Ogólnopolska Konferencja Naukowa
Dylematy polskiego prawa wyborczego
Szczecin, 3 grudnia 2020 r. (webinarium)
AGATA PYRZYŃSKA
Dr, Uniwersytet Szczeciński
e-mail: agata.pyrzynska@usz.edu.pl, https://orcid.org/0000-0002-4573-4310 Sprawozdania Sprawozdania
W dniu 3 grudnia 2020 r. odbyła się Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Dyle-maty polskiego prawa wyborczego”. Organizatorami wydarzenia był Zespół badaw-czy „Ochrona praw człowieka w polskim porządku prawnym” funkcjonujący na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego oraz Stowarzyszenie Amicus Facultatis Iuris Stetinensis. Partnerami Konferencji byli: Krajowe Biuro Wyborcze (KBW), Województwo Zachodniopomorskie oraz Okręgowa Izba Rad-ców Prawnych w Szczecinie. Warto także odnotować, że z uwagi na doniosłą tema-tykę podejmowaną podczas konferencji patronat honorowy nad inicjatywą objęło szereg podmiotów: Państwowa Komisja Wyborcza (PKW), Marszałek Wojewódz-twa Zachodniopomorskiego, Prezydent Miasta Szczecina, a także Polskie Towa-rzystwo Prawa Konstytucyjnego. Patronat medialny nad wydarzeniem sprawowały natomiast czasopisma „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” oraz „Studia Wyborcze”. Z uwagi na sytuację epidemiologiczną konferencja przeprowadzona została w for-mie zdalnej przy wykorzystaniu platformy ClickMeeting.
Konferencja – zgodnie z założeniami organizatorów – miała na celu podjęcie debaty na temat współczesnych dylematów, w obliczu których stoi polskie prawo wyborcze. Rok 2020 wydawał się ku temu idealną sposobnością, bowiem umożli-wiał podsumowanie wszystkich przewidzianych przez Kodeks wyborczy procesów wyborczych przypadających w latach 2018–2020. Dyskusja w tym zakresie była potrzebna, gdyż wszystkie ze wspomnianych akcji wyborczych stanowiły pole do praktycznej weryfikacji stosowania wielu nowych, niekiedy wręcz rewolucyjnych regulacji wprowadzonych do Kodeksu wyborczego w 2018 i 2019 r.1 Celem
konfe-rencji było także podjęcie debaty w zakresie problemów, jakie wyniknęły w związku
1 O myśli przewodniej Konferencji zob.
z przypadającymi w czasie pandemii wyborami Prezydenta RP i reżimem praw-nym, który wyznaczył zasady ich przeprowadzenia.
Do wzięcia udziału w konferencji zaproszeni zostali zarówno pracownicy na-ukowi, jak i przedstawiciele praktyki wyborczej. Takie rozwiązanie, polegające na połączeniu spojrzenia przedstawicieli teorii oraz osób zajmujących się organiza-cją wyborów, sprzyjało ożywieniu dyskusji i doprowadziło do wypracowania in-teresujących wniosków. Wśród prelegentów reprezentujących środowisko akade-mickie znaleźli się przedstawiciele takich ośrodków naukowych, jak: Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Wrocławski, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Uniwer-sytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, UniwerUniwer-sytet Zielonogórski oraz Uniwersytet Szczeciński. Jeśli zaś chodzi o uczestników reprezentujących sferę praktyki wyborczej, to odnotować należy czynny udział w konferencji Przewod-niczącego PKW, Szefa KBW czy Dyrektora Departamentu Wyborów w Biurze In-stytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współ-pracy w Europie (ODIHR/OSCE). W Konferencji uczestniczyli także pracownicy Krajowego Biura Wyborczego oraz komisarze wyborczy. Łącznie w wydarzeniu udział wzięło ponad 120 osób. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż prawo wyborcze wciąż postrzegane jest jako obszar „niszowy”, tak duże zainteresowanie tematyką konferencji uznać należy za budujące.
Konferencję otworzył Zastępca Dyrektora Instytutu Nauk Prawnych Uniwersy-tetu Szczecińskiego, dr Wojciech Bożek, który w swoim wystąpieniu podziękował gościom za przyjęcie zaproszenia oraz podkreślił wagę problematyki wyborczej we współczesnym dyskursie naukowym. Następnie głos zabrał moderator pierwszego panelu, prof. US dr hab. Jerzy Ciapała, kierujący Zespołem badawczym „Ochrona praw człowieka w polskim systemie prawnym”, którego członkowie byli pomysło-dawcami konferencji. Profesor J. Ciapała wprowadził gości w problematykę pierw-szej sesji plenarnej oraz przedstawił – wynikające ze zdalnej formuły wydarze-nia – zasady prezentacji referatów i udziału w dyskusji. Podczas tego panelu referaty wygłosiło sześciu prelegentów. W pierwszej kolejności głos zabrali przedstawiciele praktyki wyborczej: Przewodniczący PKW, sędzia NSA – Sylwester Marciniak; Szef KBW – Magdalena Pietrzak; przedstawiciel ODIHR/OSCE – Alexander Shlyk. Na-stępnie głos oddano reprezentantom świata nauki: prof. UW dr. hab. Ryszardowi Piotrowskiemu, prof. dr. hab. Krzysztofowi Skotnickiemu oraz prof. US dr. hab. Robertowi Piszko.
Pierwszy z prelegentów, sędzia S. Marciniak, przedstawił wybrane doświadcze-nia związane z wyborami przeprowadzonymi w latach 2018–2020 z perspektywy PKW. Prelegent skoncentrował się głównie na kwestiach związanych ze zmianami
legislacyjnymi odnoszącymi się do kształtu polskiej administracji wyborczej, wpro-wadzonymi ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolo-wania niektórych organów publicznych2. Zaznaczył, że choć większość zmian
wyni-kających ze wskazanego aktu weszło w życie praktycznie w przededniu najtrudniej-szych z punktu widzenia organizacyjnego wyborów samorządowych, co budziło znaczne obawy, finalnie nowy kształt administracji wyborczej bez problemów spro-stał ustawowym zadaniom. Przewodniczący PKW podkreślił także, że w jego oce-nie dla prawidłowego przebiegu procesu wyborczego kwestią szczególoce-nie istotną jest pełne zaangażowanie organów wyborczych oraz pracowników KBW, a także czerpanie z bogatego dorobku judykatury i doktryny w sprawach wyborczych. Mi-nister Magdalena Pietrzak podczas swojego wystąpienia skupiła się na przedstawie-niu wybranych doświadczeń związanych z wyborami z lat 2018–2020, widzianych okiem Szefa KBW. Prelegentka podkreśliła, że z punktu widzenia KBW szczególnie trudnym był rok 2018. Wiązało się to – jak zresztą wspominał już wcześniej sę-dzia S. Marciniak – z wejściem w życie wielu nowych regulacji, które w ciągu kilku miesięcy wymusiły konieczność „przebudowania” dotychczasowych procedur wy-borczych i dostosowania się zarówno przez organizatorów wyborów, jak i samych wyborców, do zupełnie nowych ram prawnych wyznaczających zasady przeprowa-dzenia wyborów. Prelegentka zwróciła także uwagę na szczególną odpowiedzial-ność, jaka ciąży na pracownikach KBW i organach wyborczych w toku organizacji wyborów, którą należy mieć na względzie przy analizie ich działalności. M. Pietrzak w rozważaniach szczegółowych podjęła również wątki dotyczące m.in. urzędników wyborczych czy współpracy administracji wyborczej z samorządem przy organiza-cji wyborów. Kolejny z prelegentów, Alexander Shlyk, zaprezentował wnioski pły-nące z misji obserwacji wyborów, które ODIHR/OSCE przeprowadziła w Polsce w 2019 (wybory parlamentarne) oraz w 2020 r. (wybory Prezydenta RP). Autor wystąpienia wskazał, że w obu przypadkach konkluzje wynikające z przeprowadzo-nych obserwacji były – co do zasady – optymistyczne, choć z raportów wynikały także pewne uwagi szczegółowe, które powinny zostać uwzględnione przez usta-wodawcę w pracach nad „doskonaleniem przepisów prawa wyborczego”. W od-niesieniu do obserwacji przeprowadzonej w 2019 r. prelegent zwrócił uwagę na takie problemy, jak chociażby stronniczość mediów czy wykorzystywanie funk-cji publicznych do prowadzenia agitafunk-cji wyborczej, co z kolei generuje problemy
2 Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli
w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, tekst jed-nolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 130 z późn. zm.
w zakresie oceny prawidłowości finansowania kampanii wyborczej. Jeśli zaś chodzi o wnioski wynikające z raportu przygotowanego po wyborach w 2020 r. prelegent wskazał, że zdaniem obserwatorów ODIHR/OSCE wybory te przeprowadzone zo-stały sprawnie i profesjonalnie. Podkreślił jednak, iż nie można zapominać, że ich organizacja przebiegała w niepożądanej atmosferze braku pewności prawnej co do terminu głosowania i reżimu prawnego regulującego tryb ich przeprowadzenia. Ponownie uwaga OBWE skupiła się na braku bezstronności mediów publicznych w relacjonowaniu kampanii wyborczej, a także na zauważalnej „nietolerancyjnej retoryce” w toku kampanii, która zresztą nierzadko przybierała postać kampanii negatywnej. Po A. Shylku głos zabrał prof. dr hab. K. Skotnicki (UŁ). Prelegent podjął problematykę trybu uchwalania ustaw regulujących przeprowadzenie wy-borów Prezydenta RP w 2020 r. w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego. Autor skonstatował, że w procedurze legislacyjnej na etapie prac sej-mowych odnotować należy szereg naruszeń, w tym w zakresie terminów, braku należytej konsultacji projektów aktów, czy nawet w zakresie kształtu uzasadnień projektów ustaw przyjętych odpowiednio 6 kwietnia 2020 r.3, a następnie
6 czerw-ca 2020 r.4 Prelegent pozytywnie ocenił natomiast sposób procedowania Senatu,
w którym trudno byłoby dopatrzyć się naruszenia obowiązujących regulacji praw-nych. Kolejny z uczestników, prof. UW dr hab. Ryszard Piotrowski, zaprezentował rozważania dotyczące ważności wyborów Prezydenta RP w świetle Konstytucji RP z 1997 r. Wreszcie ostatni z prelegentów tej sesji, prof. US dr hab. Robert Piszko, w swojej wypowiedzi starał się znaleźć odpowiedź na pytanie, czy można mówić o specyfice wykładni prawa wyborczego. Prelegent wskazał, że prawo wyborcze nie stanowi odrębnej gałęzi prawa, zaś za właściwe dla jego interpretacji należy uznać dyrektywy wykładni stosowane przy interpretacji Konstytucji RP oraz regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Pierwszy panel zakończył się ciekawą i oży-wioną dyskusją.
Po krótkiej przerwie rozpoczęła się druga sesja plenarna prowadzona przez dr Agatę Pyrzyńską z Uniwersytetu Szczecińskiego. W trakcie panelu zaprezen-towano aż osiem wystąpień, których tematyka dotyczyła zarówno wyborów pre-zydenckich, wyborów do Senatu, problematyki samorządowej, jak i głosowania korespondencyjnego czy administracji wyborczej. Pierwszy z prelegentów, prof. UŁ dr hab. Konrad Składowski, przedstawił rozważania poświęcone szczególnie
3 Ustawa z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 827.
4 Ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespon-dencyjnego, tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 979.
doniosłemu tematowi – kompetencjom nadzorczym PKW w sprawach wybor-czych na tle porównawczym. Autor skupił się przede wszystkim na działalno-ści centralnych organów wyborczych w tzw. państwach postjugosławiańskich. W dalszej kolejności zaprezentowane zostały dwa referaty, których tematyka ogniskowała się wokół jednej z alternatywnych metod głosowania – głosowania korespondencyjnego. Zagadnienie to w ostatnich latach stało się przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony ustawodawcy, który od momentu wejścia w życie Kodeksu wyborczego (2011 r.), w poszukiwaniu właściwego modelu tej instytucji zmieniał jej zakres przedmiotowy kilkukrotnie. Pierwszy z prelegen-tów, dr hab. Ryszard Balicki z Uniwersytetu Wrocławskiego, w ramach swojego wystąpienia przedstawił ewolucję procedury głosowania korespondencyjnego w prawie polskim, zwracając uwagę na nierozerwalny związek tej instytucji z za-sadą powszechności wyborów i poziomem frekwencji wyborczej. Swego rodzaju kontynuacją tej problematyki był referat dr Anny Frydrych-Depki z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, która skupiła się na praktyce stosowania wspo-mnianej alternatywnej metody głosowania w polskich procesach wyborczych ostatnich lat. W kolejnych dwóch wystąpieniach autorzy powrócili do zagadnień związanych z wyborami prezydenckimi z 2020 r. Prof. UŁ dr hab. Aldona Domań-ska, w referacie przygotowanym wespół z mgr Magdaleną Wrzalik (Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy im. Jana Długosza w Częstochowie), przedstawiła zagadnienie zatytułowane Przejawy zasady (nie)uczciwości wyborów na
przykła-dzie wyborów prezydenckich 2020 r., zaś dr Piotr Chybalski (UKSW) skupił się na
szeroko dyskutowanym w 2020 r. problemie interpretacji konstytucyjnego zakazu przeprowadzania wyborów w czasie stanu nadzwyczajnego. Kolejne dwa wystąpie-nia oscylowały wokół problematyki wyborów do Senatu RP. W pierwszym z nich dr Andrzej Stec z Uniwersytetu Zielonogórskiego omówił problem reprezentatyw-ności w jednomandatowych okręgach wyborczych na podstawie wyborów do Se-natu RP, zaś dr hab. Krzysztof Urbaniak z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu zaprezentował wystąpienie zatytułowane Okręgi marginalne i okręgi
pewne w wyborach do Senatu w 2019 r. Referatem zamykającym drugą, a zarazem
ostatnią sesję konferencji była wypowiedź dr Anny Fei-Paszkiewicz, reprezentu-jącej Uniwersytet Zielonogórski. Prelegentka przedstawiła aspekty formalne in-stytucji wygaszenia mandatu radnego przez radę. Sesja zakończyła się dyskusją, w której – podobnie jak podczas pierwszego panelu – uczestnicy chętnie zadawali pytania oraz zgłaszali uwagi do zaprezentowanych rozważań.
Konferencję zamknęło podsumowanie dokonane przez moderatorów – prof. US dr. hab. J. Ciapałę oraz dr A. Pyrzyńską. Prowadzący podziękowali uczestnikom za interesujące i – jak pokazały obrady – wywołujące ciekawe dyskusje referaty, zaś
dyskutantom za udział oraz wszystkie uwagi i głosy zgłoszone po wystąpieniach. Organizatorzy skonstatowali, że choć problematyka wyborcza jest jedynie niewiel-kim wycinkiem prawa konstytucyjnego, to jednak budzi szereg problemów, o któ-rych warto rozmawiać. Webinarium pokazało także, że zainteresowanie prawem wyborczym wśród przedstawicieli nauki wciąż wzrasta.
