Gebruik van onroerend goed door horeca; bestuurlijk-juridische instrumenten voor de aanpak van overlast

(1)

M. Rietdijk

(2)

Gebruik van onroerend goed door horeca

Bibliotheek TU Delft

~11~n~I\II\I\\~U

C 0003813974

2414

486

5

(3)

ORIËNTATIE OP

PLANOLOGISCHE EN JURIDISCHE GEODESIE

4

De reeks verschijnt onder verantwoordelijkheid van: Sectie Planolpgische en Juridische Geodesie Faculteit der Geodesie

Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft telefoon: 015 - 785094

(4)

Gebruik van onroerend goed door horeca

bestuurlijk-juridische instrumenten voor de aanpak van overlast

M. Rietdijk

(5)

De reeks Oriêntatie op Planologische en Juridische Geodesie "'(ordt uitgegeven

door: .

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft

telefoon: 015 - 783254 fax: 015 -781661

Dit onderzoek is als afstudeeronderzoek vanuit de Faculteit der Geodesie verricht bij Seinpost Adviesbureau B.V. in Den Haag.

CIP-GEGEVENS VAN DE KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Rietdijk, M.

Gebruik van onroerend goed door horeca;

bestuurlijk juridische instrumenten voor de aanpak van overlast I M. Rietdijk. -Delft: Delftse Universitaire Pers. - lil - (Oriêntatie op planologische en juridische geodesie ; 4)

Met lit. opg.

ISBN 90-6275-973-4 NUGI 699

Trefw.: horecabedrijven I Hinderwet. Copyright" 1994 by M. Rietdijk

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

(6)

Voorwoord

Deze publikatie is een bewerking van mijn afstudeerscriptie, die de afronding vormde van mijn opleiding tot geodetisch ingenieur aan de Faculteit der Geodesie aan de TU Delft. In die afstudeerscriptie, verschenen in augustus

1993,

is het resultaat weergegeven van een onderzoek naar een zeer actueel probleem, te weten het gebruik van panden door overlastgevende horecabedrijven. Vooral bij de revitalisering van verouderde winkelgebieden wordt overlastgevende horeca namelijk gezien als een belangrijke belemmering bij het revitaliseringsproces. Het onderzoek is uitgevoerd bij Seinpost Adviesbureau in Den Haag.

Centraal in het onderzoek stond de vraag in hoeverre het mogelijk is om sturing te geven aan het gebruik dat door horecabedrijven wordt gemaakt van panden. Om deze doelstelling te bereiken werd gedacht aan bepalingen in overeenkomsten en de inzet van publiekrechtelijke regelingen. Behalve om de regulering van de omvang van het aantal horecabedrijven ging het daarbij ook om mogelijkheden om de activiteiten binnen horecabedrijven te sturen. Vooral tekortkomingen ten aanzien van dit laatste punt zorgen er in de praktijk voor dat er problemen ontstaan bij het aanpakken van overlastsituaties. In het onderzoek is op deze problematiek nader ingegaan.

Vanaf deze plaats wil ik de heren De Wolft (TU Delft) en Van den Hazel (Seinpost Adviesbureau B. V.) bedanken voor hun begeleiding van het onderzoek. Verder wil ik de heer Van Schilfgaarde en mevrouw De Jong voor hun opmerkingen en aanwijzingen bedanken.

Delft, maart 1994 Marcel Rietdijk

(7)

INHOUDSOPGAVE

1. INLEIDING . . . . 1 .1 Horeca-overlast . . . . . . . 1 .1 .1 De hoofdlijnen . . . . 1.1 .2 Illegale activiteiten . . . 1 1 .1 .3 De beleidslevenscyclus . . . 2

1 .1 .4 Illegale activiteiten binnen de beleidslevenscyclus . . . . .. 3

1.1 .5 Een optiek op de problemen . . . . . . . . . . . . . .. 4

1 .1 .6 Overlast . . . 5

1 .1 .7 Benaderingswijze... 6

1.2 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7

1.2.1 Horeca-overlast als probleem . . . 7

1.2.2 Beschikken en beperken als basisgedachte. . . . .. 8

1.2.3 Probleemstelling... 9 1.3 Opbouw onderzoeksrapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10 2. PUBLIEKRECHTELIJKE BEPERKINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 2.1 Inleiding . . . 11 2.2 Instrumentarium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12 2.2.1 Hoofdlijnen . . . 12 2.2.2 Wet Milieubeheer ... . . . 13 2.2.3 Drank- en Horecawet . . . 14 2.3 Bestemmingsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15 2.3.1 Inleiding . . . ... . . 15 2.3.2 Aantal vestigingen . . . 15 2.3.3 Aard vestigingen . . . ... . 17 2.4 Leefmilieuverordening . . . 20 2.4.1 Inleiding . . . 20 2.4.2 Aantal vestigingen . . . 21 2.4.3 Aard vestigingen . . . 22 2.5 Overlastveror~ening . . . 23 2.5.1 Inleiding . . . 23

2.5.2 Werking van een overlastverordening . . . 24

2.5.3 Afstemming met Wet Milieubeheer . . . 26

2.5.4 Aantal vestigingen .. .. . . 26

2.5.5 Aard vestigingen . . . 27

(8)

3 . PRIVAATRECHTELIJKE BEPERKINGEN . . . ... 31

3.1 Inleiding . . . .. . . ... .. 31

3.2 Rechten op onroerende zaken . . . 31

3.2.1 Inleiding . . . ... . . 31

3.2.2 Zakelijke rechten . . . 32

3.2.3 Gebruiksrechten... . . . .. . . 33

3.2.4 Kwalitatieve werking. . . . . . . . . . . . . . . .. 36

3.2.5 Kenbaarheid rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37

3.3 Beperkingen in zakelijke rechten . . . . . . . . . . . . . . .. 40

3.3.1 Inleiding . . . .... . . 40 3.3.2 Beperkingen eigendom . . • . . . 41 3.3.3 Beperkingen appartementsrecht . . . 44 3.3.4 Beperkingen erfpachtvoorwaarden .. .. . . ... .. 45 3.4 Beperking~n in gebruiksrechten . . . ... 47 3.4.1 Inleiding . . . 47 3.4.2 Huurrecht bedrijfsruimte ... .. . . 47 3.4.3 Beperkingen gebruiksrechten . . . 50 3.4.4 Handhaving gebruiksbeperkingen . . . 53

3.5 Beschikken door de gemeente . . . 57

3.5.1 Inleiding . . . 57

3.5.2 Aankoop van panden . . . 58

3.5.3 Onteigening van panden . . . .... .. 59

3.5.4 Voorkeursrecht op panden . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62

3.5.5 Instrumentarium verkrijging gebruik. . . . . . . . . .. 65

3.6

Conclusies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

65

4. B'ELEIDSMATIG BESCHIKKEN EN BEPERKEN . . . 67

4.1 Inleiding . . . 67

4.2 Beleid als handvat . . . ... 67

4.2.1 Inleiding . . . 67

4.2.2 Uitgangspunten horeca beleid . . . 69

4.3 Instrumentarium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 72 4.3.1 Inleiding . . . 72 4.3.2 Aantal horecabedrijven . . . 73 4.3.3 Aard horecabedrijven . . . 79 4.3.4 Activiteiten in horecabedrijven . . . 80 4.3.5 Lokatie... ... ... . . 83

4.3.6

Overige instrumenten . . . 85 4.4 Organisatie . . . .. . . 87 4.4.1 Inleiding . . . ... .. .. 87 4.4.2 Horeca-coördinator... 88 4.4.3 Horeca-stichting... .. . . 89

4.4.4

Afstemming gemeente met horeca-stichting . . . . . . . .. 95

(9)

INHOUDSOPGAVE 5. SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99 5.1 Samenvatting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99 5.2 Aanbevelingen . . . . . . . . . . . .. 101 BIJLAGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1 05 Bijlage A: Literatuur . . . .. . . . .. .. .. . . 1 07 Bijlage B: Overlastverordening Rotterdam . . . 109

(10)

1 .

INLEIDING

1 .1 Horeca-overlast

1.1.1 De hoofdlijnen

Horeca is een belangrijke bron van economische activiteit. Ook voor de kwaliteit van het leefmilieu in de stad is een goed functionerende horeca van groot belang. In het algemeen veroorzaakt horeca weinig overlast en draagt zij bij aan een versterking van de ruimtelijke-economische structuur. Het komt echter steeds vaker voor dat er horeca aanwezig is, die noch als hotelbedrijf , noch als

restau-rantbedrijf , noch als cafébedrijf kan worden aangemerkt, maar zich wel als horeca afficheert. Het gaat daarbij om coffee-shops, automatenhallen, animeerbars en vergelijkbare bedrijven. De omzet van deze ondernemingen komt veelal niet uit de verkoop van dranken en andere consumpties of het aanbieden van logies, maar uit de verkoop van drugs, het exploiteren van speelautomaten en het gelegenheid bieden tot prostitutie.

Met name de laatste jaren wordt door bewonersorganisaties, winkeliersverenigin-gen en de politie veelvuldig gewezen op de problemen die voortkomen uit de aan-wezigheid van dergelijke (pseudo) horeca-bedrijven. De problemen hebben meestal betrekking op overlast voor de omgeving die het gevolg is van activiteiten binnen de bedrijven. Daarnaast wordt de negatieve uitstraling die zulke bedrijven hebben op de omgeving aangemerkt als een probleem. Onder andere schietpartijen en overlast als gevolg van het aantrekken van een bepaalde klantenkring zorgen voor een aantasting van het woon- en werkklimaat in de omgeving van zulke bedrijven. De kern van het probleem lijkt te zijn gelegen in een kwalitatieve achteruitgang van sommige horecabedrijven.

1 .1.2 Illegale activiteiten

Het zijn vooral de 'illegale' activiteiten binnen een horecabedrijf die de overlast op de omgeving veroorzaken. De vraag is echter in hoeverre de problemen die ont-staan door dergelijke activiteiten binnen horecabedrijven als horeca-specifiek moeten worden aangemerkt. Met name het verschuiven van de handel in soft-drugs van horecabedrijven naar andere bedrijfsvormen en naar woningen toont aan dat een deel van de problemen niet horeca-specifiek is. Om de problematiek te verhelderen lijkt het daarom zinvol een onderscheid aan te brengen tussen een tweetal deelproblemen ten aanzien van de illegale activiteiten.

(11)

GEBRUIK VAN ONROEREND GOED DOOR HORECA

In de eerste plaats gaat het om de ongewenstheid van bepaalde activiteiten bezien vanuit de maatschappelijke context. In dat geval is er sprake van een (politiek) beleidsmatige vraag met betrekking tot een maatschappelijk probleem. Daarbij kan worden gedacht aan de discussie of de handel in drugs al dan niet gelegaliseerd zou moeten worden en aan de discussie omtrent het legaliseren van prostitutie. Er is hierbij geen sprake van een horeca-specifiek probleem. In de ~weede plaats gaat het om de overlast die dergelijke activiteiten in de praktijk blijken te veroorzaken ten opzichte van de omgeving. Omdat deze activiteiten ook kunnen plaatsvinden binnen horecabedrijven, worden de problemen voor een deel horeca-specifiek. Als zodanig valt het dan ook te vergelijken met een probleem als drankmisbruik dat ook voor een deel horeca-specifiek is.

De samenhang tussen de bovenstaande deelproblemen kan duidelijk worden gemaakt door ze te plaatsen binnen de gedachte achter de beleidslevenscyclus 1 (figuur 1.1).

1.1.3

De beleidslevenscyclus

De basis van het leerstuk van de beleidslevenscyclus wordt gevormd door de gedachte dat beleid een bepaalde cyclus doorloopt. Deze cyclus bestaat uit vier fasen.

In de eerste fase is er sprake van de signalering en erkenning van een probleem. Diverse belangengroeperingen wijzen erop dat er sprake zou kunnen zijn van een probleem. Over de exacte aard, omvang, oorzaken en effecten van het probleem bestaan echter verschillen van mening. In de loop van deze fase ontstaat in zekere mate consensus over het feit dat er een probleem is en wordt het probleem als een beleidsvraagstuk erkend.

In de tweede fase wordt dit beleid vervolgens geformuleerd. Daarbij bestaan er grote verschillen van mening over de wijze waarop de problemen moeten worden aangepakt. Deze fase wordt gekenmerkt door grote politieke en publicitaire aandacht en wordt afgesloten als de overheid een beleid en een daarbij passend instrumentarium heeft geformuleerd.

In de derde fase wordt het vraagstuk daadwerkelijk opgelost. Het beleid wordt uitgevoerd en de aandacht van politiek en samenleving loopt langzaam terug. De nadruk komt te liggen op het handhavingsaspect en de stroomlijning van regelgeving en procedures.

In de laatste fase staat het onder controle houden van het probleem centraal. De nadruk ligt met andere woorden op het beheer. Nieuwe ontwikkelingen vragen

(12)

ij IM ti

ft

.

...M

! ! , ' . 'n''''Inr-r''1 IJ 1 '·1 I 11111.11

""" .',=

INLEIDING

erkenning form ulenng oplossing beheer

Figuur 1.1 De beleidslevenscyclus (naar: Winsemius - Gast in eigen huis)

aanvullingen en bijsturingen. Soms is echter een nieuw beleid nodig, waarmee een nieuwe cyclus in gang wordt gezet.

1 .1.4 Illegale activiteiten binnen de beleidslevenscyclus

Vanuit diverse belangengroeperingen worden de laatste jaren verschillende gedachten naar voren gebracht over het al dan niet (maatschappelijk) ongewenst zijn van bepaalde activiteiten in de horeca. Gezien de publicitaire en politieke aandacht waarin de problematiek zich mag verheugen, kan in ieder geval worden geconstateerd dat er sprake is van een erkenning van het probleem. Er kan echter nog nauwelijks worden gesproken van enige consensus ten aanzien van de oplossingsrichting. De beleidslevenscyclus ten aanzien van de bepaling van de mate van ongewenstheid van illegale activiteiten lijkt zich dan ook pas in de fase van erkenning te bevinden. Binnen deze (eerste) fase dient een beleidsmatige benadering van het probleem centraal te staan (beleidsontwikkeling ten aanzien van illegale activiteiten).

3

(13)

Een aantal activiteiten waarover, voor wat betreft de gewenstheid, nog geen (maatschappelijke) consensus bestaat, komt in de praktijk echter reeds veelvuldig voor, waarbij zij in veel gevallen zorgen voor overlast op de omgeving. Dat er sprake is van dergelijke overlast lijkt daarbij niet meer ter discussie te staan. De fase van erkenning in de beleidslevenscyclus is ten aanzien van het bestaan van overlast dan ook reeds doorlopen. Om de problemen als gevolg van zulke activi-teiten enigszins te beheersen vinden reeds enkele aanzetten plaats tot het formu-leren van een beleid (zoals bijvoorbeeld een gedoogbeleid voor soft-drugs). Ook worden enkele instrumenten ontwikkeld waarmee de betreffende activiteiten beheersbaar gehouden kunnen worden. Het probleem lijkt zich daarmee in de beleidslevenscyclus aan het einde van de tweede fase (beleidsformulering) te bevinden, terwijl ten aanzien van de legitimatie van de activiteiten zelf nog geen consensus bestaat.

De bovenstaande problemen zijn beide een deelprobleem van het probleem dat valt aan te merken als illegale activiteiten. Het eerste deelprobleem is een (maatschappelijke) beleidsvraag, het tweede deelprobleem heeft betrekking op de vraag hoe de negatieve gevolgen die voortkomen uit het uitblijven van een ant-woord op de beleidsvraag, instrumenteel kunnen worden beperkt. Het gaat dus feitelijk om twee beleidslevenscycli, waarbij de cyclus van het eerste deelpro-bleem begint op het moment dat de cyclus van het tweede deelprodeelpro-bleem zich reeds aan het begin van de derde fase bevindt. In figuur 1.2 is dit schematisch voorgesteld. Opgemerkt dient nog te worden dat het in het eerste geval gaat om een beleidslevenscyclus op rijksniveau, terwijl het in het tweede geval gaat om een beleidslevenscyclus op gemeentelijk niveau.

1.1.5

Een optiek op de problemen

Illegale activiteiten binnen horecabedrijven blijken in de praktijk één van de belangrijkste problemen van de horeca te zijn. Behalve dat het daarbij gaat om de overlast die zulke activiteiten veroorzaken voor de omgeving, gaat het ook om problemen die bedrijven waarin illegale activiteiten plaatsvinden opleveren voor de horeca zelf, vooral omdat zij de horeca als bedrijfstak in een negatief daglicht stellen.

Hetzelfde probleem blijkt door verschillende partijen op een andere wijze te worden ervaren. Dit hangt samen met de optiek van waaruit de verschillende betrokkenen naar het probleem kijken. In het geval van de horeca-ondernemers zelf gaat het vooral om een bedrijfseconomische optiek. Voor de omgeving is de overlast een probleem vanuit een ruimtelijk-economische optiek. Het beleidspro-bleem van de illegale activiteiten wordt vooral beschouwd vanuit een sociale optiek en de optiek van de volksgezondheid.

In het kader van dit onderzoek is ervoor gekozen om een ruimtelijk-economische optiek op het probleem als uitgangspunt te nemen. Dit betekent dat ten aanzien

(14)

INLEIDING

erkenning formulerinB oplossing beheer

erkenning2 form ulenng2

Figuur 1.2 Beleidslevenscycli illegale activiteiten

van de illegale activiteiten vooral de overlast daarvan op de omgeving centraal zal staan.

1.1.6 Overlast

Zoals hiervoor reeds is aangegeven, zal de problematiek van de overlast als gevolg van bepaalde activiteiten centraal staan binnen het onderzoek. Behalve om de hiervoor genoemde overlast als gevolg van illegale activiteiten, gaat het daarbij ook om de overlast die horecabedrijven voor hun omgeving kunnen veroorzaken door bedrijfsactiviteiten (als gevolg van hun aard). Het gaat daarbij enerzijds om een aantasting van de openbare orde, waaronder in ieder geval een aantasting van het woon- en leefklimaat wordt verstaan, en anderzijds om hinderlijke activiteiten die door de bedrijfsvoering zelf veroorzaakt worden.

Overlast als een aantasting van de openbare orde wordt met name ervaren vanuit de bewoners. Bromfietslawaai, verstoring van de nachtrust en hinder van aan- en

(15)

Ill!l! dil! ! II ! J • • AI

---

-GEBRUIK VAN ONROEREND GOED DOOR HORECA

afrijdende auto's zijn een aantal vormen van dergelijke overlast. Naarmate er meer horecabedrijven geconcentreerd zijn op één lokatie, zal de overlast in het alge-meen toenemen. Bovendien zullen bepaalde soorten horecabedrijven meer overlast veroorzaken dan andere soorten horecabedrijven. Een discotheek zal bijvoorbeeld in het algemeen meer bromfietslawaai met zich meebrengen dan een buurtcafé. Daarnaast kunnen hinderlijke activiteiten vanuit bepaalde horecabedrijven worden genoemd. Hierbij dient dan vooral te worden gedacht aan geluidsoverlast vanuit het horecabedrijf en vanaf terrassen, reukoverlast en vervuiling van de directe omgeving. Ten aanzien van dergelijke overlast bestaat er een hoge mate van regulering. Met name in het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer worden diverse regels gesteld.

Het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer en de Wet Milieubeheer tonen aan dat de nadruk bij de instrumentatie voor de aanpak van het probleem van de overlast van horecabedrijven is komen te liggen op het uitbouwen en verder verfijnen van het beschikbare instrumentarium en het onder controle houden van het probleem. Indien overlast wordt bezien in het kader van de beleidslevenscyclus, dan lijkt dit probleem zich dus in de derde fase van de beleidslevenscyclus te bevinden. 1.1 .7 Benaderingswijze

Het probleem van de overlast als gevolg van illegale activiteiten binnen horecabe-drijven is beschreven als een probleem dat zich binnen de beleidslevenscyclus aan het einde van de tweede fase bevond. Het probleem van de overlast als gevolg van bedrijfsactiviteiten (aantasting van de openbare orde en hinderlijke activitei-ten) bevindt zich in de derde fase van de beleidslevenscyclus. Beide problemen bevinden zich dus in of naderen de derde fase van de beleidslevenscyclus. Op dat punt in de cyclus lijkt vooral een instrumentele benadering van het probleem centraal te kunnen staan.

In dit onderzoek is er ook voor gekozen om een instrumentele benadering van het probleem als uitgangspunt te nemen. Deze keuze is voornamelijk ingegeven door het feit dat een beleidsmatige benadering eerder een vraag is van politieke besluitvorming omtrent maatschappelijke problemen dan van een daadwerkelijke aanpak van bestaande problemen. Omdat een aanzet tot dit laatste een van de belangrijke redenen was voor dit onderzoek, is een instrumentele benadering als uitgangspunt genomen. Daarbij is uitgegaan van de hiervoor genoemde problemen van de overlast als gevolg van illegale activiteiten en de overlast als gevolg van bedrijfsactiviteiten.

(16)

t-=

' _ _ " . '1' ,,,_,

INLEIDING

1.2 Probleemstelling

1.2.1 Horeca-overlast als probleem

In de vorige paragraaf zijn een ruimtelijk-economische optiek op en een instrumen-tele benadering van de problematiek als uitgangspunt genomen. Daarbij werd geconstateerd dat het ondermeer bepaalde illegale activiteiten binnen horecabe

-drijven zijn, die overlast kunnen veroorzaken voor de omgeving van het bedrijf. Daarnaast toont het vanuit de praktijk aangevoerde probleem van de negatieve uitstraling van sommige horecabedrijven aan dat horeca-overlast niet alleen een probleem is als gevolg van lokatie en activiteiten. Van een negatieve uitstraling is sprake indien een positieve functie ontbreekt of niet tot zijn recht komt. Het probleem wordt vooral aangevoerd door gebruikers en eigenaren van onroerende zaken in de omgeving van horecabedrijven (figuur 1.3).

Een negatieve uitstraling heeft vooral invloed op het woon- en werkklimaat. Met name een concentratie van horecabedrijven kan het winkelklimaat aantasten, omdat door de aanwezigheid van een groot aantal horecabedrijven er niet langer sprake is van een aantrekkelijk winkelfront. Door hun aard zullen sommige horecabedrijven het winkelklimaat sneller aantasten. Zeker als het avond- en nachthoreca betreft is dit het geval. Dit neemt echter niet weg dat er een aantal soorten horecabedrijven is, dat weliswaar een negatieve uitstraling op de omgeving heeft, maar desondanks een belangrijke sociale functie vervult. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan koffie- en theehuizen, die vaak een belangrijke functie als ontmoetingsplaats voor allochtonen vervullen, doch die zelden een versterking van de winkelfunctie van een straat betekenen. Ook bijvoorbeeld discotheken vervullen een belangrijke sociale functie, terwijl zij vaak zorgen voor dode wanden in het straatbeeld.

Overlast als gevolg van horecabedrijven wordt dus bepaald door een viertal factoren, al dan niet in onderlinge samenhang, te weten de omvang van het aantal horecabedrijven, de aard van het horecabedrijf, de (illegale) activiteiten en

de lokatie waar het horecabedrijf is gevestigd. Deze factoren tezamen met de

keuze voor de ruimtelijk-economische optiek en de instrumentele benaderingswijze vormen de basis voor de definitie van horeca-overlast die in het kader van dit onderzoek zal worden gehanteerd:

Onder horeca-overlast wordt verstaan de aantasting van het woon- en werkklimaat in de omgeving van een horecabedrijf als gevolg van activiteiten van of vanuit horecabedrijven en/of een concentratie van dergelijke bedrijven in een beperkt gebied.

(17)

Figuur 1.3 Negatieve uitstraling

Indien in het vervolg wordt gesproken over horeca-overlast dan wordt daarbij dus uitgegaan van deze definitie.

1.2.2 Beschikken en beperken als basisgedachte

Bij het probleem van de horeca-overlast staat de relatie van een horecabedrijf tot zijn omgeving dus centraal. Een onderneming in de vrije ruimte kan immers geen overlast volgens bovenstaande definitie veroorzaken. Daarbij speelt de aard van het horecabedrijf overigens een belangrijke rol. Onder de aard van een horecabe-drijf wordt de aard van de behorecabe-drijfsvoering verstaan, welke wordt bepaald door enerzijds de bedrijfsactiviteiten die in een inrichting plaatsvinden en anderzijds door de ondernemer. Het is vaak de combinatie van de bedrijfsvoering (en eventuele illegale activiteiten) en de plaats van vestiging die voor overlast zorgt. Om het probleem van de horeca-overlast te kunnen oplossen, zullen veranderin-gen in de relatie van een horecabedrijf tot zijn omgeving moeten worden aange-bracht. Dit kan door horecabedrijven te verplaatsen of zelfs te sluiten, veranderin-gen in de omgeving aan te brenveranderin-gen en door het oplegveranderin-gen van gebruiksbeperkinveranderin-gen ten aanzien van de horecafunctie. Bij veranderingen in de omgeving kan vooral

(18)

_ de. I t .

..

.

'

INLEIDING

worden gedacht aan geluidswerende voorzieningen. In sommige gevallen kan dit een adequate oplossing voor een probleem zijn, maar in veel gevallen is er eerder sprake van symptoombestrijding en niet van het feitelijk oplossen van de problemen. Op geluidswerende voorzieningen zal hier verder niet worden ingegaan.

Om bedrijven te kunnen verplaatsen zullen veranderingen in de rechten op onroerende zaken moeten worden aangebracht (beschikken). Naar analogie van de Haan2 _{zal hier onder beschikken worden verstaan het kunnen aanbrengen van}

veranderingen in de rechtstoestand Jen onroerende zaken. Daarnaast spelen ook beperkingen ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden een belangrijke rol. Deze beperkingen kunnen zowel voortvloeien uit een overeenkomst als uit een publiek-rechtelijke regeling.

Een combinatie van enerzijds het beschikken over zakelijke rechten en gebruiks-rechten en anderzijds het beperken van de gebruiksmogelijkheden zal binnen dit onderzoek als basisgedachte centraal staan.

1.2.3 Probleemstelling

Uitgaande van de definitie van het probleem van horeca-overlast en uitgaande van de hiervoor aangegeven basisgedachte ten aanzien van het probleem, is de volgende probleemstelling als uitgangspunt van het onderzoek genomen:

Wat zijn de mogelijkheden

om

door middel van het beschikken over

onroeren-de zaken en het beperken van onroeren-de gebruiksmogelijkheonroeren-den ervan,

horeca-overlast te voorkomen en te bestrijden ?

Deze probleemstelling is op te splitsen in een aantal concrete onderzoeksvragen, welke de leidraad zijn geweest bij de uitvoering van het onderzoek:

1. Welke mogelijkheden heeft de overheid

om

publiekrechtelijke beperkingen

aan te brengen in de gebruiksmogelijkheden van onroerende zaken

om

op

deze wijze horeca-overlast te voorkomen en bestrijden ?

2. Welke andere mogelijkheden hebben overheid of private partijen

om

via

privaatrechtelijke rechtsverhoudingen met betrekking tot onroerende

zaken horeca-overlast te voorkomen en bestrijden ?

2. P. de Haan • Coördinatie van de administratieve wetgeving inzake onroerend goed (preadvies Nederlandse Juristen Vereniging), 1973

(19)

J IJW 1"1 !lil 11.

-,

'! I J i I . ' I . ' , ' . , , _ " W I L .' I I' • • • , • • '

3. Welke aanvullende regelgeving is eventueel benodigd

om

horeca-overlast te voorkomen en te bestrijden middels beperking van de gebruiksmoge-lijkheden en het uitoefenen van invloed op rechtsverhoudingen ? Het onderzoek is in hoofdlijnen uitgevoerd vanuit een praktische invalshoek. Hiertoe is in de praktijk een aantaloverlastsituaties als gevolg van de aanwezig-heid van horecabedrijven nader bestudeerd. In de tekst wordt een beschrijving gegeven van een aantal van deze gevallen. Ten aanzien van verschillende onder-delen van het onderzoek heeft daarnaast literatuuronderzoek plaatsgevonden.

1.3 Opbouw onderzoeksrapport

In het tweede hoofdstuk zullen de belangrijkste publiekrechtelijke regelingen die beperkingen kunnen opleggen aan de gebruiksmogelijkheden van (horeca)panden worden behandeld. Het gaat daarbij om de Wet Milieubeheer, de Drank- en Horecawet, het bestemmingsplan, de leefmilieuverordening en een gemeentelijke verordening. Van dit laatste instrument zal, uitgaande van de Rotterdamse situatie, de huidige toepassing worden beschreven.

Daarnaast kunnen ook in privaatrechtelijke overeenkomsten de gebruiksmogelijk-heden worden beperkt. Deze komen in het derde hoofdstuk aan de orde. Daarbij zal enerzijds worden gekeken naar de mogelijkheden van gebruiksbeperkingen in zakelijke rechten (eigendom, appartementsrechten en erfpacht) en anderzijds naar de mogelijkheden daarvan in gebruiksrechten (huur). Verder wordt ingegaan op de mogelijkheden om als gemeente invloed uit te oefenen op de rechten teneinde langs deze weg privaatrechtelijke beperkingen te vestigen (beschikken). In dat verband zullen met name de onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht aan de orde komen.

Het bestrijden van horeca-overlast behoort niet te geschieden op basis van ad-hoc beslissingen. In principe zou hieraan een bepaalde doelstelling ten aanzien van de regulering van horeca ten grondslag moeten liggen. Deze doelstellingen zouden dan het uitgangspunt moeten zijn voor de wijze waarop de gemeente omgaat met de hiervoor genoemde regelingen. Daarbij is een goed organisatorisch kader van het grootste belang. In het vierde hoofdstuk wordt hierop ingegaan.

Het onderzoeksrapport wordt in het vijfde hoofdstuk afgesloten met een samen-vatting en enkele aanbevelingen.

(20)

2. PUBLIEKRECHTELIJKE BEPERKINGEN

2.1 Inleiding

Het aanpakken van horeca-overlast wordt meestal gezien als een overheidstaak. Bij een instrumentele benadering van het probleem zal dan ook eerst worden bezien welke mogelijkheden het publiekrechtelijk instrumentarium biedt. In aansluiting op de in het vorige hoofdstuk geformuleerde basisgedachten zullen gebruiksbeperkende instrumenten daarbij centraal staan. Deze instrumenten zijn van het grootste belang, omdat zij bepaalde activiteiten zelfs geheel onmogelijk kunnen maken (figuur 2.1).

Men kan zich de situatie voorstellen dat een ondernemer een horecabedrijf wil beginnen in een bepaald pand. Nadat de onderne-mer het pand in eigendom heeft verworven, dan wel het pand heeft aangehuurd, blijkt dat het bestemmingsplan de vestiging van een horecabedrijf op die plaats niet toelaat. De ondernemer heeft dan een probleem. Hij kan op die plaats dan namelijk, ondanks zijn rechten op het gebruik van het pand in privaatrechtelijke zin, geen horecabedrijf beginnen. Een aanvraag om een bouwvergunning voor het verbouwen van het pand tot horecabedrijf, zal bijvoor-beeld worden afgewezen wegens strijdigheid met het bestem-mingsplan. Ook een eventueel benodigde overlastvergunning zal niet worden verleend indien de gemeente verwacht dat het te vestigen horecabedrijf overlast zal opleveren.

Figuur 2.1 Publiekrechtelijke beperkingen

In de volgende paragraaf zal eerst een overzicht worden gegeven van de hoofdlij-nen van het voor de horeca relevante instrumentarium waarll1ee beperkingen kunnen worden aangebracht in de gebruiksmogelijkheden van onroerende zaken. Ook zal een aantal horeca-specifieke instrumenten worden behandeld. In de daarop volgende paragrafen zal voor een aantal instrumenten worden aangegeven in hoeverre zij beperkingen kunnen opleggen aan de gebruiksmogelijkheden. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met enkele conclusies.

(21)

2.2 Instrumentarium

2.2.1 Hoofdlijnen

Er bestaan diverse regelingen die beperkingen kunnen opleggen aan de gebruiks-mogelijkheden van panden, percelen en de rechten die zakelijk gerechtigden daarover kunnen uitoefenen. In figuur 2.2 is een overzicht gegeven van een aantal publiekrechtelijke regelingen waarin dergelijke beperkingen zijn opgenomen. Uiter-aard zijn niet al deze regelingen in het kader van dit onderzoek van belang. Van belang voor de horeca zijn een aantal regelingen op het gebied van het milieu (met name de Wet Milieubeheer met het daarbij behorende Besluit Horecabedrijven Milieubeheer), de Drank- en Horecawet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing.

Wet Milieubeheer, Wet Bodembescherming, Interimwet Bodemsanering, Wet Geluidhinder, Wet Luchtverontreiniging, Wet Milieugevaarlijke Stoffen, Wet Verontreininging Oppervlakte-wateren, Wet op de Waterhuishouding, Wet Bescherming Waterstaatswerken in Oorlogstijd, Wet Bestrijding Infectieziekten en Opsporing Ziekteoorzaken, Boswet. Deltawet en Deltaschadewet, Wet Droogmakerijen en Indijkingen, Grondwaterwet en Grondwaterwet Waterleidingbedrijven, Inkwartieringswet, Kampeerwet, Landinrichtingswet, Luchtvaartwet,

Monumentenwet, Natuurbeschermingswet, Ontgrondingenwet, Wet op de Ruimtelijke Ordening, Spoorweg wet, Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, Telegraaf- en Telefoon-wet, Veren Telefoon-wet, Verkeerswet tegen Lintbebouwing, WegenTelefoon-wet, Drank- en HorecaTelefoon-wet, Woningwet, Waterstaatswet 1900, Oorlogswet, Belemmeringenwet Landsverdediging, Wet Militaireinundatiën, Rijkwaterstaatswet, Rivierwet, Waterschapswet, ReconstructiewetMid-den-Delfland, Herinrichtingswet Oost-Groningen en Gronings-Drentse Veenkoloniën, Waterlei-dingwet, Wet Voorkeursrecht Gemeenten, Huisvestingswet, Wet Agrarisch Grondverkeer

Figuur 2.2 Publiekrechtelijke regelingen met daarin gebruiksbeperkingen

Bovendien zijn er ook op gemeentelijk en provinciaal niveau verordeningen aan te wijzen die beperkingen opleggen aan de gebruiksmogelijkheden van panden. Op gemeentelijk niveau gaat het daarbij vooral om bepalingen in de zogenaamde Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Daarnaast kunnen er ook andere gemeen-telijke verordeningen bestaan die een vergunningstelsel instellen. Als de voor de horeca belangrijkste verordeningen op dat terrein worden vaak genoemd een overlast-verordening horecabedrijven en een speelautomatenoverlast-verordening. Deze laatste verordening kan worden opgesteld op grond van de Wet op de Kansspelen. Op provinciaal niveau zijn niet direct verordeningen aan te wijzen die beperkingen opleg-gen aan de gebruiksmogelijkheden van horeca panden.

In het hierna volgende zal kort worden ingegaan op de Wet Milieubeheer en de Drank-en Horecawet. In paragraaf 2.3 zal het bestemmingsplan (ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening) en in paragraaf 2.4 de leefmilieuverordening (ingevolge de Wet

(22)

PUBLIEKRECHTELIJKE BEPERKINGEN

op de Stads- en Dorpsvernieuwing) worden behandeld. In de vijfde paragraaf zal vervolgens worden ingegaan op de gemeentelijke overlastverordening.

2.2.2 Wet Milieubeheer

In het verleden bestond er grote onduidelijkheid over de vraag welke horecabedrijven wel hinderwetplichtig waren en welke horecabedrijven dit niet waren. Daarnaast bestond er grote onduidelijkheid over de vraag welke horecabedrijven wel onder de Wet Geluidhinder vielen en welke horecabedrijven daar niet onder vielen. Om aan al deze onduidelijkheid een einde te maken en de regelgeving ten aanzien van horecabe-drijven te vereenvoudigen, werd op 1 december 1992 het Besluit Horecabehorecabe-drijven Hinderwet ingevoerd. Omdat de Hinderwet op 1 maart 1993 is opgegaan in de Wet Milieubeheer, wordt deze maatregel nu aangeduid als het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer.

Hiertoe worden alle horecabedrijven onder de Wet Milieubeheer gebracht, waarbij onder horecabedrijven worden verstaan:

Hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria's, snackbars en discotheken, alsmede aanverwante inrichtingen waar tegen vergoeding logies worden ver-strekt, dranken worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt, met uitzondering van inrichtingen zonder vaste stand- of ligplaats.

Een groot aantal van deze bedrijven veroorzaken echter dusdanig weinig hinder dat met een aantal algemene bepalingen in het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer kan worden volstaan. Deze bedrijven kunnen dan volstaan met een melding. Het betreft hier de hiervoor genoemde horecabedrijven met uitzondering van bedrijven waar het gezamenlijk oppervlak van de vast aangebrachte dansvloeren meer bedraagt dan 10 m2 _{en bedrijven waar bepaalde chemische stoffen in bepaalde hoeveelheden aanwezig} zijn. Deze laatste vallen niet onder het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer en moeten ingevolge de Wet Milieubeheer een milieuvergunning aanvragen en verder voldoen aan een aantal beperkingen uit de Wet Geluid~inder.

hl

het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer zijn een groot aantal bepalingen opgeno-men ten aanzien van de hinder van diverse installaties. Daarbij valt ondermeer te denken aan bepalingen over het motorvermogen van machines, de toegestane hoeveelheid koolzuurgas en verplichte brandwerendheidsvoorzieningen. In het kader van dit onderzoek zijn met name de bepalingen ten aanzien van de zogenaamde indirecte hinder en de hinder van terrassen van belang. In het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer wordt bepaald dat het Besluit betrekking heeft op die vormen van hinder die door het aanbrengen van voorzieningen, het treffen van maatregelen en het naleven van gedragsregels binnen de inrichting kunnen worden voorkomen of beperkt. Andere vormen van overlast kunnen worden aangepakt door middel van een gemeentelijke verordening, indien het motief maar niet is gelegen in het tegengaan van hinder, maar in bijvoorbeeld het handhaven van de openbare orde. Een voorbeeld

(23)

lIJIer 1!1!~"'. - _ , _ . , . _ _ . . . 'Y"MV ! ₁₁_•_••._{, - -}'Y'

van een dergelijke verordening (de overlastverordening) zal in paragraaf 2.5 aan de orde komen.

De Wet Milieubeheer biedt dus een regeling ten aanzien van de hinder van horecabe-drijven. Omdat deze regeling slechts betrekking heeft op één aspect van het probleem van de horeca-overlast (namelijk hinder ingevolge de Wet Milieubeheer) en bovendien een algemeen karakter hebben (voldoen aan de voorwaarden van het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer of de Wet Milieubeheer betekent dat uitoefening van een horecabedrijf mogelijk is), lijkt de Wet Milieubeheer en het daaruit voortkomende Besluit Horecabedrijven Milieubeheer onvoldoende mogelijkheden te bieden om gebruiksbeperkingen aan te brengen om de totale problematiek op te lossen. Omdat de primaire invalshoek van het onderzoek is gelegen in het gebruik van het pand (mede in relatie tot de omgeving) en niet in de inrichtingen zelf, zal verder niet nader worden ingegaan op de Wet Milieubeheer.

2.2.3 Drank- en Horecawet

De kern van de Drank- en Horecawet wordt gevormd door het vergunningstelsel, zoals dat wordt geregeld in artikel 3 van de wet. Daarin wordt bepaald dat het verboden is zonder vergunning van burgemeester en wethouders uit te oefenen:

a. enig horecabedrijf, tot welks uitoefening behoort het bedrijfsmatig

verstrek-ken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse

b. het slijtersbedrijf

c. de werkzaamheid bestaande in het anders dan bedrijfsmatig en anders dan

om niet voor gebruik ter plaatse verstrekken van alcoholhoudende drank Om een vergunning te verkrijgen moet worden voldaan aan een aantal vereisten. Er kan daarbij in hoofdlijnen een onderscheid worden gemaakt in eisen aan de bedrijfslei-ders en beheerbedrijfslei-ders (leef tijds- en gedragsbepalingen~, eisen aan de inrichting (bepalin-gen ten aanzien van ondermeer de hygiêne) en eisen aan de kredietwaardigheid. De vergunning wordt verleend door Burgemeester & Wethouders. Omdat wettelijk precies is vastgelegd op welke gronden een vergunning kan worden geweigerd, is de mogelijkheid voor gemeenten om het instrumentarium voor andere doeleinden te gebruiken niet aanwezig.

Bijzondere aandacht in het kader van dit onderzoek dient te worden geschonken aan artikel 18 van de wet, waarin wordt bepaald dat bij gemeentelijke verordening kan worden verboden om alcoholhoudende dranken te schenken in bepaalde inrichtingen gedurende een krachtens die verordening aangewezen tijdsruimte. Van belang daarbij is dat een dergelijk verbod alleen kan en mag worden opgenomen om drankmisbruik te voorkomen. Een verbod stelsel om aldus een ruimtelijk beleid of een beleid gericht op bestrijding van overlast te voeren is, zoals uit de jurisprudentie blijktl, niet mogelijk.

3. GS Friesland, 18 januari 1983

14

l

(24)

PUBLIEKRECHTELIJKE BEPERKINGEN

De Drank- en Horecawet heeft dus voornamelijk betrekking op aspecten van econo-misch en maatschappelijk welzijn. Het opleggen van gebruiksbeperkingen aan drankverstrekkende horeca op basis van de Drank- en Horecawet om horeca-overlast te voorkomen is dan ook niet mogelijk.

2.3 Bestemmingsplan

2.3.1 Inleiding

Het bestemmingsplan is vanuit ruimtelijk oogpunt het belangrijkste publiekrechtelijk instrument dat beperkingen aanbrengt in de gebruiksmogelijkheden van panden. Het bestemmingsplan is geregeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening 1985. In een bestemmingsplan kan de gemeenteraad voor in het plan begrepen gronden. voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is. een bestemming aanwijzen en zo nodig. in verband met de bestemming. voorschriften geven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstal-len. Die voorschriften mogen slechts om dringende redenen een beperking inhouden van het meest doelmatige gebruik. Dit laatste is de strekking van artikel 10 lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.

De mate van detaillering van een bestemmingsplan kan per geval sterk verschillen. Een groot aantal bestemmingsplannen zal een zogenaamd globaal bestemmingsplan zijn. Daarnaast bestaan er ook bestemmingsplannen die een grote mate van detaille-ring kennen. Deze laatste komen vooral in de bestaande stad voor.

In het hierna volgende zal worden aangegeven op welke wijze het bestemmingsplan beperkingen kan opleggen aan de gebruiksmogelijkheden van onroerend goed. Daarbij zal in de volgende paragraaf worden uiteengezet in hoeverre in een bestemmingsplan kan worden aangegeven waar horecabedrijven kunnen worden gevestigd. In de daarop volgende paragraaf zal worden aangegeven in hoeverre daarbij kan worden aangegeven wat voor soort horecabedrijven zijn toegestaan.

2.3.2 Aantal vestigingen

In een bestemmingsplan kan worden aangegeven dat bepaalde functies vanuit een ruimtelijk oogpunt gewenst zijn ten opzichte van andere functies. Een aanduiding van de functie horecabedrijf is dan ook geen probleem. Daarbij kan een drietal mogelijk-heden worden onderscheiden:

per pand de functie horeca al dan niet toewijzen;

per straat of per gebied het aantal horecabedrijven aan een maximum verbinden; het hanteren van een oppervlaktenorm.

(25)

Ingeval van een regulering van de horecafunctie per afzonderlijk pand betekent het een en ander concreet dat op de pand (mede) de bestemming 'horecadoeleinden' of 'horecavoorzieningen' of iets dergelijks rust. Indien dat niet het geval is of indien is aangegeven dat zo'n bestemming nadrukkelijk niet is toegestaan, is het niet mogelijk om over te gaan tot de legale vestiging van een horecabedrijf in een bepaald pand.

Naast een regulering per pand is het ook mogelijk om het aantal toegestane vestigin-gen per straat of per gebied op te geven. In het bestemmingsplan 'Nieuwendijk/Kal-verstraat en omgeving' van de gemeente Amsterdam, dat door de Kroon is goedge-keurd4

, wordt een dergelijke maximalisering aangebracht. De Kroon stelt:

ft Blijkens de plantoelichting vormt de Voetboogstraat met de parallel daaraan

gelegen Handboogstraat een klein concentratiegebied van horecabedrijven. De aan de Voetboogstraat toegekende functie staat er evenwel naar Ons oordeel niet aan in de weg om ter bescherming van het woonklimaat in die straat aan het aantal horecabedrijven een maximum te verbinden, mede gelet op de grote waarde die blijkens de plantoelichting wordt gehecht aan de woonfunctie in de menging van allerlei functies die kenmerkend zijn voor de binnenstad. De in het plan opgenomen beperking van het aantal horecabedrijven achten Wij dan ook

aanvaardbaar. ft

Hierbij moet worden opgemerkt dat zo'n beperking van de omvang wel goed gemotiveerd dient te zijn. Zo is het ook mogelijk om de bestaande hoeveelheid horeca te conserveren en de uitbreidingsmogelijkheden in te perken. De gronden waarop dit gebeurt moeten echter wel duidelijk zijn. Het bestemmingsplan is immers een preventief instrument en een bestaande situatie kan daarom niet worden gewijzigd. Bestaande vestigingen dienen altijd onder een overgangsregeling te vallen. Zo stelde de Kroon inzake het bestemmingsplan 'Poelestraat/Schoolstraat' van de gemeente Groningen5 _{dat naar haar oordeel een regeling welke de horecafunctie beperkt voor}

een verbetering van het verblijfsklimaat in beginsel aanvaardbaar moet worden geacht, maar dat in het betreffende bestemmingsplan onaanvaardbare beperkingen aan de gebruikersmogelijkheden werden gesteld. De maximumpercentages welke in het plan waren opgenomen waren weliswaar gelijk aan de omvang ten tijde van een gedane inventarisatie, maar de inventarisatie-resultaten ontbraken. De Kroon overwoog dat op het moment dat het plan rechtskracht verkreeg, duidelijkheid had moeten bestaan over welke bedrijfsactiviteiten in welke panden binnen de functiever-deling zouden vallen en welke onder de regels van het overgangsrecht dienden te worden gerangschikt. Hieromtrent waren in het plan geen regels opgenomen. Daarentegen hechtte de Kroon goedkeuring aan bepalingen ten aanzien van een overgangsregeling voor horeca in het bestemmingsplan 'Bospolder-Tussendijken,e. Deze overgangsregeling behelst dat wanneer het gebruik van een café, ter plaatse

4. KB 11 januari 1990 (AB 1990, 285)

6. KB van 1 september 1988 (AB 1989, 671

(26)

waar dit krachtens een aanduiding op de plankaart is toegestaan, als café definitief is beëindigd, een dergelijk gebruik op die plaats niet meer is toegestaan en dient te worden vervangen door een ander in het betrokken plandeel toegestane gebruiksmo-gelijkheid. De Kroon overweegt:

ft Deze regelingen houden in dat bestaande cafés ( ... ) als zodanig zijn bestemd.

Aan hun voortbestaan zijn geen beperkingen gebonden, terwijl het beleid van het gemeentebestuur niet op onmiddellijke beëindiging van hun bedrijfsvoering is gericht. Wij vermogen dan ook niet in te zien dat sprake zou zijn van een aantasting van de rechtszekerheid van de rechthebbenden op de betrokken

gronden en opstallen. ft

Het aan een maximum verbinden van het aantal horecabedrijven in een bepaalde straat dan wel het in bepaalde panden niet toelaten van horecabedrijven, betekent een aanzienlijke beperking van de gebruiksmogelijkheden van panden. Vestiging van een horecabedrijf op legale basis is dan immers uitgesloten.

/

2.3.3 Aard vestigingen

In het bestemmingsplan kan dus worden aangegeven dat op een bepaalde plaats de vestiging van een horecabedrijf is toegestaan. Niet elk horecabedrijf is echter op elke plaats gewenst. Veelal zal men daarom een onderscheid willen aanbrengen naar verschillende soorten horecabedrijven. Over een onderscheid tussen verschillende soorten horecabedrijven binnen het bestemmingsplan zijn in de jurisprudentie een aantal uitspraken terug te vinden. In het KS7

dat betrekking heeft op het bestem-mingsplan 'Jaffa' van de gemeente Rotterdam, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen 'Horeca I' (restaurants) en 'Horeca 11' (cafés, koffiehuizen, shoarma-bars en afhaalcentra), overweegt de Kroon:

·'n beginsel is het uit oogpunt van goede planologie niet onaanvaardbaar dat, in verband met de overlast die horecabedrijven voor omwonenden kunnen mee-brengen, in het bestemmingsplan bij het toelaten van horecabedrijven op bepaal-de gronbepaal-den onbepaal-derscheid wordt gemaakt naar bepaal-de aard en omvang van zodanige bedrijven. Een onderscheid van horecabedrijven in restaurants enerz/ïds en cafés, koffiehuizen, snackbars en afhaalcentra anderzijds kan doelmatig zijn.

Weliswaar zijn in de plantoelichting enkele met de ruimtelijke ordening verband houdende criteria gegeven, aan de hand waarvan de toelaatbaarheid van verschil-lende soorten van horecabedrijven binnen de genoemde bestemmingen zou kun-nen worden beoordeeld. Noch uit de plantoelichting, noch anderszins is echter

gebleken of, en zo ja in hoeverre, deze criteria aan het onderscheid in 'Horeca I'

en 'Horeca 11' ten grondslag hebben gelegen. Daarnaast bieden de gehanteerde

definities ten aanzien van binnen deze categorieën toegelaten soorten horeca-vestigingen, gelet op de reeds in het gebied aanwezige zogenaamde eetcafés, onvoldoende houvast voor een indeling in deze categorieën. Derhalve is de

(27)

,1! A.!, J IIU I I IIW' , " , "

==-

• -

-I-

M:M w w . . "

noodzaak van een onderscheid in categorieën, op de wijze als in dit plan

voorzien, niet aangetoond. ft

In het KB dat betrekking heeft op het bestemmingsplan 'Vondelpark/Concertge-bouwbuurt' van de gemeente Amsterdam8 _{wordt wederom vastgesteld dat een} onderscheid van horecabedrijven in restaurants enerzijds en cafés en dergelijke anderszins doelmatig kan zijn. De Kroon stelt echter:

ft In de plantoelichting is slechts het criterium overlast genoemd, aan de hand

waarvan de toelaatbaarheid van verschillende soorten van horecabedrijven binnen de genoemde bestemmingen zou kunnen worden beoordeeld. Daarnaast bieden de gehanteerde definities ten aanzien van binnen deze categorieën toegelaten

horeca vestigingen, gelet op het reeds voorkomen ,van zogenaamde eetcafés

onvoldoende houvast voor een indeling in deze categorieën. Derhalve is de

nood-zaak van een onderscheid in categorieën, op de wijze als in dit plan voorzien, niet

aangetoond. ft

Dezelfde argumenten worden gehanteerd in de KB's die betrekking hebben op het bestemmingsplan 'Afrikaanderbuurt' van de gemeente RotterdamS en het bestem-mingsplan 'Bospolder-Tussendijken' van de gemeente Rotterdam10

•

Een mogelijkheid tot regulering van de aard leek aanvankelijk te worden geboden door de aanpak van de gemeente Enschede. Deze gemeente bracht een herziening van het bestemmingsplan 'Stadscentrum 1976' in procedure waarin een onderscheid wordt gemaakt in verschillende categorieën van horecabedrijven. Daarbij werd uitgegaan van de hoofdlijnen van het horeca beleid zoals dat was neergelegd in de nota 'Horecabe-drijven in stadscentrum Enschede'. De in die nota vervatte hoofdlijnen van beleid waren ingegeven vanuit een ruimtelijke optiek. Een indeling naar aard was gereali-seerd door middel van een soort staat van inrichtingen. Deze staat bevat een drietal typen horeca welke in verschillende mate invloed hebben op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van de inrichting. Een bezwaar van een appellant dat betrekking heeft op de herziening van het bestemmingsplan werd door de Kroon ongegrond verklaardl l

• De Kroon overweegt hierbij het volgende:

ft Blijkens de nota 'Horecabedrijven in stadscentrum Enschede' is het gemeentelijk

beleid erop gericht hier een overgangsgebied te creëren voor wat betreft de toe te laten horeca vestigingen, hetgeen inhoudt dat in bedoeld straatgedeelte in

totaal niet meer dan 3 horecabedrijven van de tweede categorie worden

toege-staan. Met dit streven kan, gezien de ligging en het karakter van dit straatge

-deelte, worden ingestemd. ft

8. KB van 14 juni 1989 (BR 1989, p. 830)

9. KB van 2 oktober 1989 (AB 1990, 67)

10, KB van 14 juni 1989 (AB 1990, 1)

11. KB van 10 april 1991 (AB 1991, 481)

18

(28)

In een later arrest12 _{bestrijdt de Kroon echter de door haar geopende mogelijkheden.}

In dit KB dat betrekking heeft op een andere herziening van het bestemmingsplan 'Stadscentrum 1976' zet de Kroon de gehele systematiek van de nota 'Horecabedrij-ven in stadscentrum Enschede' op de helling. De Kroon overweegt het volgende:

"In beginsel is het uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar dat, in verband met de overlast die horecabedrijven voor de omgeving kunnen meebrengen, in het bestemmingsplan onderscheid wordt gemaakt naar de aard (en omvang) van zodanige bedrijven. Een onderscheid van horecabedrijven in 3 categorieën kan derhalve doelmatig zijn. Op dit plan zijn de bij de voorschriften van het plan 'Stadscentrum 1976' behorende staat van inrichtingen opgenomen criteria van toepassing, op basis waarvan de toelaatbaarheid van verschillende soorten van horecabedrijven binnen de genoemde categorieën op verschillende wijzen kunnen worden beoordeeld. Deze wijze van indeling biedt naar Ons oordeel onvoldoende houvast voor een eenduidige indeling als waarvan hier sprake is. Immers de toepassing van het puntensysteem kan in dit geval tot een ander onderscheid in categorieën leiden dan de opgenomen indeling in bij voorbaat vaststaande categorieën.

(

...

)

Tevens zijn Wij van oordeel dat openingstijden van horecabedrijven niet in een bestemmingsplan dienen te worden geregeld. Hiertoe staan andere wegen open. "

Ook deze uitspraak neemt echter niet weg dat er klaarblijkelijk wel enige mogelijkhe-den bestaan om de aard van horecabedrijven in een bestemmingsplan te reguleren. Toch moet mede gezien de recente uitspraak van de Kroon inzake het bestem-mingsplan "Prins Hendrikkwartier" van de gemeente Bussum13

• ernstig worden

getwijfeld aan de haalbaarheid van een onderscheid in verschillende soorten horecabe-drijven in een bestemmingsplan. In het betreffende bestemmingsplan wordt een opsomming gegeven van verschillende bedrijfsvormen. De Kroon overweegt:

"Door de limitatieve opsomming van horecabedrijfsvormen, wordt de vestiging van horeca vormen die naar aard en invloed op de omgeving een vergelijkbare zwaarte hebben onnodig in het gebied uitgesloten. Het gaat immers om de effecten die een bepaalde horeca-inrichting heeft op de omgeving; de naam die aan een bepaalde vorm van horeca wordt gegeven is in planologisch opzicht minder relevant. "

In de praktijk lijkt het daardoor onmogelijk te zijn om dusdanige ruimtelijke criteria te vinden die een onderscheid tussen verschillende soorten horecabedrijven rechtvaardi-gen. Bovendien kan door de nog steeds toenemende variatie in bedrijfsvormen onmogelijk een uitputtende lijst van bedrijfsvormen worden vastgelegd. Geconclu-deerd kan dan ook worden dat het praktisch niet goed mogelijk is om een onderscheid aan te brengen naar verschillende soorten horecabedrijven binnen een

bestem-12. KB van 20 mei 1992 (BR 1992, p. 695)

(29)

mingsplan. Als zodanig heeft het bestemmingsplan dan ook geen waarde om de aard van horecabedrijven te reguleren.

2.4 Leefmilieuverordening

2.4.1 Inleiding

De leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan zijn twee instrumenten die worden geregeld in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing. Het stadsvernieu-wingsplan kan worden beschouwd als een op uitvoering gericht bestemmingsplan, hetgeen tot uitdrukking komt in het uitvoeringsschema dat het stadsvernieuwingsplan begeleidt. Omdat de verdere verschillen met het bestemmingsplan niet zo groot zijn, zal verder niet afzonderlijk op dit plan worden ingegaan.

Ten aanzien van de leefmilieuverordening bepaalt artikel 9 van de Wet op de Stads-en Dorpsvernieuwing:

Een leefmilieuverordening strekt tot wering van dreigende en tot stuiting van reeds ingetreden achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in en het uiterlijk aanzien van het bij die verordening aangewezen gebied of de daarbij aangewezen gebieden.

Een leefmilieuverordening kan uitsluitend worden ingesteld voor gebieden met in hoofdzaak woningen, midden- en kleinbedrijf en kantoren of een samenstel van deze doeleinden. De verordening geldt voor een periode van vijf jaar en kan eenmaal voor ten hoogste vijf jaar worden verlengd. Voor het betreffende gebied kan daarna niet nogmaals een leefmilieuverordening worden vastgesteld. In een leefmilieuverordening kunnen voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van gronden en opstallen voor zover dat nodig is ter wering en stuiting van de achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden en het uiterlijk aanzien van het betreffende gebied. Een leefmilieuverordening prevaleert boven het bestemmingsplan voor wat betreft de gereguleerde aspecten.

De leefmilieuverordening is een instrument dat pas bestaat sinds de invoering van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing in 1985. Hoewel er veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de leefmilieuverordening heeft dit slechts weinig rechterlijke uitspraken opgeleverd. In een evaluatie van de planfiguren uit de Wet op de Stads- en Dorpsver-nieuwing 14 uit 1992 worden slechts twee rechterlijke uitspraken ten aanzien van de leefmilieuverordening genoemd. Deze uitspraken hebben beide betrekking op het verlenen van een vergunning krachtens een leefmilieuverordening. Omdat een inperking van de mogelijkheden van de leefmilieuverordening uit deze uitspraken niet

(30)

naar voren komt, betekent dit dat door de rechtspraak geen verdere randvoorwaarden worden gegeven.

2.4.2 Aantal vestigingen

In een onderzoek naar de toepassingsmogelijkheden van de leefmilieuverordening 15

wordt aangegeven dat in de verschillende onderzochte leefmilieuverordeningen vaak een regulering van de omvang van het aantal horecabedrijven plaatsvindt. Na de regulering van sloop is het zelfs de belangrijkste in de leefmilieuverordening voorko-mende functieregulering. Tegen leefmilieuverordeningen waarin de omvang van de horeca wordt geregeld zijn door belanghebbenden diverse bezwaren ingediend, die echter meestal ongegrond werden verklaard door de gemeenteraad. De meeste van de ingediende bezwaarschriften zijn door de provincie eveneens ongegrond verklaard, waarbij zij echter nauwelijks bleek over te gaan tot een gedetailleerde toetsing van de inhoud van de leefmilieuverordening, aldus de onderzoekers.

Het is van belang om twee belangrijke soorten leefmilieuverordeningen te onderschei-den. In het eerste geval gaat het om een excessenverordening, in het tweede geval gaat het om de leefmilieuverordening als een breder planologisch instrument. Bij deze laatste vorm zullen de bepalingen veelal de vorm aannemen van een regulering van de bestemming. De reden dat in zo'n geval toch is gekozen voor een leefmilieuveror-dening in plaats van een bestemmingsplan is meestal de kortere procedure van de leefmilieuverordening. De waardering van gemeenten die de leefmilieuverordening toepassen is waarschijnlijk mede hierdoor vrij groot te noemen.

Een in de praktijk aangetroffen voorbeeld van een leefmilieuverordening waarin uitsluitend de horecafunctie wordt gereguleerd is de leefmilieuverordening Hommelse-weg en omgeving van de gemeente Arnhem. Deze leefmilieuverordening is vooral bedoeld om soft-drugshandel in koffie-shops te bestrijden. Hiertoe is het aantal horecabedrijven aan een maximum gebonden, dat gelijk is aan het aantal aanwezige horecabedrijven op het moment van inwerktreding van de verordening. Dit maximum was noodzakelijk omdat het bestemmingsplan ruimere mogelijkheden bood tot het vestigen van een horecafunctie dan gewenst was. Alle reeds aanwezige horecabe-drijven hebben van de gemeente een vergunning moeten aanvragen en de gemeente heeft die vergunning ook verleend. In de bij de vergunning behorende voorschriften is in ieder geval opgenomen dat er sprake is van strijdigheid van de bedrijfsvoering met de verleende vergunning indien er sprake is van de handel in verdovende middelen.

Nadat de leefmilieuverordening een aantal jaren in gebruik was bleek dat de leefmilieu-verordening daadwerkelijk effect had. De drugshandel in horeca-gelegenheden in het gebied van de leefmilieuverordening nam af. Bij de toepassing van de

leefmilieuveror-15. SGBO - Leefmilieuverordening, stadsvernieuwingsplan en voorkeursrecht: stand van zaken na drie jaar, 1989

(31)

dening trad er echter een probleem op. AI spoedig bleek dat de drugshandel in woonhuizen en andere niet-horecagelegenheden in de directe omgeving van het door de leefmilieuverordening bestreken gebied was toegenomen. Dit verschuivingspro-bleem, dat bij alle ruimtelijke-ordening-instrumenten op kan treden, hangt samen met het feit dat de leefmilieuverordening in Arnhem slechts betrekking heeft op een klein gebied.

2.4.3 Aard vestigingen

In paragraaf 2.3 is aangegeven dat met name omdat een indeling in verschillende bestemmingen in een bestemmingsplan moet zijn gebaseerd op ruimtelijke factoren, het moeilijk is om een differentiatie naar verschillende soorten horecabedrijven in een bestemmingsplan aan te brengen. Het is immers moeilijk om ruimtelijk relevante criteria aan te geven, waarop zo'n onderscheid kan worden gebaseerd. Omdat het motief van de leefmilieuverordening is gelegen in het voorkomen van achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden en het uiterlijk aanzien van een gebied, is het wellicht mogelijk om wel een differentiatie binnen een leefmilieuverordening aan te brengen. Daarbij dient dan wel te worden aangetoond dat een bepaald soort horecabedrijf een aantastende werking heeft op de omgeving.

Omdat er nog nauwelijks jurisprudentie (rechterlijke uitspraken en goedkeuringen door Gedeputeerde Staten) bestaat ten aanzien van de leefmilieuverordeningen, is het nog niet volledig duidelijk wat de reikwijdte van de leefmilieuverordening is. Deze reikwijdte wordt met name bepaald door de definitie van het begrip verval. Uit de aanwezige literatuur mag echter worden afgeleid dat het begrip verval vrij ruim mag worden geïnterpreteerd. De vrij globale toetsing die de provincies hierbij hanteren is hierbij van belang. Van slechts één ontwerp van een leefmilieuverordening is bekend dat de daarin gehanteerde aanduiding van het begrip verval niet acceptabel werd geacht'6• Er is tot op heden echter slechts één ontwerp van een leefmilieuverorde-ning aangetroffen (Amsterdam) 17, waarin een poging is gedaan om een differentiatie naar verschillende soorten horecabedrijven op te nemen. Dit heeft trouwens niet geleid tot een daadwerkelijke opname in de leefmilieuverordening, hetgeen overigens niet was te wijten aan het feit dat zo'n indeling niet mogelijk was, maar eerder aan het feit dat de Kamer van Koophandel zich niet kon verenigen met een dergelijke in haar ogen onnodige detaillering. Dit maakte volgens haar gebruiksveranderingen onmogelijk waarvoor geen deugdelijke motivering te geven is.

Uit het voorgaande zou in ieder geval voorzichtig kunnen worden geconcludeerd dat een differentiatie naar de aard van horecabedrijven in een leefmilieuverordening in principe mogelijk moet zijn. Wel moet daarbij gewaakt worden voor een dusdanige detaillering dat gewenste gebruiksveranderingen onmogelijk worden. Verder moet ook in het oog worden gehouden dat de leefmilieuverordening slechts voor een beperkte

16. Leefmilieuverordening van de gemeente Nederweert. met daarin een regulering van de functie detailhandel

17. zie hiervoor R. van den Hazel - Samenwerken bij beheer

.

...

(32)

periode geldt. In principe is deze periode beperkt tot vijf jaar, waarna eenmaal verlenging met vijf jaar kan plaatsvinden. Overigens lijken sommige gemeenten, gezien de aard van de toepassing van de leefmilieuverordening door de betreffende gemeenten, ervan uit te gaan dat er geen beperkingen aanwezig zijn ten aanzien van de werkingsduur van het instrument.

2.5

Overlastverordening

2.5.1 Inleiding

De verordeningsbevoegdheid van de gemeente is gebaseerd op hoofdstuk IX van de Gemeentewet, waarin de bevoegdheden van de raad worden uiteengezet. Daarin wordt in artikel 149 bepaald dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. De bepalingen in een verordening in welk onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, houden ingevolge artikel 122 Gemeentewet van rechtswege op te gelden. De gemeenteraad beschikt over de bevoegdheid bepalingen in een verordening op te nemen die middels een straf in de vorm van een hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie, gehandhaafd kunnen worden, al dan niet onder openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak (artikel 1 54 Gemeente-wet). De verordeningen worden afgekondigd middels plaatsing in het gemeente blad of in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave. Ook wordt zij ter inzage gelegd op een door de gemeenteraad te bepalen plaats. Zij treden in het algemeen in werking acht dagen na de dag waarop zij zijn afgekondigd, tenzij een andere ingangsdatum is vastgesteld.

Een gemeente kan slechts een verordening opstellen als deze niet in strijd is met hogere regelgeving. Daarbij wordt uitgegaan van het motief dat aan een dergelijke verordening ten grondslag ligt. Het is dit motief dat afwijkend moet zijn van de hogere regelgeving. In het kader van dit onderzoek betekent dit dat een gemeente een verordening inzake de horeca kan opstellen, maar dat het motief daarvan een ander motief dient te zijn dan de motieven die aan de verschillende wettelijke regelingen, waaronder de hiervoor genoemde wetten, ten grondslag liggen. Zo kan de verorde-ning dus niet worden opgesteld ter effectuering van een bepaald ruimtelijk beleid, ter voorkoming van hinder van horecabedrijven in de zin van de Wet Milieubeheer en ter voorkoming van drankmisbruik. Daarentegen kan de gemeente op basis van artikel 149 van de wet wel een verordening opstellen om overlast vanuit horecabedrijven te voorkomen. Een dergelijk motief is, zoals blijkt uit de jurisprudentie rond het in de oude gemeentewet bestaande artikel 168, toegestaan. Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de Burgemeester verantwoordelijk voor de uitvoering van een