Gouda in perspectief: Stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing: inspelen op veranderingen

".

!~!~/. ~,i' , ,"

1.." 6

'1. 2-

,

,j

"5'"

a,A

,

GOUDA IN PERSPECTIEF

Stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing:

inspelen op veranderingen

Bibliotheek TU Delft

11111111111

C 2089501

WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft telefoon: 015-783005

GOUDA IN PERSPECTIEF

Stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing:

inspelen op veranderingen

Bas den Hollander

De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254

Onderzoek in opdracht van de gemeente Gouda

Foto's: J.G.M. van Meeteren P. Mul

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Hollander, Bas den

Gouda in perspectief; stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing: inspelen op veranderingen/ Bas den Hollander - Delft: Delftse Universitaire Pers - III - (Werkdocument/ Onderzoeksinstituut OTB, ISSN, 0923-9871; 94-01) Met lit. opg.

ISBN 90-6275-954-8 NUGI655

Trefw.: stadsvernieuwing; Gouda/ sociale vernieuwing; Gouda Copyright 1994 by Bas den Hollander

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

---

---

---INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING. . . .. 1

1.1 Strategisch beleid . . . 1

1.2 Doel van het onderzoek ... 3

1.3 Vraagstelling. . . . .. . . .. 4

1.4 Onderzoeksopzet . . . .. 4

1.5 Stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing .... 5

1.5.1 Stedelijk management als overkoepelend begrip . . . .. 5

1.5.2 Stedelijk management: een aantal onderverdelingen . . . .. 7

1.5.3 Stedelijk management als integraal proces ... 10

2 ANALYSE VAN DE INTERNE STAND VAN ZAKEN ... 13

2.1 De gemeentelijke organisatie ... 13

2.1.1 Identiteit... .. ... 15

2.1.2 Imago... . . . 16

2.1.3 Conclusies... ... 19

2.2 Gemeentelijk beleid op drie beleidsterreinen . . . .. 19

2.2.1 Stadsvernieuwing in Gouda ... . . . .. 20

2.2.2 Stedelijk beheer in Gouda . . . .. 22

2.2.3 Sociale vernieuwing in Gouda ... ... ... 25

2.2.4 Conclusies... .. 28

2.3 Op weg naar een integrale visie . . . .. 29

3 ANALYSE VAN EXTERNE ONTWIKKELINGEN. . . . .. 33

3.1 Inleiding. . . .. 33

3.2 Nationale ontwikkelingen ... .. 34

3.3 Provinciale en regionale ontwikkelingen ... 39

3.4 Lokale ontwikkelingen ... ... 43

4 TOEKOMSTVISIE ... ... ... ... ... 53

4.1 Inleiding . . . .. 53

4.2 Hulpconstructies ... ... ... ... 56

4.3 Een visie op het gemeentelijk beleid ... ... 57

4.4 Een visie op de gemeentelijke organisatie ... ... .... 69

5 SAMENVATTING. . . .. 75

LITERATUURLIJST ... .. ... ... .. 85

BIJLAGE 1 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN. . . . .. 91

BIJLAGE 2 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ... ... .. . 93

BIJLAGE 3 OVERZICHT VAN RAADSCOMMISSIES ... ... ... 95

BIJLAGE 4 OVERZICHT AMBTELIJKE OVERLEGORGANEN ... ... 97

BIJLAGE 5 SAMENVATTING SWOT-ANAL YSE . . . .. 103

VOORWOORD

In de gemeente Gouda bestaat behoefte aan een integrale visie op de toekomst van de stadsvernieuwing, het stedelijk beheer en de sociale vernieuwing. Dit rapport beoogt in deze behoefte te voorzien. Op basis van een interne en externe analyse van de drie beleidsterreinen wordt een aanzet gegeven voor de ontwikkeling van een strategie voor de komende jaren.

Gedurende het onderzoek zijn concepten van het rapport regelmatig voorgelegd aan een begeleidingsgroep. De belangrijkste contactpersonen hierin waren drs. C.l.W. Akkerman en ing. Al. van den Broeke. Verder waren in de begeleidings-groep de sectordirecteuren ir. A Hoitsma, ir. A Renema en mw. A van de Zwaart-De Gast, alsmede mw. drs. M. van Rijn en drs. l.P.R. Woudstra verte-genwoordigd.

Vanuit het Onderzoeksinstituut OTB hebben mw. drs. H.M. Kruythoff, mw. ir. M. Spaans en prof. dr. ir. H. Priemus het onderzoek begeleid.

1

INLEIDING

Binnen de gemeente Gouda bestaat behoefte aan een integrale VISIe op de toekomst van de stadsvernieuwing, het stedelijk beheer en de sociale vernieu-wing. Deze behoefte wordt vooral ingegeven door de verschillende ontwikkelin-gen die zich op deze beleidsterreinen afspelen. De noodzaak tot het tijdig inspelen op deze ontwikkelingen is hiermee erkend. De volgende stap, die door middel van dit onderzoek wordt gezet, is de vorming van een integrale visie. Hierin wordt met behulp van een interne en externe analyse een strategie bepaald. Deze geeft aan hoe de gemeente kan anticiperen en reageren op de verschillende ontwikkelingen. In dit hoofdstuk wordt begonnen met een korte uiteenzetting over de manier waarop een dergelijke analyse tot stand kan komen. Vervolgens wordt ingegaan op het doel van het onderzoek. Op basis hiervan wordt de centrale onderzoeksvraag samen met de verschillende deelvragen, geformuleerd. De onderzoeksopzet sluit het onderzoekstheoretische gedeelte af. De laatste paragraaf van het hoofdstuk gaat in op de gebruikte, en te gebruiken, begrippen in het onderzoek. In het bijzonder zal hierbij aandacht worden geschonken aan het begrip stedelijk management dat in dit onderzoek als overkoepelend begrip wordt gebruikt om de in dit onderzoek centraal staande beleidsterreinen, de 'drie S'en', aan te duiden.

1.1 Strategisch beleid

Strategie-ontwikkeling is relatief nieuw voor non-profit organisaties. Het feit dat in toenemende mate aandacht wordt geschonken aan strategische beleidsvorming kan waarschijnlijk in belangrijke mate worden verklaard uit de dynamische ontwikkelingen waarrriee non-profit organisaties in toenemende mate worden geconfronteerd. Dit geldt in het bijzonder voor gemeenten: nog voor het einde van de fysiek ingrijpende stadsvernieuwingsoperaties dienen nieuwe uitdagingen en complexe vraagstukken zich aan. Denk bijvoorbeeld aan de sociale en de bestuurlijke vernieuwing en aan de aanpak van de werkloosheidsproblematiek. Voor Gouda gelden al deze zaken. Een groot aantal bijzondere kenmerken van Gouda compliceert de situatie nog verder. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op

de ligging in het Groene Hart (restrictief beleid), de in grote delen van de stad slechte bodemstructuur (verzakkingsproblematiek), de financiële situatie (artikel-12 status) en de belangrijke regio-functie.

Om de komende jaren in Gouda adequate antwoorden op de verschillende vraagstukken te kunnen formuleren is het noodzakelijk om eerst een analyse te maken van de situatie op hoofdlijnen. Daarna kan vorm worden gegeven aan het strategisch beleid: het bepalen van het centrale doel van de organisatie en de uitwisselings-relatie met de omgeving. Hiervoor is zowel een visie op het externe beleid, als op de interne organisatie en op de relatie tussen die twee noodzake-lijk (zie o.a. Ter Braak e.a., 1993a, p. 2).

Het strategisch beleid vormt vervolgens het bindende kader voor het structure-rend, het tactisch en het operationeel beleid. "Structurend beleid heeft betrek-king op al die taken die te maken hebben met het alloceren en organiseren van produktiefactoren en het brengen ervan in een duurzaam verband ( ... ) Tactisch beleid betreft de vraag 'wat doen we met welke middelen, in het licht van de doelstellingen?' ( ... ) Operationeel beleid handelt over: 'wat doen we concreet?'" (Ter Braak e.a., 1993b, p. 12).

Omdat rechtstreekse toepassing van het (bedrijfskundige) concept 'strategie' op de gemeentelijke problematiek tot een aantal fricties leidt, zijn door verschillen-de auteurs pogingen gedaan om te komen tot een strategieformulering voor non-profit organisaties volgens een geïntegreerde aanpak. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de inmiddels klassieke SWOT-strengths, weaknes-ses, opportunities and threats-analyse (Bryson, 1988). Deze methode, die begint met een beschrijving van identiteit en imago, mondt via een analyse van sterkten en zwakten (interne ontwikkelingen), en kansen en bedreigingen (externe ontwikkelingen) uit in een strategisch kader voor de gemeente.

De confrontatie met de verschillende ontwikkelingen is een essentieel onderdeel van de analyse en leidt tot expliciete aandacht voor de maatschappelijke en organisatorische haalbaarheid van de doelstellingen die binnen het strategische kader zijn ontwikkeld. Hierdoor wordt het mogelijk om een strategie voor de realisatie hiervan te ontwikkelen. Zonder het betrekken van deze haalbaar-heidsaspecten kan er volgens de theorie geen sprake zijn van 'strategie' (Van der Heide en Spaans, 1991, p. 43).

Het kiezen van een strategie betekent vervolgens een keuze op twee dimensies: de dimensie heden (sterkte en zwakte) en toekomst (kansen en bedreigingen) en de dimensie goed (sterk en kans) en slecht (zwakte en bedreiging). In het meest ideale geval wordt gekozen voor de situatie die ingaat op de kansen welke aansluiten op de eigen sterkte, een positief imago en de eigen identiteit. Verme-den dienen te worVerme-den de keuzen die niet aansluiten op de iVerme-dentiteit, en keuzen die niet (voldoende) anticiperen op bedreigingen, de eigen zwakte en een negatief imago (zie Ter Braak e.a. 1993b, p. 18).

In dit onderzoek wordt de bovenstaande methodiek als uitgangspunt genomen. De uitkomst kan vervolgens als vertrekpunt dienen voor Gouda in de komende jaren. Immers: hoewel strategisch beleid een relatief nieuw fenomeen is in de publieke sector, is al veel langer bekend dat strategie de beste basis vormt voor de structuur van een organisatie. Het aloude adagium "structure follows strategy" (Chandler, 1962, p. 14) is ook in Gouda goed toepasbaar, en wordt mede

ingegeven door de recente reorganisatie van Gouda in hoge mate opportuun.

1.2 Doel van het onderzoek

In dit onderzoek wordt via een analyse van de voor Gouda relevante interne en externe ontwikkelingen op middellange termijn (sterkte-zwakte-analyse) een integrale visie op de toekomst van drie belangrijke beleidsterreinen in Gouda geformuleerd: stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing. De visie vormt de basis voor de formulering van beleidsmatige en organisatorische oplossingsrichtingen. Deze kunnen worden aangewend bij de anticipatie en de reactie op genoemde ontwikkelingen. Na politieke besluitvorming kunnen mede op basis van de geformuleerde oplossingsrichtingen, door de verschillende ambtelijke partijen (voorstellen tot) concrete oplossingen worden geformuleerd. Dit onderzoek beoogt de ontwikkeling van een strategische visie. In een afzon-derlijk vervolgtraject kan vervolgens intern, binnen de gemeente, vorm worden geven aan het structurerend, tactisch en operationeel beleid. Een belangrijk onderdeel hiervan vormt de operationalisatie van de toekomstvisie naar concrete oplossingen.

Bij de formulering van de visie is gestreefd naar de creatie van een zo breed mogelijk politiek en maatschappelijk draagvlak voor de te ontwikkelen visie. Om dit te bereiken zal in eerste instantie een ambtelijk draagvlak moeten ontstaan bij de volgende, direct betrokken sectoren: Stadsontwikkeling (SO), Gemeente-werken (GW) en Educatie, Recreatie en Zorg (ERZ). Deze sectoren zijn alle betrokken bij de drie genoemde beleidsterreinen, waarbij vanzelfsprekend de invalshoek voor iedere sector verschillend is. Centraal in dit onderzoek staan de raakvlakken tussen de sectoren bij de beleidsvorming en uitvoering op het terrein van de 'drie S'en'. Op beleid met een puur sectoraal karakter, dus beleid dat binnen één sector zowel wordt voorbereid als uitgevoerd, wordt alleen ingegaan indien hier belangrijke consequenties voor de andere sectoren uit voortvloeien. Dit heeft tot gevolg dat op een groot aantal gemeentelijke beleids-terreinen niet expliciet zal worden ingegaan.

Een breed draagvlak voor de visie wordt in het bijzonder noodzakelijk geacht om in een latere fase tot de formulering van ook politiek en maatschappelijk gedragen oplossingsrichtingen te kunnen komen. De onderzoeksopzet is hier dan ook met name op gericht.

1.3 Vraagstelling

Het bovenstaande heeft geleid tot formulering van de volgende, centrale onderzoeksvraag:

Hoe kan Gouda, gegeven de verschillende interne en externe ontwikkelingen op de beleidsterreinen stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing, komen tot de ontwikkeling van strategisch beleid waarvoor een breed draagvlak bestaat? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet een antwoord gevonden worden op de volgende deelvragen:

(H.2) Hoe is de stand van zaken, beleidsmatig en organisatorisch, op de beleids-terreinen stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing? Welke sterke en zwakke punten zijn voor de gemeente Gouda op basis van de interne ontwikkelingen te benoemen?

(H.3) Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen voor de gemeente Gouda met betrekking tot bovengenoemde drie beleidsterreinen?

Welke kansen en bedreigingen zijn voor de gemeente Gouda op basis van de externe ontwikkelingen te benoemen?

(H.4) Welke beleidsmatige consequenties zijn uit de sterkte-zwakte-analyse af te leiden?

Welke organisatorische consequenties zijn uit de sterkte-zwakte-analyse af te leiden?

De rapportage is zo opgezet dat hoofdstuksgewijs de antwoorden op de deelvra-gen zullen worden geformuleerd.

1.4 Onderzoeksopzet

Als bronnen voor de analyse zijn verschillende gemeentelijke documenten gebruikt; grotendeels betrof dit openbare stukken. In een aantal gevallen is gebruik gemaakt van vertrouwelijk, nog niet gepubliceerd materiaal. Daarnaast zijn verschillende, niet specifiek Goudse bronnen geraadpleegd als landelijke beleidsnota's en nota's van andere gemeenten. Op basis van deze documenten-analyse is een vragenlijst opgesteld aan de hand waarvan sleutelfiguren uit de verschillende sectoren zijn geïnterviewd (bijlage 2). Met een aantal van hen zijn in een latere fase nog vervolggesprekken gehouden.

Met het oog op de eerder geformuleerde doelstelling van het onderzoek zijn concepten van hoofdstukken gedurende het onderzoek regelmatig vo~rgelegd aan de directeuren van de drie direct betrokken sectoren. Dit heeft de ontwikke-ling van een geïntegreerde beleidsvisie mogelijk gemaakt.

Een interactieve component in het onderzoek heeft gezorgd voor het mobiliseren van de in de gemeente aanwezige ideeën en suggesties: de eerste drie hoofdstuk-ken zijn rondgestuurd met het verzoek deze schriftelijk van commentaar en suggesties te voorzien. Op basis van deze reacties is vervolgens een discussie-middag georganiseerd. Zowel de (schriftelijke) reacties, als tijdens de discussie gemaakte opmerkingen zijn verwerkt in het slothoofdstuk.

1.5 Stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing

Om een "babylonische spraakverwarring" (VNG, 1990, p. 11) te voorkomen is ervoor gekozen om een eenduidige afbakening te maken van de drie beleidster-reinen die in dit onderzoek centraal staan. Een eenduidige afbakening vermijdt verwarring over de gehanteerde begrippen en levert een bruikbaar kader op voor de formulering van een door alle betrokken sectoren onderschreven strategie. Het grootste probleem bij de definiëring van de verschillende begrippen wordt veroorzaakt door de brede inhoud: de drie begrippen worden in de vakliteratuur als overkoepelende begrippen gebruikt. Dit betekent dat onder de begrippen feitelijk alles verstaan kan worden. De inhoud wordt daarmee echter zo breed dat die feitelijk niets meer inhoudt, en daardoor op verschillende manieren uitgelegd kan worden. Stedelijk beheer bijvoorbeeld, valt in Gouda op papier onder de verantwoordelijkheid van de sector Stadsontwikkeling; tegelijkertijd wordt dit binnen de sector Gemeentewerken als kerntaak van de sector gezien. Om verwarring te vermijden zal duidelijk moeten worden gemaakt wat er in dit onderzoek onder de verschillende begrippen verstaan wordt.

Het tweede probleem, dat sterk met het eerste probleem samenhangt, betreft de onduidelijke verhouding tussen de verschillende begrippen. Hierdoor wordt het bijvoorbeeld moeilijk om aan te geven of een bepaalde maatregel in het kader van sociale vernieuwing, stadsvernieuwing of stedelijk beheer wordt genomen. In Gouda is in de praktijk met name de overgang tussen stedelijk beheer en stadsvernieuwing onduidelijk.

Om deze twee problemen beter hanteerbaar te maken is in dit onderzoek een begrippenkader gekozen dat afwijkt van het momenteel in Gouda gehanteerde kader. De belangrijkste afwijking is de introductie van het overkoepelende begrip 'stedelijk management'. Deze term zal de som blijken van verschillende veel gebruikte begrippen, en uiteindelijk gericht zijn op het bereiken van synergie: een totale som, groter dan de som van de afzonderlijke delen.

1.5.1 Stedelijk management als overkoepelend begrip

Het eerste probleem, de inhoud van de gebruikte begrippen, kan worden omzeild door het gebruik van allesomvattende begrippen zo veel mogelijk te beperken. In dit onderzoek zal waar mogelijk één overkoepelend begrip worden gebruikt: stedelijk management.

Stedelijk management is de verzameling van activiteiten van de overheid, beheerders en gebruikers van een gebied, nodig voor instandhouding, aanpassing, of ontwikke-ling van een gebied, inclusief de sociaal-economische en sociaal-maatschappelijke aspecten. Het betreft een permanente, procesmatige activiteit, gericht op een voortdurend onderhouden, verbeteren, aanpassen, en ontwikkelen van gebieden en

sociale structuren (gebaseerd op Smeets e.a., 1992, p. A9l

Deze definiëring heeft als consequentie dat het begrip de centrale beleidster-reinen uit dit onderzoek: stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieu-wing omvat2

• In die zin is dus sprake van een overkoepelend begrip: binnen het brede begrip stedelijk management worden diverse deel activiteiten onderschei-den die één ding gemeenschappelijk hebben, namelijk dat zij onderdelen vormen van het totale ruimtelijk georiënteerde management van de stad. Stedelijk management beoogt door een samenhangende aanpak van verschillende beleids-terreinen op het gebied van de gebouwde omgeving, tot een integrale aanpak van de stad te komen.

Deze beleidsterreinen kunnen onderscheiden worden naar beheertaken en ontwikkelingstaken: beheer heeft betrekking op bestaande stedelijke functies van de bebouwde omgeving, ontwikkeling op het toevoegen van nieuwe stedelijke functies. Omdat beheren soms ontwikkelen impliceert, bijvoorbeeld tijdens stadsvernieuwing, is de grens tussen deze twee begrippen niet altijd duidelijk te trekken.

In dit onderzoek zal de nadruk worden gelegd op de activiteiten die in eerste instantie gericht zijn op het behoud en het verbeteren, van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Hierbij spelen zowel technische als sociale aspecten een rol. Deze aspecten bepalen samen, en in onderlinge samenhang, de kwaliteit van de woon- en leefomgeving.

Het begrip stedelijk management heeft een sterk ideaaltypisch karakter: een integrale aanpak in gezamenlijke verantwoordelijkheid, met een permanent karakter. Coördinatie en synergie vormen daarin sleutelbegrippen. In de loop van dit onderzoek zullen de consequenties hiervan duidelijk worden gemaakt.

6

Afwijkend van de oorspronkelijke definitie wordt hier, in plaats van 'stedelijk beheer' de term 'stedelijk management' gebruikt als het te defIniëren, overkoepelende begrip. Dit sluit beter aan bij het gangbare taalgebruik: het is niet gebruikelijk om bijvoorbeeld de aanleg van een nieuwe wijk als onderdeel van het 'beheer' van de stad te zien. Deze term heeft in de praktijk veelal een conserverende, enigszins statische, betekenis.

Hieruit blijkt een tweede voordeel van het gebruik van de term 'stedelijk management'. In de oorspronkelijke definitie wordt 'stedelijk beheer' als het overkoepelende begrip gebruikt; daar valt dan ook het beheer in enge zin onder. Dit leidt tot een verwarrend gebruik van de term beheer in twee verschillende betekenissen.

1.5.2 Stedelijk management: een aantal onderverdelingen

De verhouding tussen de verschillende begrippen, het tweede probleem, wordt duidelijk gemaakt door een veel gebruikte onderverdeling van het begrip stedelijk management: een onderverdeling naar inhoud. Daarnaast wordt in de literatuur een onderverdeling naar tijdsdimensie gehanteerd; deze onderverde-ling maakt het verschil duidelijk tussen dagelijks en strategisch management (zie voor verschillende onderverdelingen o.a.: Smeets e.a., 1992, pp. All-14, Hol, 1988, en: Van Heel en Hol, 1988f

De eerste onderverdeling van het begrip stedelijk management is inhoudelijk van aard. Aan de hand hiervan kunnen binnen het begrip verschillende dimensies worden onderscheiden (of 'aandachtsvelden' of 'zorggebieden').

Beleid dat in het kader van stedelijk management wordt voorbereid, vastgesteld, uitgevoerd of geëvalueerd, kan analoog aan deze onderverdeling worden getypeerd:

a) Sociale dimensie

Alle activiteiten die gericht zijn op instandhouding, en zonodig verbetering, van het sociaal-economische en sociaal-culturele klimaat. Bewoners en gebruikers van een buurt, en de diverse relaties die hiertussen bestaan, staan hierbij centraal. Deze dimensie komt in het bijzonder naar voren in onder andere het complex aan taken op het gebied van onderwijs, werk, welzijn en sociale zaken. Ook beleid op het gebied van sport, recreatie en cultuur heeft in veel gevallen een sterke sociale dimensie.

b) Ruimtelijk-functionele dimensie

De continue zorg voor de ruimtelijke kwaliteit van de stad in relatie tot de diverse bestemmingen. Van belang door de intensieve wisselwerking tussen de kwaliteit van de gebouwde omgeving en de diverse functies die deze vervult. c) Fysiek-technische dimensie

Het handhaven en zonodig verbeteren van de fysiek-technische toestand van gebouwen, woonomgeving en infrastructuur. Wordt vaak aangeduid met de ter-men onderhoud en verbetering.

d) Milieu-technische dimensie

Het verhogen van de doelmatigheid en het bevorderen van de gezondheid en welzijn, bij het imichten en instandhouden van de gebouwde omgeving.

Dit aspect heeft weliswaar veel raakvlakken met fysiek-technisch management maar wordt, mede ingegeven door de sterk toegenomen aandacht voor de milieuproblematiek met vaak een uiterst complex en ingrijpend karakter, als een zelfstandig deelaspect onderscheiden.

Ook deze onderverdelingen gaan uit van 'stedelijk beheer' als overkoepelend begrip. Om eerder behandelde redenen wordt in dit onderzoek 'stedelijk management' gehanteerd.

Afbeelding 1.1 Raam voor herinrichting

e) Financieel-economische dimensie

Dit is in veel gevallen een afgeleide functie van de andere zorggebieden: gericht op adequate financiering en exploitatie van de verschillende deelactiviteiten. Als gevolg van bezuinigingen en de decentralisatie van bevoegdheden en verantwoor-delijkheden neemt het belang van financieel beleid op het lokale niveau de komende jaren verder toe.

Indien ook een primaire, zelfstandige functie wordt toegekend aan financieel-economisch management kan er ook het voeren van een investeringsbeleid onder worden verstaan, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van bouwlocaties.

De verschillende beleidsterreinen die binnen stedelijk management kunnen worden onderscheiden, kunnen aan de hand van de verschillende dimensies worden getypeerd. Hiermee kan de plaats van een beleidsterrein binnen het totale stedelijke management inzichtelijk worden gemaakt.

Afbeelding 1.2 De inhoud van stedelijk management Fysiek-t:ecllnbche dimensie Fmancieel-ecooornische dimensie R1Iimtelijk-functiooe1e dimensie

Ideaaltypisch worden de verschillende dimensies gecombineerd tot een integrale aanpak waarbij, al naar gelang de aard en de intensiteit van de aangetroffen problematiek, aan een dimensie meer of minder aandacht wordt geschonken. De complexiteit van de problematiek zal er in de meeste gevallen toe leiden dat aan alle dimensies in onderlinge samenhang, aandacht geschonken moet worden. Behalve dat dit leidt tot een totaalaanpak, heeft het een synergetische werking als belangrijk voordeel. Goed management op een dimensie zal namelijk in veel gevallen een positieve invloed uitoefenen op andere dimensies.

Een tweede onderverdeling, in de tijd, kan gebruikt worden om het verschil aan te geven tussen dagelijks (operationeel) stedelijk management en strategisch stedelijk management. Deze begrippen verschillen qua tijdshorizon; dagelijks management is vooral gekoppeld aan de korte termijn, terwijl het strategisch ma-nagement vooral lange-termijnaspecten betreft. Bovendien verschillen de begrippen in het organisatorisch niveau waarop de besluitvorming plaatsvindt (Smeets e.a., 1992, A17). In het dagelijks management ligt de verantwoordeli jk-heid voor de besluitvorming voor een belangrijk deel bij de uitvoerders, de

verantwoordelijkheid voor strategisch management ligt grotendeels in de top van een organisatie.

Benadrukt wordt dat deze begrippen een nevengeschikt karakter hebben: dagelijks en strategisch management beïnvloeden elkaar wederzijds en horen daarom in onderlinge samenhang tot stand te komen.

Onderverdeling naar inhoud en naar tijdsdimensie zijn beide ook toepasbaar op deelbegrippen van het stedelijk management als stadsvernieuwing en sociale vernieuwing. Aan deze ingrepen kunnen zowel dagelijkse, als strategische aspecten onderscheiden worden.

Door de inhoudelijke onderverdeling zijn de begrippen duidelijk van elkaar te scheiden: het accent ligt immers op verschillende dimensies. Bij stadsvernieuwing bijvoorbeeld ligt het accent vooral op de fysiek-technische dimensie, terwijl de nadruk bij sociale vernieuwing vooral op het sociale vlak zal liggen. Bij stedelijk beheer ligt de nadruk in het algemeen op fysiek-technische of ruimtelijk-functio-nele aspecten. Ook sociale aspecten spelen een rol: in dat geval wordt gesproken over sociaal beheer.

De grens tussen fysiek-technisch beheer en stadsvernieuwing of tussen sociaal beheer en sociale vernieuwing, zal vaak niet duidelijk te trekken zijn.

1.5.3 Stedelijk management als integraal proces

Het centrale begrip stedelijk management is gedefinieerd als een verzameling van activiteiten. Een verzameling die, zoals beschreven, uiteengelegd kan worden in een aantal dimensies. Omdat deze elkaar in de praktijk enigszins kunnen overlappen, is het niet altijd mogelijk om hier exacte grenzen tussen te trekken. Als zodanig vormt dat in dit onderzoek ook geen doel op zich. Wel wordt beoogd een hanteerbare indeling te geven, bruikbaar voor het management van de stad. Het etiket dat op een probleem wordt geplakt, vormt weliswaar slechts een middel en geen doel op zich, maar dit laat onverlet dat de discussie in hoge mate gebaat is bij zo consequent mogelijk geplakte etiketten. In dit onderzoek wordt daarom gestreefd naar het zo goed mogelijk aangeven van grenzen tussen beleidsterreinen.

De karakterisering van stedelijk management als verzameling van activiteiten maakt het integrale karakter inzichtelijk. Navolgend schema verduidelijkt de relaties tussen de behandelde begrippen.

Afbeelding 1.3 Stedelijk management als overkoepelend begrip

STEDEUJK MANAGEMENT

,

L---+'--+---+--r---r~---~~--~ !

STADSVJ!RNIBUWlNO

i .. _ .. _ .. _ .. _.j

Het overzicht van de beleidsterreinen binnen het stedelijk management is hiermee vanzelfsprekend niet compleet. Dit onderzoek beperkt zich echter tot de activiteiten met betrekking tot woon- en leefomgeving in Gouda waarbij drie beleidsterreinen centraal staan: stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing. In het bijzonder wordt ingegaan op de raakvlakken tussen deze beleidsterreinen en de integratie van het sectorale beleid. Andere componenten van het stedelijk management, als bijvoorbeeld stadsontwikkeling, blijven hierbij grotendeels buiten beschouwing.

Op de inhoud die in Gouda door de verschillende sectoren aan de respectieve-lijke beleidsterreinen wordt gegeven, zal in het tweede hoofdstuk worden ingegaan.

2

ANALYSE VAN DE INTERNE STAND VAN ZAKEN

Dit hoofdstuk beschrijft eerst de stand van zaken met betrekking tot de gemeen-telijke organisatie en gaat kort in op structuur en cultuur van de gemeente, mede door een beschrijving van de identiteit en het imago van de gemeente op de drie centraal staande beleidsterreinen.

In het tweede deel van het hoofdstuk volgt een beschrijving van de plaats van deze beleidsterreinen binnen de gemeentelijke organisatie. Afgesloten wordt met een voorlopige conclusie over de stand van zaken.

In de laatste paragraaf wordt de stand van zaken geanalyseerd aan de hand van de brede definitie van stedelijk management uit het eerste hoofdstuk. Hiermee zal duidelijk worden gemaakt dat de stand van zaken in Gouda ten aanzien van de drie beleidsterreinen als een overgangsfase getypeerd kan worden.

2.1 De gemeentelijke organisatie Politiek-bestuurlijke structuur

Op basis van de laatste gemeenteraadsverkiezingen, in 1990, zijn 33 raadsleden benoemd. Deze zijn als volgt over zeven fracties verdeeld: PvdA (9 zetels), CDA (8 zetels), VVD (5 zetels), D66 (5 zetels), SGP/GPV/RPF (3 zetels), Progressief Gouda (2 zetels) en GBG (Gemeentebelangen Gouda, 1 zetel).

Uit en door de gemeenteraad zijn zeven 'commissies van advies en bijstand' gevormd. De commissies staan onder voorzitterschap van de leden van het college van Burgemeester en Wethouders. Het college bestaat, behalve uit de burgemeester, uit vijf wethouders: twee van de PvdA, twee van het CDA en één van de VVD.

De burgemeester zit twee commissies voor, iedere wethouder is voorzitter van een van de overige vijf commissies (zie voor een volledig overzicht bijlage 3). Omdat de verdeling van de verschillende beleidsterreinen over de commissies gelijk is aan de portefeuilleverdeling van de wethouders, beschikt iedere wethou-der in feite over een eigen 'commissie van advies en bijstand'.

De drie centrale beleidsterreinen uit dit onderzoek vallen in eerste instantie onder de verantwoordelijkheid van Commissie 5, onder andere stadsvernieuwing

en stedelijk beheer, en onder de verantwoordelijkheid van Commissie 6, hieron-der valt onhieron-der anhieron-dere sociale vernieuwing.

Daarnaast zijn echter ook Commissie 3 en Commissie 4 van belang voor het stedelijk management. Onder eerstgenoemde valt onder andere grondzaken, onder laatstgenoemde vallen de portefeuille-onderdelen volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, stadsontwikkeling en gemeentewerken.

Ambtelijke structuur

De ambtelijke organisatie is ingericht volgens het sectorenmodel. Hierbij is ervoor gekozen om de 'primaire werkprocessen' te concentreren in drie sectoren: Stadsontwikkeling (sector I), Gemeentewerken (sector 11), en Educatie, Recrea-tie en Zorg (sector

lIl).

Deze sectoren hebben respectievelijk 53, 194 en 193 formatieplaatsen (Gemeente Gouda, 1993i).

Alle "overige werkprocessen" zijn gebundeld in de sector Middelen en Onder-steuning (sector IV) met 161 formatieplaatsen4

• Deze laatste sector, die primair een voorwaardenscheppend en ondersteunend karakter heeft en zich dus niet beleidsinhoudelijk met de overige sectoren bezighoudt, ressorteert in tegenstel-ling tot de andere sectoren rechtstreeks onder de gemeentesecretaris en kent als zodanig dan ook geen sectordirecteur. Er is voor gekozen om sector IV niet het karakter te geven van een bestuursdienst; beleidsbewaking van sectoraal beleid hoort niet tot het takenpakket (Gemeente Gouda, 1991a, p.

11).

Een opmerkelijke plaats binnen sector IV wordt ingenomen door de dienst Vastgoed en Economische Ontwikkeling (VEO). De noodzakelijke bewaking van uitgaven voor grondexploitatie, in combinatie met het belang van de dienst voor de gemeente als geheel, heeft tot deze constructie geleid (Gemeente Gouda, 1991a, p. 12).

Het streven om het organisatorische zwaartepunt bij drie sectoren te leggen blijkt uit het feit dat de sectorale beleidsverantwoordelijkheid in Gouda primair bij de drie sectordirecteuren berust. Zij zijn, met andere woorden, verantwoorde-lijk voor de verticale coördinatie van het externe beleid. Zowel voor de beleids-voorbereiding als voor de beleidsuitvoering.

Daarnaast wordt er momenteel aan gewerkt om· de sectordirecteuren geleidelijk ook de verticale verantwoordelijkheid voor het interne beleid toe te delen. Dit gebeurt door een decentralisatie van de zogenaamde PlOF-functies: Personeel, Informatica, Organisatie en Financiën. Beleidsverantwoordelijkheid wordt hierdoor rechtstreeks gekoppeld aan de beschikking over beleidsinstrumenten. De horizontale afstemming en coördinatie van het externe beleid berust bij het Algemeen Management Team (AMT), een overlegorgaan bestaande uit de drie sectordirecteuren onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. Het AMT,

dat ondersteund wordt door de stafafdeling Managementondersteuning en Strategie (MOS), heeft drie beleidstaken:

1) Verantwoordelijkheid voor het centraal middelenbeleid.

2) Coördinatie van het sectoroverstijgend beleid.

3) Denktankfunctie; de vormgeving van het strategisch beleid.

Het AMT heeft hiermee een centrale plaats gekregen in de gemeentelijke organisatie. Impliciet geldt dit ook voor de gemeentesecretaris die voorzitter is

van het AMT. Deze functie is betiteld als integrator-manager: voorzitter met

beperkte bindende bevoegdheden. Om het goed functioneren van het AMT als

orgaan met een eigen verantwoordelijkheid mogelijk te maken, wordt het

noodzakelijk geacht dat de gemeentesecretaris de mogelijkheid heeft om de sectordirecteuren aan te kunnen spreken op het functioneren als lid van het AMT. De eigen verantwoordelijkheid van de directeuren naar het college blijft echter in stand.

De gemeentesecretaris vervult daarnaast in samenwerking met de adjunct-secretaris de wettelijke taken: adjunct-secretaris van en adviseur aan het College van Burgemeester en Wethouder. Voor enkele organisatie-onderdelen binnen de

sector M&O functioneert de secretaris bovendien als diensthoofd.

2.1.1 Identiteit

Gouda presenteert zich als een gedecentraliseerde organisatie met een collegiaal bestuur dat door politieke sturing op hoofdlijnen probeert te komen tot een resultaat- en klantgerichte werkhouding.

Aan de realisatie van deze doelstelling is in belangrijke mate bijgedragen door

het zogenaamde LEF-proces (Leidinggeven, Efficiency en Flexibiliteit). Dit

proces is de feitelijke grondlegger van: de zelfstandige positie van de sectoren, de oprichting van sector IV, de centrale positie van het AMT en de rol van de

gemeentesecretaris. Op deze structuurelementen is hiervoor al ingegaan.

Behalve structurele, organisatorische veranderingen heeft het LEF-proces ook

geleid tot culturele veranderingen, veranderingen met betrekking tot de manier

van werken. Een van de meest in het oog springende veranderingen is het systeem van integrale advisering waartoe recent is besloten. Hierbij wordt

beoogd om te komen tot ambtelijke adviezen die zoveel mogelijk gekenmerkt

worden door een integraal karakter. Dat wil zeggen dat ieder advies alle

informatie voor een te nemen besluit omvat. Alle noodzakelijke informatie wordt hiertoe verwerkt tot één allesomvattend, overzichtelijk en samenhangend

advies alvorens het voor politieke besluitvorming wordt aangeboden. Behalve tot

efficiency-voordelen leidt deze aanpak tot samenwerking tussen sectoren,

afdelingen en diensten. Dit draagt bij aan de vermindering van adviezen met een

puur sectoraal karakter, hetgeen de gemeente als geheel ten goede komt. Risico's schuilen in het vertrouwen op integraliteit door het college en het AMT; de zorg voor het vervullen van de eis van integraliteit wordt immers toebedeeld

vertrou-wen dat aan deze voorwaarde van advies inderdaad is voldaan wil het systeem werkbaar blijken.

Omdat met deze manier van werken nog weinig ervaring bestaat zal er op deze plaats niet verder op worden ingegaan. Wel zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van de interne evaluatie van de structuur- en cultuurveranderingen die onlangs is afgesloten.

2.1.2 Imago

Imago betreft de manier waarop anderen je zien. De grote verscheidenheid van actoren die direct of indirect vanuit verschillende posities met de gemeentelijke organisatie te maken hebben, en dus allemaal een bepaald beeld hebben van de Goudse organisatie, heeft tot gevolg dat het moeilijk is om hierover eenduidige uitspraken te doen. In het kader van dit onderzoek zal desondanks geprobeerd worden om het imago van de gemeente in algemene termen toe te lichten. Het imago van de gemeente bij de burgers lijkt overwegend positief. Gouda is een zeer gewilde woon- en werkstad. Dit heeft geleid tot de groei van een stad met bijna 70.000 inwoners, een toename van bijna 50% ten opzichte van 1970. Het vele groen en de centrale ligging zijn belangrijke factoren die aan de groei hebben bijgedragen.

Naast een groeiende bevolking is ook de werkgelegenheid sterk toegenomen: het totale aantal arbeidsplaatsen in Gouda overtreft zelfs de omvang van de eigen beroepsbevolking.

Uit een enquête die onder de bevolking is gehouden met als doel het inzicht krijgen in de mening van de Goudse burgers over de stad, het gemeentebestuur

en het ambtelijk apparaat, komt een minder positief beeld naar voren. Moèilijk

is te bepalen of dit wordt veroorzaakt door specifiek Goudse factoren of dat dit overeenkomt met het landelijke beeld dat burgers hebben van de lokale over-heid: anoniem, bureaucratisch en gekenmerkt door een gebrek aan daadkracht

(Tops in: Gemeente Gouda, 1993f, p. 4/ p.7). Ook de toenemende

onveiligheids-gevoelens, onder andere door vandalisme en criminaliteit, passen in dit beeld.

Afwijkend van de landelijke situatie lijkt de betrokkenheid bij de lokale politiek in Gouda iets groter. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de naambekendheid van de wethouders (Gemeente Gouda, 1993f, p. 7).

Het imago van de gemeente met betrekking tot de drie beleidsterreinen, zoals

dat uit gesprekken met ambtenaren uit verschillende sectoren naar voren komt, kent zowel positieve als negatieve kanten.

Vrijwel unaniem bestaat tevredenheid -over de organisatiestructuur van de

gemeente; deze wordt in het algemeen als goed werkbaar beschouwd. In het bijzonder geldt dit in veel gevallen voor de eigen sector, veel waardering wordt daarover dan ook geuit. Een informele werksfeer waarin het relatief makkelijk is om zaken in onderling overleg te regelen is het dominante beeld dat er toe bijdraagt dat men naar tevredenheid in de gemeente werkt.

Een aantal, overwegend culturele, factoren dragen in negatieve zin bij aan het

imago. Deze factoren worden overigens in veel gevallen toegeschreven aan de

andere sectoren. De volgende negatieve factoren, deels beleidsmatig en deels

organisatorisch, zijn bepalend voor het imago van de gemeente, zoals dat door de geïnterviewde ambtenaren wordt ervaren:

-Gebrek aan visie; ontbreken van een overkoepelend beleidskader

Een eerste kenmerk van het gemeentelijk beleid op de drie beleidsterreinen dat vrijwel unaniem wordt genoemd, is het gebrek aan visie. Een alomvattend kader voor het gevoerde beleid wordt door velen gemist, de interne implicaties van externe ontwikkelingen blijven hierdoor onduidelijk. De dynamische, soms haast turbulente, omgeving waarbinnen lokale overheden momenteel opereren, leidt ertoe dat de gemeente dermate in beslag wordt genomen door het dagelijkse, operationele beleid dat nauwelijks tijd overblijft voor ontwikkeling van strate-gisch beleid. De rol die het AMT hierin idealiter zou moeten vervullen, komt in de praktijk niet duidelijk naar voren.

- Beperkende randvoorwaarden voor beleid

Behalve door de dynamische omgeving wordt de situatie in Gouda bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering nog verder gecompliceerd door een aantal, min of meer stabiele, beperkende randvoorwaarden. De belangrijkste daarvan wordt gevormd door de plaatselijk slechte bodemstructuur, die heeft geleid tot een omvangrijke verzakkingsproblematiek. De extra inspanningen die nodig zijn (geweest) voor de bestrijding van deze problematiek heeft tot financiële tekorten

- --~-

---geleid. De art. 12 status van de gemeente loopt als een rode draad door het gemeentelijke beleid. In veel gevallen belemmert dit, en in alle gevallen

bemoei-lijkt het de aanpak van gemeentelijke problemen. - Aanbodgericht beleid in plaats van vraaggericht

Een derde kenmerk van de gemeentelijke organisatie wordt met name door de beleidsuitvoerende afdelingen genoemd. Dit betreft het bezwaar dat de beleids-ondersteunende afdelingen gekenmerkt worden door een sterk aanbodgerichte houding; in plaats van ondersteuning te bieden op verzoek van derden vindt de beleidsondersteuning vaak relatief autonoom, vanuit een zeker vacuüm, plaats. Hoewel dit niet automatisch tot onbruikbare beleidsprodukten leidt, worden wel regelmatig vraagtekens gezet bij het doel of nut ervan. In de aanwezige

behoef-ten aan ondersteuning wordt bovendien lang niet altijd voorzien.

De kloof tussen 'nota-schrijvers' en 'uitvoerders' dreigt hiermee een net zo frustrerende te worden als die tussen 'softies' en 'techneuten' die in veel gemeen-ten naar voren komt. Dergelijke metaforen gaan, indien eenmaal gevestigd, voorbij aan de gezamenlijke doelstelling die alle betrokkenen hebben en die alleen door middel van een intensieve, gezamenlijke inspanning wordt bereikt. - Complexiteit

Het sectorenmodel dat op papier een overzichtelijk beeld heeft geschapen van de gemeentelijke organisatie, lijkt in de praktijk minder overzichtelijk te zijn. Complexiteit wordt als een hoofdkenmerk van de organisatie gezien. De verschil-lende hulp structuren in de vorm van een groot aantal overlegstructuren, plat-formen en stuurgroepen, waarvan bovendien de taken en bevoegdheden in veel gevallen niet zijn vastgelegd, lijken hier in belangrijke mate aan bij te dragen. Deze overlegorganen komen zowel binnen sectoren, als tussen sectoren voor. De wijze waarop de organisatie werkt, alsmede de manier waarop besluiten tot stand komen, wordt hierdoor onoverzichtelijk. De schaal van de gemeentelijke organisatie, in combinatie met de informele cultuur, lijkt te voorkomen dat de complexiteit het besluitvormingsproces al te ernstig bemoeilijkt.

In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de verschillende ambtelijke

overleg-organen op het terrein van de 'drie S'en'. .

- Praatcultuur / overlegcultuur

Veel respondenten zijn van mening dat ambtenaren en politici zich in Gouda, met name in de beleidsvoorbereidende fase van stadsvernieuwing, stedelijk beheer en sociale vernieuwing schuldig maken aan overmatig vergaderen en overleg. Behalve dat dit inefficiënt is, lijkt het ook nog ineffectief te gebeuren. Het paradoxale beeld dat uit de interviews naar voren komt, wordt gekenmerkt door een soms gebrekkige afstemming en coördinatie in combinatie met een sterke overlegcultuur. Onduidelijk is of dit ondanks de cultuur, of juist dóór de cultuur wordt veroorzaakt. Belangrijk gevolg is in ieder geval een door velen gevoelde slechte interne communicatie; regelmatig komt het voor dat de ene afdeling niet weet waar de andere zich mee bezig houdt.

- Verkokering

Verkokering is ook een algemeen gesignaleerd kenmerk van de gemeentelijke organisatie. Opgerichte hulpstructuren die juist zijn ingesteld om dit te vermijden hebben niet, of slechts gedeeltelijk aan die velWachtingen voldaan. De horizon-tale coördinerende functie van het AMT, voor het sectoroverstijgende beleid, komt niet nadrukkelijk naar voren.

Afstemming en coördinatie lijkt op het middenniveau van de organisatie het minst goed te verlopen; dat wil zeggen tussen (hoofden) van diensten en afdelingen. Tussen de toppen van de sectoren, alsmede tussen de uitvoerende diensten en afdelingen, komen veel minder problemen voor bij de afstemming van het intersectorale beleid. De beleidscyclus binnen de gemeente speelt zich als het ware af in een soort zandloper-model; de wil tot integrale aanpak lijkt in de hele organisatie aanwezig maar het middenniveau belemmert dit in zekere mate. Dit vormt een knelpunt, een 'bottle-neck' bij de daadwerkelijke invoering van een meer integrale werkwijze.

2.1.3 Conclusies

Gouda staat voor de belangrijke uitdaging om de interne sterke elementen te behouden en verder te versterken en tegelijkertijd de zwakke elementen te verbeteren. Dit kan ertoe bijdragen dat identiteit en imago (verder) naar elkaar zullen groeien. Hiertoe zijn vanuit de verschillende gemeentelijke sectoren al diverse projecten gestart; een aantal daarvan zal in de komende paragrafen worden behandeld. Verdere uitbouwen eventueel verbetering van deze projec-ten staat de komende jaren in Gouda centraal. Het opstellen van deze notitie vormt hiervan een onderdeel.

2.2 Gemeentelijk beleid op drie beleidsterreinen

In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de wijze waarop de drie, in dit onderzoek centraal staande, beleidsterreinen in de Goudse praktijk geconcreti-seerd en georganiseerd zijn. Aandacht wordt geschonken aan respectievelijk de stadsvernieuwing, het stedelijk beheer en aan de sociale vernieuwing.

Problematisch bij de beschrijving is dat genoemde beleidsterreinen in veel gevallen niet goed van elkaar te scheiden zijn omdat ze elkaar veelvuldig overlappen. Dit probleem wordt nog versterkt doordat de grenzen van de beleidsterreinen niet nauwkeurig zijn vastgelegd in Gouda. Hierdoor is soms onduidelijk of een bepaalde taak onder stadsvernieuwing, onder stedelijk beheer of onder sociale vernieuwing valt. De wijkaanpak in Gouda bijvoorbeeld, wordt tegelijkertijd door de sector Stadsontwikkeling als onderdeel van het stadsver-nieuwing-programma beschouwd (Gemeente Gouda, 1993c, p. 8) en door de sector Educatie, Recreatie en Zorg als speerpunt van de sociale-vernieuwings-operatie gezien (Gemeente Gouda, 1993h, p. 9). De stafafdeling Managementon-dersteuning en Strategie (MOS) noemt de wijkaanpak als voorbeeldproject in het kader van de bestuurlijke vernieuwing (Gemeente Gouda, 1993f, p. 6). In dit

onderzoek zal de wijkaanpak, uit inhoudelijke overwegingen, vooral worden opgevat als onderdeel van de sociale vernieuwing en ook als zodanig, later in dit hoofdstuk, worden behandeld.

De onduidelijke grenzen tussen de beleidsterreinen leiden in sommige gevallen tot competentieconflicten tussen de verschillende sectoren, te meer omdat de drie beleidsterreinen min of meer 'geclaimd' worden door de beleidsinhoudelijke sectoren: stadsvernieuwing door sector I (SO) en sociale vernieuwing door sector III (ERZ). Beleidsvorming op het terrein van stedelijk beheer wordt, naast een aantal uitvoerende taken op dit terrein, vooral als onderdeel van sector I gezien. Het grootste gedeelte van de beleidsuitvoering valt echter, samen met meer beleidsvormende taken, onder sector 11 (GW).

Omdat binnen de afzonderlijke sectoren steeds meer een gedeelde beleidsverant-woordelijkheid wordt gevoeld en de overtuiging is ontstaan dat de complexe problematiek niet sectoraal kan worden opgelost, zijn diverse hulpstructuren in de vorm van verschillende overlegorganen naast het sectorenmodel ontstaan. Belangrijke doelstellingen hiervan zijn zowel het leggen van dwarsverbanden tussen de sectoren (horizontaal) als het leggen van verbanden tussen de verschil-lende diensten en afdelingen (horizontaal en verticaal).

2.2.1 Stadsvernieuwing in Gouda

De concretisering van de stadsvernieuwing in Gouda is gebaseerd op de enge definitie uit de Nota Stads- en Dorpsvernieuwing uit 1981. Ook het recent verschenen Stadsvernieuwingsprogramma neemt deze definitie nog als basis: "Een zodanige geïntensiveerde aanpassing van de gebouwde omgeving van vóór 1968, dat de achterstand van het woon-, werk- en leefmilieu sprongsgewijs wordt ingelopen en voldoet aan de huidige wensen en normen, zulks ten bate van hen die in die achterstandsgebieden wonen, werken en hun bedrijf uitoefenen" (Gemeente Gouda, 1993c, p.3).

Deze definitie wijkt op drie punten af van de thans door het Rijk gehanteerde definitie uit de Belstato-nota (Ministerie van VROM, 1991):

- Aanpassen van de gebouwde omgeving; het Rijk spreekt van de aanpassing van

- Gebouwde omgeving van vóór 1968; - Inlopen van achterstand;

woon-, werk-, produktie- en leefmilieu. het Rijk hanteert 1970 als grens. het Rijk heeft dit beperkt tot de "thans nog aanwezige achterstand".

Het derde verschil heeft de grootste consequenties voor de gemeente Gouda; door uit te gaan van de "thans nog aanwezige achterstand" refereert het Rijk expliciet aan de in de stadsvernieuwingsbehoefte-bepaling in 1981 geconsta-teerde, achterstanden. Na dit jaar geconstateerde achterstanden, bijvoor~êeld op het gebied van de monumentenzorg of de bodemsanering, waren op dat moment nog niet als zodanig benoemd of zelfs nog volledig onbekend. Het inlopen van

deze achterstanden maakt hierdoor geen deel uit van de stadsvernieuwings-activiteiten waarop de omvang van het Stadsvernieuwingsfonds is gebaseerd.

Met stadsvernieuwing wordt in Gouda met name een technisch proces aange-duid, een "aanpassing van de gebouwde omgeving": de fysiek-technische dimensie van het stedelijk management uit het eerste hoofdstuk. Hiermee zijn de afgelo-pen jaren enorme vorderingen gemaakt. Vanaf 1985 werd door middel van een projectorganisatie gebiedsgewijs, onder verantwoordelijkheid van de wethouder stadsvernieuwing, gewerkt. Coördinatie vond plaats via projectgroepen waarin

veel afdelingen waren vertegenwoordigd, zodat integraal kon worden gewerkt. In 1990 is de gebiedsgerichte, projectmatige werkwijze verlaten. Voor de komende jaren resteren op het gebied van de stadsvernieuwing nog enkele grote uitdagin-gen. Met name de ontwikkeling van bouwlocaties, particuliere woningverbetering (casco- en funderingsherstel) en de restauratie van gemeentelijke monumenten doen een groot beroep op de beschikbare middelen (Gemeente Gouda, 1993c, p.

8). Daarnaast zal de komende jaren ook de sociale dimensie van de stadsver-nieuwing in Gouda volop moeten worden geprofileerd.

Omdat stadsvernieuwing door het Rijk als een projectmatige aanpak wordt beschouwd, waarvan het definitieve einde reeds is aangekondigd, neemt de druk op de beschikbare middelen verder toe.

Afbeelding 2.1 Inmiddels gesloopte woningen; nieuwbouw in volle gang

De afbouw van het Stadsvernieuwingsfonds betekent voor Gouda dat de rijksbij-drage sterk wordt verminderd en in, of mogelijk zelfs vóór 2005 helemaal wordt beëindigd. Op basis van prognoses uit de Verdeelnota zou Gouda vanaf 1994 tot en met 2005 nog ruim

f

23 miljoen aan subsidies ontvangen: gemiddeld

f

1,96

miljoen per jaar (Ministerie van VROM, 1993a, p. 44). Dit bedrag kan in 1997, wanneer de volgende evaluatie van het Belstato-project is gepland, worden bijgesteld. Daaruit moet namelijk blijken of de financiële inschatting van de toekomstige behoefte aan stadsvernieuwing een reële is geweest.

Recent door het CBS bekend gemaakte gegevens over de inkomens ontwikkeling hebben inmiddels al geleid tot een bijstelling van de berekeningen. Omdat de inkomens ontwikkeling in Gouda over de periode 1984-1989 iets achterblijft bij het landelijk gemiddelde (stijging van 8% in plaats van 9%), en omdat de bijdrage voor de artikel-12 gemeenten iets is verhoogd, is de totale rijksbijdrage aan Gouda voor de stadsvernieuwing iets hoger uitgevallen. Het aandeel in het stadsvernieuwingsfonds is verhoogd van 3,28 %0 naar 3,37 %0. (Ministerie van VROM, 1993b). De jaarlijkse bijdrage wordt daarmee

f

2,04 miljoen per jaar. Van de gemeente Gouda wordt op basis van de laatste gegevens tot en met 2005 door het Rijk een eigen bijdrage aan de stadsvernieuwing van ruim

f

14 miljoen verwacht.

Bovengenoemde prognose leidt bij gelijkblijvend beleid tot structurele tekorten. Daarom is op basis van de beschikbare rijksmiddelen en de beschikbare gemeen-telijke middelen, in 1994 aangevuld met een eenmalige bijdrage, door de sector Stadsontwikkeling een bestedingsvoorstel gedaan. Hierbij is geprobeerd om de oorspronkelijke doel- en taakstelling van de stadsvernieuwing zo dicht mogelijk te benaderen.

2.2.2 Stedelijk beheer in Gouda

Met stedelijk beheer worden in Gouda alleen de extra beheeractiviteiten, activiteiten in aanvulling op het reguliere beheer, aangeduid:

"Onder stedelijk beheer wordt verstaan het uitvoeren van extra beheeractiviteiten in de woon- en leefomgeving, om zodoende een negatieve ontwikkeling tegen te gaan. Normaal onderhoud en beheer vallen daarbuiten." (Gemeente Gouda,

1992a, p. 3). .

In deze definitie wordt stedelijk beheer opgevat als een tijdelijk proces ter compensatie van de enigszins eenzijdige, meer technische gerichte, stadsvernieu-wing. De noodzaak voor een dergelijke aanvulling werd reeds gevoeld in 1987; in dat jaar is een eerste experiment gestart met wijk- en buurtbeheer in de wijk Korte Akkeren door het instellen van een overleg tussen de Beheergroep Korte Akkeren, de gemeente en andere belanghebbenden. De beheergroep heeft zich vanaf de oprichting vooral bezig gehouden met verbetering en beheer van de openbare ruimte en de bebouwing.

Ook in een aantal andere wijken bestaan vergelijkbare initiatieven. In het Raamgebied (binnenstad) functioneert al enkele jaren een overleg van gemeen-telijke en andere betrokkenen met een aantal buurtbewoners verenigd in de

Initiatiefgroep Raambuurt e.o .. Ook dit overleg heeft betrekking op het beheer van de bebouwde en de openbare ruimte.

In Gouda-Noord is verder sinds 1991 een wijkteam met werkgroepen actief. De werkwijze lijkt sterk op de in het kader van de sociale vernieuwing ingestelde wijkteams hoewel de wijk officieel geen 'sociale-vernieuwingswijk'5 is. Mede door de ontstaansgeschiedenis heeft de aanpak een integraal karakter.

In Gouda bestaat hierdoor een nauwe relatie tussen het stedelijk beheer, als

extra beheeractiviteit in de woon- en leefomgeving op zowel het technische als

het sociale vlak, en de sociale vernieuwing. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in

de wijk Korte Akkeren waar de beheergroep actief is binnen het inmiddels, in het kader van de sociale vernieuwing, opgerichte wijkteam.

De nauwe relatie heeft geleid tot de instelling van de Stuurgroep Woon- en Leefomgeving (SGWL). Deze stuurgroep heeft als voornaamste doelstelling het coördineren van alle activiteiten die betrekking hebben op stedelijk beheer en op sociale vernieuwing (Gemeente Gouda, 1991c, p.1). Vaak is echter onduide-lijk of iets een beheermaatregel of een sociale-vernieuwingsmaatregel is. Deze tweespalt heeft reeds bij oprichting van de stuurgroep geleid tot uitgebreide discussie over de naamgeving van het overlegorgaan en hoewel uiteindelijk besloten is tot bovengenoemde naam wordt door verschillende actoren conse-quent gesproken over de stuurgroep Sociale Vernieuwing. Hiermee wordt dus de Stuurgroep Woon- en Leefomgeving bedoeld. De ambtelijke vertegenwoordiging in de stuurgroep bestaat uit de drie sector directeuren, de projectleiders

stadsver-nieuwing, enkele afdelingshoofden en beleidsmedewerkers. Daarnaast zijn zowel

de verantwoordelijke wethouder voor sociale vernieuwing, als de wethouder voor stadsvernieuwing en stadsbeheer, lid van de stuurgroep. De verantwoordelijke wethouder voor onder andere volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stadsont-wikkeling en gemeentewerken, heeft geen zitting in de stuurgroep.

De gebruikte definitie van stedelijk beheer impliceert daarnaast een nauwe

relatie tussen Stadsontwikkeling en Gemeentewerken. Extra beheeractiviteiten

vallen onder de verantwoordelijkheid van Stadsontwikkeling, terwijl Gemeente-werken verantwoordelijk is voor het reguliere, met name fysiek-technische, beheer. Dit leidt regelmatig tot afstemmingsproblemen. De grenzen tussen beheer en extra beheer blijken in de praktijk namelijk erg moeilijk te trekken. Dwars door de inhoudelijke scheiding loopt dan nog de scheiding tussen

beleids-vorming en -uitvoering. Stadsontwikkeling is vooral verantwoordelijk voor de

beleidsvorming, het Stadsplan wordt hier bijvoorbeeld gemaakt. Dit Stadsplan moet een samenhangend, ruimtelijk beleidskader voor de stad en directe omge-ving voor de komende jaren creëren (Gouda, 1993j).

Daarnaast vallen er meer uitvoerende beheertaken binnen de sector: Bouw- en Woningtoezicht bijvoorbeeld. De sector Gemeentewerken, die primair

verant-woordelijk is voor uitvoering, heeft echter ook een aantal beleidsvormende taken

met betrekking tot het beheer en onderhoud van het openbaar gebied.

Naast de wijkaanpak, die als onderdeel van de sociale vernieuwing aan de orde zal komen, en het Stadsplan wordt als derde speerpunt van het Goudse stedelijk beheer het signaleringssysteem genoemd. Onder de verantwoordelijkheid van sector Stadsontwikkeling wordt door de Werkgroep Signalering gewerkt aan de opzet en invoering van dit systeem. Doelstelling is de tijdige signalering van ontwikkelingen in wijken en buurten zodat daar tijdig op gereageerd kan worden. Hiertoe worden door verschillende ambtelijke afdelingen en maatschap-pelijke instanties gegevens verzameld. Deze gegevens worden vervolgens centraal, systematisch geordend zodat daarmee per wijk verschillende analyses kunnen worden gemaakt.

Het integrale karakter van het signaleringssysteem blijkt uit de verscheidenheid van gegevens die verzameld worden. Behalve dat gegevens van verschillende ambtelijke diensten en sectoren worden verzameld, worden bijvoorbeeld gege-vens van de Sociale Dienst, het Gewestelijk Arbeidsbureau, de politie, Bureau Halt en de corporaties ingezameld. Aan uitbreiding en verfijning wordt momen-teel gewerkt. Een eerste evaluatie van de opgedane ervaringen komt binnenkort beschikbaar. Dit zal meer inzicht verschaffen over de rol die het systeem in de toekomst bij het stedelijk beheer kan gaan spelen. Indien de ambitieuze doelstel-ling wordt waargemaakt, kan het signaleringssysteem een van de belangrijkste informatiebronnen voor het beheerproces gaan vormen.

2.2.3 Sociale vernieuwing in Gouda

Na de presentatie van de kabinetsnota over sociale vernieuwing is Gouda een van de 37 startgemeenten waar het in de nota geformuleerde beleid gestalte gaat krijgen. De belangrijkste doelstelling van het beleid is het verbeteren van de kwaliteit van het bestaan en het bevorderen van de zelfstandigheid van de burgers. Om deze doelstelling te bereiken wordt aangesloten bij de door het Rijk gemaakte indeling van drie cirkels waarbinnen sociale vernieuwing gestalte zou moeten krijgen: Arbeidsmarkt, onderwijs en scholing, Woon- en leefomgeving en Vernieuwingen op zorg- en welzijnsterrein. Belangrijk element is het streven om de problemen geïntegreerd en 'op maat' aan te pakken, schotten tussen (delen van) organisaties moeten daartoe worden verwijderd.

De afsluiting van een convenant met het Rijk heeft als direct gevolg dat een aantal rijksbijdragen wordt gebundeld in een brede doeluitkering. Voordelen hiervan voor de gemeenten zijn dat er maar één keer verantwoording behoeft te worden afgelegd en dat er binnen die uitkeringen met gelden van verschillende beleidsterreinen kan worden geschoven. Bovendien ontstaat de mogelijkheid om niet gebruikte gelden door te schuiven naar volgende jaren. Omdat het Rijk de bestemming van een aantal gelden voorschrijft zijn de mogelijkheden van schuiven in de praktijk echter beperkt6 Beleid in het kader van de banenpool-regeling en de uitvoering van de jeugdwerkgarantie-wet (JWG) krijgen bijvoor-beeld volledig binnen de door het Rijk vastgestelde kaders gestalte.

Op de ontwikkelingen met betrekking tot de sociale vernieuwing zal in het derde hoofdstuk worden ingegaan.

Naast de aanpak op basis van het vigerende rijksbeleid is een specifiek Goudse aanpak ontwikkeld die uit drie componenten bestaat: de wijkaanpak, het stedelijk platform sociale vernieuwing en een aantal sociaal-vernieuwende projecten. In de onlangs afgeronde evaluatie van de sociale vernieuwing door de dienst Sociale Zaken, Werk en Welzijn (SWW) zijn deze componenten, en de manier waarop er inhoud aan is gegeven, uitgebreid beschreven (Gemeente Gouda, 1993h). Dit heeft het volgende beeld opgeleverd.

a) WJjkaanpak

In de eerste nota die in Gouda aan de sociale vernieuwing is gewijd, de Hoofd-lijnennotitie uit 1990, wordt het werken op wijk- en buurtniveau om verschillen-de reverschillen-denen gezien als een bruikbaar kaverschillen-der voor verschillen-de integratie van beleid en verschillen-de creatie van een breed draagvlak. Dit heeft geleid tot de instelling van wijkteams, toen nog wijkplatforms genoemd, met als doelstelling "het bereiken van overeen-stemming over de aanpak van concrete problemen" (Hoofdlijnennotitie p. 16 in: Gemeente Gouda, 1990a). Deze teams zouden moeten bestaan uit vertegen-woordigers van de gemeente, maatschappelijke organisaties en bewoners. Daarnaast wordt voorgesteld zogenaamde wijkconsulenten aan te trekken. Over

taken, samenstelling en functie van de platforms worden geen gedetailleerde afspraken gemaakt, hiervoor wordt in een latere fase een strategische verkenning noodzakelijk geacht. In een aparte notitie worden taken en functies van respec-tievelijk de wijkteams en de wijkconsulenten nader uitgewerkt (Gemeente Gouda, 1990a). Dit heeft direct geleid tot de huidige wijkaanpak.

In april 1991 worden drie wijkconsulenten aangesteld in drie door de gemeente geselecteerde wijken. Deze consulenten worden gedeeltelijk gefinancierd door de Stichting Welzijn Gouda (SWG) en gedeeltelijk door de gemeente. Er wordt een begeleidingscommissie gevormd voor de coördinatie en sturing van de consulen-ten, samengesteld uit vertegenwoordigers van de afdeling SVM (sector Stadsont-wikkeling), de dienst SWW (sector Educatie, Recreatie en Zorg) en de SWG. Onder leiding van de wijkconsulenten zijn vervolgens in de wijken wijkteams opgericht, waarbij zoveel mogelijk is aangesloten op reeds bestaande initiatieven. Door de wijkteams zijn de betreffende wijken beschreven en geanalyseerd in wijkvisies. In werkgroepen zijn op basis daarvan voorstellen en projecten geformuleerd voor aanpak van de problemen. Deze zijn gebundeld in wijkactie-plannen (Gemeente Gouda, 1992e t/m i).

De evaluatie van de sociale vernieuwing beoordeelt de wijkaanpak zeer positief: " ... er is in de afgelopen twee jaar een proces in gang gezet dat duidelijk zijn vruchten begint af te werpen" en: "Het huidige experimentele model van wijkteams, werkgroepen en wijkconsulenten kan zeer zeker geslaagd worden genoemd" (Gemeente Gouda 1993h, p. 11/p. 32).

Voorgesteld wordt om:

De wijkconsulenten structureel aan te stellen om de in gang gezette processen in Korte Akkeren, Kort Haarlem en Oosterwei te behouden. Te onderzoeken of ook in andere delen van de stad volgens het stramien van de wijkaanpak gewerkt kan worden. Mogelijkheden hiertoe worden gezien in: Oud-Achterwillens/ Gloriantplantsoen, Weidebloemkwartier en Lusten- en Burgenbuurt.

Mogelijk kan, mede op basis van een onderliggende strategische visie, op termijn een meer definitief organisatievoorstel voor de wijkaanpak worden geformuleerd (Gemeente Gouda, 1993h, p. 32).

b) Stedelijk Platform

Ook de basis voor dit platform ligt in de reeds genoemde Hoofdlijnennotitie. De noodzaak van een heroriëntatie op taken en verantwoordelijkheden van de gemeentelijke overheid wordt hiermee onderkend. De betrekkelijkheid van de maakbaarheid van de samenleving door een 'top-down' sturende overheid heeft de noodzaak tot samenwerking met andere partijen versterkt. De bunde~ing van verschillende maatschappelijke krachten werd dan ook als belangrijkste doelstel-ling voor het op te richten platform gezien.