontwikkeling-Grondzaken.

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Visser, J.G.

Kostenvergelijking van bedrijventerreinontwikkeling binnen en buiten de stad:

herstructurering of aanleg van een nieuw bedrijvei1terrein : J.G. Visser. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Technische bestuurskundige verkenningen; 4) Uitg. van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB), Technische Universiteit Delft, uitgevoerd in opdracht van de gemeente 's Gravenhage, de dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken. -Met lit. opg.

ISBN 90-6275-526-7

SISO 719.12 UDC 711.554.003.2 NUGI 655 Trefw.: bedrijvencentra ; kosteneffectiviteitsanalyse. Copyright 1988 by J.G. Visser

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permis sion from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

l

l

VOORWOORD

Dit rapport heeft als thema het vergelijken van kosten en effecten van het herstructureren van verouderde bedrijven terreinen in de stad met het aanleggen van nieuwe bedrijventerreinen buiten de stad. De studie, uitgevoerd in de periode januari 1987 en november 1988 in opdracht van de dienst Stadsontwikkeling - Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage, richtte zich op het vinden en kwantificeren van kostenverschillen tussen beide vormen van bedrijventerreinontwikkeling. De bij de aanvang van het onderzoek gestelde vraag of herstructurering, net als stadsinbreiding bij woningbouw indien de kosten integraal worden beschouwd, goedkoper is dan stadsuitleg, bleek niet eenduidig te beantwoorden. Gelet op de kwantificeerbare kosten is herstructurering bepaald niet goedkoper. Worden evenwel maatschappelijke effecten!baten in ogenschouw genomen, dan vormt herstructurering een gunstiger alternatief.

De gevolgde werkwijze is gebaseerd op het evalueren van cases van herstructurering in 's Gravenhage, en cases van aanleg van nieuwe terreinen in de omgeving van 's Gravenhage. Gezien het feit dat de herstructurering van de onderzochte bedrijven-terreinen nog niet had plaatsgevonden respectievelijk nog niet was afgerond, konden bepaalde kosten of effecten slechts geraamd of benaderd worden met behulp van gegevens uit de literatuur.

Het onderzoek is uitgevoerd bij het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) van de TU Delft door ir. J.G. Visser en hoort tot het geaffilieerd onderzoek van het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken. Dit onderzoek is begeleid door drs. WJ. Stam, werkzaam bij het aTB en dr.ir. W.A.H. Thissen, werkzaam bij de Werkgroep Technische Bestuurskunde aan de TU Delft. Vanuit de opdrachtgever is dit onderzoek begeleid door drs. A. van der Burg en ir. S.

Will, beiden werkzaam bij de dienst Stadsontwikkeling - Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage.

Voor de lezer van dit rapport volgen hier enkele wenken. In hoofdstuk 7 worden de resultaten en conclusies van dit onderzoek samengevat. Bij haastige spoed kan met het lezen van dit hoofdstuk worden volstaan.

In hoofdstuk 1 vindt verkenning van het probleemveld plaats. Aan de orde komen de grootstedelijke problemen die met herstructurering verband houden en voorts worden een aantal hypothesen geformuleerd ten aanzien van mogelijke verschillen in kosten en baten tussen herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerren. Hoofdstuk I sluit af met het formuleren van de vragen, waarop in dit onderzoek getracht is, een antwoord te vinden. Hoofdstuk 2 beschrijft de opzet van het onderzoek. Hoofdstuk 3 gaat in op wat en hoe beide vormen van bedrijventerreinontwikkeling worden verge-leken. De alternatieven herstructurering van een verouderd bedrijven terrein en aanleg van een nieuw terrein worden nader gedefinieerd. De relevante kosten en baten wor-den beschreven. Hoofdstuk 4 beschrijft de onderzochte cases. Vergelijking van

her-·

r,

structurering en aanleg vindt plaats in hoofdstuk 5 en 6. In hoofdstuk 5 worden de directe en indirecte kosten vim herstructurering en aanleg vergeleken en in hoofstuk 6 de maatschappelijke effecten. Evaluatie van het onderwek vindt plaats in hoofdstuk 7. In paragraaf 7.1. en 7.2. worden het probleem en de resultaten samengevat. In para-graaf 7.3. wordt het onderzoek en de resultaten in hun maatschappelijke context ge-plaatst. Aan de hand van de beantwoording van een vijftal vragen wordt gepoogd de generaliseerbaarheid van de resultaten en de beleidsrelevantie van het onderzoek aan te geven.

, ! ,! \" I h! ! nbW.", ,.! .... Il!I,. "!!'UWe '" '. r ... _{--_.~}

INHOUDSOPGA VE

1. INLEIDING 1

1.1. Aanleiding voor de studie 1

1.2. Probleemanalyse 2

1.3. Doelstelling van het onderzoek 11

2. OPZET VAN HET ONDERZOEK 13

2.1. Kostenposten en partijen 13

2.2. De case-studiebenadering 15

3. ELEMENTEN VAN DE VERGELIJKING 19

3.1. Wat vergelijken? 19

3.2. De kostenposten nader bezien 22

3.2.1. Directe kosten 22

3.2.2. Indirecte kosten 30

3.3. Te onderzoeken maatschappelijke effecten 32 3.3.1. Regionale effecten van bedrijventerreinontwikkeling 32 3.3.2. Effecten van invloed op de kwaliteit van de stad 33

3.3.3. Verkeers- en vervoerseffecten 33 3.4. Onderzoekstechnische aspecten 34 4. DE ONDERZOCHTE CASES 39 4.1. Case 1 39 4.2. Case 2 41 4.3. Case 3 42 4.4. Case 4 43

5. ANALYSE VAN DE KOSTEN 45

5.1. Directe kosten 45

5.1.1. Grondexploitatie-gebonden kosten 45

5.1.2. Kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen 54

5.2. Indirecte kosten 57

5.2.1. Kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen 57 5.2.2. Beheerkosten van openbare voorzieningen 58

6. DE MAATSCHAPPELIJKE EFFECTEN 63

6.1. Inleiding 63

6.2. Vergelijking van de regionale effecten 64 6.2.1. De betekenis voor de regionale werkgelegenheidsstructuur 64 6.2.2. De betekenis voor de regionale productiestructuur 69 6.2.3. Bestedingsgedrag van bedrijfspersoneel 70 6.3. Vergelijking van de effecten op de kwaliteit van de stad 72

6.4. Vergelijking van de verkeers- en vervoerseffecten 6.4.1. Inleiding

6.4.2. Literatuur

6.4.3. De Haagse situatie

6.4.4. Congestieprobleem opgelost? 7. SAMENVA ITING EN EV ALUA TIE

7.1. Verouderde bedrijventerreinen en stedelijke problemen 7.2. Conclusies uit het onderzoek

7.3. De maatschappelijke context

7.4. Herstructurering of aanleg in het geval van Den Haag LITERATUURLIJST BIJLAGE! BIJLAGE 11 BIJLAGE III BIJLAGE IV : Indicatoren

: Indeling van 's Gravenhage in stadsdelen : Verschillen in bestedingsgedrag

: Verkeer- en vervoermodel 's Gravenhage

73

73

73

76 79 81 81

83

91 103

1.

INLEIDING

1.1. Aanleiding voor de studie

Het idee van een kostenvergelijking tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrij-venterrein is geboren bij de dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage. Het vloeit onder andere voort uit de plannen om de bedrijven terreinen Laak-haven en Binckhorst te gaan herstructureren.

De gemeente staat namelijk voor de volgende situatie. Allereerst heeft de gemeente 's Gravenhage geen uitbreidingsmogelijk-heden voor woningbouw en aanleg van riieuwe bedrijventer-reinen meer (zie nota "Geef Den Haag de Ruimte!", 1988).

Daarentegen bestaat er juist een grote behoefte aan met name bedrijventerreinen (zie nota "Haagse Bedrijfsterreinen Strategie:

vraag en aanbod", 1987).

Voorts zijn enkele bestaande bedrijventerreinen Laakhaven en Binckhorst oud (respectievelijk uit 1910 en 1930). Zij worden niet optimaal gebruikt en verkeren in een downgradingsproces (zie nota "Laakhaven en Binckhorst tussenrapportering" , 1987).

Revitalisering van deze bedrijventerreinen is echter alleen mo-gelijk door middel van een grootschalige aanpak (zie nota "Laakhaven en Binckhorst tussenrapportering", 1987). Een grootschalige aanpak vergt echter zeer grote investeringen die met zeer hoge uitgifte-prijzen moeten worden gefinancierd, al-thans als men geen beroep wil doen op de eigen middelen of subsidies. Hoge uitgifte-prijzen verzwakken echter de concur-rentiepositie van geherstructureerde bedrijventerreinen ten op-zichte van nieuwe terreinen in onder andere groeikernen. De dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken vermoedt echter dat er ten aanzien van de kosten en baten, en de wijze van financieren een aantal structurele verschillen bestaan tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Een aantal kosten zouden bij de uitgifte-prijsbepaling van nieuwe bedrijventerreinen niet meegenomen worden en zouden toch vrij hoog zijn in vergelijking met her-structurering (zoals bijvoorbeeld kosten van infrastructuur ter ontsluiting van het bedrijventerrein). Bij te herstructureren

reinen zijn dergelijke voorzieningen reeds aanwezig. Deze structurele verschillen zouden onder andere door verschillen in toerekeningsmethoden en door subsidies, onvoldoende tot uiting komen in de uitgifteprijzen.

Diverse studies ten aanzien van het bouwen van woningen toonden aan dat bouwen in de stad voor de overheid in een groot aantal gevallen uiteindelijk niet duurder is dan bouwen aan de rand van de stad of in groeikernen. Mogelijk zal dit ook het geval kunnen zijn ten aanzien van het ontwikkelen van bedri jventerreinen.

Een en ander heeft geleid tot de kernvraag: In welke mate valt de kosten-baten afweging van bedrijventerreinontwikkeling binnen en buiten de stad in het voordeel van herstructurering uit en wijst hiermee in dezelfde richting als de studies met betrek-king tot de woningbouw?

1

.

2. Probleemanalyse

Een tweetal grootstedelijke problemen, waarmee Den Haag te kampen heeft, vormt de achtergrond van deze kostenverge-lijking. Het betreft het ruimteprobleem in Den Haag en de blematiek van verouderde bedrijven terreinen. Op beide pro-blemen zal nu nader worden ingegaan. De kontekst waarin deze problematiek geplaatst kan worden, is veel breder en zal in hoofdstuk 7 uitgebreider worden beschreven.

verouderde bedrijyenterreinen. Zandvoort (1985) geeft het volgende algemene beeld van verouderde bedrijventerreinen. Veel oude bedrijventer-reinen, veelal in de stad gelegen, kampen met leegloop als gevolg van veroudering. Door de recessie eind jaren zeventig is de juist op deze terreinen gevestigde traditionele bedrijvigheid verloren gegaan. Andere bedrijven herstructureerden hun acti-viteiten, stelden daardoor andere eisen aan de lokatie en het bedrijfspand en vertrokken naar nieuwe, vaak buiten de stad gelegen bedrijventerreinen. De lege plaatsen worden niet opge-vuld, omdat deze terreinen niet meer voldoen aan de moderne eisen die bedrijven stellen. Wat rest zijn bedrijven in de af-bouwfase die niet in staat zijn te verhuizen, noch kunnen in-vesteren in onderhoud van hun pand. Het gevolg is leegstand van gebouwen, braakliggende terreinen en nog in gebruik zijnde maar in slechte staat verkerende gebouwen over het ter-rein verspreid. Dit verval zet een zichzelf versterkend proces van 'downgrading' in werking. De oorzaken dat dergelijke bedrijventerreinen geen nieuwe bedrijven kunnen aantrekken, zijn (Zandvoort, 1985):

1) De verouderde verkaveling (veelal lang en smal);

2) De slechte infrastructuur op het terrein (in slechte staat ver-kerende wegen, tekort aan parkeergelegenheid, overbodige havenkommen en -kaden);

-! I • N " " _ •• , _ _ .." r • • • • _ - , . I!! 1 Ir...,..

3) De hoge verwervings- en sloopkosten voor de nieuwkomer; 4) Milieuhinder van bestaande bedrijvigheid;

5) De verminderde bereikbaarheid over de weg als gevolg van het uitdijen van de stad;

6) Het slechte imago van dergelijke terreinen als gevolg van het slechte uiterlijk van de bestaande panden en de opkomst van criminaliteit, vandalisme en prostitutie.

Deze factoren versterken elkaar en leiden tot een een neerwaarts gaande spiraal van veroudering en verpaupering (downgra-ding). Dit wordt nog versterkt door het feit dat de banken in-vesteringen op dergelijke terreinen niet meer financieren als gevolg van de door het verpauperingsproces gedaalde markt-waarde van de grond en het onroerend goed. Ook de overheid speelt in dit verpauperingsproces een voorname rol. Openbare voorzieningen op deze terreinen worden niet meer onderhouden en zeker niet aangepast aan de moderne eisen; door een strin

-genter milieubeleid worden bedrijven uit de stad geweerd en er ontbreekt bij de overheid een lange-termijnbeleid voor deze be-drijventerreinen, waardoor onzekerheden een grote rol spelen.

Tevens worden door de overheid nieuwe aantrekkelijke bedrij-venterreinen buiten de stad aangeboden met een betere bereik-baarheid over de weg en tegen zeer aantrekkelijke prijzen.

Alleen door een actief ingrijpen van de overheid kan deze neer-waartse spiraal van downgrading nog worden doorbroken. Het overheidsingrijpen kan inhouden dat een dergelijk terrein een andere bestemming krijgt. In Amsterdam en Rotterdam heeft men al ervaring met het realiseren van woningen op oude

, • • • l i i • • ' .

haventerreinen. Een nadeel van het geven van een andere bestemming is echter dat een dergelijke oplossing geen bijdrage levert tot de verbetering van de werkgelegenheids- en produc-tiestructuur van een stad. Grote steden als Den Haag en Amsterdam worden geconfronteerd met een sterk verlies aan

werkgelegenheid in de stad, met name in de

niet-dienst-verlenende bedrijfssectoren. Mede als gevolg van het verhuizen

van bedrijven naar de rand van de stad of naar groeigemeenten,

het uitplaatsen van bedrijven uit de stadsvernieuwingswijken en het verloren gaan van traditionele bedrijfstakken kennen grote steden problemen in de werkgelegenheids- en productiestruc-tuur. De beroepsbevolking bestaat voor een belangrijk deel uit

laaggeschoolden. De werkgelegenheid is echter vooral te

vin-den in kantoren. Deze hebben voornamelijk behoefte aan hoger

opgeleiden en in mindere mate aan lager opgeleiden. Door de

geringe verhuis- en de beperkte vervoersmobiliteit van de groe-pen lager geschoolden is werkgelegenheid in de grote stad min of meer noodzakelijk. Behoud of verbetering van de werk-gelegenheid op de bestaande bedrijventerreinen in de stad kan

dan ook een belangrijke beleidsoverweging zijn.

Herstruc-turering van deze oude bedrijventerreinen kan ervoor zorg dra-gen dat deze terreinen weer in gebruik worden dra-genomen en daardoor een bijdrage gaan leveren aan de werkgelegenheid en

de opbouw van een evenwichtige productiestructuur.

Tabel 1.1.: Aantal problematische bedrijventerreinen/complexen en hun oppervlakte

per gemeente.

gemeente aantal oppervlakte** waarvan behoud van

terreinen* problemaLisch* * * bedrijfsfuncLie* * * *

Utrecht 12 187.5 +p.m. 117.5 113 Schiedam 7 118.0 MUl 104.0 Groningen 10 70.1 36.1 44.0 Helmond 2 5.1 5.1 -Maastricht 4 11.0 11.0 11.0 Den Bosch 5 88.0 65.5 78.0 Almelo 3 5.6 5.0 1.8 Enschede 3 24.5 19.0 19.7 Den Haag 2 80.0 80.0 74.0 Rotterdam 4 145.0 126.5 145.0 Deventer 4 27.5 23.5 9.0 Amsterdam 23 328.0 161.1 328.0 Leiden 3 10.5 10.5 6.5 Haarlem 4 233.0 56.0 232.0 totaal 86 1333.8 ha 784.8 ha 1166.0 ha

* = het aantal terreinen dat in een gemeente problematisch is.

** = de totale oppervlakte aan problematisch terrein per gemeente.

*** = de totale oppervlakte per gemeente van dat deel van terreinen dat problematisch is.

**** = de totale oppervlakte aan terrein dat na herstructurering de bedrijfsfunctie zal behouden.

(Bron: Zandvoort, 1985)

, '11" r P " ' " ' . . re'

m.

8 ' l I M ,M' I J . / r , ) I r IJ IL l! I j l i l ! tlHWJI ,.rw1'",,", >I . . . ,,~ . . 'T ,~,~ . • _,~ ..

De gemeente 's Gravenhage staat niet alleen in deze proble-matiek. Een verkenning van de problematiek rond verouderde bedrijventerreinen bij gemeenten met meer dan 50.000 inwo-ners door Bureau voor Stedebouw van Zandvoort (1985) toont aan dat 14 gemeenten samen 86 problematische bedrijven-terreinen hadden. In tabel l.1 is voor deze 14 gemeenten de omvang van de problematiek weergegeven. De vier grote ste-den nemen het leeuwedeel voor hun rekening (samen ongeveer 485 hectare).

Zandvoort (1985) onderscheidt wel een tweetal typen proble-matische bedrijventerreinen:

a) Extensief bebouwde terreinen. Er is sprake van braakliggend terrein en lege gebouwen en hallen. De bedrijvigheid die er gevestigd is, heeft veelal een extensief karakter (autoslo-perijen, opslagplaatsen)

b) Intensief bebouwde terreinen. Er zijn veel in gebruik zijnde panden maar er is weinig openbare ruimte, waardoor laad-, los- en parkeerproblemen bestaan. Ook zijn er grote onevenwichtigheden in het ruimtegebruik aanwezig, zoals intensief gebruikte panden naast extensief gebruikte panden en gedeelten braakliggend naast gedeelten intensief gebruikte grond.

Naast het feit dat op deze bedrijventerreinen de situatie proble-matisch is, vormen zij ook nog eens ruimtelijke barrières en

Ruimtenood

nu.·"" . ' ."'I'r:J11

kunnen zij hinder (verkeersoverlast, geluidhinder en stank) veroorzaken voor de omgeving.

Een ander grootstedelijk probleem in Den Haag betreft het tekort aan ruimte voor het realiseren van woningen en bedrij-venterreinen. De situatie in Den Haag is zeer nijpend te noe-men. Omdat Den Haag geen ruimte voor uitbreiding beschik-baar heeft, zal er voor de periode 1987-1991 een behoefte aan bedrijventerrein blijven bestaan tussen de 26 en 41 hectare en tussen de 24 en 39 hectare in de periode 1991-1996 ("Haagse Bedrijfsterreinen Strategie: vraag en aanbod", 1987). In deze behoefte zal niet kunnen worden· voorzien. De situatie in Den Haag ten aanzien van bedrijventerreinen is niet zo rooskleurig in vergelijking met andere grote gemeenten. Tabel 1.2. laat zien dat de gemeente 's Gravenhage veel minder bedrijven terrein

heeft dan de andere grote steden. Dit gebrek aan

uitbreidings-mogelijkheden betekent dat de huidige ruimte zo intensief mo-gelijk gebruikt moet worden.

Tabel 1.2.: HUldig en toekomstig bedrijventerrein per 1-1-87 voor de vier grote gemeenten.

gemeente 's Gravenhage Utrecht Amsterdam Rotterdam

netto oppervlakte 160 177 1817 3982

uitgeefbaar terrein 16 86 887 604

waarvan terstond

uitgeefbaar 16 56 604 1102

I (in hectare per 1-1-87 inel. zeehaven terreinen)

(bron: RPD, Enquête Bedrijfsterreinen 1987)

Herstructurering

Met de Structuurschets Stedelijke Gebieden uit 1983 (Ministerie van VROM, 1983) is een startsein gegeven voor het verschui-ven van de aandacht van bouwen buiten de stad (uitbreiding) naar bouwen binnen de stad (verdichting). Door middel van stadsvernieuwingsprojecten wordt gewerkt aan het behouden van woongelegenheid in de stad. Belangrijke drijfveren voor stadsvernieuwing waren het voortgaande proces van ver-paupering van woonwijken door verkrotting als gevolg van achterstallig onderhoud, het daaruit voortvloeiende verlies aan geschikte woonruimte in de stad maar ook het bewust worden van het feit dat het creëren van woongelegenheid buiten de stad niet goedkoper hoeft te zijn dan bouwen binnen de stad. Ver-schillende onderzoeken, zoals van ldema (1980), het NEl (1981) en het SEO (1982) hebben daartoe bijgedragen. De beschikbaarheid en kwaliteit van de woongelegenheid in de stad wordt nu door stadsvemieuwingsprojecten verbeterd.

Met het herstructuren van bijvoorbeeld Laakhaven en Binck-horst wordt aan de oplossing van beide problemen een bijdrage geleverd. Het proces van downgrading wordt stil gezet en er wordt ruimte gecreëerd voor nieuwe bedrijven.

I II I MI

"'!I.

! It,,'I!.I . . . . !~ fltM" &"'114' "' ."PI!Wt.M.>I;'II+44't IIU.

Herstructurering omvat veelal het volgende pakket van

maatre-gelen (Zandvoort, 1985):

1) Verbetering van de toegankelijkheid van deze terreinen. Dit

kan plaatsvinden door meestal simpele infrastructurele in-grepen (viaduct of brug);

2) Kavelruil of schaal verandering van kavels. Door een betere verdeling van de kavels kan er ruimte gecreëerd worden voor nieuwe bedrijven of voor uitbreiding van bestaande

bedrijven;

3) Verbouw van bruikbare gebouwen;

4) Sloop. Onbruikbare gebouwen worden gesloopt;

5) Demping van onbenutte havenkommen;

6) Aanleg van voorzieningen als parkeergelegenheid of groen-stroken;

7) Opknappen van bestaande voorzieningen;

8) Uitgifte van nieuwe kavels.

Voordat een gemeente overgaat tot het uitvoeren van een bepaald project wordt eerst globaal de haalbaarheid (uitgaven uitgezet tegen de verwachte inkomsten) nagegaan. Dit is ook

van toepassing op herstructurering. De haalbaarheid wordt in

grote mate bepaald door de investeringen die met het pakket van maatregelen samenhangen. Er zijn echter een aantal factoren aan te wijzen die in vergelijking met de aanleg van nieuwe terreinen kostenverhogend werken, namelijk de verwervingskosten zijn hoog (gebouwen dienen te worden verworven, bestaande be-drijven moeten worden verplaatst), de sloopkosten zijn hoog

I I 1'111 J' , • . I j _ _• I I

(sloop van gebouwen), er bestaat de kans dat bodemsanering noodzakelijk is en de kosten van herinrichting zijn aanzienlijk. De te vragen grondprijzen mogen echter nauwelijks verschillen met die van andere bedrijventerreinen. De geherstructureerde bedrijven terreinen moet immers concurrèren met nieuwe bedrijventerreinen. Om concurrerende grondprijzen te vragen moet de gemeente dus bijdragen in de kosten.

Kostenvergelijking Bedrijventerreinontwikkeling door middel van herstructurering van oude bedrijventerreinen lijkt in vergelijking met de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad financieel voor de gemeente een ongunstig alternatief te zijn. Verschillende kosten zoals verwerving zijn veel hoger bij herstructurering. Hier tegenover kunnen echter niet direct hogere opbrengsten gesteld worden. Dit maakt herstructurering niet aantrekkelijk.

In zekere zin kunnen we echter een parallel trekken met de situ-atie in de stadsvernieuwing (zie NEl, 1981, SEO, 1982 en Idema, 1980). Stadsvernieuwing leek in eerste instantie ook een ongunstig alternatief te zijn. De eerder genoemde onder-zoeken hebben echter aangetoond dat dit niet het geval hoefde te zijn. In bepaalde opzichten was stadsvernieuwing zelfs goed-koper.

Gemeente 's Gravenhage vroeg zich daarom af of herstruc-turering wel per definitie duurder is dan aanleg, en nam het ini-tiatief tot een vergelijking van kosten bij herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerrein.

Uitgaande van de veronderstelling dat er een bepaalde behoefte bestaat aan ruimte op bedrijventerreinen, vragen bij een der-gelijke vergelijking een aantal punten de aandacht.

Allereerst mag verondersteld worden dat indien geen herstruc-turering plaatsvindt, en er toch wordt besloten tot aanleg van een nieuw terrein, er verschillende kosten optreden als gevolg van verpaupering van het oude bedrijventerrein. Deze kosten bestaan o.a. uit inkomstenderving als gevolg van het niet in ge-bruik zijn, beheerkosten als gevolg van criminaliteit, van-dalisme en prostitutie en mogelijke lange-termijnschade als gevolg van de ontwikkeling van een slecht imago.

Ten tweede is het aannemelijk te veronderstellen dat ten aanzien van de grondkosten de kosten van bouwrijp maken en in-richting bij herstructurering lager zijn. Er hoeven geen zand-lichamen aangebracht te worden en een deel van de infra-structuur op het bedrijventerrein kan worden gehandhaafd. Ten derde is de vraag of van wege de,centrale ligging de uitgif-teprijzen bij een geherstructureerd terrein niet hoger kunnen worden gesteld dan bij een terrein met een meer perifere lig-ging.

Ten vierde hoeven bij herstructurering geen of nauwelijks openbare (bovenwi'jkse) voorzieningen aangelegd te worden ter ontsluiting en aansluiting van het bedrijventerrein. Het gaat hierbij om ontsluitingswegen voor het verbinden van het

t I uIIII • • \' • • ,!. ... 4",w 14,J.JI.J I M, IJ t! I ! \ Ijl ,Ii I .N.Lp'MI_1I tW" . " . I' u-• • • IUIW.t'Lll!~I"

bedrijven terrein met het (rijks-)wegennet,

openbaar-vervoers-verbindingen, stamriolen naar het riolen net, voedingskabels

voor aansluiting op het hoofdelectriciteitsnet, transportleidingen voor het aansluiten op het gasnet, transportleidingen voor het aansluiten op het drinkwaternet en voedingskabels voor het telefoonnet. Bij herstructurering zijn een groot deel van de voorzieningen reeds aanwezig en hoeven dus geen extra in-vesteringen gedaan te worden. Het gaat hierbij om zowel de kosten van lUmleg als de kosten van beheer van deze voor-zieningen.

Ten vijfde zijn er verschillen in opbrengsten uit belastingen (zoals onroerend-goed belasting) voor de gemeentelijke over-heid.

Ten zesde keert de rijksoverheid verschillende subsidies uit aan bijvoorbeeld groeikernen, die direct of indirect aangewend worden ten behoeve van aanleg van bedrijventerreinen, zoals infrastructuursubsidies ten behoeve van de ontwikkeling van infrastructuur of die gebruikt worden om bedrijven aan te trekken (WIR-Ruimtelijke Ontwikkelings Toeslag).

Als zevende veronderstelling kan aangemerkt worden dat bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein het stedelijk gebied uit-gebreid wordt en daardoor een aantal beheerkosten ontstaan. Het gaat om kosten van beheer van wegen, parkeergelegenheid,

straatmeubilair, riolering, groen, verlichting en kunstwerken

maar ook politie, brandweer, straatreiniging en milieubeheer. Naast deze verschillen in kosten kunnen ook verschillende maatschappelijke baten genoemd worden. Deze zijn veel moei-lijker of niet in geld uit te drukken. Het gaat hierbij om macro-economische effecten als verbetering van de macro-economische structuur van de stad en de gevolgen ervan, multipliereffecten (doorwerking van investeringen), uitstraling op de omgeving (sneeuwbaleffect), bestedingseffecten (gevolgen van beste-dingen van personeel in pauze), enzovoorts.

Ook vermindering van milieuhinder als gevolg van herstruc-turering hoort tot de maatschappelijke effecten. Met behulp van herstructurering is het mogelijk om eventuele milieuhinder (ge-luidsoverlast, stank, verkeersoverlast) te verminderen. Her-structurering kan als middel dienen om milieuproblemen aan te pakken en daarmee de leefbaarheid van de stad te vergroten. Ten slotte horen tot de maatschappelijke baten de effecten op verkeer en vervoer. Aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad leidt tot een andere vervoerwijzekeuze en andere vervoerspatronen dan indien dezelfde bedrijvencapaciteit op geherstructureerde bedrijventerreinen in de stad wordt

gere-aliseerd. De veronderstelling is dat geherstructureerde

bedrij-venterreinen nabij openbaar-vervoersvoorzieningen liggen en dus leiden tot een intensiever gebruik van het openbaar vervoer in het woon-werkverkeer in vergelijking met het woon-werk-verkeer van en naar buiten de stad gelegen nieuwe

bedrijven-terreinen. Eveneens wordt verondersteld dat als gevolg van de ligging de verplaatsingsafstand van het woon-werkverkeer, het zakelijk personenverkeer en het goederenverkeer kleiner zal zijn bij herstructurering.

Deze inventarisatie van potentiële verschillen tussen herstruc-turering en aanleg moedigt aan om herstrucherstruc-turering en aanleg nog eens nauwkeuriger met elkaar te vergelijken.

Eerder zijn al enkele onderzoeken naar verschillen tussen stadsin- en uitbreiding ten aanzien van woningbouw genoemd.

In eerste instantie zou verondersteld kunnen worden dat de conclusies van deze onderzoeken ook gelden voor herstruc-turering. Er zijn echter een tweetal opmerkingen te maken ten aanzien van de bruikbaarheid van deze studies voor deze kostenvergelijking. Allereerst zijn er aanmerkelijke verschillen tussen woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling. De door-slaggevende factor in de kostenvetgelijking bij woningbouw waren de kosten van verschillende voorzieningen, zoals buurt-en wijkcbuurt-entra, onderwijsvoorzibuurt-eningbuurt-en (kleuterscholbuurt-en, lagere scholen), culturele voorzieningen (bibliotheken, toneelruimten), maatschappelijke voorzieningen (vergaderruimten, kinder-crèches), medische voorzieningen (verpleegtehuizen, consul-tatiebureaus), sport-, groen en recreatievoorzieningen. Voor bedrijventerreinontwikkeling spelen deze voorzieningen geen rol. Zij komen dus niet voor in de kostenvergelijking. Een tweede verschil betreft de verschillende subsidies in de wo-ningbouw. Woningbouw kent veel meer subsidies dan bedrij-venterreinontwikkeling. De belangen van het Rijk en Provincie zijn daardoor groter bij de woningbouw in vergelijking met bedrijventerreinaanleg.

;'Hdb"j jPIj+!j!j.IIl8'j!H" NiH;j' t t t l d j ' t l j ' d ' " , , _{1 1 ". """"Ik'''' .... "WP! MI"'.'} H' "_""!lW 'w." W" t i . . . .

1.3.

Doelste1lin~

van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is na te gaan in hoeverre de in paragraaf l.2. geformuleerde veronderstellingen ten aanzien van verschillen tussen herstructurering van een verouderd bedrijventerrein en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein daadwerkelijk ten ongunste van herstructurering optreden. De volgende vragen dienen daarom te worden beantwoord:

1) Welke kosten en baten spelen een rol bij het ontwikkelen van

bedrijventerreinen?

2) Welke structurele verschillen in kosten en baten bestaan er tussen herstructurering van een verouderd bedrijventerrein in de stad en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad?

3) Wat is de omvang van deze structurele verschillen? 4) Wat zijn de achtergronden van deze verschillen?

Bij de beantwoording van deze vragen moet ook steeds voor ogen gehouden wie de drager van de kosten is.

Voor elk van de in paragraaf 1.2 geformuleerde veronder-stellingen zal worden nagegaan of er verschillen te constateren zijn tussen herstructurering of aanleg, of dit verschil van in-vloed is en wat de achtergronden ervan zijn.

In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe het onderzoek is vorm-gegeven.

~

I

- - -- - - -- - -- - - - -- - --- - - -- -

-2. OPZET

VAN

HET ONDERZOEK

Om de in paragraaf 1.3. gestelde vragen te beantwoorden is een vergelijking van kosten en baten nodig, die optreden bij herstructurering en aanleg. De wijze waarop een kostenverge-lijking wordt uitgevoerd, wordt bepaald door een drietal as-pecten, namelijk de alternatieven die vergeleken worden, de vergelijkingscriteria en de methode van gegevensverzameling. In dit hoofdstuk wordt allereerst aangegeven welke verschillen tussen aanleg en herstructurering relevant zijn voor de ver-gelijking. In hoofdstuk 3 zullen deze nader worden uitgewerkt. Vervolgens wordt aan de hand van deze punten uitgewerkt aan welke eisen de te vergelijken alternatieven dienen te voldoen. In paragraaf 2.2. wordt gekozen voor een bepaalde onderzoeks-opzet, namelijk de case-studiebenadering. Hieruit vloeien aan-dachtspunten voort voor de vergelijking en de methode van gegevensverzameling.

2.1. Kostenposten en partijen

B

ij de probleemanalyse in paragraaf 1.2. zijn een aantal hypothesen omtrent verschillen tussen herstructurering en aan-leg van bedrijventerreinen genoemd. Het betrof zowel verschil-len in kosten als verschilverschil-len in maatschappelijke effecten. Hier-uit volgt dat de scores van de alternatieven op de respectievelijk kostenposten en de maatschappelijke effecten belangrijke cri-teria zijn om de alternatieven te vergelijken.

De kosten vloeien voort uit activiteiten, die verricht moeten worden ten behoeve van ontwikkeling (aanleg of herstruc-turering) van een bedrijventerrein, en uit activiteiten noodzake-lijk voor het instandhouden van het terrein (beheer). Bij bedrij-venterreinontwikkeling gaat het om activiteiten, zoals bijvoor-beeld grondverwerving, bouwrijp maken en inrichting, maar ook het aanleggen van gas-, drinkwater- en electriciteitslei-dingen en telefoonlijnen, zowel op het terrein als naar het ter-rein. Bij beheer gaat het om bijvoorbeeld het onderhouden van de wegen en groenvoorzieningen.

De maatschappelijke effecten vloeien voort uit effecten die van het bedrijventerrein op de omgeving uitgaan.

Actoren Een probleem is echter dat kosten en baten bij verschillende partijen in het geding zijn. Juist deze versnippering leidt ertoe dat er geen integraal beeld bestaat van kosten en baten van her-structurering in relatie tot de aanleg van nieuwe terreinen. Belangrijke actoren bij bedrijventerreinontwikkeling zijn de gemeente als bedrijventerreinontwikkelaar en beheerder van de openbare voorzieningen, de rijks- en provinciale overheid als mogelijke subsidieverstrekker, nutsbedrijven als aanleggers en beheerders van nutsvoorzieningen, het openbaar-vervoers-bedrijf als aanlegger en beheerder van openbaar-vervoersvoor-zieningen, PIT-Telecommunicatie voor de telecommunicatie-voorzieningen en het bedrijfsleven als toekomstig gebruiker. De beschouwing van de verschillen tussen herstructurering en aanleg zullen echter voornamelijk bezien worden uit het oogpunt van actoren op gemeentelijk niveau. De reden hiervoor is dat vooral de gemeente als initatiefnemer tot bedrijventerrein-ontwikkeling een afweging tussen kosten en baten maakt.

Kosten en effecten zijn nu in een drietal categorieën in te delen, namelijk een categorie directe kosten van bedrijventerreinont-wikkeling, een categorie indirecte kosten en een categorie maatschappelijke effecten. In figuur 2.1. worden deze cate-gorieën schematisch weergegeven.

De categorie directe kosten is nader in te delen in grond-exploitatie"gebonden kosten en kosten van nuts- en telecom-municatievoorzieningen. Grondexploitatie-gebonden kosten worden door de gemeente gedragen en houden verband met het gereedmaken en uitgifte van de grond door de gemeente. De kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen komen niet ten laste van de gemeentebegroting, maar worden gedragen door de leverancier van deze voorzieningen, namelijk PIT-Telecommunicatie, het gemeentelijk energiebedrijf of het waterleidingbedrijf.

De categorie indirecte kosten bestaat uit beheerkosten van openbare voorzieningen op bedrijventerrein en uit kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen. Deze kosten kunnen niet direct toegerekend worden aan het ontwikkelen van bedrijven-terreinen. Een deel van deze kosten is echter wel degelijk toe te schrijven aan de terreinen. Vandaar dat deze kosten indirecte kosten genoemd worden.

De categorie maatschappelijke effecten bestaat uit effecten die niet in kosten kunnen worden uitgedrukt, maar in dit kader wel van belang zijn. Het gaat om min of meer spontane ont-wikkelingen op andere gebieden dan die welke te maken hebben met bedrijventerreinontwikkeling, bijvoorbeeld milieu en verkeer en vervoer. De categorie maatschappelijke effecten is in te delen in regionale economische effecten, effecten op de kwaliteit van de stad en verkeers- en vervoerseffecten.

14

!

Methodekeuze

-

-- --

..

In hoofdstuk 3 zal dieper op deze kostencategorieën worden ingegaan en zal de achtergrond van deze indeling worden uiteengezet.

De vergelijking tussen herstructurering van een bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein kan op verschillende wijzen plaatsvinden. De verschillende onderzoeken die in paragraaf 1.2 genoemd zijn, laten ieder een andere wijze van vergelijken zien. Het NEl (1981) vergelijkt verschillende

scenario's en hanteert daarbij modellen. Het SEO (1982)

be-schouwt een groot aantal projecten van stadsvernieuwing met het bouwen in groeikernen op basis van grondkosten. Idema (1980) vergelijkt een beperkt aantal woningbouwprojecten, gericht op de kosten van aanleg en beheer van voorzieningen. De keuze voor een methode hangt echter af van de onderzoeks-vraag en het type probleem. Uit beide kunnen verschillende eisen geformuleerd worden. De volgende eisen kunnen nu aan de vergelijking gesteld worden.

Allereerst moet het gaan om een integrale benadering van verschillen in kosten en effecten van bedrijventerreinont-wikkeling. Dit betekent dat de wijze waarop vergeleken wordt, de mogelijkheid moet bieden om zoveel mogelijke verschillen naar boven te halen.

Ten tweede moeten de te vergelijken situaties representatief en vergelijkbaar zijn. De vergelijking van herstructurering met aanleg mag niet verstoord worden door factoren als tijd, plaats en situatie. Ten derde moeten de resultaten betrouwbaar, geldig en generaliseerbaar zijn. Tenslotte gaat het om een kwantitatieve vergelijking.

Op basis van deze eisen is gekozen ten behoeve van de vergelijking van de directe kosten voor een integrale kosten- en batenvergelijking aan de hand van case-studies.

2.2. De case-studiebenadering

De case-studiebenadering heeft verschillende voordelen. Een belangrijk voordeel is dat een diepgaand onderzoek verricht kan worden. Dit leidt in vergelijking met andere methoden tot een betere signalering van verschillen in kosten en effecten en een hogere geldigheid en betrouwbaarheid van de resultaten. Voorts biedt een case-studie de mogelijkheid om waar nodig de gegevens betreffende de cases zodanig te bewerken dat de ver-gelijkbaarheid van de cases optimaal is. Dit is bij vergelijking van een groot aantal cases niet mogelijk. Daarnaast is van de zijde van de opdrachtgever aangedrongen op onderzoek naar bedrijventerreinontwikkeling in het Haagse stadsgewest, waarbij werkelijk gerealiseerde kosten en aantoonbare effecten als basis voor de studie konden worden gehanteerd. De vergelijking moet dus realistisch zijn. Andere methoden zoals

Een viertal cases.

het aan de hand van scenario's doorrekenen van modellen, vol-doen niet aan deze eisen.

Een nadeel van de case-studie is echter dat beperkt uitspraken

gedaan kunnen worden over de representativiteit van de cases.

Resultaten zijn daardoor niet zondermeer generaliseerbaar. Hiertegenover staat dat de case-studie de mogelijkheid biedt om oorzaken van verschillen in kosten te achterhalen. Conclusies omtrent de achterliggende factoren zijn wel in grote mate generaliseerbaar. De case-studie kan daardoor een bijdrage leveren tot het ontwerpen van beleid.

De case-studiebenadering wordt uitvoerig beschreven in het boek van Yin (1986).

In dit onderzoek zijn een viertal cases geselecteerd in de omgeving van Den Haag. Twee cases betreffen de aanleg van

een nieuw bedrijventerrein. Twee cases betreffen

herstruc-tureringsprojecten in nabij het centrum van Den Haag. Zowel ten aanzien van aanleg als ten aanzien van herstructurering is steeds een groot en een klein bedrijventerrein gekozen. Hier-door is de kans dat de resultaten van de studie in belangrijke mate vertekend worden door schaaleffecten minimaal.

De cases betreffende aanleg zijn geselecteerd op basis van hun karakter, de fase waarin ze verkeren en de beschikbaarheid van gegevens. Wat betreft te herstructureren terreinen was selectie niet mogelijk. Als basismateriaal voor de analyse van deze

cases is gebruik gemaakt van grondexploitatie-opzetten en

kos-tenramingen. Twee cases betreffen bedrijventerreinen die niet of nog niet volledig klaar zijn. Gegevens over kosten gaan dan niet verder dan ramingen.

Voorts zijn niet alle kosten in een grondexploitatie-opzet terug

te vinden. De Commissie Grondkosten I heeft de volgende

op-somming gemaakt van kosten die niet in een

grondexploitatie-opzet mogen worden opgenomen:

a) de kosten van algemene verkeersvoorzieningen;

b) de kosten, die moeten worden gemaakt om levering van wa-ter, gas en electriciteit mogelijk te maken;

c) de kosten, welke uit het gebruik van tot stand gebrachte werken voortvloeien;

d) de additionele kosten van stadsuitleg; e) de kosten ten behoeve van openbaar vervoer.

Kosten van telecommunicatie-en nutsvoorzieningen zijn dus

niet in de grondexploitatie-opzetten terug te vinden. Om nu in-zicht te krijgen in deze kosten is apart contact opgenomen met de desbetreffende bedrijven (PTT-Telecommunicatie, G.E.B. 's Gravenhage en Duinwaterleidingbedrijf).

1 Deze commissie is bij besluit van 17 mei 1961 benoemd door de Minister van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid met als opdracht onderzoek te doen en te adviseren op het gebied van grondkosten. Voor een nadere uitwerking zie Venverloo en Tromp (1%7).

16

I

I

\

I

I

\ I

I

I I

I

I ! i

I

,""". .... Vergelijkbaarheid.

• He I ! 11'.! -'o!., i i.!l ! Ld! Itj Mol' I I ! /1,1

De case-studiebenadering is in principe bruikbaar om de indirecte kosten en de maatschappelijke effecten van concrete cases te onderzoeken. Dit vereist echter zeer veel werk, onder andere omdat met behulp van veldwerk gegevens verzameld moeten worden om kosten/batenanalyses uit te voeren. Gezien de verwachte beperkte betrouwbaarheid, en het feit dat der-gelijke gegevens zich slecht lenen voor generalisatie, is hiervan af gezien.

Voor het onderzoeken van de indirecte kosten en de maat-schappelijke effecten is daarom voor een andere benadering gekozen.

Een zeer belangrijk punt bij het gebruik van cases voor het verrichten van onderzoek is de vergelijkbaarheid van de

ge-selecteerde cases. De inrichting en de situatie zijn per

bedrij-venterrein zeer verschillend. Cases worden daardoor minder

vergelijkbaar. Geconstateerde verschillen tussen herstruc-turering en aanleg kunnen het gevolg zijn van specifieke ver-schillen tussen cases. Dit zal leiden tot verkeerde interpretaties.

Het is daarom van belang mogelijke oorzaken van verschillen lUssen cases te onderkennen en er zo mogelijk rekening mee te houden.

Mogelijke oorzaken van verschillen tussen cases kunnen zijn:

- De aanwezigheid van bijvoorbeeld viaducten, doorgaande wegen of andere voorzieningen die niet of in mindere mate bestemd zijn voor het bedrijventerrein;

- De aanwezigheid van andersoortige bestemmingen, zoals woningbouw, winkels of gemeentelijke bedrijven; of - Verschillen in inrichting, zoals de hoeveelheid groen of

parkeergelegenheid.

Verder kunnen allerlei kostentechnische aspecten een rol spe-len. Het gaat hierbij om zaken als het definiëren van kosten-posten, het bepalen van kosten, tijdgevoeligheid en locatiege-voeligheid van prijzen, de (on-) afhankelijkheid van kosten van terreingrootte en de betrouwbaarheid van ramingen. In para-graaf 3.3. zal nader worden ingegaan op de wijze waarop

Directe kosten,---- grondexploi tatiegebonden kosten verwerving sloop bodemsanering bouwrijp maken inrichting ontsluiting plankosten rente btw uitgifte subsidie

L -_ _ _ kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen

drinkwatervoorziening electriciteitsvoorziening

gasvoorziening telecommunicatie

Indirecte kosten ~ kosten van openbaar vervoersvoorzieningen

L -

beheerkosten van openbare voorzieningen verharding

groenvoorzieningen riolering

Maatschapo. effecten - regionale effecten multipliereffect uitstralingseffect bestedingseffect

productie- en werkgelegenheidsstructuur -kwaliteit van de stad

milieu congestie -verkeers- en vervoerseffecten zakelijk verkeer woon-werk verkeer goederenvervoer Figuur 2.1.: Kostencategorieën.

3. ELEMENTEN VAN DE VERGELIJKING

In

dit hoofdstuk zullen de te vergelijken alternatieven en de

vergelijkingscriteria nader worden gedefinieerd en uitgewerkt. De te vergelijken alternatieven worden in paragraaf 3.1.

beschreven. De vergelijkingscriteria worden in paragraaf 3.2.

en 3.3. nader uitgewerkt. Het gaat hier om de directe kosten (paragraaf 3.2.) en de maatschappelijke effecten (paragraaf 3.3.). In paragraaf 3.4. komen verschillende onderzoeks-technische aspecten aan de orde.

3.1. Wat vergelijken?

Een vergelijking van bedrijventerreinontwikkeling door her-structurering van een oud bedrijven terrein met aanleg van een nieuw bedrijventerrein beperkt zich niet tot het vergelijken van investeringen bij herstructurering met investeringen bij de aan-leg van een nieuw bedrijventerrein. Ervan uitgaande dat de hoeveelheid uit te geven terrein moet worden uitgebreid, is het evenzeer van belang de kosten, die gemaakt worden als een bedrijventerrein niet geherstructureerd wordt, in de vergelijking

te betrekken. Een gemeente, die overweegt een nieuw

bedrij-venterrein aan te leggen, terwijl bestaande bedrijbedrij-venterreinen verouderen en leeglopen, krijgt te maken met zowel de kosten van aanleg van een nieuw bedrijventerrein, als met de kosten van verpaupering van het bestaande bedrijventerrein. Deze kosten van verpaupering hangen samen met de problemen die in de inleiding geconstateerd zijn. Het is daarom van groot be-lang deze kosten in de vergelijking te betrekken, en wel aan de zijde van aanleg van een nieuw bedrijventerrein. In de ver-gelijking moeten eveneens de kosten als gevolg van het verschil in ligging tussen herstructurering en aanleg ofwel binnen en buiten de stad betrokken worden. Het verschil in ligging leidt tot de eerdergenoemde maatschappelijke effecten.

In figuur 3.1. zijn de twee alternatieven nader uiteengezet. In deze figuur staan tussen haakjes globaal de mogelijke kosten aangegeven.

De twee alternatieven die hier nu worden vergeleken, zijn: 1. Het realiseren van een bepaalde capaciteit aan uit te geven

1.1

in de stad. waarbij elders geen nieuw bedrijven terrein wordt aangelegd.

2. Het realiseren van een bepaalde capaciteit aan uit te geven terrein door het aanleggen van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad, waarbij het verouderde bedrijventerrein in de stad in zijn oude toestand blijft

Hier wordt een keuze verondersteld, of het herstructureren van

een oud terrein, of de aanleg van een nieuw terrein. In de

prak-tijk is van een keuze geen sprake. Herstructerering en aanleg sluiten elkaar immers niet uit. Ten behoeve van dit onderzoek wordt echter wel verondersteld dat de twee alternatieven elkaar uitsluiten.

Ë

Geen herstructurering (beheerkosten Aanleg v.a. nieuw terrein (aanIeg-+ beheerkosten) Buiten de stad (ontsluitngskosten +

I

Alternatief 1: Aanleg

Bedrijventerrein- Maatschappelijke effecten)

ontwikkeling

Alternatief 2: Herstructurering

t

Herstructurering v.e. oud terrein (aanIeg-+ beheerkosten)

In de stad (maatschappelijke effecten)

Fümur 3.1 : De te vergelijken alternatteven.

Herstructurering van een oud bedrijventerrein. Uitgaande van herstructurering ronder dat een nieuw bedrijventerrein aangelegd wordt, houdt in dat een verouderd bedrijventerrein zodanig wordt verbeterd dat uitgeefbare grond vrij komt voor bedrijven. De algemene ken-merken van een voor herstructurering in aanmerking komend terrein zijn:

- gelegen in het stedelijk gebied;

- veel braakliggend terrein en leegstaande gebouwen en hallen; - verouderde infrastructuur;

- ongunstige verkaveling.

Herstructurering kan uit het volgende pakket van maatregelen bestaan:

- het verplaatsen van bedrijven (uitplaatsing of concentratie van bepaalde bedrijven);

-verbetering van de toegankelijkheid;

-kavelruil;

- schaal verandering van kavels; - verbouw van bruikbare gebouwen;

-sloop van onbruikbare gebouwen;

- aanleg van nieuwe voorzieningen; - opknappen van openbare ruimte.

Met deze maatregelen wordt gepoogd nieuwe uitgeefbare ruimte te creëren en de kans op uitgifte van het terrein te vergroten. Zandvoort (1985) en Heidemij (1987) geven een overzicht en beschrijving van huidige herstructureringsprojecten in

, '''M!_W!'.-WI! vi k" dM' A.d. ! ,I I I I , k ! j _{IJ"".'IJ"Wt!"} MMe. MU!!II' MI *_'M'_ I" M Ja! !i ....

Nederland. Uit deze twee studies blijkt dat de situatie, maar ook de maatregelen verschillen per project.

Het aanleggen van een nieuw terrein. Bij het aanleggen van een nieuw bedrijventerrein krijgt een stuk grond dat meestal een agrarische bestemming had een bedrijfsbestemming. Dergelijke terreinen liggen meestal buiten het stedelijk gebied, zodat tal van voorzieningen, zoals transportleidingen voor gas, water en riolering, voedingskabels voor telefoon en electriciteit en hoofdwegen naar het bedrijven-terrein aangelegd moeten worden. Hierbij moet rekening wor-den gehouwor-den met het feit dat als een nieuw bedrijventerrein aangelegd wordt, de kosten van veroudering van bestaand bedrijventerrein aanwezig blijven. Het gaat daarbij om de onderhouds- en beheerkosten van de openbare ruimte van ver-ouderde bedrijventerrein, kosten als gevolg van verlies van inkomsten en overige consequenties van leegstand, zoals criminaliteit, vandalisme en een slecht imago.

19

3.2. De kostenposten nader bezien

3.2.1. Directe kosten

Om

vergelijking van de in paragraaf 3.1 geformuleerde alter-natieven, herstructurering en aanleg mogelijk te maken, dienen de vergelijkingscriteria, waaronder de kosten, nader te worden uitgewerkt. Allereerst worden de directe kosten behandeld. Hierbij gaat het om kosten en opbrengsten, die in de grond-exploitatie-opzet bij de aanleg of herstructurering van een ter-rein worden opgenomen, en om kosten ten behoeve van tele-communicatie-, drinkwater-, gas- en electriciteitsvoorzieningen.

Tot de indirecte kosten horen de kosten van openbaar-ver-voersvoorzieningen naar het terrein en de kosten van beheer van openbare voorzieningen (groen, verharding en riolering) op het bedrijventerrein. Deze kosten vallen niet onder de categorie directe kosten, omdat het niet mogelijk is ze direct aan de bedrijventerreinen toe te rekenen. Dit is zowel een gevolg van de aard van de posten (welk deel van de voorzieningen is voor het terrein bestemd), als van de aard van de beschikbare gegevens.

De categorie maatschappelijke effecten bevat verschillende ef-fecten van bedrijventerreinontwikkeling op de omgeving. Deze zijn veeal niet direct in kosten uit te drukken.

Eerst zullen de verschillende posten in een grondexploitatie-opzet nader worden uitgewerkt. Per kostenpost van een grond-exploitatie-opzet wordt kort beschreven welke kosten eronder vallen. Vervolgens worden de kosten van nutsvoorzieningen behandeld.

Grondexploitatie-~ebonden kosten. De verschillende investeringen die de

gemeen-telijke overheid bij herstructurering in een bedrijventerrein moet verrichten, zijn terug te vinden in de grondexploitatie-opzet van het desbetreffende bedrijventerrein. Deze is veelal opgenomen in de financiële paragraaf van het voor dit bedrijventerrein geldende bestemmingsplan. Dit is echter niet het geval als het bedrijventerrein door een industrieschap wordt beheerd. Dan wordt de grondexploitatie apart opgezet. Een vereiste voor grondexploitatie-opzetten is dat deze sluitend moet zijn, dat wil zeggen dat de uitgaven en inkomsten aan elkaar gelijk zijn.

Voor het rubriceren van investeringskosten in een grond-exploitatie-opzet bestaan verschillende indelingen. Deze inde-lingen verschillen voornamelijk in het aantal kostenposten dat onderscheiden wordt.

De grondexploitatie-opzet en de bijbehorende indeling, zoals die in het 'bruine boekje' (VNG, 1968) voorgeschreven zijn, is de meest gebruikte. Andere indelingen zoals o.a. door de stuurgroep Grondkosten van het Ministerie van

vesting en Ruimtelijke Ordening( 1973) worden voorgesteld wijken daar enigszins van af.

Voor dit onderzoek is een indeling gehanteerd die gebaseerd is op de indeling in investeringskategorieën die door Tauw Infra Consult (1986) in haar onderzoek naar de normeerbaarheid van investeringselementen werd gehanteerd. Daarbij is ook gelet op

de indeling die door de Grontmij (1981) is gebruikt en de

grondexploitatie-opzetten van de onderzochte cases. De vol-gende kostenposten worden onderscheiden:

1. Verwervingskosten 2. Sloop- en opruimkosten 3. Bodemsaneringskosten

4. Kosten van bouwrijpmaken

5. Inrichtingskosten 6. Ontsluitingskosten

7. Kosten planontwikkeling, voorbereiding en toezicht 8. Fiscale kosten

9. Rentelasten 10. Overige kosten 11. Uitgifte opbrengsten

12. Fondsen en dekkingsmiddelen.

Deze kostenposten zullen nu worden gedefinieerd. 1. Verwervingskosten. Bij verwervingskosten gaat het om:

- de kosten van aankoop van grond en opstallen, inclusief overdrachtskosten;

- de getaxeerde waarde van de gronden, die de gemeente reeds van oudsher in haar bezit heeft;

- de kosten verbonden aan pachtontbinding; - de kosten van eventuele onteigening;

- eventuele schadevergoedingen (bijv. inkomensschade of ver-mogensschade);

- kosten van tijdelijk beheer.

De waarde van het onroerend goed vormt een belangrijke factor in de verwervingskosten. Deze wordt bepaald door de aard van de bestemming, de ligging, de ouderdom, de bouwtechnische kwaliteit van het casco, de stabiliteit of funderingskwaliteit, de inrichting/afwerking van het pand en het grondoppervlak. De waardebepaling vindt plaats op basis van taxatie.

Eventueel optredende vermogensschade is veelal gelijk aan de waarde van het onroerend goed en kan dus redelijk geschat worden. Inkomensschade of bedrijfsschade treedt op, indien uit de nà verkoop of onteigening ontstane situatie minder inkomen wordt verkregen uit of via het onroerend goed dan in de voor verkoop bestaande situatie. Dit is veelal moeilijk te schatten. Tot eventueel bijkomende vergoedingen kunnen worden gere-kend:

- vergoedingen ter compensatie van het duurder wonen; - voor verhuiskosten;

- voor rente als gevolg van meer te investeren kapitaal; - voor stagnatieschade;

- voor omrij- en omvaarschade; - voor aanloopschade; en - voor belastingschade.

De feitelijke verwervingskosten worden ofwel bepaald door onderhandeling tussen gemeente en eigenaar ofwel vormen de uitkomst van een onteigeningsproces.

2. Slo en opruimkosten. Bij slo en opruimkosten gaat het om het slopen en op-ruimen van opstallen, afrastering, verharding, begroeiing, rio-lering, kabels en leidingen en kunstwerken.

3. Bodemsaneringskosten. Kosten van bodemsanering omvatten de kosten van op-sporing van vervuilde grond, het maken van saneringsplannen, het uitvoeren van de sanering (weghalen, reinigen, verwerken en het opslaan van de vervuilde grond) en het opbrengen van schone grond.

4. Kosten van bouwrijpmaken. De kosten van bouwrijp maken kunnen in vier sub-posten verdeeld worden, namelijk het ophogen van het terein, grondverzet, het droogleggen en het verleggen van kabels en

leidingen. Bij ophogen wordt het terrein op de juiste hoogte gebracht. Bij grond verzet gaat het om het verplaatsen van de grond om waterlopen, cunetten, sleuven, bouwputten, geluid-wallen, plantgaten, plantstroken en zaaivelden aan te kunnen leggen. Bij droogleggen worden maatregelen getroffen om on-derbemaling toe te passen en/of wordt vertikale en horizontale drainage aangelegd. Indien doorgaande kabels en leidingen verlegd moeten worden, dan worden de kosten van het ver-leggen van deze kabels en leidingen ook tot de kosten van bouwrijp maken gerekend.

5. Inrichtingskosten. De volgende elementen behoren tot de inrichting van een be-drijventerrein:

- oeverbescherming, zoals betuining, (verankerde) beschoeiing, (verankerde) paalrijen en damwanden;

- riolering, bestaande lIit leidingwerk en inspectieputten, gema-len, uitstroomconstructies en straat- en trottoirkolken; - verharding, zoals wijk- en buurtwegen, woonstraten,

par-keerplaatsen, trottoirs en fietspaden, bouwstraten en bijzon-dere constructies;

- groenaanleg, zoals milieu-, wijk-, buurt- en blokgroen; - speelvoorzieningen, bijv. peuter-, kleuter- of

kinderspeel-plaatsen, speel- of trapvelden; - lichtmasten;

- brandkranen;

- straatmeubilair, o.a. wegbebakening, verkeersborden en ver-keerslichtinstallaties;

- kunstwerken, bijv. bruggen, viaducten, duikers en water-bouwkundige constructies.

Tot de inrichtingskosten horen niet de kosten van drinkwater-, gas-, electriciteits en telecommunicatievoorzieningen. De ge-meentelijke overheid is niet verantwoordelijk voor het leveren van dergelijke voorzieningen. Daar staan ook andere inkomsten dan de uitgifte-opbrengsten tegenover. Dergelijke voorzie-ningen worden dan ook niet tot de inrichting gerekend.

6.0ntsluitingskosten Om het bedrijventerrein aan te sluiten op bestaande voor-zieningen, zoals het wegennet en het rioolnet zijn verbindende elementen als wijkontsluitingswegen of stamriolen nodig. De kosten van aanleg van deze voorzieningen horen ook tot de relevante investeringen. Veelal worden deze kosten door middel van een bijdrage in het fonds stadsuitleg (of onder een andere naam) in de grondexploitatie opgenomen.

7. Kosten planontwikkeling, voorbereiding en toezicht. Het gaat hier om kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht ten behoeve van het bestemmingsplan voor het gebied waarin het bedrijven-terrein ligt. Deze kosten zijn in vier subgroepen te verdelen, namelijk (de Graaf, 1983):

- - - -- -- - -

-a. Planontwikkelingskosten. Het gaat hierbij om stedebouw-kundige, verkeersstedebouw-kundige, sociaal/planologische en juri-dische werkzaamheden, groenontwerp, milieuhygiënisch onderzoek, projectbegeleiding, inspraakbegeleiding, finan-cieel/economische werkzaamheden, civieltechnische bege-leiding en landmeetkundige werkzaamheden.

b. Voorbereidingskosten. Dit betreft de verwerking tot civiel-technische uitvoeringstekeningen, overleg met nutsbedrijven ten behoeve van uitvoering, het maken van bestek en begro-ting en het houden van aanbestedingen.

c. Toezichts-/administratieve kosten, zoals toezicht op uitvoe-ring, dagboek, fiattering van facturen, meer- en minderwerk en oplevering van opdracht.

d. automatiseringskosten

Deze kosten zijn moeilijk exact te bepalen, daarom worden de plankosten vastgesteld als een bepaald percentage van de kosten van bouwrijp maken en inrichting. Deze percentages zijn vast en worden vastgesteld door het Ministerie van Volkshuis-vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Voor locatie-subsidie- en Interim Saldo Regelingplannen bestaat er een bovengrens voor de op te nemen plankosten.

In tabel 3.1. zijn de percentages weergegeven die voor de ver-schillende plannen golden.

Tabel 3.1.: Kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht. Percentages van

bouw- en woonrijpmaken 1215-1918 1912-1982 vanaf 1283

normale plannen 12 % 15% 19 %

ISR -reg./locatiesubsidie 15% 18 % 22%

(bron: Prins, 1985)

8. Fiscale kosten Fiscale kosten hebben betrekking op de B.T.W.-heffing op het bouwrijp maken en inrichten van stedelijk gebied. Sinds 1968 geldt volgens artikel 3 van de uitvoeringsbeschikking omzet-belasting, dat het bouwrijp maken en inrichten van grond een belastbare prestatie is, en dat een grondbedrijf voor deze acti-viteiten in fiscale zin een ondernemer is. De omzet die drukt op de kosten van het gereed product kan als in rekening gebrachte voorbelasting van de fiscus worden teruggevorderd, zij het dat dit moet worden verrekend met de af te dragen omzetbelasting, die aan derden over de grondprijzen in rekening wordt ge-bracht. Niet alle in rekening gebrachte omzetbelasting is echter terugvorderbaar en ook niet alle kosten zijn aan omzetbelasting onderhevig. In sommige kosten is maar gedeeltelijk omzet

-belasting inbegrepen. Dat deel, dat niet terugvorderbaar meer is, kan nu aangemerkt worden als een fiscale kostenpost. Prins (1985) concludeert, dat in een tweetal situaties rekening moet worden gehouden met fiscale kosten, namelijk:

a. als een exploitatie-opzet slechts sluitend gemaakt kan worden met behulp van kostprijsverlagende subsidie, zoals de

rijks-bijdrageregeling reconstructie- en saneringsplannen (80

%-regeling); en

b. als een plan verliesgevend is, zodat de kosten niet meer worden goedgemaakt door de opbrengsten.

In deze twee gevallen zullen er fiscale kosten aanwezig zijn. Deze kosten worden in de grondexploitatie-opzet veelal tot de plankosten gerekend. Voor dit onderzoek worden ze als een

aparte kostenpost opgenomen om de invloed van deze kosten

zichtbaar te maken.

9. Rentelasten Doordat er een groot tijdsverschil bestaat tussen het moment dat

investeringen gedaan worden (lening) en het moment dat de opbrengsten binnen komen (aflossing), ontstaan er rentekosten. Overtreffen de opbrengsten de totale kosten, dan ontstaan er

rente-opbrengsten. De hoogte van de rentelasten wordt bepaald

door de hoogte van de lening en de tempo van aflossing. Als

rentevoet wordt de rente voor langlopende leningen bij de NV Bank voor Nederlandsche Gemeenten gehanteerd. Bij het

ge-bruik van de dynamische eindwaardeberekening voor het

bepalen van de verkoopprijs wordt met een rente van 8 %

gerekend. Dit is voorgeschreven door het ministerie van

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

10. Overige kosten Hierbij gaat het om kosten, die niet direct bij andere

kosten-posten onder te brengen zijn, en incidenteel voor komen, zoals

bijvoorbeeld promotiekosten.

11. Uitgifte opbrengsten. Door de gronduitgifte in de vorm van erfpacht of verkoop ontstaan er opbrengsten. In de grondexploitatie-opzet komt dit

tot uiting in de post 'geraamde opbrengsten'. In principe wordt

de hoogte van de uitgifte-prijs bepaald door de gemaakte kosten

en de te verwachten rentelasten (Ministerie van VROM,1984).

Grondexploitaties dienen immers sluitend en nagenoeg zonder

winst te zijn. In de praktijk spelen concurrentie-overwegingen

een belangrijke rol. De uitgifte-prijzen worden daardoor door

de markt bepaald. De geraamde en de feitelijke opbrengsten

kunnen hierdoor sterk van elkaar afwijken.

12. Fondsen en dekkingsmiddelen. Om de aanleg en het beheer van bepaalde

voorzieningen, die niet direct of niet alleen voor het plangebied

bestemd zijn, te financieren, hebben gemeenten fondsen, zoals

het rioolfonds en het fonds stadsuitleg, opgericht. In de

grond-exploitatie-opzet wordt dan een bijdrage ten bate van deze

fondsen ingecalculeerd.

Indien de grondexploitatie-opzet niet met de

uitgifte-op-brengsten sluitend is te krijgen, moet er een beroep gedaan

worden op andere dekkingsmiddelen. Hiervoor bestaan

worden met behulp van de algemene middelen van de ge-meente, maar ook bijdragen uit het stadsvernieuwingsfonds en subsidies van het Rijk of de provincie (bijvoorbeeld locatie-subsidies, infrastructuUfsubsidies of subsidies ten behoeve van bodemsanering) kunnen hiervoor gebruikt worden.

De vergelijking van de cases ten aanzien van de grond-exploitatie-gebonden kosten zal nu plaatsvinden op basis van deze 12 kostenposten. Om de kostenposten onderling lijkbaar te maken en de verschillende cases te kunnen verge-lijken worden de kosten uitgedrukt in kosten per hectare uit-geefbaar terrein. Het voordeel van kosten per hectare is dat verschillen tussen cases die het gevolg zijn van verschillen in terrein grootte worden geëlimineerd.

Kosten van nutsvoorzieningen. Tot de inrichting van een terrein behoort ook het leggen van ondergrondse kabels en leidingen ten behoeve van de levering van gas, water, electriciteit en telecommunicatie. De kosten van dergelijke voorzieningen maken geen deel uit van de grondkosten en worden daarom apart behandeld.

1. Het gasnet 1tOOF00EO«i OIStReu~IUIOlN(j IlSTAeUTIUIOINIi o ""SOHTVANGST.lTIOJC GASVERDEElSTA!1(lN

Het zijn de gemeentelijke nutsbedrijven die gas, electriciteit en water leveren en de daarvoor benodigde infrastructuur aan-leggen. De kosten zijn dan ook voor hun rekening. Deze kosten worden d.m.v. aansluittarieven en d.m.v. de prijs voor le-vering van gas, water en electriciteit doorberekend aan de ver-bruiker. De situatie ten aanzien van telecommunicatie is verge-lijkbaar. De leverancier in dit geval is echter PTT-Telecom-municatie.

Om een beeld te krijgen van de benodigde infrastructuur, en de kosten daarvan wordt nu een beknopte toelichting gegeven (Segeren, 1984). Het onderscheid in inrichtingskosten en ontsluitingskosten, zoals bij de wegen- en rioolvoorzieningen bij de grondexploitatie-gebonden kosten is ook hier van groot belang. De voorzieningen op het terrein worden tot de inrich-ting gerekend. De voorzieningen naar het terrein behoren tot de ontsluiting.

Regionale of gemeentelijke gasbedrijven distribueren het gas dat ze via het hoofdtransportnet van de Gasunie ontvangen aan de afnemers (particulieren). Voor de distributie van het gas is een distributienet aangelegd.

Het gas dat met het hoofdtransportnet van de Gasunie wordt aangevoerd, komt via gasontvangststations in het distributienet. De druk wordt in deze ontvangststations gereduceerd tot 3 à 8 bar. In dit distributienet bevinden zich gasreduceerstations of gasdrukregelstations. Vanuit deze stations wordt het gas via een middendruknet, bestaande uit dienstleidingen met een druk van 30 ofl 00 milibar naar de consument gevoerd. Het gasnet is volgens een