'\92
--.
-DIENSTVERLENING WONINGCORPORATIES EN
HUURDERSWAARDERING
[:1ibliotheek TU Delft
VOLKSHUISVESTING
DIENSTVERLENING WONINGCORPORATIES EN
HUURDERSWAARDERING
RA. van den Broeke
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254 telefax: (015) 781661
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOlHEEK, DEN HAAG
Broeke, RA van den
Dienstverlening woningcorporaties en huurderswaardering / R.A van den Broeke. - Delft: Delftse Universitaire
Pers. -ill. - (Volkshuisvesting in theorie en praktijk deel 32, ISSN 0926-6291 ; )
Met lito opg. ISBN 90-6275-789-8 NUGI655
Trefw.: woningbouwverenigingen; dienstverlening
Copyright 1992 by Delft University Press
No part of this book may be reproduced in any form by print, photo-print, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press, Delft, Tbe Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD
1 PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAGEN . . . 1
1.1 Inleiding . . . 1
1.2 Rijksbeleid . . . 1
1.3 Commissie Taakstelling en Toezicht (Commissie-Koopman) ... 2
1.4 Gewijzigde marktverhoudingen . . . 5
1.5 Afbakening onderzoeksgebied . . . 7
1.6 Probleemstelling . . . 7
1.7 Literatuurstudie en oriënterende interviews . . . 8
1.8 Enquête Rotterdamse corporaties en huurders . . . 9
1.9 Generaliseerbaarheid ... .. . . 9
1.10 Beperkingen van het onderzoek . . . 10
1.11 Doel van het onderzoek . . . 11
1.12 Opbouw van de rapportage . . . 11
2 DIENSTVERLENING VAN WONINGCORPORATIES: LITERATUURSTUDIE . . . . . . .. 13
2.1 Dienstverlening en typologie . . . .. 13
2.1.1 Begripsbepaling. . . .. 13
2.1.2 Typologie dienstverlening, eerste ordening . . . ... 13
2.1.3 Typologie dienstverlening, tweede ordening . . . .. 16
2.1.4 Wettelijke verplichtingen . . . 17
2.2 Samenstelling dienstenpakket . . . 19
2.3 Factoren van invloed op dienstverlening . . . ... 21
2.3.1 Inleiding ... . . . 21
2.3.2 Grootte en spreiding bezit . . . ... ... . . 21
2.3.3 Financiering dienstverlening en ABR . . . 22
2.3.4 Samenstelling woningbezit ... .. . . 23
2.3.5 Organisatie . . . 24
2.3.6 Doelgroep. . . 26
2.3.8 Bedrijfscultuur. . . 27
2.4 Verwachtingen invloed factoren op dienstverlening ... 28
2.4.1 Inleiding ... 28
2.4.2 Grootte van het bezit ... 28
2.4.3 Financiering dienstverlening ... 29
2.4.4 Woningmarkt ... 30
2.4.5 Bedrijfscultuur. . . 30
2.5 Opzet enquête en deelname Rotterdamse corporaties ... 30
2.5.1 Opzet enquête Rotterdamse corporaties ... 30
2.5.2 Deelnemende corporaties .. . . 32 3 HUURDERSWAARDERING: LITERATUURSTUDIE . . . 33 3.1 Huurderswaardering ... 33 3.2 Selectie corporaties . . . 34 3.3 Selectie huurders ... 36 3.4 Enquêtelijst huurders ... 37 4 DIENSlVERLENING EN BELEID . . . 39
4.1 Uitkomsten enquête dienstverlening corporaties ... 39
4.1.1 Inleiding ... 39
4.1.2 Inschrijving en woningtoewijzing ... 40
4.1.3 Onderhoud en reparatie ... 41
4.1.4 Sociaal beheer, IHS en huurbetaling ... 41
4.1.5 Mogelijkheden en beperkingen ... 42
4.1.6 Aanvullende diensten ... 42
4.2 Omvang en samenstelling totaal dienstenpakket ... 43
4.3 Beleid corporaties . . . 46
4.4 Belang van dienstverlening ... 47
4.5 Factoren die van invloed kunnen zijn op de dienstverlening ~ . . . . 50
4.5.1 Grootte ... 50
4.5.2 Financiering diensten ... 61
4.5.3 Woningmarkt ... 62
4.5.4 Bedrijfscultuur ... 65
4.5.5 Bedrijfscultuur en openheid ten opzichte van huurders ... 68
4.6 Samenvatting en conclusies . . . .. . . 69
5 FACTOREN VAN INVLOED OP HET DIENSlVERLENINGSBELEID .. 73
5.1 Inleiding ... 73
5.2 Grootte van het bezit ... 73
5.3 Spreiding van het bezit . . . 76
5.4 Kwaliteit van het bezit en woningdifferentiatie ... ... 79
5.5 Organisatiestructuur en juridische vorm. . . 82
5.6 Doelgroepen. . . .. 83
5.7 Financiële positie en financiering ... 86
5.9.1 Inleiding ... 93
5.9.2 Beleid en bedrijfscultuur . . . 94
5.9.3 Openheid ten opzichte van huurders en bedrijfscultuur ... 97
5.10 Samenvatting en conclusies ... 98
6 WAARDERING DIENSTVERLENING DOOR HUURDERS . . . 99
, 6.1 Inleiding . . . .'. . . .. 99
6.2 Respons . . . .. 99
6.3 Uitkomsten enquête: algemeen ... ~ . . . .. 100
6.4 Uitkomsten enquête Onze Woongemeenschap. . . . .. 101
6.5 Vergelijking belang dienstverlening huurders Onze Woongemeenschap ... 106
6.6 Imago-onderzoek Onze Woongemeenschap ... 107
6.7 Conclusies dienstverlening Onze Woongemeenschap ... 110
6.8 Uitkomsten enquête Tuinstad Zuidwijk ... 111
6.9 Vergelijking belang dienstverlening huurders Tuinstad Zuidwijk ... 115
6.10 Conclusies dienstverlening Tuinstad Zuidwijk ... 117
6.11 Samenvatting en conclusies . . . .. 118
7 BESCHRIJVING EN VERKLARING VERSCHILLEN IN HUURDERS-WAARDERING . . . 121
7.1 Inleiding . . . .. 121
7.2 Verschillen huurderswaardering per categorie van diensten .... 121
7.3 Beleid en omvang dienstenpakket . . . .. 124
7.3.1 Beleid Onze Woongemeenschap ... 124
7.3.2 Tuinstad Zuidwijk ... 125
7.4 Omvang dienstenpakket ... 126
7.5 Verklaring verschil huurderswaardering ... 127
8 SWTBESCHOUWING..... . . . .. . . . ...... 129
8.1 Inleiding . . . .. 129
8.2 Rijksbeleid en maatschappij ... ... 130
8.3 Verhoudingen op de woningmarkt ... 130
8.4 Verschillen tussen corporaties . . . .. 131
8.5 Dienstverlening en huurders ... 132
8.6 Toekomst dienstverlening .. . . .. 133
8.7 Aanknopingspunten toekomstig onderzoek ... 134
LITERATUUR . . . . .. . . 137
BIJLAGE 1 SPREIDING CORPORATIEBEZIT OVER ROTTERDAM 141 BIJLAGE 2 ENQUETEFORMULIER ROTTERDAMSE WONINGCORPORATIES . . . 147
BQLAGE 3 DIENSTENPAKKET.. . . .. 153
BQLAGE 4 ENQUETEFORMULIER HUURDERS. . . .. 155
BQLAGE 5 RESPONS HUURDERSENQUETE . . . 161
BQLAGE (; UITKOMSTEN HUURDERSENQUETE . . . 167
BQLAGE 7 VERGELQKING ONZE WOONGEMEENSCHAP MET TUINSTAD ZUIDWIJK . . . 177
VOORWOORD
In het kader van het afstuderen aan de Technische Universiteit Delft, Faculteit Bouwkunde, afstudeerrichting Volkshuisvesting, heb ik een onderzoek verricht onder 13 Rotterdamse woningcorporaties naar de dienstverlening van die corporaties aan haar huurders en de waardering van de huurders voor de geboden diensten.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden tegen de achtergrond van veranderingen in het rijksbeleid (verzelfstandiging van de corporaties) en de veranderingen op de woningmarkt (op delen van de woningmarkt is niet langer sprake van een vraag-overschot).
Dienstverlening neemt in dit alles een centrale plaats in, waarbij de verwachting is dat corporaties meer en meer dienstverlenende bedrijven worden. De vraag is hoe corporaties hierop inspelen en wat de afnemers van de dienstverlening, de huurders, van de dienstverlening vinden.
De corporaties die aan het onderzoek hebben meegewerkt, wil ik hartelijk danken. In het bijzonder ben ik dank verschuldigd aan de Stichting voor volks-huisvesting Tuinstad Zuidwijk en Woningbouwvereniging Onze Woongemeen-schap, die mij zeer behulpzaam zijn geweest bij de huurdersenquête. Een woord van dank aan de huurders die hebben meegewerkt aan de enquête, is op z'n plaats.
Daarnaast wil ik mijn mentoren Kees van der Flier, Ben Vermeijden en Hugo Priemus hartelijk danken voor de inzet en steun die onmisbaar zijn geweest voor het uiteindelijke resultaat.
Rob van den Broeke Gouda, juni 1992
I
I,
Ii
~
I
I II
I1
PROBLEEMSTELliNG EN
ONDERZOEKS-VRAGEN
1.1 Inleiding
Corporaties ondergaan geleidelijk een proces van professionalisering (het verder uitbouwen van het werkapparaat) en opereren meer marktgericht (beleid afstellen op de marktvraag). Hiervoor zijn als belangrijkste oorzaken aan te wijzen:
- het gevoerde rijksbeleid (par 1.2); - het te verwachten rijksbeleid (par. 1.3); - de gewijzigde marktverhoudingen (par. 1.4).
In de nu volgende paragrafen worden deze punten uitgewerkt, aan de hand waarvan een beeld gegeven wordt van het probleemgebied waarbinnen het afstudeerwerk heeft plaatsgevonden. De probleemstelling (par. 1.6) bakent het onderzoeksgebied af.
In de daarop volgende paragrafen wordt beschreven welke doelen het onderzoek voor ogen heeft, welke middelen ingezet worden om die doelen te bereiken, en wordt ingegaan op de generaliseerbaarheid van uitspraken en op de beperkingen van het onderzoek.
1.2 Rijksbeleid
Het door de overheid gevoerde beleid van verzelfstandiging en decentralisatie, waarvan de achtergronden verwoord zijn in de Nota "Volkshuisvesting in de jaren '90" (VROM, 1988), is gericht op een grotere zelfstandigheid van de toegelaten instellingen: dat wil zeggen dat er vanuit het rijk minder financiële steun en risicodekking te verwachten is. Concreet heeft dat de volgende gevol-gen:
- de toegelaten instellingen worden meer en meer op elkaar aangewezen, er wordt solidariteit gevraagd van de instellingen met de oprichting van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting per 1 januari 1989;
- met ' het afschaffen van de rijksleningen zijn corporaties aangewezen op financiering via de kapitaalmarkt. Om het verkrijgen van de leningen
gecoördineerd te laten verlopen, is het Waarborgfonds opgericht. Daarnaast is het fonds bedoeld om de kredietwaardigheid van de toegelaten instellingen te vergroten;
- de nota legt, ten koste van de sociale sector, de nadruk op het vergroten van de marktsector en het eigen-woningbezit (VROM, 1989; NWR 1989). Tevens wordt de doelgroep van het beleid verkleind (zo genaamde zorgbreedte), waarbij de midden- en hogere- inkomens worden verwezen naar de marktsec-tor;
- de subsidiëring van verbouw- en nieuwbouwprojecten in de sociale- huursec-tor wordt veranderd (invoering BWS): voortaan zullen vooraf de kosten en opbrengsten van een woningcomplex worden berekend, waarbij vaste, jaarlijk-se subsidie-bedragen worden toegekend. Het risico van structurele tekorten op de exploitatie komt voor rekening van de verhuurder, de gevolgen van investeringsbeslissingen worden gelegd bij degene die deze beslissingen neemt. Met de invoering van het BWS verkrijgen de gemeenten een grotere vrijheid bij de toekenning van subsidies.
Al deze ontwikkelingen leiden ertoe dat de corporaties zorgvuldiger moeten omgaan met de (beperkte) middelen. Enerzijds zullen corporaties daartoe op het gebied van kernactiviteiten economische, financiële en technische kennis in huis halen waardoor goed beheer mogelijk wordt. "Goed" wordt in dit verband gebruikt in de betekenis van "bedrijfseconomisch verantwoord" en "efficiënt." Anderzijds wordt voor incidentele of zeer specialistische activiteiten steeds vaker externe kennis en mankracht ingehuurd (bijvoorbeeld: bouwfysisch onderzoek in geval van vochtproblemen en onderhoud aan installaties).
1.3 Commissie Taakstelling en Toezicht (Commissie-Koopman) Veranderend beleid rijksoverheid
De nota "Volkshuisvesting in de jaren '90" laat zijn sporen na. In navolging van de nota heeft de commissie-Koopman advies uitgebracht (februari 1991) aan de staatssecretaris van VROM over de taakstelling van en het toezicht op sociale verhuurders. Het werk van de commissie (Commissie Taakstelling en Toezicht, 1991) kan gezien worden als een belangrijke leidraad voor de toegelaten instellingen met betrekking tot de toekomst.
De commissie constateert dat het beleidsuitgangspunt voor de ordening van de volkshuisvesting is, dat de zorg voor huisvesting in eerste instantie de eigen verantwoordelijkheid is van burgers en maatschappij. De sterke band die is ontstaan in de volkshuisvesting tussen particulier initiatief en overheid moet worden teruggebracht. Dat wil zeggen dat de zelfstandigheid van de sociale-huursector moet worden vergroot.
Woningcorporaties blijven wel onder toezicht van de overheid: immers de overheid heeft de grondwettelijke zorgplicht voor de bevordering van voldoende woongelegenheid. Uitgangspunt wordt dat corporaties zich moeten houden aan
de prestatie-eisen van de (plaatselijke) overheid. Zo zal de eerste taak van de sociale verhuurders zijn het huisvesten van groepen bewoners die niet cq. onvoldoende in staat zijn op eigen kracht in woonruimte te voorzien.
De commissie bestond uit vertegenwoordigers van NWR, NCIV, VNG en MVROM. De commissie constateert dat met het door de overheid geïnitieerde beleid niet wezenlijk wordt getornd aan de bestaansgrond van corporaties. Zij blijven uitsluitend werkzaam in de volkshuisvesting en mogen geen investeringen doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting. De hoofdlijnen van beleid zijn:
- verzelfstandigen van toegelaten instellingen;
- beperken van wet- en regelgeving omtrent toegelaten instellingen;
- duidelijk aangeven van de gemeentelijke taken bij het toezicht in het licht van het decentralisatiebeleid;
- duidelijk maken wat de overheid verwacht van toegelaten instellingen. Het rijk geeft kaders; gemeenten en corporaties moeten in de praktijk yervolgens vorm en inhoud geven aan "het belang van de volkshuisvesting."
In het kader van de verzelfstandiging moet zoveel mogelijk vooraf aangegeven worden wat de overheid verwacht van de toegelaten instellingen en waarover toegelaten instellingen verantwoording moeten afleggen. Het gaat daarbij om die punten waarbij toegelaten instellingen en overheid een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben:
1) Het werkzaam zijn uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting: volgens de commissie moet "op het gebied van de volkshuisvesting" onder andere verstaan worden:
- stichten en verwerven van woningen en de daarbij behorende onroerende goederen en daarnaast ook het slopen/vervreemden van woningen en daarbij behorende onroerende goederen;
- beheren, toewijzen en verhuren van woningen;
- vernieuwen, instandhouden van woningen die eigendom dan wel in beheer zijn van de toegelaten instellingen;
- vernieuwen en instandhouden van de direct aan deze woningen grenzende woonomgeving voorzover die activiteit niet tot de uitsluitende verantwoorde-lijkheid van derden kan worden gerekend;
- verlenen van diensten aan bewoners en woningzoekenden in de hoedanigheid van toekomstige bewoners;
- alle overige activiteiten die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit bovengenoem-de werkzaamhebovengenoem-den.
2) Het bij voorrang en passend huisvesten van de primaire doelgroepen. De nota spreekt over een "zorgbreedte" tot
f
30.000 inkomen per jaar (peiljaar: 1986), waarbij huurders bij voorrang moeten worden gehuisvest. Volgens de commissie houdt dat in dat toegelaten instellingen:voldoende betaalbare woningen voor de primaire doelgroepen;
- streven naar het bij voorrang toewijzen van die woningen aan de doelgroepen van beleid. Dat wil zeggen dat een huishouden met een inkomen binnen bovengenoemde grenzen voorrang heeft boven een huishouden met een inkomen buiten die grenzen.
Bij het huisvesten van de doelgroep moet het criterium "passend" in het oog gehouden worden (hangt af van de kenmerken van de woningen en de woonom-geving). Uitgangspunten moeten zijn: een rechtvaardige verdeling van de woningvoorraad en de bestrijding van de zogeheten scheefheid.
In de Ontwerp-Huisvestingswet wordt het aan de gemeenten overgelaten de instrumenten te gebruiken of niet. Corporaties moeten in ieder geval verant-woording afleggen over het huisvesten van de primaire doelgroepen.
3) Het kwalitatief instandhouden van het woningbezit. Corporaties moeten zich verantwoorden over de kwaliteit van het woningbezit en over het kwaliteitsbe-leid. De keuze die daarbij gemaakt wordt (bijvoorbeeld: sloop versus instandhou-ding), behoort tot de verantwoordelijkheid van de toegelaten instelling.
4) Het betrekken van de huurders bij beheer en beleid. Het is de verantwoorde-lijkheid van de toegelaten instellingen huurders zoveel mogelijk te betrekken bij het beleid en het beheer. De verantwoordelijkheid ligt in de wet verankerd. De volgende zaken zouden expliciet moeten worden bepaald in een AMVB (Alge-mene Maatregel van Bestuur):
- instellen van een klachtencommissie;
- mogelijkheid van deelname aan het bestuur van vertegenwoordigers van huurders;
- het recht op inzage in relevante stukken;
- overleg met bewoners over zaken die voor huurders relevant zijn.
De informatie-plicht en het aantal onderwerpen waarover een huurder zich moet kunnen uitspreken, zullen worden uitgebreid. Daarnaast komt er een ondersteu-ningsplicht voor bewonerscommissies (beschikbaar stellen van bijvoorbeeld vergaderruimte en een budget voor activiteiten).
5) Het waarborgen van de financiële continuïteit. De specifieke regelgeving voor toegelaten instellingen voor het inrichten van de administratie, komt grotendeels te vervallen en wordt vervangen door de regels die ook gelden voor vennoot-schappen. Het gaat immers meer en meer om alleen het inzicht in de financiële continuïteit van toegelaten instellingen en dan is de intensieve bemoeienis van de overheid minder nodig (onder andere ten gevolge van de instelling van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en het Waarborgfonds Sociale Woning-bouw). De controle op bestedingen vindt achteraf plaats.
Als bij de beoordeling blijkt dat corporaties niet hebben voldaan aan de presta-tie-afspraken (op de vijf genoemde beleidsvelden), kan de gemeente de overheid
vragen sancties te treffen tegen de desbetreffende corporatie. De minister zal in dat geval de door de gemeente gehanteerde criteria op hun redelijkheid beoor-delen. Aanbevolen wordt door de commissie dat gemeenten en corporaties (en huurders) convenanten sluiten over de invulling van de prestaties en de voor-waarden waaronder de prestatie geleverd wordt.
Regeling in wet en AMVB
De volgende zaken met betrekking tot de ordening van de verantwoordelijkhe-den moeten op het niveau van de wet geregeld worverantwoordelijkhe-den:
- voorwaarden voor de toelating;
- werkzaamheid, taken en beleidsvelden waarover verantwoording afgelegd moet worden door toegelaten instellingen;
- primaat van toegelaten instellingen;
- rol van de gemeenten en rijk bij het toezicht;
- sanctie~bevoegdheid van het rijk;
- beroepsmogelijkheden van corporaties en gemeenten. Andere zaken kunnen geregeld worden per AMVB: - bepaling van de primaire doelgroep;
uitwerking van "het bij voorrang en passend huisvesten;" afwijkingsmogelijkheden ten aanzien van deze criteria; instelling van een klachtencommissie;
recht van huurders op inzage in relevante stukken;
informeren van en voeren van overleg met bewoners of hun vertegenwoordi-gers over zaken van beleid en beheer die voor de bewoners van wezenlijk belang kunnen zijn;
specificatie van "werkzaam zijn op het gebied van de volkshuisvesting;" wijze van vastlegging;
controle-verklaring van de openbare accountant;
uitwerking van de verantwoordelijkheden van rijk en gemeenten bij het toezicht;
uitwerking van de sanctie-bevoegdheid van het rijk.
Het rapport van de commissie-Koopman zal uitmonden in het afschaffen van het BTIV. Dit BTIV zal vervangen worden door het BBSH (Besluit Beheer Sociale Huursector), waarin de verzelfstandiging van de woningcorporaties verder vorm krijgt. Het ontwerp-BBSH is eind 1991 aan de RA VO voor advies aangeboden (RAVO, 1992). Het streven is erop gericht het BBSH per 1-1-1993 in te voeren.
1.4 Gewijzigde marktverhoudingen
Het woningtekort voor deelgebieden van de woningmarkt is niet langer puur kwantitatief maar vooral kwalitatief van aard. Onder invloed van de gewijzigde marktverhoudingen is de verhuurbaarheid van woningen minder vanzelfsprekend
geworden (Amory, 1988). Een beschrijving van de Rotterdamse woningmarkt volgt later (par. 4.5.3).
Als oorzaken van het ontstaan van deze verhuurbaarheidsproblemen in bepaalde woongebieden kunnen genoemd worden:
- de recente oplevering van grote aantallen nieuwbouwwoningen die woontech-nisch meer afgestemd zijn op de huidige woonpatronen en qua verhouding prijs/kwaliteit gunstig afsteken bij delen van de bestaande voorraad;
- niet alleen het aanbod maar ook de aard en omvang van de vraag hebben in een aantal marktgebieden aanleiding gegeven tot het moeilijker verhuurbaar worden van sommige typen woningen en woningcomplexen;
- naast de woontechnische aspecten zijn er de bouwtechnische aspecten: er treedt een geleidelijke veroudering op van het bezit, waardoor een grotere beheerinspanning wordt gevraagd.
Ter bestrijding van aanwezige verhuurbaarheidsproblemen zijn maatregelen op het gebied van onderhoud en verbeteringen over het algemeen (Briene, Diele-man, Jobse en Floor, 1989) niet van doorslaggevende betekenis. Meer aandacht zouden maatregelen op het gebied van onder andere promotie en sociaal beheer (zoals inplaatsingsbeleid) moeten krijgen.
Op woningmarktprocessen en veranderingen in de maatschappij hebben verhuur-ders nauwelijks invloed: het veranderen van de marktverhoudingen betekent dat de woningmarkt in sterkere mate dan in het verleden als markt functioneert, waarop de sociale verhuurder een leverancier geworden is van woondiensten die met andere aanbieders moet concurreren om de gunst van de woonconsument. Naast oude, traditionele activiteiten worden er nieuwe, niet-traditionele activitei-ten toegevoegd aan het pakket van de corporatie.
Maatschappelijke veranderingen komen onder andere tot uitdrukking in de emancipatie van huurders die zich organiseren (landelijk, regionaal en plaatse-lijk) in woonconsumentenverenigingen (Van der Werf, 1989) en de groter wordende invloed van huurders bij de sociale verhuurders en de oprichting van de Woonbond.
Met het doel een grotere herkenbaarheid naar bewoners te creëren, zijn veel corporaties overgegaan tot het instellen van aparte afdelingen verhuur en bewonerszaken. Ook andere maatregelen werden genomen om het onderhoud sneller en meer klantgericht uit te voeren (Briene, Dieleman, Jobse en Floor, 1989). Het produkt, de woondienst, moet verkocht worden. Met het oog hierop worden dienstverlening en inspraakmogelijkheden verbeterd. Lie en Fokkema (1992) beschrijven in het NCIV-rapport 'De klant verandert de corporatie' het zogeheten woondienstenmodel als alternatief organisatiemodel. In het woondien-stenmodel staan de zorg voor de dienstverlening aan de klanten enerzijds en de zorg voor een op de markt gericht aanbod van woningen en diensten anderzijds, centraal. Een dergelijk model dat de basis is voor de organisatiestructuur, kent een scheiding tussen korte termijn taken (dienstverlening aan klanten) en lange termijn taken (voorraadbeheer ten behoeve van de toekomstige klanten).
1.5 Afbakening onderzoeksgebied
Het onderzoeksgebied is ingeperkt tot Rotterdam. Als onderzoeksgebied biedt Rotterdam een voldoende groot aantal corporaties: 18 in getal (Stichting voor ouderenhuisvesting en studentenhuisvesting niet meegerekend). Als gesproken wordt over "de corporaties," dan worden in het vervolg zowel de Rotterdamse corporaties als het Gemeentelijk Woningbedrijf Rotterdam (GWR) bedoeld. De beperking tot Rotterdam biedt de mogelijkheid alle Rotterdamse corporaties met elkaar te vergelijken. Factoren die van invloed zijn op het functioneren van een corporatie en per gemeente verschillen, zijn in dit onderzoek buiten be-schouwing gebleven (en zouden anders de vergelijking vertroebelen).
Het nadeel is dat conclusies die voor Rotterdamse corporaties te trekken zijn, niet gelden voor andere corporaties in het land: de Rotterdamse corporaties vormen een specifieke groep binnen het totaal van corporaties. Daarnaast heeft Rotterdam een specifieke stedelijke woningmarkt. Rotterdam kent, vergeleken met andere grote steden, een betrekkelijk geringe druk op de woningmarkt. Men mag dus veronderstellen dat de Rotterdamse woningcorporaties er veel aan gelegen is om de dienstverlening te verbeteren.
1.6 Probleemstelling
Uit de algemene beschrijving van het onderzoeksgebied komen een aantal items naar voren die voor de toekomst van de corporaties belangrijk zullen zijn. Geconcludeerd kan worden dat het systematisch beheren (sociaal, technisch e.n financieel-economisch) van woningen en de woonomgeving enerzijds en de dienstverlening aan huurders en de huurdersparticipatie anderzijds, belangrijk zullen zijn voor de toekomst van de corporaties. Binnen het geschetste pro-bleemgebied speelt deze studie zich af, waarbij de dienstverlening aan huurders en de waardering van huurders voor die dienstverlening centraal staan. Een belangrijk argument daarbij is dat op het gebied van systematisch beheer (planning onderhoud) en huurdersparticipatie (interne/externe democratisering, participatie-modellen) reeds veel geschreven is, iets wat niet geldt voor dienst-verlening.
Daarnaast kan aan de hand van de stroom klachten die Konsumenten Kontakt krijgt (Nagel en Janssen, 1991) geconcludeerd worden dat er het een en ander schort aan die dienstverlening (10% van de klachten die Konsumenten Kontakt krijgt, heeft betrekking op woningcorporaties).
Vanuit het geschetste perspectief en gecombineerd met de wetenschap dat er nogal wat schort aan de dienstverlening aan huurders, is de volgende probleem-stelling geformuleerd:
''Er bestaat spanning tussen de dienstverlening zoals Rotterdamse corporaties die op dit moment aanbieden en het toekomstperspectief dat de corporaties hebben, namelijk dat van de corporaties als dienstverlenende bedrijven. Daarbij is het belangrijk te weten waarom de Rotterdamse corporaties een bepaald dienstenpakket
aanbieden (en wat de toekomstige plannen zijn) en te weten in hoeverre de aange-boden dienstverlening overeenstemt met de wensen van de afnemers, de huurders. " De probleemstelling omschrijft feitelijk twee relaties die onderzocht worden: te weten de relatie (A) corporatie-dienstverlening en (B) dienstverlening-huurder~
Verhuurder < ---> Dienstverlening < ---> Huurder
A
B
De onderzoeksvragen, drie in getal, werken vervolgens de probleemstelling uit in concrete vragen. Centraal daarbij staat de dienstverlening (de dienst zelf en het proces van dienstverlening):
1) welk pakket diensten bieden de onderzochte Rotterdamse corporaties aan, welke ontwikkelingen op het gebied van dienstverlening zijn waarneembaar en welk beleid terzake voeren de corporaties?
2) welke factoren bepalen en verklaren de omvang en de samenstelling van het pakket diensten dat aangeboden wordt door de Rotterdamse corporaties? 3) welke diensten vinden de geselecteerde huurders al dan niet belangrijk, hoe
waarderen zij de dienstverlening en aan welke extra vormen van dienstverle-ning hebben huurders behoefte, met het oog op de toekomst?
1.7 Literatuurstudie en oriënterende interviews
Om de eerste onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is een literatuurstudie verricht, die de theoretische onderbouwing van het onderzoek heeft opgeleverd. Het doel van deze literatuurstudie en het houden van oriënterende interviews, is het ontwikkelen van het begrippenkader en de typologie over de dienstverlening. Daarbij wordt het brede scala van activiteiten die de corporatie verricht op het gebied van dienstverlening, systematisch ingedeeld. Uiteindelijk resulteert de literatuurstudie in de specificatie van een pakket diensten, dat in dit onderzoek centraal staat.
Oriënterende interviews zijn gehouden met medewerkers van de NWR, het NCIV, de Woonbond en de Federatie van Rotterdamse Woningcorporaties (FRWC).
De beantwoording van de tweede onderzoeksvraag geeft inzicht in de factoren die van invloed zijn op het dienstenpakket dat corporaties aanbieden. Het is belangrijk te weten waarom corporaties een bepaald pakket diensten aanbieden. Het kennen van de bepalende factoren (factoren die van invloed zijn op het handelen van de corporatie) is daarom van groot belang.
Het doel van het literatuur-onderzoek in deze fase is vast te stellen welke factoren van invloed zijn op het dienstenpakket. Daarnaast kan een gerichte keuze gemaakt worden van criteria die gebruikt worden voor de selectie van twee corporaties (case-studies) voor het meten van de huurderswaardering.
De derde onderzoeksvraag geeft antwoord op de vraag, welk belang huurders hechten aan dienstverlening en welke waardering huurders hebben voor de diensten.
De literatuurstudie heeft tot doel een meetinstrument te ontwikkelen voor de huurderswaardering en inzicht te geven in gangbare methoden van kwaliteitsme-ting.
De literatuurstudie mondt uiteindelijk uit in een aantal verwachtingen die aan de hand van het veldwerk getoetst worden (par. 2.4) en in een opzet van de enquête-lijsten voor huurders en verhuurders (par. 2.5).
1.8 Enquête Rotterdamse corporaties en huurders Enquête onder Rotterdamse corporaties
Aan de hand van de ontwikkelde typologie is een enquête voor de corporaties opgesteld, waarmee inzicht verkregen wordt in de samenstelling van het dien-stenpakket van de Rotterdamse corporaties en het gevoerde beleid op het gebied van dienstverlening.
Daarnaast moet de enquête inzicht geven in een aantal kernvariabelen (facto-ren), aan de hand waarvan corporaties kunnen worden ingedeeld in categorieën, onderling vergeleken kunnen worden en de verwachtingen getoetst kunnen worden (hoofdstuk 4).
Aan de hand van de uitkomsten van de enquête onder de corporaties en aan de hand van de kenmerken van de corporaties wordt de feitelijke invloed van de factoren op de dienstverlening van de Rotterdamse corporaties onderzocht (hoofdstuk 5).
Enquête onder huurders (case-studies)
Het vergelijkend onderzoek en de factoren die van invloed blijken te zijn op het beleid ten aanzien van dienstverlening, vormen de basis voor de selectie van twee corporaties (case-studies) voor het tweede deel van het onderzoek, waarbij de huurderswaardering centraal staat (hoofdstuk 6).
Doel van de huurdersenquête is te meten in hoeverre de ideeën van de corpora-tie overeenstemmen met de wensen van de huurders, en te weten te komen wat corporaties zouden kunnen verbeteren aan de dienstverlening.
1.9 Generaliseerbaarheid
De beperking tot Rotterdam als onderzoeksgebied en de keuze van twee case-studies doet meteen de vraag rijzen in hoeverre uitspraken generaliseerbaar zijn voor bijvoorbeeld het hele land.
Generaliseerbaarheid valt uiteen in twee soorten: de analytische generaliseer-baarheid en de statistische generaliseergeneraliseer-baarheid. Onder de analytische generali-seerbaarheid wordt verstaan: de mate waarin de uitspraken geldend zijn gezien
de gemaakte analyse. Onder de statistische generaliseerbaarheid wordt verstaan: de mate waarin de uitspraken algemeen geldend zijn gezien de omvang van de steekproef.
Analytische generalisatie
De discussie over de toekomst van de dienstverlening, de tendens naar een meer uitgebreid pakket diensten, de corporatie als dienstverlenend bedrijf, en de koud-watervrees voor nieuwe vormen van dienstverlening, zijn generaliseerbaar. Voor wat betreft de invloed van de factoren op het pakket diensten (onderzoeks-vraag 2) geldt dat de uitspraken generaliseerbaar zijn voor stedelijke woningcor-poraties. De uitspraken over de huurderswaardering lijken slechts in hoofdlijnen generaliseerbaar voor grote steden in Nederland.
Statistische generalisatie
De uitkomsten van het onderzoek naar het pakket diensten dat de corporaties aanbieden (onderzoeksvraag 1), zijn niet generaliseerbaar. Qua grootte wijken de Rotterdamse corporaties sterk af van het landelijk gemiddelde. Daarnaast heeft Rotterdam een specifieke woningmarktsituatie. Uitspraken over "de" dienstverle-ning van "de Nederlandse corporaties" kunnen op basis van dit onderzoek niet worden gedaan.
Voor wat betreft de betrouwbaarheid van de uitspraken over de invloed van de factoren op het corporatie-beleid geldt dat die beperkt is en vergroot zou kunnen worden door meer corporaties in het onderzoek te betrekken.
De uitspraken over de waardering van de dienstverlening door de huurders is hooguit generaliseerbaar voor de wijken waar de enquête is afgenomen en deels generaliseerbaar voor vergelijkbare complexen elders in Rotterdam. Generalisa-tie voor heel Rotterdam, laat staan heel Nederland, is niet mogelijk.
1.10 Beperkingen van het onderzoek
Met het aangeven van de generaliseerbaarheid van de uitspraken, zijn voor een deel de beperkingen van het onderzoek reeds aangegeven.
Alhoewel het onderzoek de ontwikkelingen op het gebied van de dienstverlening beschrijft en verklaart, zijn geen uitspraken te doen over de concrete gevolgen voor corporaties, voor het geval dat zij niet zouden meegaan in de ontwikkeling. Daarnaast kunnen geen uitspraken gedaan worden over de huurderswaardering in relatie tot het verhuisgedrag en woongedrag van huurders.
Het onderzoek doet ook geen uitspraken over de factoren (sociologisch) die van invloed zijn op de huurderswaardering. Hooguit is het belang van dergelijk onderzoek aangegeven.
Het onderzoek geeft de ontwikkeling van de dienstverlening weer, waarbij de factor "tijd" terug te vinden is in de jaarverslagen en de literatuur die de laatste tijd verschenen is. Het onderzoek doet echter geen uitspraken over de ontwikke-ling van de huurderswaardering: er is sprake van een moment-opname.
1.11 Doel van het onderzoek
In deze paragraaf wordt in het kort het doel van het onderzoek geformuleerd: - een beeld te schetsen van het onderzoek dat op het gebied van
dienstverle-ning en imago-onderzoek reeds is verricht, waarbij dit onderzoek eventueel aanvullingen kan geven en kan aansluiten bij andere onderzoeken (Konsu-menten Kontakt) en aan te geven wat de concrete ontwikkelingen op het gebied van de dienstverlening zijn;
een beschrijving te geven van het pakket diensten dat de Rotterdamse corporaties aanbieden. De uitkomsten van het onderzoek leveren veel vergelijkingsmateriaal op waaraan de corporaties de eigen dienstverlening kunnen spiegelen;
na te gaan hoe de verschillende Rotterdamse corporaties denken over de corporatie als dienstverlenend bedrijf, in relatie tot het belangrijker worden van de dienstverlening;
te bekijken hoe de consument van de woondiensten (= de huurder) denkt over de geboden dienstverlening, wat verbeterd zou kunnen worden en wat zij eventueel missen in het aangeboden pakket.
De uitkomsten van dit deel van het onderzoek leveren de betrokken corporaties aanleidingen op om de dienstverlening aan de huurders te verbeteren.
Het onderzoek is signalerend en verkennend van aard: een beperkt aantal corporaties (twee) is naar aanleiding van de enquête onder de Rotterdamse corporaties geselecteerd voor verder huurdersonderzoek.
De relevantie van dit onderzoek spreekt voor zich: ontwikkelingen op de woningmarkt, veranderingen in het rijksbeleid en ontwikkelingen in de maat-schappij zijn ervoor verantwoordelijk dat thema's als dienstverlening, imago-onderzoek en huurdersparticipatie volop in de belangstelling staan. Juist dan is het relevant na te gaan in hoeverre corporaties vormgeven aan één van de aspecten van het geschetste toekomstbeeld: de dienstverlening.
1.12 Opbouw van de rapportage
Het onderzoeksrapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel omvat de hoofdstukken 1 tot en met 3 en beschrijft het probleemgebied waarbinnen het onderzoek zich heeft afgespeeld en geeft de probleemstelling en de concrete onderzoeksvragen weer. Daarnaast zijn in het eerste deel de resultaten opgeno-men van de literatuurstudie en de oriënterende interviews.
Het tweede deel omvat de resultaten van het veldwerk (hoofdstuk 4 tot en met 7), aan de hand waarvan antwoord gegeven wordt op de 3 onderzoeksvragen. Dit deel wordt afgesloten met een beschouwend hoofdstuk (hoofdstuk 8).
2
DIENSTVERLENING VAN
WONING-CORPORATIES: LITERATUURSTUDIE
2.1 Dienstverlening en typologie 2.1.1 Begripsbepaling
Over het begrip dienstverlening heerst onduidelijkheid in de literatuur: een probleem is dat in de literatuur het begrip dienstverlening nauwelijks wordt uitgewerkt. Op het gebied van bijvoorbeeld participatie en systematisch beheer is inmiddels veel meer gepubliceerd.
Meestal wordt dienstverlening in de vakliteratuur geassocieerd met de woon-dienst (bijvoorbeeld de grootte van de woning als kwaliteit) die de woning de huurder verleent. Een hanteerbare definitie van het begrip dienstverlening is echter niet terug te vinden in de literatuur.
De in dit onderzoek gehanteerde definitie van dienstverlening luidt als volgt:
'~ctiviteiten van de corporatie op sociaal, technisch en financieel gebied ten behoeve van huurders, verricht vanaf het moment van inschrijving als woningzoekende tot en met het beëindigen van het huurcontract. Deze activiteiten bestaan uit hulpverlening, informatieverstrekking en het verhelpen van klachten op sociaal, technisch en financieel gebied. "
Afgaande op de bovenstaande definitie, valt onder dienstverlening het totale pakket diensten, variërend van inschrijving woningzoekende tot en met beëindi-ging van het huurcontract. Het gaat steeds om die momenten waarbij de huurder in aanraking komt met de verhuurder. Incidenten als woningrenovatie, blijven buiten beschouwing.
In dit hoofdstuk wordt een typologie gemaakt van de dienstverlening, waarbij aangehaakt wordt bij diverse onderzoeken (bijvoorbeeld: Konsumenten Kon-takt). In paragraaf 2.2 wordt de typologie verder uitgewerkt in een concrete groslijst met diensten.
2.1.2 Typologie dienstverlening, eerste ordening
Een eerste ordening kan gemaakt worden door onderscheid te maken tussen dienstverlening aan woningzoekenden en dienstverlening aan huurders, dit naar aanleiding van de oriënterende interviews met onder andere mevr. Schoen (FRWC).
De tweedeling heeft betrekking op de volgende vormen van dienstverlening: - inschrijving als woningzoekende t/m de woningtoewijzing;
- ondertekenen van het huurcontract en het betrekken van de woning t/m het beëindigen van het huurcontract.
Een tweede ordening kan gemaakt worden door een indeling in de sector waarbinnen de dienstverlening past, te weten: 1) financieel/economisch, 2) technisch en 3) sociaal.
Deze twee indelingscriteria leiden tot de volgende typologische indeling, die onder andere aansluit bij de indeling, gehanteerd door Frank van Hoorn (Van Hoorn, 1990b):
1) inschrijving en woningtoewijzing. Een opdeling in technisch, sociaal en financieel is niet nodig, alle activiteiten zijn in deze fase te rangschikken onder sociaal;
2) ondertekenen van het huurcontract tot en met beëindiging van het huurcon-tract. Het grootste deel van de dienstverlening valt hieronder. Deze categorie is verder opgedeeld.
Uit een analyse van taken en functies van de verschillende afdelingen binnen een corporatie, blijkt dat huurders feitelijk alleen op het niveau van de werk-vloer (uitvoerend apparaat) elkaar ontmoeten en dan alleen nog op het gebied van technisch en sociaal beheer. De financiële aspecten, zoals huurbetaling en incasso, zijn veelal ondergebracht bij sociaal beheer.
De NWR onderscheidt, naast diensten op technisch gebied en diensten op sociaal gebied, nog twee hoofdgroepen van dienstverlening, te weten:
- mogelijkheden en beperkingen. Het gaat om de mogelijkheden en beperkin-gen die men als huurder zelf heeft; bijvoorbeeld: de mogelijkheid tot woning-ruil, het aanbrengen van extra voorzieningen en het plegen van verbouwingen aan de huurwoning;
- aanvullende dienstverlening. Het gaat daarbij om de mogelijkheden die door de verhuurder extra worden aangeboden, zoals de afkoop van het huurders-onderhoud, extra diensten voor bijvoorbeeld: ouderen of andere doelgroepen (aansluiting op alarmsysteem, en dergelijke).
In dit onderzoek is aangesloten bij de bovenstaande indeling: 1) Inschrijving woningzoekenden tot en met woningtoewijzing.
2a) Onderhoudsbeleid, reparatie en behandeling van klachten op technisch gebied (alle diensten op technisch gebied).
2b) Huurhoogte, huurbetaling, IHS en de behandeling van klachten op sociaal gebied. Ook hoort hierbij: huurverhoging en de service-kosten (alle diensten op sociaal gebied).
2c) Mogelijkheden en beperkingen die men als huurder heeft (aanpassingen aanbrengen in de woning, woningruil, en dergelijke).
2d) Aanvullende diensten, diverse vormen van dienstverlening, waaronder het afkopen van huurdersonderhoud.
Het bovenstaande kan vervolgens schematisch worden weergegeven:
< ---
+ ---
> Inschrijving als Tekenen huurcontract Beëindigingwoningzoekende woningtoewijzing huurcontract
1 2a 2b 2c 2d
< --- > < --- >
sociaal sociaal, financieel en technisch
Als afnemers van dienstverlening ziet het NCIV met name bewoners en woning-zoekenden. De dienstverlening heeft volgens het NCIV betrekking op: de woning, de woonomgeving en de overige diensten. Kortom: het totaal van de woondiensten. Als aspecten van dienstverlening onderscheidt het NCIV
(Fokke-ma, 1989):
-- toewijzen van woningen aan woningzoekenden; - behandelen van aanvragen voor IHS;
- uitvoeren van het klachtenonderhoud; - verlenen van service;
- zorg voor de kwaliteit van de woning;
- zorg voor een goed leefklimaat voor bewoners; - uitvoering van groot onderhoud;
- zorg voor de informatie aan huurders; - zorg voor participatie van huurders.
De definitie die het NCIV hanteert voor dienstverlening is meer-omvattend dan die welke in dit onderzoek gehanteerd wordt. Een aantal onderwerpen uit de bovenstaande lijst zijn voor dit onderzoek dan ook niet van belang (bijvoorbeeld kwaliteit van de woning).
Onderzoek Konsumenten Kontakt
Het onderzoek van Konsumenten Kontakt naar dienstverlening aan huurders (Nagel, Janssen, 1991) is landelijk uitgevoerd in 24 gemeenten, geografisch gespreid over het land en is daarom een onderzoek van belang. Rotterdam was overigens niet opgenomen in het onderzoek van Konsumenten Kontakt.
Op een aantal punten kan worden aangesloten op het onderzoek van Konsumen-ten Kontakt. KonsumenKonsumen-ten Kontakt hanteert in haar onderzoek een aantal hoofdgroepen van diensten, participatie, staat van onderhoud en dergelijke. De door het Konsumenten Kontakt gehanteerde indeling van diensten ziet er als volgt uit: - lidmaatschap en zeggenschap; - onderhoud; - service-kosten; - beheer; - incasso;
- voorlichting; - toewijzing; - huurcontracten;
- klachtenprocedure.
Het NCIV en Konsumenten Kontakt organiseren de dienstverlening horizontaal, dat wil zeggen dat hoofdgroepen van dienstverlening als los van elkaar staande clusters worden beschouwd. De clusters zijn aan elkaar gelijkwaardig. De NWR organiseert de dienstverlening meer verticaal, waarbij de clusters van diensten ten opzichte van elkaar in een hiërarchische verhouding staan.
2.1.3 Typologie dienstverlening, tweede ordening
Een verdere opdeling van diensten in categorieën ziet er als volgt uit:
1) Dienstverlening die wettelijk verplicht is, dan wel extra kan worden aangebo-den:
- wettelijk verplicht: welk deel van het pakket dienstverlening is ingegeven door de wet en is dus verplicht;
- eventueel extra aan te bieden vormen van dienstverlening: welk deel van het pakket dienstverlening zou de corporatie eventueel zelf extra kunnen aanbieden, al dan niet ingegeven door: a) wensen van huurders, b) sug-gesties van koepels (NWR, NCIV, FRWC) en c) financieel-economische mogelijkheden van de corporatie.
2) Dienstverlening gericht op een doelgroep dan wel gericht op alle huurders (interview mevr. Schoen, medewerkster FRWC):
- algemeen: dienstverlening voor alle huurders bestemd;
- specifiek: dienstverlening bestemd voor een specifieke doelgroep.
De tweede ordening deelt de reeds gemaakte indeling verder op in al dan niet wettelijk verplichte vormen van dienstverlening, en dienstverlening al dan niet gericht op een doelgroep.
Het is moeilijk om voor een bepaalde vorm van dienstverlening aan te geven of de dienst wettelijk verplicht moet worden aangeboden of niet. Valt bijvoorbeeld informatie over het woningbestand onder de verplichting op informatieverstrek-king, of gaat deze vorm van dienstverlening verder dan die wettelijke verplich-ting?
Het bovenstaande levert de volgende schematische weergave op:
Dienstverlening 1 - - - ,
Wettelijk verplicht
Doelgroep
Bij het opstellen van een groslijst van diensten, is daarom volstaan met de eerste typologische indeling (een praktische, hanteerbare onderverdeling). Een verdere opdeling wordt in de groslijst niet gemaakt (de lijst zou te fragmentarisch worden).
Bij de verwerking van de gegevens van de enquête onder corporaties is het onderscheid al-dan-niet wettelijk verplicht wel gemaakt (par. 4.2.1).
Dienstverlening, gericht op een specifieke doelgroep, komt in het onderzoek terug via enkele aanvullende vragen in de enquête onder corporaties.
2.1.4 Wettelijke verplichtingen
Het kader van regels waaraan de toegelaten instellingen zich moeten houden, wordt gevormd door de wet van 26 juni 1975, artikel 59 van de Woningwet, als het gaat om de zogenaamde "Sociale doelstellingen van het volkshuisvestingsbe-leid" beter te waarborgen. Op grond van artikel 59 mogen toegelaten instellingen "Uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam zijn en geen uitkeringen doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting. " Een verdere omschrijving van de sociale taken kent de regelgeving niet.
Aan dat artikel zijn vervolgens twee besluiten gekoppeld: a) Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV); b) Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV).
Krachtens het 6e lid van artikel 59 zijn corporaties en gemeenten verplicht om met de huurders overleg te plegen over zaken die van wezenlijk belang zijn.
Artikel 30 van de BTIV zegt hierover letterlijk het volgende:
"1) de toegelaten instelling stelt de huurder van haar woning in de gelegenheid zich uit te spreken over onderwerpen van beheer en beleid terzake van die woning die voor de huurder van wezenlijk belang kunnen zijn;
2) daaronder vallen: beheer van woningen, huurverhoging, verhoging servicekos-ten, huurovereenkomsservicekos-ten, onderhoud, verbetering van de woning en woonom-geving, beheer van centrale voorzieningen;
3) Onze Minister kan andere regelen stellen omtrent de wijze waarop aan het bepaalde in het Ie lid uitvoering moet worden gegeven. "
Artikel 31 van de BTIV stelt letterlijk (NWR, 1979 en NWR, 1983b):
"1) de toegelaten instelling stelt de huurders van haar woningen, respectievelijk de bewoners van haar woongebouwen in de gelegenheid kennis te nemen van haar statuten en haar reglementen alsmede van de jaarverslagen van haar werkzaamheden;
2) zij verstrekt aan de huurders jaarlijks een overzicht van de kosten van het verrichten van leveranties en diensten ten behoeve van de huurders. "
Artikel 30 en 31 blijven vaag; er worden wel enkele voorbeelden gegeven van onderwerpen die belangrijk zijn voor huurders, maar niet hoe één en ander uitgewerkt moet worden. Bovendien wordt met geen woord gesproken over dienstverlening.
Andere wetsteksten met betrekking tot huur en verhuur zijn: de bepalingen uit het BW (Burgerlijk Wetboek), de Huurprijzenwet Woonruimte, de Huurwet, de Wet op de huurcommissies, de Woonruimtewet en de Woonruimtebeschikking. De artikelen uit het BW over huurrecht zijn voor een groot deel regelend van aard; partijen kunnen iets anders overeenkomen.
Er zijn bepalingen in het BW te vinden die op iedere overeenkomst van huur en verhuur betrekking hebben. Dat zijn BW, 4e boek, 7e titel artikel 1584 t/m 1623. Het algemeen geldende deel (1584/1623) bevat onder andere:
- verplichtingen van huurder en verhuurder tijdens de huurtijd; - verdeling van de onderhoudslasten;
- aansprakelijkheden voor gebreken, stoornissen in het genot en schade aan het gehuurde;
- aanbrengen van veranderingen en verbeteringen.
Ook voor deze artikelen geldt dat wat wettelijk verplicht is, van toepassing is op direct de woning en het onderhoud, maar niet op dienstverlening.
Daarnaast zijn er regelingen die uitsluitend gelden voor: - woonruimte;
- rniddenstandsbedrijfspanden; - overige panden.
Ten aanzien van de wettelijk verplicht aan te bieden diensten kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 1) informatieverstrekking aan huurders,
2) plegen van goed onderhoud en 3) verlenen van inspraak op punten die voor huurders van belang zijn, zijn kort samengevat de meest tastbare vormen van verplichte dienstverlening die genoemd worden. De invulling van die verplichtin-gen is terug te vinden in de statuten van de toegelaten instellinverplichtin-gen.
2.2 Samenstelling dienstenpakket
Op basis van de typologische indeling, beschreven in paragraaf 2.1.1, wordt in deze paragraaf een pakket diensten samengesteld dat voor het verdere onder-zoek gebruikt zal worden. Aan de hand van de typologische indeling is een groslijst gemaakt van mogelijke diensten, ingedeeld per hoofdgroep van dienst-verlening.
1) Inschrijving en woningtoewijzing Inschrijving als woningzoekende Informatie woningbestand Wijkkantoor Telefonische bereikbaarheid Spreekuur Tekenen huurcontract Borgsom betalen Balie behandeling 2) Onderhoud en reparatie Klachten verhelpen Eigen onderhoudsdienst Allrounder Uitvoering onderhoud Aanspreekpunt wijk Wijkkantoor Telefonische bereikbaarheid Spreekuur Schoonmaken Informatie verstrekking Balie behandeling 3) Huurbetaling en IHS Hulp aanvraag IHS Huurbetaling Incasso Wijkkantoor Telefonische bereikbaarheid Spreekuur Aanspreekpunt Klachten verhelpen Beëindiging huurcontract Balie behandeling Huismeesters 4) Mogelijkheden en beperkingen Woningruil Lid worden Bewonerscommissies Invloed op beleid Zelfwerkzaamheid Wijkkantoor Telefonische bereikbaarheid Spreekuur Balie behandeling 5) Aanvullende diensten
Overnemen huurders onderhoud Aanbieden kennis van corporatie Info verstrekking over extra mogelijkheden
Voorzieningen ten behoeve van ouderen V erenigings-/ stichtingsblad
Bij het opstellen van de groslijst zijn die diensten verzameld die aan de definitie van dienstverlening voldoen en die de basis zullen vormen voor het verdere onderzoek. Tevens is bij het opstellen van de groslijst gebruik gemaakt van het onderzoek van Konsumenten Kontakt (Nagel, 1990), een onderzoek van de NWR (Van Hoorn, 1990b) en een onderzoek van het NCIV (Fokkema, 1989). De onderstaande groslijst ligt aan de basis van het enquêteformulier dat in dit onderzoek is gehanteerd (bijlage 2).
Aan de hand van de groslijst kunnen een aantal concrete vormen van dienstver-lening benoemd worden die onder de wettelijke verplichting vallen en aangebo-den moeten woraangebo-den. Het gaat om de volgende diensten:
1) informatieverstrekking:
- informatie over het woningbestand;
- informatie over wachttijden voor woningen;
- informatie over de richtlijnen voor het toewijzen van woningen; - informatie over huurverhogingen en verhogingen van de service-kosten; - informatie over het huurcontract (doorspreken);
- informatie, bijvoorbeeld: via het bewonersblad, over de lopende zaken binnen de corporatie (beleid, jaarlijks overzicht);
- informatie over de verdeling van de onderhoudslasten tussen verhuurders en huurders;
2) het plegen van goed onderhoud:
- het verhelpen van onderhoudsklachten (behandeling huurder); - de bereikbaarheid van de corporatie voor klachten;
- controle op de uitvoering van het gepleegde onderhoud;
3) het verlenen van inspraak op punten die van belang zijn voor huurders: - het lid kunnen worden van een bewonerscommissie van huurders;
- inspraak in het algemeen beleid (direct via een huurder in bestuur of indirect via een vertegenwoordiger) van de corporatie;
- inspraak bij groot-onderhoud en verbeterplannen; 4) het recht op woningruil;
5) jaarlijkse afrekening van de service-kosten met de huurder;
6) het recht van huurders om wijzigingen aan te brengen in het service-pakket; 7) het lid kunnen worden van een bewonerscommissie;
8) de huurders zijn verplicht de woning in originele staat terug te brengen wanneer men gaat verhuizen. Hoe springen de corporaties om met dat gegeven?
Aan de hand van de enquête-resultaten is nagegaan in hoeverre corporaties voldoen aan de verplichtingen. De resultaten zijn weergegeven in par. 4.2.
2.3 Factoren van invloed op dienstverlening 2.3.1 Inleiding
Aan de hand van literatuurstudie is in dit hoofdstuk de keuze van de factoren onderbouwd, de onderlinge afhankelijkheid van factoren bekeken en is onder-zocht hoe de factoren zich tot elkaar verhouden.
Er zijn een aantal factoren (NWR, 1988) te noemen die aan de corporaties beperkingen opleggen bij het bepalen van een bepaald beleid op het gebied van dienstverlening (zogenaamde bepalende factoren). Het gaat daarbij om:
1) grootte en spreiding van het bezit. De grootte van het bezit is van invloed op het beleid en de organisatie van de corporatie. Hoe groter het bezit, des te hoger de graad van organisatie en professionalisering. Bovendien biedt een groot bezit kansen op extra vormen van dienstverlening.
Bij de spreiding van het bezit over de stad, speelt de schaal als argument ook een rol: het hebben van een gespreid bezit kan aanleiding zijn om wijkkantoren in te stellen;
2) financiering van de dienstverlening. Wat kost het de corporatie om een bepaalde dienst aan te bieden, hoe wordt een dienst gefinancierd? Denkbaar is dat bepaalde vormen van dienstverlening die op zich heel nobel lijken, uiteindelijk geld opleveren voor de corporatie. Bekend in dit verband is de vergoeding voor de IHS-aanvraag;
3) samenstelling woningbezit. Onderscheid kan gemaakt worden naar woningtype (hoogbouw, laagbouw, eengezins) en naar kwaliteit (ouderdom en staat van het onderhoud) van de woning en woonomgeving;
4) organisatie van de corporatie en indirect, die van de dienstverlening;
5) soort huurders. Denkbaar is dat het beleid van de corporatie wordt afgestemd op bepaalde doelgroepen, wat leidt tot een gedifferentieerde benadering van de huurders;
6) woningmarkt. Krapte op de woningmarkt leidt ertoe dat goede dienstverle-ning en het beheer in principe niet noodzakelijk zijn: de wodienstverle-ning wordt toch wel verhuurd. In geval van een ruime woningmarkt beconcurreren woningen elkaar. Dienstverlening en goed beheer worden dan ineens belangrijk; 7) bedrijfscultuur. Het denken binnen het management over de verschillende
beleidsvelden bepaalt waarschijnlijk ook het uiteindelijk gevoerde beleid en is dientengevolge tastbaar in het uiteindelijke pakket diensten.
Opgemerkt dient te worden dat corporaties zich daarnaast bewegen binnen de beperkingen die door het Rijk en de gemeenten worden opgelegd. De aard van die beperkingen kunnen dientengevolge van plaats tot plaats verschillen. Daar wordt hier verder niet op ingegaan. De invloed van deze 7 factoren op de dienstverlening wordt in de volgende paragrafen onderzocht.
2.3.2 Grootte en spreiding bezit Grootte bezit
o
-
1.000 1.000 - 5.000 5.000 - 10.000 >10.000 zeer klein klein middelgroot grootDe corporatie-grootte is van invloed op dienstverlening: een vorm van dienstver-lening waarvan relatief weinig huurders gebruikmaken, kan toch interessant zijn bij een groter bezit. Een meer gedetailleerde indeling is in dit onderzoek niet goed hanteerbaar in verband met het beperkt aantal corporaties (18). Daarnaast dient opgemerkt te worden dat de begrippen "groot" en "klein" specifiek gelden voor Rotterdam. Landelijk gezien zouden corporaties met 5.000 woningen tot de categorie groot gerekend worden.
Uit de literatuur blijkt er een sterke relatie te bestaan tussen de interne organi-satie (en organiorgani-satie van dienstverlening) en de grootte van de woningcorporatie. Globaal zijn er drie vormen te onderscheiden, afhankelijk van de grootte (NWR,
1979):
1) kleine corporaties. De uitvoerende werkzaamheden worden verricht door bestuurders, eventueel bijgestaan door (part-time) medewerkers;
2) middelgrote corporaties. De uitvoerende werkzaamheden worden door verschillende (full-time) medewerkers verricht. Er is sprake van een eenvou-dige afdelingen-structuur en de dagelijkse leiding berust bij een directie (cq directeur). De meeste middelgrote corporaties hebben een eenvoudige lijnorganisatie;
3) grote corporaties. Er is een secretariaat en meestal een bedrijfsbureau in de organisatie opgenomen. Verder bestaan de hoofdafdelingen uit verschillende onderafdelingen. Dientengevolge wordt bij grote corporaties meestal met een comité-organisatie gewerkt.
De grootte van het bezit wordt opgevat als een op zich zelf staande factor die niet afhankelijk is van één van de overige factoren.
Spreiding bezit
De spreiding van het bezit kan op twee manieren worden gedefinieerd als: - aantal wijken waar de corporatie bezit heeft;
- gemiddeld aantal verblijfseenheden (VHE's) per wijk waar de corporatie bezit heeft.
Spreiding van het bezit en grootte van het bezit zijn nauw met elkaar verbonden: een groot aaneengesloten bezit maakt het aanbieden van vormen van specifieke dienstverlening mogelijk. Onderscheid is te maken in geconcentreerd dan wel gespreid bezit.
2.3.3 Financiering dienstverlening en ABR
Corporaties hebben verschillende mogelijkheden om de dienstverlening te financieren. Te noemen zijn:
- servicekosten; - subsidies; - ABR;
- onderhoudsnorm; - beheersnorm;
- directe betalingen van huurders.
Deze indeling in financierings-categorieën is verder in het onderzoek gehanteerd.
Ten aanzien van financiering uit de ABR en uit de onderhoudsnorm kan de verwachting uitgesproken worden dat er een relatie bestaat tussen de financiële positie van het bedrijf en de mogelijkheden die het bedrijf heeft om extra inspanningen te verrichten op het gebied van dienstverlening. Vandaar dat de ABR en het onderhoudsfonds apart belicht zijn.
ABR en onderhoudsfonds
Het is moeilijk een verwachting uit te spreken over de relatie ABR-dienstenpak-ket. Denkbaar is ook dat juist Toegelaten Instellingen met een slechte stand van de ABR, extra inspanningen doen op het gebied van de dienstverlening.
De financiële positie van corporaties bepaalt (misschien) voor een deel de mogelijkheden om (nieuw) beleid te voeren en dus ook om beleid te ontwikke-len ten aanzien van dienstverontwikke-lening. De financiële positie van een corporatie heeft uiteraard invloed op de vrijheid van handelen van een corporatie: staat een corporatie onder toezicht van de gemeente, dan kan zij zich weinig permitteren. Naar verwachting heeft de financiële positie geen invloed op het uitvoeren van kerntaken door de corporatie. De financiële positie van een woningcorporatie is in de meeste gevallen een erfenis van het verleden en is in die zin een onafhan-kelijke grootheid die geen relatie onderhoudt met een van de andere factoren. 2.3.4 Samenstelling woningbezit
De samenstelling van het bezit (naar woningtypen en naar kwaliteit van het bezit) is ook een factor die wordt verondersteld van invloed te zijn op dienstver-lening.
Een bepaald type woning kan een eigen specifieke vorm van dienstverlening noodzakelijk maken, bijvoorbeeld bestrijding vandalisme/drugsoverlast in portieken, het aanstellen van huismeesters, en dergelijke.
Een volgende indeling is aangehouden (Kamp, 1989) waarbij het kwalitatieve aspect centraal staat:
- IGON (In Gebruikgeving Om Niet) en vooroorlogs bezit onverbeterd; - vooroorlogs verbeterd;
- 1946-1967 Jaren 60 woningbouw; veelal portiekflats, onverbeterd; - 1946-1967 Jaren 60 woningbouw, verbeterd;
- 1967-1975 Flatgebouwen uit de jaren '60; - 1975-1987 Hedendaagse woningbouw.
De volgende indeling is gehanteerd voor de indeling van het bezit in verschillen-de woningtypen (verschillen-de inverschillen-deling is afkomstig uit verschillen-de diverse jaarverslagen):
- eengezinshuis (voor-oorlogs); meergezinshuis (voor-oorlogs); beneden/boven-woning (voor-oorlogs); portiekflats (na-oorlogs); galerijflats (na-oorlogs); eengezinshuizen (na-oorlogs); maisonnettes (na-oorlogs); duplexwoningen (na-oorlogs); service-flats; bejaardentehuis; beneden/boven-woningen (na-oorlogs); studentenhuisvesting.
De samenstelling van het bezit naar kwaliteit en woningtypen staat niet op zichzelf. Naarmate het bezit groter is, is het bezit gemiddeld gevarieerder van samenstelling. De samenstelling van het bezit is daarom niet te beschouwen als een onafhankelijke grootheid.
2.3.5 Organisatie
De organisatiestructuur van de corporatie zegt iets over de afstand tussen huurder en verhuurder en dus iets over het persoonlijk karakter van het contact huurder/verhuurder ( schaalaspect).
Onder organisatie kan verstaan worden; ''Het doelbewust en doelmatig ordenen van handelingen en middelen ten einde een gesteld doel te bereiken. "
De organisatie-structuur is daarmee een van de middelen om ontwikkeld beleid ten aanzien van de dienstverlening te kunnen uitvoeren (NWR, 1980).
Bij de organisatie van de corporatie (en dus ook: dienstverlening)' wordt door Van der Schaar (1976) onderscheid gemaakt tussen de interne organisatie en de externe organisatie. Onder "intern" wordt verstaan: de organisatie van beheer van het bezit en dienstverlening, de beheersvorm (het bezitten van een eigen werkapparaat) en het gebruik van de woning. Onder "extern" verstaat hij onder andere: overheidsoptreden, marktfactoren en de relaties met overige beheerders. De interne organisatie is voorlopig alleen van belang.
Bij het opzetten van een organisatiestructuur worden de volgende stappen doorlopen, waarbij ik mij beperk tot de zogenaamde organieke organisatiestruc-tuur (tegenover administratieve organisatiestrucorganisatiestruc-tuur):
Organiek Handeling Taken Functies Organisatiestructuur Administratief (procedure) (taakpakketten) (personen)
Deze organisatiestuctuur legt de organisatie uiteen in taken en functies. De administratieve organisatiestructuur legt de organisatie uiteen in een verzameling handelingen die in een bepaalde volgorde verricht moeten worden.
De meest voorkomende organieke organisatievormen van een corporatie zijn (Van der Schaar, 1979):
1) lijnorganisatie. Deze kent alleen hiërarchische verhoudingen waarbij elke chef of hoofd van de afdeling ondergeschikten heeft, maar elke onderge-schikte slechts een chef;
2) lijn- en staforganisatie. Wordt gekenmerkt door de toevoeging van een stafbureau aan een of meer lijnfuncties. Dit stafbureau bestaat uit specialis-ten die in principe geen hiërarchische bevoegdheden hebben specialis-ten opzichte van de onder de lijnfunctionaris gestelde ondergeschikten;
3) functionele organisatie. Lagere functionarissen krijgen bij de uitvoering van hun taak bindende instructies van in bepaalde facetten gespecialiseerde chefs. Hiermee wordt het "omspanningsvermogen" van de chef vergroot. Nadeel: lagere functionarissen moeten aan verschillende chefs verantwoor-ding afleggen;
4) comité-organisatie. De zienswijze van de staf- en lijnfunctionarissen wordt gecoördineerd tot een groepsbesluit.
Via de FRWC, de corporaties zelf en VH-Rotterdam zijn de gegevens over bezit, ABR en corporatie-grootte verzameld.
Wordt de vier-deling gecombineerd met de eerdergenoemde drie-deling (par.
2.3.2), dan kan een volgende vijf-deling gemaakt worden:
1) kleine corporatie. De uitvoerende werkzaamheden worden verricht door bestuurders, eventueel bijgestaan door part-time medewerkers;
2) middel-grote corporatie. De uitvoerende werkzaamheden worden verricht door diverse (full-time) medewerkers. Er is sprake van een eenvoudige afdelingsstructuur, de dagelijkse leiding is in handen van een directeur (directie). De meeste middel-grote corporaties hebben een eenvoudige lijn-organisatie;
3) middel-grote corporatie met een eenvoudige lijn-organisatie, maar dan met de twee verschillende taken gedecentraliseerd over wijkkantoren of zoge-naamde regiokantoren;
4) middel-grote corporatie met een lijn- en staforganisatie;
5) grote corporatie. Er is een secretariaat en meestal een bedrijfsbureau. Verder bestaan de hoofdafdelingen uit verschillende onderafdelingen. Bij grote corporaties wordt vaak gewerkt met een zogenaamde comité-organisa-tie: de zienswijze van staf- en lijnfunctionarissen wordt gecoördineerd tot een groeps-besluit.
Blijkens de 3-deling in organisatie-vormen in paragraaf 2.3.2, is de organisatie-graad sterk afhankelijk van de grootte van het bezit. De wijze van organisatie is daarom niet te beschouwen als een onafhankelijke factor.
