Tussen idee en werkelijkheid: Knelpunten bij de realisering van Voorbeeldplannen Vierde nota

TUSSEN IDEE EN WERKELIJKHEID

Knelpunten bij de realisering van

Voorbeeldplannen Vierde nota

Myriam Meertens

Inge Drontmann

Tech n isch-Bestu u rsku ndige Verkenningen

TUSSEN IDEE EN WERKELIJKHEID

Knelpunten bij de realisering van Voorbeeldplannen

Vierde nota

Bib 1 i 0 t heek. TU Oe lf I.

111111111111

2333

410

6

TECHNISCH-BESTUURSKUNDIGE

VERKENNINGEN

Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft telefoon: 015-783005

18

TUSSEN IDEE EN WERKELIJKHEID

Knelpunten bij de realisering van Voorbeeldplannen

Vierde nota

Myriam Meertens Inge Drontmann

De serie Technisch-Bestuurkundige Verkenningen wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft ISBN 90-6275-941-6jCIP

No part of tbis book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

VOORWOORD

Het rapport 'Tussen idee en werkelijkheid' is tot stand gekomen door de inzet van vele contactpersonen en begeleiders van Voorbeeldplannen Vierde nota. Hen allen ben ik bijzonder dankbaar voor het enthousiasme waarmee ze aan de interviews hebben meegewerkt en voor de tijd die ze beschikbaar hebben gesteld. Maaike Galle en Wilma van der Vliet van de Rijksplanologische Dienst wil ik bedanken voor hun opbouwende kritiek op conceptversies van het rapport. Ook wil ik alle personen in de begeleidingsgroep, te weten Toon van der Pas van de Rijksplanologische Dienst en Hugo Priemus, René Teule en Frank Wassenberg van het Onderzoeksinstituut OTB bedanken voor hun inbreng in het rapport. Twee laatst genoemde personen en Erik Louw verdienen een speciale vermelding. Zij hebben een grote bijdrage geleverd aan hoofdstuk vier. Aan hen en aan Inge Drontmann, die het rapport in zijn geheel kritisch heeft geredigeerd, ben ik enorme dank verschuldigd.

INHOUDSOPGA VE

1 INLEIDING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1

1.1 Inleiding . . . .. 1

1.2 Onderzoeksopzet en werkwijze . . . .. 2

1.3 Opbouw rapport . . . .. 3

2 VOORBEELDPLANNEN VIERDE NOTA . . . 5

2.1 Inleiding. . . .. 5

2.2 Het project Voorbeeldplannen Vierde nota ... .... ... ... 5

2.3 Thema's van de Voorbeeldplannen .. ... ... ... t. 7 2.4 Van idee tot uitwerking ... ... ... .. 9

2.5 Categorieën knelpunten . . . .. 12

2.6 Conclusie. . . ... . . .. 15

3 INVENTARISATIE VAN KNELPUNTEN . . . 17

3.1 Inleiding. . . .. 17

3.2 Bestuurlijk-organisatorische knelpunten ... 18

3.3 Juridische knelpunten. . . . .. 22

3.3.2 Juridische knelpunten algemeen . . . .. 22

3.3.3 Juridische knelpunten ruimtelijke ordening . . . .. 27

3.3.4 Juridische knelpunten volkshuisvesting .... ... ... ... .. 31

3.3.5 Juridische knelpunten milieu ... ... .. 35

3.4 Financiële knelpunten ... ... ... ... 37 3.5 Ruimtelijke knelpunten ... .... 39 3.6 Praktische knelpunten ... ... 40 3.7 Conclusie. . . . .. 40 4 STR.UCTURELE KNELPUNTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 45 4.1 Inleiding. . . .. 45

4.2 Invoering regelgeving met betrekking tot Verplaatsings-besluit Mestwetgeving (knelpunt 19) . . . .. 45

4.3 Afstemming ruimtelijke ordening-verkeer en vervoer (knelpunt 21) .. 48

4.4 Ontsteningsbeleid (knelpunt 29) ... . . .. 51

4.5 Stadsvernieuwing en naoorlogse wijken (knelpunt 32 en 33) ... 52

4.6 Veranderingen Volkshuisvestingsbeleid (knelpunt 33, 34 en 35) .... 54

4.7 Milieuvriendelijk bouwen en gemeentegarantie versus energiezuinige bouw (knelpunt 37 en 38) . . . 57

4.8 Bodemsanering (knelpunt 39) . . . .. 60

4.9 Meewerken overheden aan experiment en anticipatie op . regelgeving (knelpunt 40 en 41) . . . ... . 63

4.10 Conclusie... . . . .. . . 65

5 INNOVATIEVE PLANVORMING EN KNELPUNTEN . . . . . . . . . .. 67

5.1 Inleiding. . . .. 67

5.2 Innovatieve knelpunten onder rijksinvloed . . . 67

5.3 Innovatieve knelpunten onder beperkte rijksinvloed . . . 72

5.4 Conclusie. . . .. 74 6 SAMENVA1TING EN CONCLUSIES . . . 75 BQLAGE 1 LITERATUUR ... .... 81 BIJLAGE 2 AFKORTINGENLIJST . . . .... . . . . ... .. . . 85 BIJLAGE 3 GESELECfEERDE VOORBEELDPLANNEN IN 1989 EN 1990 . . . . . . . .. 87 BIJLAGE 4 LIJSTUSTERVIEVVS . . . 89 BQLAGE 5 WAARDERING EN WERKWIJZE SECRETARIAAT VOORBEELDPLANNEN . . . . . . . . . .. 91

1

INLEIDING

1.1 Inleiding

Het Onderzoeksinstituut OTB heeft in opdracht van de Rijksplanologische Dienst (RPD) een onderzoek uitgevoerd naar de instrumentele knelpunten bij de realisering van de Voorbeeldplannen in het project Voorbeeldplannen Vierde nota. Dit project wordt uitgevoerd door het Secretariaat Voorbeeldplannen van de RPD.

In de Vierde nota over de ruimtelijke ordening legt de regering de nadruk op samenwerking tussen burgers, bedrijfsleven en overheden bij de totstandkoming van het ruimtelijk beleid. Het beleid moet op twee manieren inspelen op de maatschappelijk veranderingen: van boven af bij het beleid voor Nederland in internationaal verband en van onder op bij het beleid voor de dagelijkse leefom-geving. Met het oog op de grote veranderingen waaraan de dagelijkse leefom-geving onderhevig is, geeft de Vierde nota aan hoe de ervaring en creativiteit van burgers, bedrijfsleven en overheden bij de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van die omgeving kan worden aangewend. In dit kader heeft de RPD in 1989 het project Voorbeeldplannen Vierde nota opgezet.

Centraal in het project staat de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving. Voor vijf thema's (Openbare Ruimte, Planning Lande-lijk Gebied, Naoorlogse Woonwijken, Kringlopen Ruimtelijk Vormgeven en Werklokaties en Mobiliteit) konden vanaf 1989 tot en met 1992 ideeën worden ingezonden. De beste ideeën zijn geselecteerd voor de uitwerking tot Voor-beeldplan. De uitgewerkte Voorbeeldplannen moeten anderen stimuleren bij de verbetering van de dagelijkse leefomgeving: zij vervullen een voorbeeldfunctie. Naar verwachting zijn alle uitgewerkte Voorbeeldplannen eind 1994 afgerond en gepresenteerd in de vorm van planbrochures.

In 1990 signaleerde de RPD dat bij de praktische uitwerking van de ideeën tot Voorbeeldplan vertragingen optraden. Uit de gesprekken tussen de RPD en de uitvoerders van de plannen bleek dat de vertragingen vaak worden veroorzaakt door knelpunten. Ook uit een tussentijds evaluatierapport (Bonte en Thoolen,

1990) blijkt dat zich knelpunten voordoen bij de planuitvoering. Vanwege de voorbeeldfunctie van de plannen is het van belang deze knelpunten in kaart te brengen en waar mogelijk op te lossen. Zowel de voorbeeldwerking als de uitvoeringsgerichtheid en dus de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving komen dan niet voldoende tot hun recht. Dit onderzoek biedt inzicht in de aard van de knelpunten.

De peildatum van dit rapport ligt op 1 januari 1993. Ontwikkelingen die na dit tijdstip hebben plaatsgevonden zijn niet meer opgenomen.

1.2 Onderzoeksopzet en werkwijze

Het doel van dit onderzoek is om de knelpunten te analyseren, die zich voor-doen bij de uitwerking en uitvoering van de Voorbeeldplannen Vierde nota. De RPD is daarbij vooral geïnteresseerd in de vraag of de gesignaleerde knelpunten het gevolg zijn van rijksbeleid. Wanneer dit het geval is, kunnen de knelpunten wellicht gemakkelijker vanuit het Rijk worden opgelost. De centrale onder-zoeksvraag in dit rapport luidt:

In hoeverre treden bij de uitwerking en uitvoering van de Voorbeeldplannen Vierde nota knelpunten op en in hoeverre zijn die het gevolg van het bestaande (rijks)instrumentarium?

Van de centrale vraag zijn de volgende deelvragen afgeleid:

1. Welke typen instrumentele knelpunten zijn te onderscheiden bij de uitvoering en uitwerking van de Voorbeeldplannen?

2. Welke specifieke knelpunten treden op bij de uitwerking en uitvoering van Voorbeeldplannen Vierde nota?

3. Welke van de gesignaleerde knelpunten zijn beïnvloedbaar door het Rijk? 4. Welke van de gesignaleerde knelpunten zijn structureel?

5. Welke van de gesignaleerde knelpunten zijn een gevolg van de innovatieve planvorming?

6. Waar is bijstelling van het rijksinstrumentarium gewenst en mogelijk?

Uitgaande van de onderzoeksvragen bestaat het onderzoek uit vier onderdelen. In het eerste deel is, op basis van literatuur, een vijftal typen knelpunten (categorieën) onderscheiden die kunnen optreden in planningsprocessen. In het tweede deel zijn bij 29 van de 30 Voorbeeldplannen (één plan was nog niet voldoende ontwikkeld) uit de periode 1989-1990 de knelpunten geïnventariseerd (Afb. 1.1). Hiervoor zijn 46 interviews afgenomen met betrokkenen. Er is gesproken met:

1. Interne begeleiders van de projecten (vanuit het Secretariaat Voorbeeldplan-nen zelf);

2. Externe begeleiders (de door het Secretariaat Voorbeeldplannen benaderde externe deskundigen);

De gesprekken hadden een open karakter. Alleen voor de interviews met de contactpersonen van de projecten is een vragenlijst samengesteld. Deze fungeer-de echter vooral als leidraad. Het onfungeer-derzoek is zowel gericht op fungeer-de uitwerkings-,

als op de uitvoeringsfase van een plan in de praktijk. De meeste projecten verkeerden tijdens de interviews nog in de planvormingsfase.

Bij de inventarisatie is gekeken of een knelpunt structureel is en kan worden beïnvloed door het Rijk. Een knelpunt is structureel als verwacht mag worden dat het vaker kan voorkomen en niet uniek is voor de onderzochte situatie.

An-dere plannenmakers kunnen er dus ook mee worden geconfronteerd:. Een structureel knelpunt mag geen onderdeel vormen van de RlJD-opdracht. De aanwezigheid van dat knelpunt was dan juist de reden tot selectie als Voorbeeld-plan.

Wat betreft de rijksinvloed, gaat het met name om knelpunten waarop het beleid van het ministerie van VROM invloed heeft. De knelpunten die aan deze twee kenmerken voldoen, zijn verder geanalyseerd in het derde onderzoeksdeel. Hierbij wordt ook gekeken of bijstelling van het rijksinstrumentarium gewenst is.

In het vierde onderzoeksdeel is gekeken in hoeverre sommige knelpunten het gevolg zijn van de innovatieve planvorming:

Bij de selectie tot Voorbeeldplan Vierde nota is de innovatieve waarde van het idee een belangrijk criterium. Een innovatief idee doorbreekt bestaande denk-patronen. Een logische consequentie hiervan is dat geselecteerde ideeën niet altijd binnen bestaande kaders kunnen worden uitgevoerd. Zowel de uitwerking als de uitvoering van het plan zullen soms buiten huidige kaders als wet- en regelgeving, planfiguren en bestuurlijke organisatievormen treden. In dit rapport zullen bestaande kaders verder worden aangeduid met de term (bestaand) in-strumentarium. De gesignaleerde vertragingen bij de uitwerkingen kunnen duiden op instrumentele knelpunten.

In dit onderzoek staat de inventarisatie van de gesignaleerde knelpunten centraal. Een diepgaande analyse (van bijvoorbeeld wetgeving) en het geven van alternatieve oplossingsmogelijkheden, vallen buiten het bestek van dit onderzoek. Het onderzoek heeft vooral een inventariserend karakter.

1.3 Opbouw rapport

Dit rapport is opgebouwd uit zes hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk twee dieper ingegaan op het project Voorbeeldplannen Vierde nota. Ook wordt een vijftal typen knelpunten gepresenteerd. In hoofdstuk drie zijn de in de interviews gesignaleerde knelpunten geïnventariseerd. Het hoofdstuk is ingedeeld op basis van de vijf knelpunttypen. Per gesignaleerd knelpunt wordt aangegeven of het structureel van aard is, of het deel u.itmaakt van de door de RPD geformuleerde opdracht en of het Rijk er invloed op heeft.

De structurele knelpunten die beïnvloedbaar zijn door het Rijk, worden vervol-gens in hoofdstuk vier toegelicht. In dit hoofdstuk wordt ook gekeken of bijstel-ling van het rijksinstrumentarium gewenst en/ of mogelijk is. In hoofdstuk vijf wordt aandacht besteed aan die knelpunten, die het gevolg zijn van het innova-tieve karakter van de Voorbeeldplannen. Tot slot worden in hoofdstuk zes de belangrijkste conclusies weergegeven. Vanwege de vele afkortingen is in bijlage 2 een afkortingenlijst opgenomen.

Afbeelding 1.1 Overzicht van de 30 ideeën die in 1989 en 1990 zijn geselecteerd voor uitwerking tot Voorbeeldplan Vierde nota

~ OPENBARE RUIMTE 1 Almelo '89 2 llevenrijk '89 3 Rotterdam 'S9 4 Lelystad '89 5 Almere '89 6 Rheden/Arnhem/Rozendaal '90 7 Groningen '90 SNlJmeam'90 9 Maastricht '90

'I

PLANNING IN HET LANDELIJK GEBIED 1 RodenfNorg '89 2 Nnenen '89 3 Ede '89 4 Vecbtplassen '89 5 Over-Betuwe '90 6 Nijkerk '90 !iil NAOORWGSE - WOONWIJKEN 1 Hengelo '89 2 TIlburg 'S9 3 V1lssslngen 'S9 4 Den Haag-ZW '89 5 Apeldoorn '89 6 Den-Haag ZW '90 7 Zwolle '90 S Lelystad '90 rm KRINGLOPEN RUIMTELIJK - VORMGEVEN 1 Smallingerland ·S9 2 Utrecht '89 3 Swalmen '89 4 Wieringen '90 5 Dordftcbt '90 6 Haarlem '90 7 Maastricht '90

2

VOORBEELDPLANNEN VIERDE NOTA

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het project Voorbeeldplannen Vierde nota nader toege-licht. In de eerste twee paragrafen wordt dieper ingegaan op de doelen, uitgangs-punten, werkwijze en thema's van dit RPD-project. In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op de problemen die in het algemeen kunnen optreden bij de ontwik-keling van plannen. Hier komen ook de verschillende fasen in de ontwikontwik-keling van de Voorbeeldplannen aan bod. In paragraaf 2.5 wordt een indeling van vijf

instrumentele knelpunten gepresenteerd, die de basis voor het verdere onder-zoek vormt. In de slotparagraaf volgt een beknopte samenvatting.

2.2 Het project Voorbeeldplannen Vierde nota

Het project Voorbeeldplannen Vierde nota beoogt de ruimtelijke kwaliteit van

de dagelijkse leefomgeving te verbeteren. Het is als zodanig een instrument dat uitvoering geeft aan het beleid voor de dagelijkse leefomgeving, zoals dat in de Vierde nota over de ruimtelijke ordening is geformuleerd. Het uitgangspunt van het project is dat de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse leefomgeving primair bij de lagere overheden ligt. In het project vervult de rijksoverheid een aanjaagfunctie.

Het doel van het project is tweeledig. Enerzijds worden degenen die bij de planvorming van de dagelijkse leefomgeving zijn betrokken, aangespoord creatieve oplossingen te bedenken voor problemen in die dagelijkse leefom-geving. Anderzijds worden de ideeën en met name de goede uitgewerkte ideeën, de Voorbeeldplannen, door de RPD onder een breed publiek bekend gemaakt, zodat ze navolging kunnen krijgen.

De opgave van de inzenders is om het perspectief voor de dagelijkse leefomge-ving, zoals geformuleerd in de Vierde nota (Extra), dichterbij te brengen. De ideeën moeten betrekking hebben op de thema's voor de dagelijkse

leefomge-ving die in de Vierde nota zijn genoemd. De geselecteerde ideeën krijgen bij de uitwerking tot Voorbeeldplan financiële steun van het ministerie van VROM. Hiermee geeft het Rijk aan zich medeverantwoordelijk te voelen voor het veilig-stellen van de basiswaarden die ten grondslag liggen aan de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving. Hoewel de uiteindelijke uitvoering van ideeën wordt aangemoedigd, is het project op planvorming gericht.

Essentieel voor het karakter van de Voorbeeldplannen is dat enigszins los van de geijkte paden nieuwe mogelijkheden worden verkend en ontwikkeld. Het project wordt uitgevoerd door het Secretariaat Voorbeeldplannen en heeft vier jaarlijkse · inzendrondes gekend: 1989, 1990, 1991, 1992. In totaal zijn in deze rondes 52 ideeën geselecteerd die zijn of worden uitgewerkt tot Voorbeeldplan Vierde nota. Elke inzendronde bestaat uit:

1. werving van ideeën in de Oproepbrochure; 2. beoordeling door deskundigen;

3. selectie;

Met de Oproepbrochure worden gemeenten, provincies, waterschappen, bestuur-lijke samenwerkingsverbanden, ontwerpers, inrichters, beheerders en bewoners aangemoedigd ideeën in te zenden. Deze ideeën moeten telkens betrekking hebben op specifieke, wisselende thema's voor de dagelijkse leefomgeving, ontleend aan de Vierde nota. In totaal heeft het Secretariaat Voorbeeldplannen 550 ideeën ontvangen. Deze ideeën zijn kort samengevat in de vier Ideeënboe-ken van 1989 tot en met 1992. Elk jaar worden de inzendingen per thema beoor-deeld door een groep deskundige adviseurs. Zij beoordelen de ingezonden ideeën aan de hand van een aantal criteria, te weten:

- bijdrage aan ruimtelijke kwaliteit; - innovatieve waarde en voorbeeldwerking; - uitvoeringsmogelijkheden.

Het panel van deskundigen geeft aan welke ideeën volgens hen in aanmerking komen voor uitwerking tot Voorbeeldplan Vierde nota. De RPD legt dit advies voor aan de minister van VROM, rekening houdend met geografische, themati-sche en financiële aspecten. De minister van VROM bepaalt uiteindelijk welke ideeën een financiële bijdrage van het Rijk ontvangen. De bijdrage is bedoeld om extra planvormingskosten te dekken en niet voor de realisatie van het plan in de praktijk.

Na de selectie door de minister gaan de inzenders aan de slag met het uitwerken van hun idee tot Voorbeeldplan Vierde nota. Soms betreft het ideeën, waaraan in de praktijk al wordt gewerkt. Gemiddeld is de looptijd van de uitwerking anderhalf jaar. Het proces van uitwerking wordt op twee manieren begeleid. Het Secretariaat Voorbeeldplannen draagt zorg voor de procesmatige begeleiding en een door het Secretariaat gekozen externe deskundige levert behalve een proces-matige ook een inhoudelijke bijdrage aan het planproces. Na afronding van een Voorbeeldplan geeft de RPD een zogenoemde 'Planbrochure' uit, waarin de essentie wordt weergegeven. Vanaf het moment dat het plan klaar is en de planbrochure is verspreid, is de rol van de RPD beperkt. De uitvoering van projecten wordt dan op afstand gevolgd.

2.3 Thema's van de Voorbeeldplannen

De zorg om de dagelijkse leefomgeving speelt een belangrijke rol in de Vierde nota (Extra). In de nota's wordt hiervoor een aantal thema's aangereikt. De vier inzendrondes die in het kader van het project Voorbeeldplannen Vierde nota zijn gehouden, hebben elk jaar verschillende van deze thema's als onderwerp ge-had. De thema's zijn:

1. Kringlopen ruimtelijk vormgeven (1989, 1990 en 1991); 2. Naoorlogse woonwijken (1989 en 1990);

3. Openbare ruimte (1989, 1990, 1991 en 1992); 4. Planning landelijk gebied (1989, 1990 en 1992); 5. Werklocaties en mobiliteit (1991 en 1992).

Het thema Kringlopen ruimtelijk vormgeven (KV) sluit aan op de opgave van de Vierde Nota om concrete voorbeelden te realiseren van zorgvuldig ketenbeheer van energie, afval, water en grondstoffen. Bij dit thema wordt gekeken hoe op basis van het kringloopprincipe de zorgvuldige omgang met energie, grondstof-fen, water en afval, gecombineerd met een multi-functionele ruimtelijke inrich-ting, kan leiden tot een doelmatiger gebruik en betere vormgeving van de ruimte.

Bij het thema Naoorlogse woonwijken (NW) staat de vraag centraal hoe de

neerwaartse spiraal van verval en onnodig ruimtebeslag tijdig kan worden gekeerd. De inzenders is gevraagd om ideeën die de kwaliteit van de woonomge-ving verbeteren en vorm en functie beter op elkaar afstemmen, rekening houdend met een veranderende bevolkingssamenstelling op de woningmarkt. Aan de belevingswaarde van de (stedelijke) Openbare ruimte (OR) worden hoge

eisen gesteld. De situering en vormgeving van openbare ruimten en (recreatieve) voorzieningen in en om de stad, spelen een belangrijke rol. Daarbij wordt bijzondere aandacht gevraagd voor verkeer, milieukwaliteit en cultuur-historische kwaliteit.

Planning landelijk gebied (LG). Nieuwe functies in het landelijk gebied en onzekere ontwikkelingen in de landbouw bedreigen recreatie, natuur en de diversiteit van het landschap. De casco-planning (CP) kan deze bedreigingen keren. Er zijn ideeën gevraagd voor de wijze waarop het lange-termijnperspectief van de koersbepaling (K) op nationaal niveau voor de dagelijkse leefomgeving op lokaal niveau in beeld kan worden gebracht en hoe dat perspectief stapsge" wijs kan worden bereikt.

Bij het thema Werklocaties en mobiliteit (WM) gaat het om 'het juiste bedrijf op

de juiste plaats'. Naast verbetering van het functioneren van de werklocaties en de kwaliteit van de openbare ruimte, is de bereikbaarheid een belangrijke factor bij de keuze tussen de auto en het openbaar vervoer. Er zijn ideeën gevraagd voor de vormgeving van de A-, B- en C-Iocaties als aantrekkelijke vestigings-plaatsen. In bestaande situaties gaat het om het proces van veranderingen in het type bedrijvigheid en in de bereikbaarheid per openbaar vervoer en fiets. In nieuwe situaties gaat het om het voorkomen van de vestiging van ongewenste bedrijvigheid.

In tabel 2.1 is weergegeven in welke jaren er voor de verschillende thema's Voorbeeldplannen zijn geselecteerd. In de tabel is te zien dat in 1989 de meeste Voorbeeldplannen konden worden uitgewerkt (17). Voor de Openbare ruimte, het enige thema dat alle jaren voor inzending open stond, zijn de meeste ideeën geselecteerd.

Tabel 2.1 Thema's Voorbeeldplannen onderscheiden naar jaar en· aantal geselecteerde ideeën

Thema 1989 1990 1991 1992 totaal

Kringlopen ruimtelijk 3 4 2 9

vormgeven (KV)

Planning landelijk gebied 4 2 5 11

(LG)

Naoorlogse wijken (NW) 5 3 8

Openbare ruimte (OR) 5 4 5 4 18

Werklocaties en mobili- 3 3 6

teit (WM)

totaal Voorbeeldplannen 17 13 10 12 52 Bron: RPD, 1992.

In bijlage 3 zijn alle Voorbeeldplannen genoemd.

- = naar deze thema's is in de betreffende jaren niet gevraagd.

2.4 Van idee. tot uitwerking

In de meeste besluitvormingsprocessen doen zich problemen voor die het proces kunnen vertragen. Bachrach en Baratz (1970) hebben een model gemaakt van de problemen in een planningsproces. Zij gaan ervan uit dat

besluitvormingspro-cessen van idee tot uitgevoerd besluit een aantal fasen doorlopen. De pluriforme

samenleving kan volgens hen in twee groeperingen worden onderscheiden (afb. 2.1). Eén groepering richt zich op handhaving van het bestaande beleid, terwijl de andere een herverdeling van waarden nastreeft. Deze laatste groepering beschikt echter niet over middelen om de herverdeling aan de orde te stellen.

Bij het bewerkstelligen van vernieuwing wordt die groepering geconfronteerd

met een aantal barrières (knelpuntentypen) (zie ook Akkermans e.a., 1988).

Bachrach en Baratz onderscheiden vier barrières van initiatief tot daadwerkelijke uitvoering van een besluit:

1. maatschappelijke waarden;

2. procedures en instituties; 3. modificatie;

4. administratieve interpretatie.

De eerste barrière wordt gevormd door het feit dat 'tegenstanders' trachten aan te tonen dat beoogde veranderingen in strijd zijn met algemeen gekoesterde waarden: verhinderd wordt dat het voorstel de agenda bereikt. Als deze eerste barrière overwonnen is - de voorstanders zijn dan de politieke arena binnen-getreden - bedenken 'tegenstanders' allerlei procedurele en institutionele foefjes om te verhinderen dat een besluit wordt genomen. Een beroep doen op ondui-delijke doelstellingen of onvoldoende informatie is een voorbeeld om een

be-...

o Afbeelding 2.1 Barrières in het besluitvormingsproces volgens Bachrach en Baratz

machtsmiddelen: personen en groeperingen status die verandering

in beleid wensen geld \ kwantitatieve I \ BESL I ~ omvang I barrière 1

---+

organisatie I maatschappe-_{lijke waarden}

ideologie , Î personen en groeperingen die handhaving van de status quo wensen

---

....

---

--"

_"

"

_"

"

_"

"

--'1

~---...,

I

uitwerking [kaPitaal .... IlVORMING " ~

arrière 2

~""-B-E~S-L-U-I-T"""'W

barrière 3

--t

rocedures

1

I '

modificatie nstituties " /

'"

/

--

-... ... ". ...

'"

, / , /

---

---....

...

---_

...

barrière 4 administratieve interpretatie ". .", )\

slissing uit de weg te gaan. Als er een besluit is genomen, dan moet dit nog worden uitgevoerd. Achteraf kan het genomen besluit worden gesaboteerd door bijvoorbeeld twijfels te zaaien over het aanwezige maatschappelijk draagvlak. De vierde en laatste barrière die Bachrach en Baratz onderscheiden, wordt gevormd door bureaucratische tactieken, zoals technische interpretatie van regelgeving, waarmee het besluit alsnog wordt tegengehouden en niet wordt uitgevoerd.

Hoewel deze theorie op besluitvormingsprocessen is geënt, kan zij (weliswaar in aangepaste vorm) ook van dienst zijn bij de analyse van planvormingsprocessen als het project Voorbeeldplannen Vierde nota. Net zoals in de theorie van Bachrach en Baratz, zijn in dit planningsproces verschillende fasen te onder-scheiden. Omdat Voorbeeldplannen zijn gericht op het realiseren van vernieu-wing en het doorbreken van routine, kunnen ook initiatiefnemers van Voor-beeldplannen worden geconfronteerd met voor- en tegenstanders en barrières. In

afbeelding 2.2 is de totstandkoming van een Voorbeeldplan weergegeven.

Afbeelding 2.2 Totstandkomingsproces Voorbeeldplan Vierde nota

FASE 1 Inzending idee

.j. Selectie idee --- a .j. Uitwerking idee tot Voorbeeldplan .j. Afgerond Voorbeeldplan --- b FASE 2 .j. (Vertaling Voorbeeldplan in formeel plan) .j. Uitvoering Voorbeeldplan .j. Uitgevoerd Voorbeeldplan --- c

Wanneer de beste ingezonden ideeën zijn geselecteerd (a), worden ze uitgewerkt tot Voorbeeldplan. Deze fase is beëindigd als het Voorbeeldplan op papier gereed gekomen is (b). Vervolgens begint de uitvoering van het Voorbeeldplan (uitgaande van de ideale situatie). De tweede fase is afgesloten als het plan uiteindelijk in de praktijk is uitgevoerd (c).

Bachrach en Baratz markeren het moment waarop de belemmeringen binnen een bepaalde fase zijn overwonnen. Zij geven twee 'mijlpalen' aan binnen het besluitvormingsproces die het einde van een fase weergeven. Het genomen besluit is een mijlpaal en een uitgevoerd besluit een tweede. Bij de Voorbeeld-plannen zijn soortgelijke mijlpalen aan te duiden, namelijk: het moment waarop het Voorbeeldplan is ontwikkeld (b) en het moment waarop het plan is uitge-voerd (c). In de theorie van Bachrach en Baratz wordt voor het eventueel niet behalen van een bepaalde mijlpaal een oorzaak aangegeven. De belemmeringen die tussentijds (tijdens fase 1 en 2) kunnen optreden, vormen hiervoor de verklarende factor.

Het model van Bachrach en Baratz geeft een heldere weergave van de proble-men die zich kunnen voordoen in een besluitvormingsproces. In het model ligt de nadruk op bestuurlijke en organisatorische aspecten die als barrières kunnen optreden. In een planvormingsproces als het project Voorbeeldplannen Vierde nota, kunnen echter nog meer typen barrières optreden. Bovendien zou het niet juist zijn om te veronderstellen dat bij de Voorbeeldplannen voortdurend twee groeperingen te onderscheiden zijn die elkaar tegenwerken. Zo kan de wetgever bijvoorbeeld geen directe tegenstander van een planopsteller worden genoemd, terwijl alle Voorbeeldplannen binnen het planningsproces tegen vigerende wetgeving zouden kunnen aanlopen. Voor de analyse van de Voorbeeldplannen moeten dus meer barrières worden onderscheiden.

2.5 Categorieën knelpunten

Voor de inventarisatie van de knelpunten bij de uitvoering en uitwerking van de Voorbeeldplannen is een vijftal categorieën instrumentele knelpunten onder-scheiden: 1. bestuurlijk-organisatorische; 2. juridische; 3. financiële; 4. ruimtelijke; 5. praktische.

Deze indeling is gekozen ten behoeve van de gegevensverzameling. Andere indelingen (bijvoorbeeld een thematische analoog aan de thema's van het project Voorbeeldplannen) zouden ook mogelijk zijn. Bij elke categorie kan aangegeven worden welke 'groepering' verantwoordelijk is voor het ontstaan en eventueel

,...

w

Afbeelding 23 Conceptueel model

~

~

~

~

t

FASE 1 ~>

=~======t=====i======r~.

,

= = F = I I WM/ ~ W

i

~. FASE 2 voorbeeld

het oplossen van knelpunten. Voor het onderhavige onderzoek is het met name interessant of het Rijk, en in het bijzonder het ministerie van VROM, invloed kan uitoefenen op een bepaald knelpunt. In afbeelding 2.3 is in navolging van Bachrach en Baratz het planvormingsproces in fasen weergegeven, alsmede de eventueel optredende knelpunten.

De categorie bestuurlijk-organisatorische knelpunten omvat een breed scala aan knelpunten. Ze hebben betrekking op de organisatie van het project en de bestuurlijke en ambtelijke inbedding bij de uitwerking van het ingezonden idee en de uitvoering van het plan. De term 'bestuurlijk' duidt op organen die een rol spelen in de besluitvorming. Het gaat niet alleen om het college van burgemees-ter en wethouders en de gemeenburgemees-teraad, maar ook om besturen van waterschap-pen, woningcorporaties, provincies en andere bij Voorbeeldplannen betrokken organen.

Onder juridische knelpunten wordt verstaan bestaande wet- en regelgeving en jurisprudentie, waaronder ook (tekortschietende) subsidiemogelijkheden en benodigde vergunningen vallen, voorzover zij de uitwerking of uitvoering van een ingezonden idee kunnen belemmeren. Het wel of niet ter beschikking staan van subsidies is ook onder de categorie juridische knelpunten geschaard. Subsidies vloeien voort uit regelgeving. Voor het verkrijgen van subsidie moet aan bepaal-de, nader omschreven voorwaarden voldaan worden. Het mogelijke financiële tekort dat optreedt bij de uitvoering van een plan kan een gevolg zijn van het niet toereikend zijn of zelfs wegvallen van subsidieregelingen of het niet kunnen voldoen aan de voorwaarden van subsidieregelgeving.

Met financiële knelpunten wordt in de eerste plaats gedoeld op het ter beschik-king staande budget voor de uitwerbeschik-king van ingezonden idee tot Voorbeeldplan-brochure. Hiervoor stelt de minister van VROM een bepaald bedrag per plan ter beschikking. Het is van belang te weten of dit budget voldoende is om de extra kwaliteit te behalen die in het idee is aangegeven bij de uitwerking van het plan. Door een tekortschietend budget kunnen aanzienlijke vertragingen in de uitwerking optreden. Daarnaast kunnen bij de uitvoering financiële problemen optreden die niet voorzien en/ of moeilijk oplosbaar waren en die de uitvoering in de weg (hebben ge )staan.

De categorie ruimtelijke knelpunten is op te splitsen in twee typen. Het eerste type knelpunten heeft betrekking op het beschikbaar zijn van een locatie waar het idee uitgevoerd kan worden. Het tweede betreft ruimtelijke ontwikkelingen in het desbetreffende gebied en ontwikkelingen op aangrenzende locaties die de uitvoering van het plan blokkeren.

De categorie praktische knelpunten is moeilijk scherp te definiëren. In zekere zin gaat het om een restcategorie van problemen. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gebrek aan benodigd materiaal (inclusief gegevens) of aan prakti-sche onuitvoerbaarheid van een bepaald idee.

2.6 Conclusie

In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de doelstelling, werkwijze en thema's van het project Voorbeeldplannen Vierde nota. Het project heeft als doel de verbetering van de dagelijkse leefomgeving. Er zijn vijf thema's waarvoor betrokkenen hun ideeën kunnen inzenden. Wanneer een idee wordt geselec-teerd, wordt verwacht dat het een voorbeeldfunctie zal kunnen vervullen. Met behulp van de theorie van Bachrach en Baratz is gekeken hoe het planningspro-ces verloopt en welke typen knelpunten daarbij zouden kunnen optreden. Met de indeling van de vijf categorieën instrumentele knelpunten is de eerste onder-zoeksvraag beantwoord. De volgende categorieën zijn onderscheiden: bestuurlijk-organisatorische, juridische, financiële, ruimtelijke en praktische knelpunten. Deze typering vormt de basis van het volgende hoofdstuk, waarin de specifieke knelpunten aan de orde komen.

3

INVENTARISATIE VAN KNELPUNTEN

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zijn alle gesignaleerde knelpunten die optreden bij de uitwer-king en uitvoering van de Voorbeeldplannen Vierde nota uit 1989 en 1990, geïnventariseerd. De knelpunten zijn ondergebracht bij vijf categorieën:

1. bestuurlijk-organisatorisch; 2. juridisch;

3. financieel; 4. ruimtelijk; 5. praktisch.

Vanwege het grote aantal juridische knelpunten is deze categorie onderverdeeld naar onderwerp: algemeen, ruimtelijk ordening, volkshuisvesting en milieu. Bij elk knelpunt is aangegeven in hoeverre sprake is van een knelpunt dat door het Rijk kan worden beïnvloed. Hiermee wordt de derde onderzoeksvraag naar de invloed van het Rijk op het knelpunt beantwoord. Sommige van de vermelde knelpunten maakten deel uit van de opgave zoals de RPD die aan idee-inzen-ders heeft gesteld bij de opdrachtverlening. In dat geval was het knelpunt het vertrekpunt van de idee-uitwerking en lag de opgave er juist in dit knelpunt te overwinnen. Dit type knelpunten wordt daarom niet verder geanalyseerd. Verder is aangegeven of de knelpunten structureel zijn en/ of samenhangen· met het innovatieve karakter van het project. De structurele knelpunten worden verder geanalyseerd in hoofdstuk vier en de innovatieve knelpunten in hoofdstuk vijf.

In paragraaf 3.2 van dit hoofdstuk worden de bestuurlijk-organisatorische knelpunten toegelicht. Paragraaf 3.3 gaat in op de gesignaleerde juridische knelpunten. De financiële knelpunten komen in paragraaf 3.4 aan de orde. In

paragraaf 3.5 wordt stilgestaan bij ruimtelijke, in paragraaf 3.6 bij de praktische knelpunten. Ten slotte volgen in paragraaf 3.7 enkele conclusies. Tevens zijn daar alle voorkomende knelpunten op een rij gezet.

3.2 Bestuurlijk-organisatorische knelpunten

De categorie bestuurlijk-organisatorisch bestrijkt een breed scala knelpunten. Ze hebben betrekking op de organisatie van het project en de bestuurlijke en ambtelijke inbedding bij de idee-uitwerking en de planuitvoering. De bestuurlijk-organisatorische knelpunten zijn geclusterd naar type knelpunt. In tabel 3.1 is een overzicht gegeven van de verschillende bestuurlijk-organisatorische knelpun-ten en het aantal Voorbeeldplannen waar ze zich hebben voorgedaan. Enkele knelpunten spreken voor zich, andere zijn in de tekst kort toegelicht.

Tabel 3.1 Bestuurlijk-organisatorische knelpunten

nr omschrijving aantal Voor- structureel en innovatief beeldplannen rijksinvloed

1 Afstemming met beleid van andere in- 15 - x

stanties

2 Onvoldoende menskracht 12

-

x

3 Veel overleg nodig 11

-

x

4 Politiek-bestuurlijke besluitvorming 8 -

-5 Medewerking andere diensten of afde- 8 -

-Iingen

6 Inspraak en voorlichting 8

-

-7 Discussies over inhoud 6 - x

8 Samenwerking met uitvoerende /ver- 5

-

-antwoordelijke instantie

9 Verandering samenstelling projectteam 3

-

-10 Interpretatieverschil doelstellingen pro- 3 - x

ject

11 Invloed bestuurswisseling 2

-

-12 Geringe politiek-bestuurlijke aandacht 2 -

-13 Geen projectleider 1

-

-14 Vinden bureau dat niet-traditioneel 1 -

-idee wil uitwerken

Knelpunt 1: afstemming met beleid van andere instanties

Het zwaartepunt binnen de categorie bestuurlijk-organisatorisch ligt bij de bestuurlijke knelpunten. Bij meer dan de helft van de Voorbeeldplannen doen zich afstemmingsproblemen voor met het beleid van andere instanties die voor de uitvoering van het idee van belang zijn. Bij de Voorbeeldplannen is immers meestal geprobeerd een zo breed mogelijk draagvlak te verwerven. Daarom hebben veel meer instanties bij de planvorming geparticipeerd dan bij reguliere planvorrning gebruikelijk is. Veel partijen die met de uitvoering van het idee zijn belast, zijn bij de planvorrning betrokken. De bedoeling hiervan is dat deze betrokkenheid tot een verhoogde kans op uitvoering van het plan leidt. Tijdens het proces is bij veel projecten gebleken dat samenwerking met andere instanties niet altijd gemakkelijk verloopt. Iedere betrokkene heeft zijn eigen opvattingen die tijdens discussies naar voren komen. Het bereiken van overeenstemming kost veel tijd. De theorie van Bachrach en Baratz komt hier naar voren. Alle partijen die aan het planvormingsproces deelnemen, kunnen vanuit hun eigen achter-grond de vernieuwingen in het Voorbeeldplan proberen tegen te houden. Dit knelpunt hangt samen met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen. Het komt daarom ook in hoofdstuk vijf aan de orde.

Knelpunt 2: onvoldoende menskracht

Opvallend is ook het grote aantal Voorbeeldprojecten (12) waarbij een tekort aan menskracht optreedt. In bijna alle gevallen is een gemeente de instantie die het plan uitwerkt. Men geeft te kennen dat het uitwerken van het ingezonden idee tot Voorbeeldplan een activiteit was die naast reguliere gemeentelijke werkzaamheden moest worden uitgevoerd. Vaak leidde het tot aanzienlijke vertragingen in het planvormingsproces. In enkele gevallen is er geen extra capaciteit aan menskracht vrijgemaakt om het ingezonden idee uit te werken. Deze onderschatting werd niet door het Secretariaat Voorbeeldplannen ver-wacht. Indien medewerking door het verantwoordelijke bestuur was toegezegd bij de inzending, werd aangenomen dat ook voldoende menskracht zou worden vrijgemaakt. Dit knelpunt heeft te maken met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen en komt in hoofdstuk vijf verder aan de orde.

Knelpunt 3: veel overleg nodig

Veel vertragingen zijn het gevolg van veelvuldig overleg tussen de partijen bij het Voorbeeldplan. Het is moeilijk aan te geven in hoeverre het knelpunt los kan worden gezien van andere knelpunten. Als een project afhankelijk is van derden, is intensief overleg immers een vereiste om een Voorbeeldproject te kunnen realiseren. 'Veel overleg' is vaak een afgeleide van één of meer andere knelpunten, bijvoorbeeld van knelpunt 1. Het knelpunt hangt samen met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen en komt in hoofdstuk vijf terug. Knelpunt 4: politiek-bestuurlijke besluitvorming

Het knelpunt politiek-bestuurlijke besluitvorming geeft vertragingen weer die optreden als gevolg van het inbouwen van een dergelijke besluitvorming in het

planvormingsproces. Het feit dat besluitvorming een vertragende factor is in het planvormingsproces, wil echter niet zeggen dat besluitvormingsprocessen daarom pas achteraf plaats dienen te vinden. Juist het betrekken van bestuurders bij planvorming verhoogt de kans op uitvoering van een project.

Knelpunt 5: medewerking andere diensten of afdelingen

Medewerking van andere diensten of afdelingen van de eigen instelling blijkt bij iets minder dan een derde van de Voorbeeldprojecten een probleem te zijn. Met name overheidsinstellingen blijken niet in alle gevallen goed gestroomlijnd te opereren. Afstemmingsproblemen die genoemd zijn, treden op tussen de afdelingen milieu, ruimtelijke ordening, stedebouw, groenvoorzieningen en financiën. In enkele gevallen weet de ene afdeling zelfs niet waar de andere mee bezig is. Het uitwisselen van informatie kan hier nuttig zijn. Met een betere co-ordinatie tussen afdelingen of diensten lijkt in een aantal gevallen een grote effi-ciency-winst te behalen. Bij plannen die zijn ingediend door advies- en onder-zoeksbureaus, wordt het knelpunt nauwelijks genoemd. Dit kan te maken hebben met het feit dat deze commerciëler zijn ingesteld dan overheden of kleiner zijn en daarom nauwer onderling samenwerken.

Knelpunt 6: inspraak en voorlichting

Het betrekken van belanghebbenden bij het planvormingsproces is, zoals uit de antwoorden van contactpersonen blijkt, vaak een moeilijke kwestie. In twee gevallen blijken de belanghebbenden te vroeg bij de planontwikkeling betrokken te zijn. De consequentie hiervan kan ernstig zijn. Bij één plan is hierdoor de betrokkenheid van bewoners tijdens het proces van uitwerken van het idee weggeëbd. Door in een vroeg stadium bewoners in te lichten, nog voor het eigenlijke opstellen van het plan, zijn de bewoners minder geïnteresseerd geraakt. In een ander geval is degene met wie in het beginstadium van idee-ontwikkeling is overlegd, de grootste tegenstander van het plan geworden. Deze krijgt de kans om andere groeperingen te mobiliseren tegen het plan. Hier wordt de theorie van Bachrach en Baratz in praktijk gebracht. De 'tegenstanders' stellen alles in het werk om een verandering van de bestaande toestand te voorkomen.

Bij twee andere plannen zijn belanghebbenden te laat ingeschakeld en geïnfor-meerd, waardoor hun standpunten niet meer in het plan konden worden verwerkt. Bij één van deze twee is enorme weerstand tegen het plan ontstaan. Tijdens de planvormingsfase was overleg gepleegd met een vertegenwoordiger van de buurtbewoners. Achteraf is geconstateerd dat de terugkoppeling naar de andere bewoners niet optimaal was verlopen. De belanghebbenden werden daardoor pas na afronding met een eindvisie geconfronteerd. Dit heeft geleid tot een handtekeningenactie van bewoners tegen het plan. Hierdoor werd de politiek in de gemeente gemobiliseerd. Uiteindelijk is er op aandringen van bestuurders een nieuw plan gemaakt dat in volledige samenwerking met bewo-ners tot stand is gekomen. Ook hier blijkt, analoog aan de theorie van Bachrach en Baratz, dat tegenstanders van een bepaalde vernieuwing, genomen besluiten

alsnog ongedaan kunnen maken. In dit geval waren acties naar bestuurders toe het pressiemiddel om een nieuw plan te laten opstellen. Het hier uiteengezette knelpunt is niet specifiek voor Voorbeeldplannen, maar een algemeen bij planvorming terugkerend probleem.

Knelpunt 7: discussies over inhoud

Bij het knelpunt discussies over inhoud valt op dat het met name cascoplannen betreft. Ondanks de inzending van een idee binnen dit thema blijken de gedach-ten van de idee-uitwerkers niet goed uitgekristalliseerd te zijn. Het begrip 'cascoplanning' heeft klaarblijkelijk niet voor iedereen dezelfde betekenis. Aangegeven wordt dat in de beginfase bij de ontwikkeling van het Voorbeeld-plan veel overleg heeft plaatsgevonden om alle betrokkenen op één lijn te krijgen. Het ging met name om de definitie van termen die bij cascoplanning van belang zijn, zoals raamwerk, lange-termijn-ontwikkelingen en laagdynamische functies. Daarnaast is veel gepraat over de aanpak. Deze discussies hebben volgens de contactpersonen veel tijd gekost.

Bij twee Voorbeeldplannen heeft de afstemming tussen water- en landplanning problemen opgeleverd. Dit kwam tot uiting bij de nadere concretisering van de ingezonden ideeën. In het algemeen is de ruimtelijke ordening anders geori-enteerd dan waterplanning. Deze laatste is meer normerend (kwaliteits- en kwantiteitseisen) van aard, terwijl de ruimtelijke ordening meer een afweging maakt tussen functies. De samenwerking tussen betrokken partijen (provincies, waterschap en gemeenten) verliep daardoor niet altijd even vlekkeloos. Dit leverde veel discussie op. Omdat het hierboven beschreven probleem onderdeel uitmaakt van de opdrachten die door de RPD zijn gesteld aan projecten, zal het niet worden uitgewerkt in hoofdstuk vier. Het probleem is echter wel ontstaan door het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen en zal daarom in

hoofdstuk vijf aan de orde komen.

Knelpunt 10: interpretatieverschil doelstellingen project

Een laatste bestuurlijk-organisatorisch knelpunt dat toelichting behoeft, is het feit dat bij drie projecten een interpretatieverschil over de doelstellingen van het project is opgedoken. Dit houdt in dat het Secretariaat Voorbeeldplannen andere doelstellingen voor ogen heeft bij een bepaald project dan de uitwerker zelf. Het is jammer dat dit knelpunt optreedt. Bij de start van elk project, tijdens de opdrachtverlening, worden in overleg tussen de RPD (Secretariaat Voor-beeldplannen) en opdrachtnemer (dit hoeft niet per se de indiener van het idee te zijn) doelstellingen geformuleerd. Bovendien wordt het project vanaf het begin begeleid vanuit de RPD. Omdat dit knelpunt samenhangt met het innova-tieve karakter van de Voorbeeldplannen, komt het terug in hoofdstuk vijf. De talrijke bestuurlijk-organisatorische knelpunten wijzen erop dat op lokaal niveau menig plan veel weerstand ontmoet. Het model van Bachrach en Baratz is hier volop van toepassing. De tegenstanders werpen tal van barrières op, die het de initiatiefnemers van het Voorbeeldplan moeilijk kunnen maken. De in

deze paragraaf genoemde knelpunten vallen geen van alle onder de verant-woordelijkheid van het Rijk. Bij geen enkel bestuurlijk-organisatorisch knelpunt lijkt daarom rijksinterventie nodig. Een eventuele uitzondering hierop vormt het punt interpretatieverschil doelstellingen project (m. 10) en het knelpunt discus-sies over inhoud (m. 7) waarbij met name "cascoplanning", een door het Rijk ingevoerd begrip, voor onduidelijkheid zorgt. Hiervoor is extra aandacht van het Secretariaat Voorbeeldplannen wenselijk.

3.3 Juridische knelpunten

Juridische knelpunten bevatten bestaande wet- en regelgeving en jurisprudentie. Hieronder vallen ook subsidiemogelijkheden en benodigde vergunningen, voorzover zij de uitwerking of uitvoering van een Voorbeeldplan belemmeren. De juridische knelpunten zijn gerangschikt per onderwerp, te weten: algemeen, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en milieu. Dit geeft een overzicht naar type wet- en regelgeving. Voor elk onderwerp is aangegeven hoe vaak een bepaald knelpunt voorkwam en of het verder is uitgewerkt.

De nummering van de knelpunten volgt -die van de vorige paragraaf. Er wordt vermeld binnen welk thema van het project Voorbeeldplannen dit knelpunt naar voren is gekomen.

3.3.2 Juridische knelpunten algemeen

Bij negentien Voorbeeldplannen zijn zes algemene juridische knelpunten gesignaleerd. Met name het knelpunt subsidies wordt vaak genoemd. De knelpunten zijn terug te vinden in tabel 3.2 en worden afzonderlijk besproken. De knelpunten 19 en 21 zijn structureel van aard en worden in hoofdstuk vier nader geanalyseerd. Knelpunt 15 en 22 hebben te maken met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen. Zij komen terug in hoofdstuk vijf.

Knelpunt 15: subsidies (OR, KV, NW)

Bij een zestal projecten ondervinden de contactpersonen knelpunten bij de subsi-dieverlening door het Rijk. De projecten hebben betrekking op de thema's Openbare Ruimte, Naoorlogse woonwijken en Kringlopen Ruimtelijk Vormge-ven. Het gaat om de aanvraagprocedure van subsidies en om de looptijd van beschikbare subsidies.

Volgens één van de contactpersonen verloopt een subsidie-aanvraag vaak als volgt: "Er komt een circulaire van een ministerie en dan moet de volgende week een aanvraag voor een bijdrage ingediend worden. Het blijft niet bij het opstel-len van de aanvraag: er moet een toelichting gegeven worden, je moet belopstel-len hoe het ermee staat en tot slot moet je toelichten waar je het geld aan uitgeeft. Het is een enorme rompslomp om uiteindelijk een bijdrage te krijgen".

Ter illustratie wordt een voorbeeld genoemd: een plan ten behoeve van sociale veiligheid werd door de gemeente ingediend bij het ministerie van Justitie. Dit werd niet gehonoreerd, maar wel doorgesluisd naar het ministerie van

Binnen-Tabel 3.2 Juridische knelpunten algemeen

nr omschrijving aantal Voorbeeld- structureel innovatief

plannen en

rijksinvloed

15 Subsidies 6 - x

16 Omzetten erfpacht 1 -

-17 Juridische vormgeving beheerinstelling 2

-

-18 Financiële controle art.12 2 -

-19 Invoering regelgeving 2 x x

20 Bouw in Usselmeerpolders 2

-

-21 Afstemming ruimtelijke ordening - 2 x

-verkeer en vervoer

22 Afstemming ruimtelijke ordening - 2 -

-sociale vernieuwing

Bron: interviews Voorbeeldplannen, 1992.

landse Zaken in het kader van het project sociale vernieuwing. Dan pas begint een procedure zoals boven beschreven.

Het project Voorbeeldplannen is een ander voorbeeld. Er is veel overleg nodig tijdens de planvormingsfase en na het uitkomen van de planbrochure komen er zoveel reacties op het plan dat de hele honorering volgens een aantal contact-personen wel erg veel tijd heeft gekost. In de interviews is veelvuldig aan de orde gekomen dat het haast een 'sport' is om uit te zoeken van welk ministerie op grond waarvan een subsidie waarvoor wordt uitgekeerd. Het is een tijdroven-de aangelegenheid om in aanmerking te komen voor subsidies. Zo was bijvoor-beeld bij een Voorbijvoor-beeldplan voor het verkrijgen van subsidies en inpassing in de meerjarenprogrammering een regionale visie op de groenstructuur nodig. De ontwikkeling van een dergelijke visie vergt veel tijd. De subsidie-aanvraag blijft liggen en daarmee wordt de uitvoering van een plan op de lange baan gescho-ven. Het algemene probleem is dat subsidieregelingen een beperkte looptijd heb-ben. Subsidieregelingen van het Rijk zijn meestal eindig. Van veel subsidierege-lingen is de looptijd vier à vijf jaar. Een goed plan heeft vaak een langere looptijd. Dan kan men wat de uitvoering betreft, niet meer rekenen op beoogde financiële ondersteuning van het Rijk.

Ministeries moeten randvoorwaarden stellen bij het verstrekken van subsidies. Voor het toetsen van de aanvraag aan gestelde voorwaarden is tijd nodig. Uiter-aard worden dit soort procedures als hinderlijk ondervonden door aanvragers.

Wanneer de eindigheid van de subsidie vanaf het begin goed is vermeld, is dit geen probleem. Het getuigt echter van onbehoorlijk bestuur als een ministerie

ondanks goede afspraken een subsidie toezegging intrekt. Of hiervan werkelijk sprake is, kon niet worden vastgesteld. Omdat niet aangetoond kan worden dat het meer dan een incident is, wordt knelpunt 15 niet beschouwd als structureel. Wel houdt het verband met innovatieve planvorming. Het komt daarom in hoofdstuk vijf terug.

Knelpunt 16: omzetten erfpacht (NW)

Het knelpunt Omzetten van erfpacht doet zich voor bij een Voorbeeldplan met het thema Naoorlogse Woonwijken. De omzetting van erfpacht voor 50 jaar (tot 2002) naar eeuwig durende erfpacht is een probleem voor een gemeente. De erf-pachtcanon zal hoger worden.

Het is de vraag of de corporaties, de huidige canonhouders, dan met een dergelijke omzetting instemmen. Een hogere erfpachtcanon zal namelijk merk-baar (moeten) worden in de huren. Bovendien heeft het erfpachtbedrijf van de gemeente gerekend met een bepaalde som aan erfpacht die men zou gaan ontvangen gedurende een bepaalde periode. Het is de vraag hoe een omzetting boekhoudkundig binnen de gemeente opgelost kan worden. Het oplossen van het knelpunt is de verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. Daarom zal het niet nader worden geanalyseerd.

Knelpunt 17: juridische vormgeving beheerinstelling (OR)

Het opstellen van een beheercontract waarin alle eigenaren verantwoorde-lijkheden overdragen aan een beheerinstelling, verliep bij twee plannen moeiza-mer dan van te voren verwacht was. Het gaat om Voorbeeldplannen met het thema Openbare Ruimte. Er moest een akte van oprichting van een stichting of instelling bij de notaris (statuten, organisatiestructuur) opgesteld worden. De juridische vormgeving ervan heeft vertraging opgeleverd. Het overdragen van het woningbeheer vanuit corporaties, projectontwikkelaars en particulieren aan één beheerinstelling voor de wijk en het even zwaar laten wegen van de belangen van alle betrokkenen, vormde een probleem. Een woningbouwvereniging wilde bijvoorbeeld professioneel onderhoud en beheer van woningen gewaarborgd zien en wilde daarom het beheer niet zonder meer aan een instelling overdragen. Het oprichten van een beheerinstelling is in principe geen knelpunt te noemen. In beide gevallen maakte het ontwikkelen van een dergelijke constructie deel uit van de door het Secretariaat Voorbeeldplannen geformuleerde opdracht aan de inzender van het idee. Door de opdracht aan te nemen zijn de 'opdrachtnemers'

de uitdaging aangegaan om na te gaan hoe een dergelijke constructie vormgege-ven kan worden en hoe verantwoordelijkheden overgedragen kunnen worden aan een beheerstichting. De aangegeven moeilijkheden vormen daarom geen knel-punt voor een nadere analyse.

Knelpunt 18: financiële controle bij artikel 12 Financiële Verhoudingswet (OR)

Bij twee Voorbeeldplannen met het thema Openbare Ruimte is het knelpunt Financiële controle gesignaleerd. De Inspecteur Financiën Lagere Overheden (IFLO) moet met alle investeringen akkoord gaan bij een gemeente met een

artikel 12-status (Financiële Verhoudingswet). Voor de realisering van extra kwaliteit, zoals bij Voorbeeldplannen het geval is, zijn veelal extra investeringen benodigd. Hierdoor wordt de uitvoering van een Voorbeeldplan bemoeilijkt. De verantwoordelijkheid voor dit knelpunt ligt bij het ministerie van Financiën.

De artikel 12-status van een gemeente is een speciaal geval dat niet nader wordt bestudeerd.

Knelpunt 19: invoering regelgeving Verplaatsingsbesluit Mestwetgeving (CP) Onzekerheid over de invoering van het Verplaatsingsbesluit mestwetgeving levert problemen op bij de planvorming van twee Voorbeeldplannen. Enkele jaren geleden is de invoering van deze regelgeving aangekondigd en sindsdien zijn steeds gewijzigde conceptvormen in de publiciteit geweest. De consequenties voor de agrarische bedrijfstak zijn onduidelijk gebleven. Belangrijke onbeant-woorde vragen zijn: wordt het straks mogelijk mestrechten te kopen? Hoe hiermee om te gaan in agrarisch gebied?

Dit knelpunt is structureel en door het Rijk te beïnvloeden. Het wordt in hoofdstuk vier nader geanalyseerd; het valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV. Het ministerie van VROM heeft belang bij oplossing van dit probleem. Het knelpunt hangt samen met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen en komt dus in hoofdstuk vijf weer aan de orde.

Knelpunt 20: bouw in Ijsselmeerpolders (OR, NW)

Het specifieke knelpunt 'bouw in de IJsselmeerpolders' is bij twee Voorbeeld-plannen gesignaleerd. In de IJsselmeerpolders is indertijd gebouwd in opdracht

van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders (RIJP). Dit heeft een aantal problemen opgeroepen. Zo zijn er geen reguliere financieringsregeling en -budget voor onderhoud in de wijk. Ook de boekwaarde van de grond veroor-zaakt een knelpunt. Een locatie was eerst bestemd voor sociale woningbouw. Er zat locatiesubsidie op de grond. De bestemming wordt nu veranderd in openbare ruimte. Er waren onderhandelingen met het Rijk nodig om de locatiesubsidie af te kopen.

Het (financieel/boekhoudkundige) probleem dat hier is ontstaan, is een gevolg van de veel te ruime planning die met name in de IJsselmeerpolders heeft plaatsgevonden. Het knelpunt is echter te specifiek van aard om te worden uitgezocht in dit onderzoek.

Knelpunt 21: afstemming ruimtelijke ordening - verkeer en vervoer (OR)

Problemen bij de afstemming tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het verkeer- en vervoersbeleid doen zich voor bij twee Voorbeeldplannen voor de Openbare ruimte. Het is een structureel knelpunt dat ook bij andere Voor-beeldplannen kan ontstaan. Ruimtelijke-ordeningsprojecten zijn voor de uitvoe-ring vaak aangewezen op subsidies (in dit geval voor openbaar vervoer en langzaam verkeer). Andere ministeries voelen zich niet altijd verantwoordelijk voor de uitvoering van dergelijke projecten en hanteren soms andere maatstaven voor het verlenen van subsidies. De RPD beschikt nauwelijks over geldelijke middelen voor de uitvoering van ruimtelijke-ordeningsbeleid. In dit specifieke geval is ten behoeve van de uitvoering van het project subsidie voor de aanleg van openbaar-vervoervoorzieningen nodig. Met name de budgetten voor gebie-den buiten de Randstad zijn echter zeer krap. De uitvoering wordt daarmee volgens de contactpersonen vooruit geschoven in de tijd, terwijl het de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting binnen de stad ten goede zou komen als er een aanvang met de uitvoering van het project gemaakt zou worden.

Dit knelpunt valt onder de verantwoordelijkheid van het Rijk (ministeries van VROM en V&W) en zal verder toegelicht worden in hoofdstuk vier.

Knelpunt 22: afstemming ruimtelijke ordening - sociale vernieuwing (NW) Bij twee Voorbeeldplannen voor naoorlogse woonwijken deden zich problemen voor in de afstemming tussen het ruimtelijke ordenings- en sociale vernieuwings-beleid. In het rijksbeleid staat de decentralisatiegedachte centraal. Taken worden overgedragen aan gemeenten. Elk ministerie blijft echter een eigen experi-mentenpotje houden.

Voorbeelden hiervan zijn het project Sociale Vernieuwing en het project Voor-beeldplannen Vierde nota, die door verschillende ministeries gestart zijn. Binnen het thema Naoorlogse woonwijken kwam het meermaals voor dat twee ministe-ries bij dezelfde wijk betrokken waren. Beide verleenden voor een ander doel subsidies zonder te weten wat het andere ministerie precies aan het uitwerken was. Van onderlinge afstemming tussen projecten was daarbij volgens een aantal contactpersonen geen sprake. In plaats van elkaar te versterken werden de grenzen van de projecten nauwkeurig afgebakend. De projecten bijten elkaar

eerder dan dat ze elkaars complement vormen. Hiermee worden Sociale Vernieuwingsprojecten en Voorbeeldplannen elkaars concurrenten, die beide be-slag leggen op menskracht binnen een gemeente. Er moeten immers twee verschillende 'opdrachten' van het Rijk worden vervuld.

De gemeenten gaan bij het noemen van dit knelpunt dikwijls te eenvoudig uit van een afstemmingsknelpunt op rijksniveau. Vaak is er namelijk vooral sprake van een gemeentelijke verantwoordelijkheid in de afstemming van projecten. Het zijn gemeentelijke projecten, die gesubsidieerd worden door het Rijk. Uiteraard dient ook het Rijk ontwikkelingen in de wijken in de gaten te houden. Het knelpunt wordt niet verder geanalyseerd.

3.3.3 Juridische knelpunten ruimtelijke ordening

Bij dertien Voorbeeldplannen zijn negen verschillende juridische knelpunten gesignaleerd die betrekking hebben op de ruimtelijke ordening. De knelpunten zijn weergegeven in tabel 3.3. Knelpunt 29 is structureel en beïnvloedbaar door het Rijk, het wordt in hoofdstuk 4 nader geanalyseerd. De knelpunten 25, 26 en 27 komen vanwege hun innovatieve karakter in hoofdstuk 5 aan bod. De knel-punten worden alle nader toegelicht.

Tabel 3.3 Juridische knelpunten: ruimtelijke ordening

nr omschrijving aantal Voor- structureel innovatief

beeldplannen en

rijksinvloed

23 Procedure art.19 1 -

-24 Onzekerheid Kroonberoep 2 - x

25 Onmogelijkheid afdwingen functies met 1 -

-behulp van WRO/Bro

26 Flexibiliteit voor toekomstig gebruik 1 - x

27 Globaliteit versus rechtszekerheid; inter- 3

-

x

pretatiemogelijkheden

28 Onzekerheid over streekplan 1 -

-29 Ontsteningsbeleid 2 x x

30 Vastleggen functies rivier 1

-

-31 Verwijderen illegale woonboten 1 -

Knelpunt 23: procedure artikel 19 WRO (OR)

Bij één Voorbeeldplan voor de Openbare ruimte werkte de procedure volgens artikel 19 WRO vertragend. Als de gemeente een (voor)ontwerp-bestemmings-plan indient en tegelijkertijd een bouw(voor)ontwerp-bestemmings-plan in het kader van een te volgen artikel 19 procedure, dan neemt de provincie geen besluit over het bouwplan voordat een duidelijke uitspraak over het bestemmingsplan is gedaan. Als de uitvoering van een bepaald project daardoor in de knel komt, is dit voor de gemeente een zeer vervelende kwestie. Als oplossing trekt de gemeente het (voor)ontwerp-be-stemmingsplan in om de artikel 19 procedure te kunnen volgen.

De gemeente en provincie (goedkeuring bestemmingsplan en verklaring van geen bezwaar artikel 19 WRO) zijn de instanties die betrokken zijn bij dit knelpunt. Er is sprake van incorrect gebruik van procedures, zowel bij de provincie als bij de gemeente.

De gemeente zet in dit geval ten onrechte een artikel 19 procedure in werking; zij zou eigenlijk het besluit van de provincie over het voorgelegde bestemmings-plan moeten afwachten. Daarna kan zij op basis van het goedgekeurde be-stemmingsplan gaan bouwen.

De provincie wil met het aanhouden van het bestemmingsplan het oneigenlijk gebruik van artikel 19 procedures tegengaan. Dit mag ze echter niet. Een voorbereidingsbesluit van de gemeente is voldoende om een artikel 19 procedure te starten. De' provincie moet hierover een uitspraak doen. De nieuwe WRO/Bro had onder andere tot doel het gebruik van de artikel 19-procedure in te dammen. Kennelijk werkt de wet onvoldoende remmend. Het knelpunt zal niet nader geanalyseerd worden; het is al in diverse evaluatie-onderzoeken van de WRO/Bro aan de orde gesteld.

Knelpunt 24: onzekerheid kroonberoep (KV)

Een moeilijkheid die zich voordoet bij innovatieve plannen, is het feit dat een vernieuwend plan de toets van bestaande regelgeving moet doorstaan. Een rege-ling maken voor milieunormering in een bestemmingsplan met behulp van de nieuwe mogelijkheden van WRO/Bro was op zichzelf een uitdaging voor de desbetreffende gemeente; het was niet eerder gebeurd. Indien het plan echter naar de Kroon was gegaan, dan was het onzeker geweest of het plan het wel of niet zou halen. Het risico dat een bestemmingsplan (dat veel tijd en geld kost) uiteindelijk niet goedgekeurd wordt, zal andere gemeenten er zeker van weer-houden een dergelijk bestemmingsplan te maken. Hierdoor wordt volgens de contactpersonen innovatie bemoeilijkt of zelfs uitgesloten.

Onzekerheid of een plan naar de Kroon gaat, doet zich bij elk bestemmingsplan voor. Bij de Voorbeeldplannen Vierde nota bestaat echter een verhoogde kans dat ze bij de Kroon belanden vanwege het innovatieve karakter van deze plannen. Het is een normale procedure die aan betrokkenen de mogelijkheid geeft bezwaar te maken. Het mag niet zo zijn dat, indien sprake is van een innovatief idee (Voorbeeldplan), de belanghebbenden geen of minder inspraak-of bezwaarmogelijkheid hebben. Goed overleg tussen gemeente en

belangheb-benden is de manier bij uitstek om het aantal bezwaren tot een minimum te beperken.

Knelpunt 25: onmogelijkheid afdwingen functies met behulp van WRO/Bro (CP) Het bestemmingsplan heeft zijn beperkingen. Het bestemmingsplan kan namelijk slechts richting geven. Het kan niets afdwingen. Hetgeen in een bestemmings-plan wordt vastgelegd, mag er komen; het moet echter niet per se gerealiseerd worden. Het instrument (bestemmingsplan) is ontwikkeld voor het vastleggen van huidig en toekomstig gebruik van de ruimte. Het is juist de bedoeling van de Wet dat slechts mogelijkheden voor functies aangegeven worden en dat andere functies uitgesloten worden. Het voorgaande is een oude discussie over toela-tings- dan wel uitvoeringsplanologie; het wordt daarom niet als knelpunt aangemerkt.

Knelpunt 26: flexibiliteit voor toekomstig gebruik (CP)

Flexibel blijven in een plan kan problemen geven. Onzekere functies vastleggen in een bestemmingsplan is moeilijk. Dit wil zeggen dat het voor een gemeente niet te verantwoorden is, ruimte te reserveren voor iets dat in de toekomst gerealiseerd zou moeten worden als er nog geen zicht is op de haalbaarh~an

die functie. Zo is bijvoorbeeld het reserveren van ruimte om in de toekomst een beek te laten meanderen door agrarisch gebied niet zonder meer haalbaar vanwege de agrarische belangen die in het geding zijn.

Dit knelpunt is een gemeentelijke zorg. De gemeente moet in het ontwikke-lingsproces van een bestemmingsplan de betrokkenen overtuigen van de nood-zaak van de nieuwe functie. Verder zijn overgangsbepalingen mogelijk. Dit knelpunt hangt in zekere zin samen met het innovatieve karakter van de Voorbeeldplannen. Het komt daarom in hoofdstuk vijf terug.

Knelpunt 27: globaliteit versus rechtszekerheid; interpretatiemogelijkheden (CP) De vertaling van een uitgewerkt cascoplan in een globaal bestemmingsplan (gebruik beschrijving in hoofdlijnen) levert volgens een aantal betrokkenen rechtsonzekerheid op. Met name in de agrarische sector is het concreet aange-ven wat wel en wat niet mag van groot belang. In een latere fase zou daarom toch een uitwerking van het bestemmingsplan plaats moeten vinden. Bovendien geldt hoe globaler een bestemmingsplan buitengebied wordt opgesteld, des te moeilijker de interpretatie van de voorschriften zal verlopen.

Ambtenaren die plannen moeten beoordelen, moeten goed worden geïnstrueerd en goed doordrongen zijn van de beleidsvisie die in het plan is verwoord. De toetsing is moeilijk volgens de geïnterviewden. Flexibiliteit en globaliteit behoe-ven echter geen probleem te zijn als in een bestemmingsplan aan de beoogde visie duidelijk geformuleerde toetsingscriteria gekoppeld worden. Bovendien is de gemeente vrij om later een (gedeeltelijke) uitwerking te maken van het bestemmingsplan, mits van te voren aangegeven in het bestemmingsplan. Evenals bij het vorige knelpunt is er verband met het innovatieve karakter van de Voor-beeldplannen. Het komt daarom terug in hoofdstuk vijf.