•
WERKDOCUMENT
' - - ' OlI-
Q)o~
1- ...
::JU) ::J CI-
Q)!0-l-
:::J U) :::Jz ' t )
U)2
~ t)w
co
o
!o-N'E
0 :-W
Q)Cl
'~Z
AANPAK VAN GROOTSCHALIGE
BOUWPROJECTEN
Bouwstenen voor de organisatie van
Amsterdam Nieuw-Oost
Marjolein Spaans
Herman de Wolft
Hugo Priemus
III1III
III1III11
l I
93-22
DE AANPAK VAN GROOTSCHALIGE
BOUWPROJECTEN
i\lilï~ïliC
t i'1
1WERKDOCUMENT
Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB
AANPAK VAN GROOTSCHALIGE
BOUWPROJECTEN
Bouwstenen voor de organisatie van Amsterdam Nieuw-Oost
Marjolein Spaans Herman de Wolff Hugo Priemus
De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783450 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Spaans, Marjolein
Aanpak van grootschalige bouwprojecten: bouwstenen voor de organisatie van Amsterdam NieuwOost / Marjolein Spaans, Herman de Wolff, Hugo Priemus. -Delft : Delftse Universitaire Pers. - Ill. -(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 93-22)
Met lit. opg. ISBN 90-6275-950-5 NUGI655
Trefw.: bouwprojecten ; Amsterdam / stadsplanologie
Copyright 1993 by Delft University Press, Delft, The Netherlands
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher:
INHOUD
1 INLEIDING. . . 1
1.1 Aanleiding van het onderzoek . . . 1
1.2 Onderzoeksvraagstelling .. ... 2
1.3 Methode van onderzoek ... .. .... 3
1.4 Opbouw van het onderzoeksrapport . . . 4
2 PROJECf NIEUW-OOST .... ... ... 5
2.1 Inleiding. . . 5
2.2 Projectbeschrijving . . . 5
2.3 Planning van het próject ... ... ... ... 9
2.4 Projecttypering ... .. ... .... . 10
3 ORGANISATIE NIEUW-OOST . . . 13
3.1 Inleiding ... ... .... ... 13
3.2 Hoofdlijnen organisatie Nieuw-Oost ... ... ... ... .... 17
3.3 Ambtelijke organisatie Nieuw-Oost ... ... 18
3.4 Onderlinge samenwerking ... 22 3.5 Knelpunten . . . 24 4 SELECTIE BOUWPROJECfEN ... ... 27 4.1 Criteria. . . 27 4.2 Mogelijke projecten . . . 30 4.3 Keuze. . . 30 5 ANALYSE BOUWPROJECfEN ... 33 5.1 Inleiding . . . 33
5.2 Rotterdam en de Kop van Zuid . . . 33
5.2.1 Projecttypering Kop van Zuid ... ... ... 33
5.2.2 Organisatietypering Rotterdam ... .... 37
5.2.3 Organisatie-analyse ... 42
5.3 Utrecht en Vleuten-De Meern . . . 44
5.3.1 Projecttypering Vleuten-De Meern ... ... 44
5.4 Den Haag en Ypenburg . . . ... 54 5.4.1 Projecttypering Ypenburg . . . 54 5.4.2 Organisatietypering . . . ... . 56 5.4.3 Organisatie-analyse... ... ... 59 5.5 Almere in de RIJP-periode en nu . . . 61 5.5.1 Algemene projecttypering . . . 61 5.5.2 Organisatietypering Almere . . . ... ... 64 5.5.3 Organisatie-analyse . . . 69
5.6 Verschillen en overeenkomsten met Amsterdam en Amsterdam Nieuw-Oost . . . . . 70
5.6.1 Verschillen en overeenkomsten projecten . . . 70
5.6.2 Verschillen en overeenkomsten organisatie . . . .. .... 72
5.6.3 Verschillen en overeenkomsten organisatie projecten ... . 73
6 SAMENVA1TING . . . 75
6.1 Inleiding, typering Amsterdam (Nieuw-Oost) en keuze projecten 75 6.2 Analyse van de bouwprojecten . . . . . . . . . . . . . 77
LITERATUUR . . . 91 BIJLAGE 1 AFKORTINGEN . . . ... 95 BIJLAGE 2 IN'fERVIEWS . . . .. ... 97 BIJlAGE 3 LEDEN PROJECTGROEP EN KERNGROEP . . . 99
BIJLAGE 4 ANALYSEPUN1EN GESELECTEERDE PROJECTEN IN FASE 2 101 BIJLAGE 5 VLEUTEN-DE MEERN . . . . . . .. 103
1
INLEIDING
1.1 Aanleiding van het onderzoek
Het Projectmanagementbureau van de gemeente Amsterdam bezint zich op een geschikt organisatiemodel voor de bouwlocatie Amsterdam Nieuw-Oost, die ontwikkeld moet worden.
Nieuw-Oost is opgenomen als een van de gewenste ontwikkelingsrichtingen in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra en zal volgens deze nota een belangrijke locatie voor woningbouw moeten worden. In het bestuurlijk overleg over de VlNEX, en bekrachtigd in het startconvenant, hebben het Rijk en de gemeente een principe-accoord gesloten over de ontwikkeling van de bouwlo-catie.
Al geruime tijd heeft de gemeente Amsterdam plannen voor de ontwikkeling van Nieuw-Oost. Voor de planvoorbereiding van de bouwlocatie is, naar analogie van de stadsvernieuwingsorganisatie van de gemeente Amsterdam, een projectorgani-satie ingesteld.
Binnen de gemeente bestaat enige twijfel of deze bestaande organisatiestructuur voor Nieuw-Oost wel de meest geschikte is, vanwege het bijzondere karakter van de bouwlocatie. Verschillende betrokkenen constateren knelpunten rond de bestaande organisatiestructuur.
Het Projectmanagementbureau heeft daarom besloten om onderzoek te laten uitvoeren ten behoeve van de organisatievorm van Nieuw-Oost. Het Projectma-nagementbureau wil lering trekken uit de analyse van de organisatiemodellen van een aantal andere -vergelijkbare- grote bouwprojecten. Voor de uitvoering van deze analyse heeft ze aan het Onderzoeksinstituut OTB opdracht verleend. Dit onderzoek is door het OTB uitgevoerd. Het OTB doet dit onderzoek samen met de sectie Planologische en Juridische Geodesie van de in het OTB
participe-rende Faculteit Geodesie uitgevoerd. Het Projectmanagementbureau heeft een begeleidingscommissie voor het onderzoek ingesteldl.
1.2 Onderzoeksvraagstelling
Centraal in het onderzoek staan organisatieaspecten van enkele grote bouwpro-jecten. Onder 'organisatie' worden in dit onderzoek twee dingen verstaan. Ten eerste de wijze waarop (mogelijke) belanghebbenden bij de ontwikkeling van een bouwproject betrokken (zullen) worden. Ten tweede de bevoegdheden van de verschillende participanten bij de ontwikkeling van het bouwproject.
Gezien de omvang van het onderzoek is het onmogelijk een uitgebreide beschrij-ving te geven van de manier waarop grote bouwprojecten zijn georganiseerd. Dat is echter ook niet de bedoeling. Het onderzoek is een verkenning, die zich met name richt op die aspecten van de organisatie die door betrokkenen in Amster-dam als (mogelijk) knelpunt worden gezien. Het gaat daarbij om aspecten van het project, die afwijken van traditionele bouwprojecten zoals in Amsterdam met name in de stadsvernieuwing gerealiseerd worden. De huidige organisatievorm is immers voor een belangrijk deel geënt op de stadsvernieuwingsaanpak.
De hoofdprobleemstelling die in het onderzoek wordt gehanteerd, luidt als volgt:
Op welke wijze zijn andere bouwprojecten, die met Nieuw-Oost vergelijkbaar zijn, vanuit de gemeentelijke overheid georganiseerd? Hoe is bij andere bouwprojecten omgegaan met zaken, die bij Amsterdam Nieuw-Oost als knelpunt worden ervaren?
Om bouwprojecten te kunnen selecteren waarvan een analyse voor de organisa-tievorm van Nieuw-Oost een duidelijke meerwaarde kan hebben, is het van belang globaal inzicht te hebben in de belangrijkste karakteristieken van het project Nieuw-Oost.
In het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen gehanteerd, waarbij het onderzoek in twee fasen is verdeeld. We komen hierop in § 1.3 terug.
- Wat zijn de belangrijkste kenmerken van het project Nieuw-Oost?
- Wat is de bestaande organisatiestructuur in Amsterdam voor een project als Nieuw-Oost (globale analyse)?
- Waar kunnen volgens een aantal direct betrokkenen mogelijke knelpunten in de organisatie van het bouwproject optreden?
De begeleidingscommissie van het onderzoek bestaat uit Dick ter Berg (projectmanager projectgroep, PMB), Adjan van Gelderen (projectgroep, PMB), Wilma Greter (DRO), Jan
- Wat zijn de belangrijkste organisatievorrnkenmerken van enkele met Nieuw-o.ost vergelijkbare projecten?
- en meer specifiek: Hoe is bij deze projecten in de organisatievorm omgegaan met de aspecten in Amsterdam die als mogelijke knelpunten werden
ver-wacht?
Het onderzoek heeft een beschrijvend karakter en houdt geen expliciet advies in voor de gewenste organisatievorm van Nieuw-o.ost. Daarvoor zou een meer gedetailleerde analyse noodzakelijk zijn, en zou met een veel groter aantal betrokkenen gesproken moeten worden. Het onderzoek beperkt zich ertoe Nieuw-o.ost te plaatsen in het licht van een aantal vergelijkbare bouwprojecten, tegen de achtergrond van een aantal door sleutelpersonen ervaren, potentiële knelpunten.
1.3 Methode van onderzoek
Binnen het onderzoek zijn twee fasen,onderscheiden:
In de eerste fase van het onderzoek worden de belangrijkste kenmerken van het project Nieuw-Oost en de organisatie van Nieuw-Oost geanalyseerd.
Deze analyse is gebaseerd op:
a. een documentenanalyse. De analyse heeft plaatsgevonden op basis van schriftelijk materiaal met betrekking tot de bouwlocatie Nieuw-Oost, dat door de begeleidingscommissie van het onderzoek aangedragen is2
•
b. een gesprek met een aantal sleutelpersonen in het ontwikkelingsproces van Nieuw-Oost. In overleg met
ere
begeleidingscommissie zijn vijf personen als sleutelpersonen aangemerke.De gesprekken hebben plaatsgevonden aan de hand van een aantal aandachts-punten in december 1992. Deze. punten zijn geweest:
eigen positie in ontwikkelingsproces (persoon, afdeling, dienst, capaciteit); relatie dienst - projectgroep (o.a. mandatering, budget);
relatie dienst - project; typering project;
relatie dienst - politiek (o.a. rechtstreeks of via projectgroep); relatie dienst - rest van het ambtelijk apparaat;
relatie dienst - derden (andere overheidsniveaus, marktpartijen);
produktenjtaken (welke produkten, koppeling tussen produkten, mate van zelfstandigheid);
knelpunten voor zover deze niet aan de orde zijn gekomen.
Het gehanteerde schriftelijk materiaal is opgenomen in de literatuurlijst achterin het onderzoeksrapport.
Op basis van de analyse is een typologie van het project (1) en een globale analyse van het huidige organisatiemodel (2) gemaakt. Dit is gebeurd om projecten voor de tweede fase te selecteren en de checklist voor de analyse van die projecten te maken.
Aan de hand van de resultaten van deze eerste fase is vervolgens een aantal grote bouwprojecten geselecteerd, op het gebied van type project en/ of organisa-tie betreft aansluiten bij de situaorganisa-tie van Amsterdam Nieuw-Oost.
In de tweede fase, de analyse van bouwprojecten, zijn deze projecten nader onderzocht. De analyse van deze projecten heeft plaatsgevonden op basis van reeds bij de betrokken onderzoeksinstellingen aanwezig onderzoeks- en docu-mentatiemateriaal, contacten met betrokkenen bij de projecten (telefonisch en mondeling), verzamelde documenten en bestaande expertise van het OTB en de in het OTB participerende Faculteit Geodesie. De informatieverzameling vondt plaats in de periode februari-mei 1993.
1.4 Opbouw van het onderzoeksrapport
Het onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. Allereerst is een typering van het project Nieuw-Oost opgenomen (hoofdstuk 2). Ten tweede wordt een globale beschrijving en analyse van de huidige organisatiestructuur voor Amsterdam Nieuw-Oost gegeven (hoofdstuk 3). Daarin zijn (eventueel) door de responden-ten aangegeven knelpunresponden-ten/belemmeringen opgenomen.
Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de selectie en verantwoording van de keuze voor de te analyseren bouwprojecten. Hoofdstuk 5 gaat in op aspecten van de typering en de organisatievorm van de gekozen bouwprojecten. Als laatste is er een afsluitend hoofdstuk, dat het onderzoek samenvat.
2
PROJECT NIEUW-OOST
2.1 Inleiding
Amsterdam Nieuw-Oost is een bouwlocatie waar volgens de VINEX tot aan het jaar 2005 zo'n 15.000 woningen gerealiseerd kunnen worden (Nieuw-Oost I). Na 2005 zou de locatie tot een wijk met minimaal 23.000 woningen kunnen door-groeien (Nieuw-Oost 11).
De locatie is gesitueerd in het IJ-meer. Door ophogen ('landmaken') zou de locatie ontwikkeld moeten worden. Deze technisch complexe opgave zorgt ervoor dat er aanzienlijke voorinvesteringen gedaan moeten worden voor de realisatie van Nieuw-Oost.
Met de rijksoverheid is een startconvenant gesloten waarin de ontwikkeling van Nieuw-Oost I als een van de gewenste ontwikkelingsrichtingen voor de verstede-lijking in de regio rond Amsterdam (ROA-gebied) is opgenomen. Nieuw-Oost 11 wordt voor de periode na 2005 als een van de alternatieve ontwikkelingsmo-gelijkheden genoemd. Het is mogelijk dat vóór die tijd hier al sprake van kan zijn dankzij de brief van 5 maart 1993 van de minister van VROM over een gewenste versnelling van het realiseringstempo en een verhoging van het aantal te bouwen woningen in de regio.
Bij het maken van een keuze uit de alternatieve ontwikkelingsmogelijkheden zal een zwaar gewicht worden toegekend aan het behoud en de ontwikkeling van de ecologische verbindingszones in en rond het IJ-meer, aldus de VINEX.
Met de rijksoverheid is afgesproken dat een van de uitgangspunten bij de ontwikkeling van Nieuw-Oost zal zijn dat (minstens) 70 procent van de woning-bouw in de licht of niet-gesubsidieerde sector gerealiseerd moet worden.
2.2 Projectbeschrijving Kenmerken van het plan
De huidige opzet voor Nieuw-Oost kan getypeerd worden als een
Afb. 2.1 Amsterdam Nieuw-Oost: Grondgebruik IJ -stad
Bron: Projectgroep Zeeburg Nieuw/Oost, 1992.
Afb. 2.2 Compartimententekening Nieuw-Oost
gekozen plangrenzen kunnen in Nieuw-Oost tussen de 16.400 (bij 25% gesta-peld) en 20.600 woningen (bij 70% gestapeld) gebouwd worden. Vooralsnog wordt uitgegaan van een percentage van 40% stapeling. Uitgaande van de normen voor nieuwe uitleg locaties en een woningbouwdifferentiatie van 70 % in de licht gesubsidieerde en vrije sector en 30 % in de sociale koop- en huursector zou het aantal woningen 17.790 bedragen. De locatie wordt door twee snelle openbaar-vervoerlijnen verbonden met het centrum van Amsterdam en Amster-dam-Zuidoost. Het gebied wordt aangesloten op de rijkswegen Al en AIO. In de VINEX wordt de aanleg van goede openbaar-vervoervoorzieningen (met name de ringtramlijn) een absolute voorwaarde genoemd.
De verwachting is dat Nieuw-Oost door zijn ligging in het water goede mogelijk-heden biedt om een kwalitatief hoogwaardig woonmilieu te realiseren. Ook zijn er vele vormen van recreatie mogelijk. Dit is mede van belang omdat een belangrijk deel van de te realiseren woningen in de duurdere prijsklassen gebouwd zal gaan worden.
Ten Westen van de locatie Nieuw-Oost ligt het Zeeburgereiland, dat herontwik-keld moet worden. Het Zeeburgereiland wordt als schakel gezien tussen de nieuwe woongebieden in het Oostelijk Havengebied en Nieuw-Oost.
Het project Nieuw-Oost is bijzonder vanwege het technisch-complexe karakter. In Nederland heeft men weinig ervaring met de beoogde speciale techniek voor het landmaken. Het is van te voren moeilijk in te schatten welke problemen er op kunnen optreden. De ontwikkeling kent een aantal risico's. De voorinvestering is in vergelijking met het normale bouwrijp maken een stuk hoger. Daarom heeft men afgesproken dat er eerst een proef met landmaken zal plaatsvinden.
Met de aanleg van Nieuw-Oost is een zekere aantasting van ecologische en natuurwaarden niet te voorkomen. De projectgroep vindt echter dat de conse-quenties aanvaardbaar te noemen zijn, gezien de resultaten van de milieu-effectrapportage vergeleken met alternatieve locaties. Nieuw-Oost heeft een gunstige woon- en werkbalans vanwege de relatief korte woon-werkafstanden en een op openbaar vervoer gerichte modal split. De rijksoverheid is het hiermee wat de eerste fase betreft in ieder geval eens, getuige de opname als gewenste ontwikkelingsrichting in VINEX.
Het milieu krijgt rond de ontwikkeling extra aandacht op bestuurlijk terrein. Het IJ-meer is door de rijksoverheid in VINEX aangewezen als een ROM (Ruimte-lijke Ordening en Milieubeheer)-gebied. Als gevolg daarvan wordt gewerkt aan een integrale visie op ruimtegebruik in samenhang met milieu. Voor de ontwik-keling van Nieuw-Oost is daarnaast een milieueffectrapportage noodzakelijk. Deze is afgerond voor de eerste uitvoeringsfase (ca. 8000 à 9000 woningen).
De gemeente Amsterdam en het Rijk moeten aanzienlijk investeren in Nieuw-Oost. Deze investering betreft zowel de aanleg van de infrastructuurvoorzienin-gen als de dekking van het tekort in de grondexploitatie van het project. Een
belangrijk deel van de infrastructuurinvesteringen wordt door het Rijk gedragen. De kosten van de sneltram zijn voor rekening van het Rijk.
Het totale tekort in de grondexploitatie wordt geraamd op
f
540 miljoen (peiljaar 1992). Het absolute tekort is zo hoog vanwege het grote aantal wonin-gen en de lange duur van het project.Bij deze raming zijn de rijkssubsidies volgens VINEX nog niet meegerekend. De totale rijksbijdrage voor grondkosten aan de ROA-regio die in het kader van VINEX is afgesproken (met als tegenprestatie de realisatie van 85.000 wonin-gen) bedraagt echter slechts een deel van de onrendabele top van Nieuw-Oost alleen:
f
195 miljoen.In de haalbaarheidsstudie naar de ontwikkelingsmogelijkheden van Nieuw-Oost, uitgebracht door de Projectgroep ZeeburgfNieuw-Oost van de gemeente Amsterdam in oktober 1992, wordt geconstateerd dat de kosten voor de ontwik-keling van Nieuw-Oost hoger uitvallen dan tot nog toe geraamd. Dit wordt vooral veroorzaakt door hoge kosten voor landrnaken, kunstwerken, infrastruc-tuur en het verplaatsen van hoogspanningslijnen.
Bezuinigingsvoorstellen zouden het tekort nog met circa f 100 miljoen terug kunnen brengen (het tekort per woning is dan maximaal
f
20.000 bij 25%stapeling). Het financiële risico dat de gemeente op zich neemt met de aanleg van Nieuw-Oost kan volgens de haalbaarheidsstudie worden beperkt door in de nu volgende planfase een aantal reële bezuinigingsmogelijkheden uit te werken: - een goedkopere wijze van landmaken door te voeren,
- het zo effectief mogelijk gebruiken van de grond (hogere dichtheid, hoger stapelingspercentage ), .
- een verhoging van de grondprijs,
- de vestiging van kantoren en bedrijven in het gebied, - grond te verkopen in plaats van in erfpacht uit te geven. Bij het project zijn verschillende partijen betrokken:
Gemeenten
De gemeentegrens van Amsterdam loopt nu door gebied B (zie BA, BB, BC, BD in afbeelding 2.2). De provincie heeft voorgesteld de gemeentegrens per 1 januari 1994 te wijzigen. De gemeente Muiden is het met de gemeentegrenswijzi-ging niet eens.
ROA
Gezien de omvang van de locatie en andere locaties, die in de regio ontwikkeld worden, is ook de fasering en afstemming een belangrijk aandachtspunt. In ROA-verband zullen goede afspraken over fasering gemaakt moeten worden. Amsterdam Nieuw-Oost is binnen ROA de locatie met het grootste tekort.
Private partijen
In het kabinetsstandpunt inzake de VINEX wordt aangegeven dat het tijdig betrekken van particuliere ontwikkelaars enf of beleggers van essentieel behmg is.
Provincie
Via een aantal specifieke projecten (milieueffectrapportage, beleid rondom
aanwijzing als ROM-gebied) is ook de provincie een belangrijke partner bij de ontwikkeling van Nieuw-Oost.
Rijk
De rijksoverheid is via het startconvenant over de uitvoering van de VINEX financieel betrokken, zowel bij de aanleg van infrastructuur als de dekking van
(een deel van) het tekort op de grondexploitatie. Daarnaast zal de rijksoverheid
een belangrijke financiële bijdrage op het terrein van de bodemsanering verle-nen. De aan het gebied grenzende Diemerzeedijk is zeer ernstig vervuild.
Inmiddels zijn over deze sanering ook in het startconvenant afspraken gemaakt. De kosten voor sanering zijn niet in het tekort van
f
540 miljoen opgenomen.2.3 Planning van het project
De projectgroep maakt een onder$cheid tussen de stedebouwkundige plannen, beleidsmatige projecten en fysieke projecten.
Stedebouwkundige planontwikkeling
In 1989 is door de gemeenteraad de nota van uitgangspunten voor de eerste fase van Nieuw-Oost goedgekeurd; dit met inachtneming van het Milieueffectrapport Nieuw-Oost. De volgende stap was de haalbaarheidsrapportage (najaar 1992). Deze haalbaarheidsrapportage is met name van belang voor de onderhandelin-gen met de rijksoverheid over het uitvoeringscontract inzake VINEX.
Op dit moment wordt gewerkt aan het Uitbreidingsplan Nieuw-Oost, dat de basis moet vormen voor een gemeentelijk fase 3-besluit (ook wel 'go-no go'-besluit genoemd, zie ook hoofdstuk 3). Hierna worden per deelgebied een stedebouwkundig programma van eisen en een stedebouwkundig plan ontwik-keld.
Beleidsmatige projecten
Besloten is voor het gebied een globaal bestemmingsplan te maken, waarin slechts globaal voorschriften in de vorm van maximum bouwhoogte, aantal bouwlagen, minimum percentage water, hoofdontsluiting etc. zijn aangegeven. Het huidige plan maakt de realisering van maximaal 14.000 woningen in de eerste fase mogelijk. De planning van de voorbereiding ligt niet geheel op schema. Het artikel 10-overleg van"be~ globaal bestemmingsplan is al gevoerd, terwijl de ter visie legging nog moet plaatsvinden. Belangrijk discussiepunt is of de keuze van de ontsluiting naar Diemen nog in dit globaal bestemmingsplan moet worden opgenomen. Eventueel kan een apart bestemmingsplan voor de infrastructuur worden gemaakt. De vraag is ook of het plan ter visie gelegd moet
worden vóór het VINEX-uitvoeringscontract is getekend. Ter versnelling van de
Er is niet gekozen voor een globaal eindplan, maar voor een globaal bestem-mingsplan met uitwerkingsverplichting. De uitwerkingen zullen parallel aan de stedebouwkundige planontwikkeling gemaakt worden.
Het Milieueffectrapport wordt tegelijkertijd met het globale bestemmingsplan ter
visie gelegd. ~
Fysieke projecten
Het uitgangspunt bij het landmaken is dat dit plaatsvindt van west naar oost. Reden hiervoor is dat het eerste deelgebied anders zeer geïsoleerd zou komen te liggen.
In 1993 wordt een proef voor het landmaken uitgevoerd. In de planning wordt ervan uitgegaan dat in 1995 wordt begonnen met het definitieve landmaken.
Resultaten worden gebruikt om het haalbaarheidsonderzoek te toetsen. Over de wenselijkheid van de proef bestaat geen eenstemmigheid. Sommige respondenten bij de gesprekken zouden de proef willen laten vervallen (scheelt tijd en geld), anderen staan op de proef (betere inschatting van het risico).
Als uitgangspunt voor het aantal woningen worden 15.000 woningen tot het jaar 2005 aangehouden (VINEX). Dit kan groeien tot 23.000 in 2015 (Structuurplan 1990). De start van de woningbouw kan in 1998 plaatsvinden. Dit betekent dat het noodzakelijke opleveringstempo in de beginfase circa 2200 woningen per jaar zal bedragen.
2.4 Projecttypering
Op basis van de bovenstaande beschrijving van het bouwproject Nieuw-Oost kan in het kort de volgende projecttypering worden gegeven.
Functionele invulling
De nadruk bij de invulling van Nieuw-Oost ligt op woningbouw. Ter ontsluiting van de woningen zijn hoogwaardige openbaar-vervoerlijnen noodzakelijk. Deze lijnen vereisen hoge investeringen. Omdat het een gebied betreft ter grootte van een stadsdeel worden natuurlijk ook voorzieningen en bedrijfsruimten gebouwd. In de oorspronkelijke plannen is nauwelijks sprake van grootschalige kantoorlo-caties. Minstens 70% van de woningen moet in de marktsector gerealiseerd worden, waarbij sprake is van een hoogwaardig woonmilieu.
Risico
Het project kent door de lange looptijd, de technische aspecten en de hoge voorinvesteringen een relatief groot risico. Er is sprake van hoge investerings-risico's en technische investerings-risico's.
Eigendomsverhoudingen
Het gaat om een nieuwe ontwikkeling, waarbij het huidige eigendom en gebruik
(vrijwel) geen rol spelen. Er zijn geen gevestigde belangen. De grond zal straks
in eerste instantie gemeente-eigendom zijn.
Technische aspecten
Het is technisch een heel complex project, dat in hoge mate beïnvloed wordt door fysische en technische mogelijkheden.
Tijdsduur
Het project heeft een vrij lange looptijd. In 2005 moeten 15.000 woningen gereed
zijn.
Bouwstroom
Het project kent zowel absoluut als relatief in de regio een grote bouwstroom.
Uitvoering van het project betekent dat in Amsterdam de totale bouwstroom in
die periode op 4000 woningen per jaar zou komen. Dit vereist een goed inzicht
in de markt en een goede fasering ,en afstemming in regionaal verband.
Financiële aspecten
Het project heeft een hoog investeringsniveau, dankzij veel voorinvesteringen, de
hoge grondkosten, de hoge kosten voor de aanleg van de infrastructuur en de
bodemsanering. Daarnaast zijn de kosten en opbrengsten moeilijk te faseren.
Bestuurlijke betrokkenheid ~; ;
Het project ligt binnen het grensgebied van één gemeente omdat er een
grens-wijziging aangevraagd is. Vanuit de verdeling van de rijksmiddelen en de
fasering van het project is de betrokkenheid van de andere ROA-gemeenten van
groot belang. Het ROA-verband zal ook de gemeentelijke organisatie in de toekomst beïnvloeden. De provincie speelt een belangrijke rol als trekker van het ROM-project IJ-meer. De rijksoverheid is betrokken als bevoegd gezag voor verscheidene vergunningsaanvragen (inclusief de concessie voor het landmaken en de bijbehorende MER) en als partij in het startconvenant.
Betrokkenheid private partijen
In de VINEX wordt er vanuit gegaan dat al vroeg in de planontwikkeling private partijen (ontwikkelaars, beleggers) betrokken worden. Tot voor kort was dit bij Nieuw-Oost nog niet het geval. Medio 1993 is de Groep Waterstad gevormd, waarin het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds de grote belegger is. Daarnaast nemen ook Wilma Vastgoed, Amstelland Vastgoed, Eurowoningen, het Bouw-fonds Woningbouw, Volker Stevin, Aegon Vastgoed en vijf grote Amsterdamse woningbouwcorporaties hierin deel. In principe doet ook de Nationale Investe-ringsbank mee.
De beschreven projecttypologie levert een aantal specifieke aandachtspunten op voor de organisatie van het project. Centraal staat daarbij de risicobeperking. Van belang zijn:
- Hoe wordt feeling gehouden met de markt?
- Zijn er afspraken met marktpartijen over risicodeling?
- Zijn er afspraken in stedelijk en regionaal verband over de fasering?
- Zijn er vanuit de technische complexiteit voldoende mogelijkheden om te sturen in het project? Wat is de flexibiliteit?
- Is er met andere overheidsniveaus en binnen de gemeente sprake van een bestuurlijk commitment? Hoe wordt dit vormgegeven?
Samenvattend kunnen we het project Amsterdam Nieuw-Oost als volgt kenmer-ken:
- voornamelijk woningbouw
- met een groot aandeel in de marktsector; - lange looptijd;
- technisch complex met grote technische risico's; - milieuproblematiek;
- hoge investeringsrisico's;
- grote jaarlijkse bouwstromen die fasering vereisen; - betrokkenheid van regio en Rijk.
3
ORGANISATIE NIEUW-OOST
3.1 Inleiding
De organisatie van de ontwikkeling van een grootschalig bouwproject kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is de opbouw van de organisatie van de gemeente zelf.
Organisatiemodellen
Gemeenten kennen verschillende organisatievormen, omdat de Gemeentewet op dit terrein slechts heel beperkt randvoorwaarden stelt. De bestuurlijke organisa-tie kent echter wel een aantal randvoorwaarden. Bij de ambtelijke organisaorganisa-tie is alleen de aanwezigheid van een gemeentesecretaris geregeld.
In de loop der jaren is binnen een groot aantal gemeenten een discussie gevoerd
over een optimalisering van de organisatiestructuur. Verschillende overwegingen speelden een rol bij het denken over veranderingen: doelmatigheid van de organisatie, de mogelijkheid van het bestuur om te kunnen controleren en de slagvaardigheid van de organisatie.
Momenteel kunnen we een aantal hoofdmodellen onderscheiden. De verschillen-de moverschillen-dellen hebben te maken met verschillen-de volgenverschillen-de wisselenverschillen-de variabelen:
- plaats van de gemeentesecretaris; - rol van de secretarieafdelingen.
In het zogeheten klassieke model staat de gemeentesecretaris aan het hoofd van
de secretarie. Deze bestaat uit een aantal afdelingen waar de beleidsvoorberei-ding plaatsvindt. Daarnaast kennen gemeenten met het klassieke model uitvoe-rende diensten en soms (meer zelfstandige) bedrijven.
In het sector- of concemmodel worden afdelingen en diensten en vaak ook
(enkele) bedrijven in hoofdsectoren ingedeeld. Belangrijk kenmerk is dat diensten en bedrijven met de secretarieafdelingen geïntegreerd zijn.
Beleidsvoor-bereiding en -uitvoering vindt plaats in dezelfde unit. Binnen het sector model worden nog twee varianten onderscheiden:
- het departementale model (een wethouder heeft een of meer sectoren onder zich);
- het functionele model (sectorhoofden hebben de leiding. Wethouders kunnen als portefeuillehouders met verschillende sectoren te maken hebben. De gemeentesecretaris is min of meer verdwenen; soms worden de sectoren gestuurd door een centrale controller of een coördinatieteam).
In het managementmodel is de positie van de gemeentesecretaris versterkt. Deze staat aan het hoofd van zowel secretarieafdelingen als van de diensten en bedrijven. De secretaris kan als spil en coördinator functioneren en de scheids-lijn tussen afdelingen, diensten en bedrijven overwinnen. De rol van B&W kan echter in het geding komen, omdat de secretaris als 'management director' de touwtjes in handen neemt.
Het verbeterd traditioneel model tenslotte kent de traditionele scheiding tussen secretarie aan de ene kant en diensten en bedrijven aan de andere kant. De diensten krijgen wel beleidsvoorbereidende taken. De diensten kunnen ook zelfstandig stukken voor het college van B&W maken; de secretarieafdelingen hoeven deze niet meer 'over te schrijven'.
Managementtechnieken
Behalve verschillende organisatiemodellen zijn ook ontwikkelingen in manage-menttechnieken van belang. De laatste jaren heeft een aantal gemeenten een switch gemaakt naar een meer bedrijfsmatig management. In plaats van input-sturing is output-sturing als managementinstrument een rol gaan spelen. Daarbij staat niet meer de ambtelijke capaciteit, maar de te leveren prestatie centraal, waar de organisatieonderdelen op . aangestuurd worden. Dat laatste gebeurt dan steeds vaker in de vorm van contractmanagement.
Bij contractmanagement is het van groot belang dat de prestaties waarover een organisatieonderdeel verantwoording moet afleggen, ook binnen zijn competentie ligt. Een dienst Ruimtelijke Ordening kan bijvoorbeeld niet worden afgerekend op de realisatie van bestemmingsplannen, maar wel op het tijdig in procedure brengen van bestemmingsplannen.
Organisatie Amsterdam
Ook de organisatie van de gemeente Amsterdam staat de laatste jaren niet stil. Momenteel is de gemeente nog georganiseerd volgens het klassieke model, maar er wordt gewerkt aan een ontwikkeling via het verbeterde traditionele model naar een meer sector-georié·nteerd model. Voor een aantal organisatieonderde-len is contractmanagement ingevoerd. Dit laatste staat in het verorganisatieonderde-lengde van de binnengemeentelijke decentralisatie. Stadsdelen kunnen in sommige gevall'!n deskundigheid van centraal stedelijke bedrijven of diensten inhuren.
Contractma-nagement is nog niet consequent ingevoerd. Dat geeft soms een wat onduidelijke situatie.
Pogingen om de samenwerking tussen diensten en bedrijven te verbeteren, onder meer het oprichten van een federatie, zijn mislukt.
In dit hoofdstuk gaan we in op de organisatie van ruimtelijke projecten in Amsterdam en Nieuw-Oost in het bijzonder.
Nieuw-Oost behoort in Amsterdam tot de categorie grootstedelijke projecten. Andere grootstedelijke projecten zijn bijvoorbeeld de IJ-oevers, het Oostelijk Havengebied en Amstel-Ill.
Grootstedelijke projecten zijn nog niet onder de bestuurlijke verantwoordelijk-heid van een stadsdeelraad gebracht; ze blijven de verantwoordelijkheid van het centrale stadsbestuur. Na uitvoering worden ze ondergebracht bij een stadsdeel-raad.
Besluitvormingstraject
In het besluitvormingstraject van een project zijn verschillende onderdelen van de gemeente Amsterdam betrokken. Gedurende de planontwikkeling verandert de betrokkenheid. In de eerste fase ligt het accent bij de vormgevers. Daarna zal die bij de grond-economische discipline liggen.
Om het bestuurlijke besluitvormingsproces bij de totstandkoming van ruimtelijke maatregelen te structureren en daarmee het gemeentebestuur een betere beheersbaarheid en sturingsmogelijkheid te bieden is in Amsterdam het plabe-rum ontwikkeld; dit staat voor plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen.
In het plaberum worden zeven fasen onderscheiden (afb. 3.1). Het gaat hierbij om het verkrijgen van een scherpe taakafbakening en het regelen van de samenwerking tussen de betrokken diensten.
De wethouder voor Ruimtelijke Ordening is verantwoordelijk voor de coördina-tie van de inbreng door de betrokken instancoördina-ties in de fasen 0 tot en met 3, in fasen 4 en 5 is dat de wethouder Grondzaken. Deze wethouders zijn trekkers in de respectievelijke fasen. Daarnaast behouden de lijnwethouders hun eigen verantwoordelijkheid. In de planvoorbereiding (tot het fase 3-besluit) gebruikt men de begroting van de gewone dienst. Bij de planuitvoering komen alle kosten ten laste van het project. Dit vindt plaats op basis van een grondexploitatiebe-groting.
De 'trekkende' sector is afhankelijk van de ruimtelijke maatregel die aan de orde is. Bij stadsvernieuwing is de projectgroep de trekkende sector, bij aanvul-lende woningbouw de daartoe opgerichte stuurgroep. Bij andere projecten worden specifiek afspraken gemaakt.
Afbeelding 3.1 Fasen binnen het plaberum
Fase 0 (initiatiet): nagaan of het gezien het beleid en de mogelijkheden zinvol is en wenselijk is om voor een bepaald gebied een plan te ontwikkelen.
Fase 1 (vooronderzoek): een toetsing van de haalbaarheid en de consequenties met voldoende gegevens om een principebesluit te kun-nen nemen en een opdracht tot uitwerking te kunnen formuleren.
Fase 2 (nota van uitgangspunten):
Fase 3 (programma van eisen):
Fase 4 (stedebouwkundig plan):
Fase 5 (realisering):
Fase 6 (beheer):
Bron: Gemeente Amsterdam, 1984.
Projectorganisatie
te komen tot besluitvorming over de globale bestem-mingen en andere (stedebouwkundige) uitgangspunten, die op basis van studie zijn verkregen en neergelegd in de Nota van Uitgangspunten.
te komen tot besluitvorming over het al dan niet bebou-wen en aanleggen van het plangebied (of delen daarvan) op basis van wat in het Programma van Eisen wordt voorgesteld, wdat tot projectontwikkeling kan worden overgegaan.
te komen tot besluitvorming over een gedetailleerd Stedebouwkundig Plan met de daarbij behorende Grond-exploitatiebegroting op basis waarvan de gronduitgifte kan plaatsvinden en waarvan de voorwaarden voor de openbare werken en de bebouwing kunnen worden ontleend.
te komen tot uitvoering van het Stedebouwkundig Plan waaronder valt het bouwrijp maken van het plangebied, de uitvoering van geplande bouwwerken en de aanleg van de voorgenomen openbare werken.
instandhouding en geleidelijke aanpassing van het plan-gebied tenzij ingrijpende ontwikkelingen nieuwe planvor-ming noodzakelijk maken.
Van oudsher kent de gemeente Amsterdam een projectgewijze aanpak bij ruimtelijke projecten. Deze aanpak wordt op basis van de Leidraad project-groepen stadsvernieuwing (1978) in de stadsvernieuwingsgebieden toegepast.Ook bij de organisatie van grootstedelijke projecten kiest de gemeente in het alge-meen een organisatievorm, die voor een belangrijk deel geënt is op de stadsver-nieuwing. Op deze manier geldt deze Leidraad ook voor de organisatie van grootstedelijke projecten. Anders dan bij de stadsvernieuwingsprojectgroepen bestaat voor die projecten geen formeel kader waarin de bevoegdheden van de organisatie staan omschreven.
De schaal en de financiële risico's van de stadsvernieuwingsprojecten verschillen zodanig van de grootstedelijke projecten, dat de projectorganisatie van
niet-stadsvernieuwingsprojecten enige aanpassingen vereist. In de stadsvernieuwing kunnen gemandateerde ambtenaren van de betrokken diensten zitting hebben in een projectgroep. Bij de grootstedelijke projecten krijgt het mandaat een andere invulling.
Ook voor Nieuw-Oost is een op de stadsvernieuwing geënte projectgroep als trekker aangewezen. Vanwege het complexe karakter van het project zijn projectgroep leden niet volledig gemandateerd en kunnen de projectgroep leden niet alle aspecten voor hun dienst behartigen, zodat vanuit een dienst meer personen bij de projectgroep betrokken zijn.
Voor het management van de projectgroep is het Projectmanagementbureau ingehuurd. Dit is een onderdeel van de gemeentelijke organisatie dat werkt op basis van contractmanagement.
3.2 Hoofdlijnen organisatie Nieuw-Oost Bestuurlijke organisatie
Binnen B&W is een coördinerend wethouder aangewezen voor Nieuw-Oost (J.
Saris). Op dit moment is er geen projectwethouder Nieuw-Oost.
Wethouders die betrokken zijn bij grootstedelijke projecten zijn L. Genet, R. ten Have, J. Saris en F. de Grave. L. Genet is projectwethouder Sloten en lid van de PvdA. Hij is onder andere verantwoordelijk voor volkshuisvesting en grondzaken. R. ten Have is lid van D66 en onder andere verantwoordelijk voor verkeer, beheer onroerend goed en milieu. J. Saris is projectwethouder IJ-oevers, lid van Groen Links en onder andere verantwoordelijk voor ruimtelijke ordening, binnenstad. F. de Grave is lid van de VVD en onder andere verantwoordelijk voor financiën.
Meestal kent een project een projectwethouder, vooral als het een grootstedelijk project betreft, die gedurende de hele looptijd verantwoordelijk is voor het project. Als dit niet het geval is, is er sprake van een wisseling van de wacht na het fase 3-besluit (besluitvorming over programma van eisen). De wethouder ruimtelijke ordening wordt dan opgevolgd door de wethouder grondzaken als coördinerend wethouder. Sommige respondenten van de interviews vinden dat bij grote projecten een projectwethouder aangesteld moet worden en niet dat na het fase 3-besluit van verantwoordelijk wethouder wordt gewisseld.
Het stadsdeel is betrokken via een ambtelijke vertegenwoordiger in de project-groep.
Ambtelijke organisatie
De diensten die direct bij de ontwikkeling van Nieuw-Oost zijn betrokken, zijn de Bouw- en Woningdienst (BWA), de Dienst Ruimtelijke Ordening (DRO) en het Gemeentelijk Grondbedrijf (Grb). We hebben gesproken met informanten van deze drie diensten. Daarnaast spelen ook Stedelijk Beheer (SBA) en het Gemeentelijk Vervoerbedrijf (GVB) een rol. Betrokken sectoren bij de secreta-rie zijn Financiën, Stedelijke Ontwikkeling (SO), Verkeer, Beheer en Milieu
(VBM) en Riolering en Waterhuishouding Amsterdam (RWA). Voor de leiding van het project is daarnaast het Projectmanagementbureau (PMB) van belang, een staf- en steundienst die sinds 1990 bestaat.
De oude dienst Publieke Werken bestaat sinds 15 jaar niet meer. Kenmerk van deze dienst was dat slechts één wethouder voor deze dienst verantwoordelijk was. De taken van de toenmalige dienst worden nu uitgevoerd door het Ge-meentelijk Grondbedrijf, de Dienst Ruimtelijke Ordening en het Projectmanage-mentbureau, waarvoor nu in totaal twee wethouders verantwoordelijk zijn. Recentelijk is getracht een federatie op te richten van Grb, DRO en PMB. Hiervoor werd tevergeefs een directeur gezocht. Als redenen van mislukking worden genoemd dat de directeur aan twee wethouders zou moeten rapporteren en te weinig macht zou hebben om de drie directeuren van de diensten te coördineren (Ten Cate, 1992).
De federatie is met ingang van 1 januari 1993 opgeheven. Voor de sturing van de ruimtelijke strategie heeft het College van B& Ween adviseur aangetrokken.
3.3 Ambtelijke organisatie Nieuw-Oost Projectmanagementbureau
Na de ambtelijke reorganisatie van een paar jaar geleden, schoten plannings- en coördinatietaken over. Deze werden gebundeld in het Projectmanagementbureau (PMB). Het PMB heeft sinds zijn ontstaan in 1980 een aanzienlijke groei doorgemaakt. Oorspronkelijk werkten er 45 personen, inmiddels zijn dat er 90. Het PMB is een staf- en steundienst die voor eigen inkomsten moet zorgen. Het werkt volledig op basis van contractmanagement. PMB beheert niet het budget van het project. Het PMB kan door andere gemeentelijke diensten worden ingehuurd. Er khnnen ook andere externe bureaus worden ingehuurd voor de coördinatie van projecten. De opdrachtgever bepaalt daarbij zelf de relaties van de betrokken diensten bij een project; wat dit betreft is PMB passief. Afhanke-lijk van de complexiteit van het project worden één of meer projectleiders ingezet.
De afdeling Projectstructurering en Planning Amsterdam (aPPA) is onderdeel van het PMB. Na de reorganisatie van twee jaar geleden werd de afdeling Projectstructurering en Planning Amsterdam (afdeling Project Planning Amster-dam) aan het PMB toegevoegd. De afdeling coördineerde aanvankelijk alleen de planning russen de diensten. Binnen diensten is door de decentralisatie naar de stadsdelen nu ook behoefte aan de expertise van aPP A. Twaalf planners werken zelfstandig op basis van uren-offertes. Een planner werkt aan meerdere projec-ten tegelijkertijd.
De afdeling PPA levert het produkt 'planning', en kan worden ingehuurd. Vaak wordt aPPA ingehuurd door projectgroepen. Dit geldt ook voor Nieuw-Oost. Momenteel is wethouder J. Saris verantwoordelijk voor het PMB, maar voorge-steld wordt F. de Grave hiervoor verantwoordelijk te stellen. De reden hiervoor
is dat het PMB afgerekend wordt op efficiëntie. Dit aspect komt beter tot zijn recht bij de wethouder voor financiën (De Grave). Het PMB stuurt het proces met coördinatie, niet met geld.
Het PMB is op verschillende manieren bij de ontwikkeling van Nieuw-Oost betrokken:
- voeren van het secretariaat van de projectgroep en de kerngroep Nieuw-Oost
en eraan gelieerde werkgroepen, overall management door middel van
coördinatie en voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming;
- maken en bijstellen van de planning van het project. Hiertoe is de afdeling projectstructurering en planning Amsterdam (aPPA) van het PMB door de projectgroep ingehuurd;
- coördineren van het maatschappelijk overleg;
- initiëren, begeleiden en coördineren van het extern overleg in verband met
wettelijke procedures;
- voeren van informeel extern overleg rondom ROM-studie (samen met DRO)
en het leveren van een waarnemer in de werkgroep 'sanering Diemerzeedijk' . DRO voert dit uit;
- coördineren van de deelopdrachten. Dienst Ruimtelijke Ordening
De Dienst Ruimtelijke Ordening levert aan het centrale stadsbestuur. De dienst bestaat uit drie inhoudelijke afdelingen:
- Centrale Stedelijke Taken (CST) die de planologische kant bestrijkt. Er werken 70 à 80 mensen. Het gaat om het uitwerken van de planologische visies op structuurplanniveau. Beleidssectoren zijn hierin vertegenwoordigd (verkeer en vervoer, bedrijvigheid, bevolkingsprognoses, voorzieningenpro-grammering) .
- Binnenstad (geografisch georiënteerd). Deze afdeling bestaat uit 30 à 40 personen en omvat alle stedebouwkundige werkzaamheden binnen de Singel-gracht.
- Dienstverlening en Productvorming (D&P). Hier werken ongeveer 55 perso-nen. Voert de resterende grootstedelijke taken uit. De afdeling is onderver-deeld in vijf plangroepen en een juridische onderafdeling. Deze plangroepen zijn Nieuw-Oost, Oostelijk Havengebied, Sloten, twee voor stedelijke infra-structuur (rail, weg, buslijnen zelf bij stadsdelen). Nieuw-Oost bestaat onge-veer 11 à 12 jaar, Sloten ± 6 jaar, Oostelijk Havengebied vanaf ± 1975. De hoofden van de plangroepen zijn projectleiders en zitten in de ambtelijke projectorganisatie.
DRO wordt voor een deel rechtstreeks uit de gemeentelijke begroting betaald. Zo is voor Nieuw-Oost in de gemeentebegroting een bepaald deel van de capaciteit gereserveerd. Daarnaast kan de capaciteit van de dienst ook door derden worden ingehuurd op basis van contracten.
Ook DRO is op verschillende manieren bij Nieuw-Oost betrokken:
- het hoofd van de plangroep Nieuw-Oost participeert in de projectgroep en de kerngroep Nieuw-Oost en in een aantal gelieerde werkgroepen;
onder regie van de projectgroep werkt de Plangroep Nieuw-Oost aan de stedebouwkundige planontwikkeling van Nieuw-Oost. Vanuit de dienst wordt de plangroep Nieuw-Oost (of beter: de beschikbare capaciteit) als te klein
ervaren voor hetgeen geleverd moet worden
.
De plangroep Nieuw-Oost heeft
een budgetlimiet van 1200 dagen; dit komt neer op ongeveer zeven personen gedurende een jaar. Dit is slechts goed voor 60% van de capaciteit; 40% moet jaarlijks via de prioriteitsstelling bekostigd worden. Dit laatste brengt een grote onzekerheid met zich. Daar komt bij dat te vaak externe deskundigheid moet worden ingehuurd, waardoor veel kennis verloren gaat.
Van belang is daarnaast de kwaliteit van de formatie (problematiek Nieuw-Oost stelt hoge eisen); verder moet het personeel het project 'zien zitten'; in DRO-verband wordt aan de ROM-studie IJ-meer gewerkt binnen CST (Centraal Stedelijke Taken). Deze studie wordt door de provincie getrokken.
DRO werkt hieraan buiten de projectmanager PMB om. Om toch de gewens-te afsgewens-temming gewens-te bereiken is als vervanger van de vergewens-tegenwoordiger van DRO nu de projectmanager Nieuw-Oost van bet PMB benoemd. DRO werkt ook aan een plan voor het te saneren Diemerzeedijkgebied;
in opdracht (indirect) van het GVB: voor de openbaar-vervoerstudie zijn door het Gemeentelijk Vervoerbedrijf (GVB) via een particulier bureau (AGV) het Ingenieursbureau (IBA) en de DRO ingehuurd;
het trekken van het opstellen van het Milieueffectrapport (MER): tot nu toe valt de milieueffectrapportage niet onder verantwoordelijkheid van de projectmanager. In de toekomst is het PMB hiervoor verantwoordelijk; bij DRO is een enorm reservoir aan kennis bij de plangroep aanwezig zowel op ontwerp- als procesmatig gebied.
Gemeentelijk Grondbedrijf
In 1985 omvatte het Grondbedrijf 350 personen. Na de opsplitsing in zestien stadsdelen zijn er in 1992 150 personen bij het centrale grondbedrijf werkzaam en werken er 200 bij de stadsdelen. Het centrale grondbedrijf concentreert zich op het centrale beleid en uitvoering. De beleidspoot houdt zich bezig met het grondprijsbeleid, het erfpachtbeleid en de toetsing en verevening van grond-exploitaties. De stad draagt centraal een deel van het risico voor de grondexploi-tatie. De uitvoerende poot heeft de binnenstad en de grootstedelijke projecten,
zoals Sloten, IJ-oevers, Nieuw-Oost en grote bedrijventerreinen, als taakge-bieden.
Het Grondbedrijf heeft de makelaarsfunctie voor de gemeente en zorgt voor de ontwikkeling of 'veredeling' van grond en het beheer van het erfpachtvermogen. Deze laatste taak wordt te zijner tijd naar de stadsdelen gedecentraliseerd. Het Grondbedrijf heeft bij de grondexploitatie van Nieuw-Oost twee rollen ,He tegengesteld zijn. Binnen de gemeente moet het zorgen voor een realistisch plan waarin alle risico's duidelijk zijn. In deze rol lijkt het alsof het overal tegen is. In
de tweede rol is het Grondbedrijf onderhandelaar naar het Rijk toe over
grond-kostensubsidies en moet het plan verkopen.
In tegenstelling tot de DRO zijn de mensen in het Grondbedrijf flexibel inzet-baar. Na het fase 3-besluit beschikt het Grondbedrijf binnen de grondexploitatie
over het budget voor realisering.
Het Grondbedrijf (Grb) is op verschillende manieren bij Nieuw-Oost betrokken:
- de interne projectleider Nieuw-Oost participeert in kerngroep, projectgroepen inbegrepen;
parallel aan de stedebouwkundige planontwikkeling moet het Grb
financieel-economische analyses maken van het project;
onderhandelen met het Rijk en ROA over grondkostensubsidies en de verde-ling daarvan. De onderhandelingen met het Rijk worden vanuit de werkgroep VINEX van het ROA gevoerd. Binnen de gemeente Amsterdam bestaat
daarnaast de werkgroep KLINEX die een marketing-strategie voor
Amster-dam beziet. Hierin is het Grondbedrijf vertegenwoordigd. Het huidige
VINEX-bod bedraagt slechts 10% van de door de regio geraamde
onrendabe-le top op de grondexploitaties;
onderhandelen met de marktpartijen;
in de uitvoeringsfase ziet het er naar uit dat het Grb een van de grootste risicodragers van het project gaat worden.
Bouw- en Woningdienst
De Bouw- en Woningdienst bestaat in de huidige vorm sinds twee jaar en is ontstaan uit een fusie van de diensten Volkshuisvesting en Bouw- en Woningtoe-zicht. Per 1 januari 1994 fuseert de dienst met de Gemeentelijke Dienst Herhuis-vesting. Er zijn ± 900 personen werkzaam bij BW A, waarvan zo'n 500 bij het Woningbedrijf, de grootste afdeling van BWA. Onder de directie ressorteren vier hoofdafdelingen, drie stafafdelingen en het Woningbedrijf, het Bureau Monu-mentenzorg, de afdeling Parkeergebouwen, de Welstandscommissie en het Bureau Interne Dienst. De vier hoofdafdelingen zijn Nieuwbouw en Verbetering, die ondermeer een meerjarig stedelijk Volkshuisvestingsplan opstelt, het bouw-en verbeteringsprogramma opstelt bouw-en bewaakt bouw-en maatregelbouw-en onderneemt ter realiserióg van de toegewezen contingenten voor nieuwbouwwoningen, Volks-huisvestingsinstellingen, die belast is met het toezicht op het financieel, sociaal en technisch beheer van woningen door woningbouwverenigingen en andere
volkshuisvestingsinstellingen, Binnenstad en Projectbegeleiding. Deze laatste
hoofdafdeling omvat zo'n 40 personen, waarvan tweederde via detachering de stadsdelen ondersteunt en eenderde werkzaam is op grootstedelijke projecten (Nieuw-Sloten, ZeeburgjNieuw-Oost, U-oevers, Oostelijk Havengebied, Weste-lijk Havengebied, Amstel III). Er wordt onderscheid gemaakt tussen de afdeling Woningproduktie en de afdeling Vergunningen. Woningproduktie bestaat uit projectleiders en junior projectleiders. De junior projectleiders worden over het
algemeen gedetacheerd naar de stadsdelen. Zowel de projectleiders als de junior
projectleiders hebben geen personele en budget-verantwoordelijkheid. Voor het budget moeten zij met de afdeling Nieuwbouw- en Verbetering onderhandelen. De inkomsten komen voor een deel via leges en een bijdrage vanuit de markt-sector (kosten/kwaliteit toets) binnen. BWA kent geen splitsing in publieke en private taken.
BWA is niet opgenomen in het plaberum. Pas bij de uitvoering (na het fase 3-besluit) is er een duidelijke rol voor BWA; daarvoor is de rol tamelijk vrijblij-vend.
3.4 Onderlinge samenwerking Ambtelijke samenwerking
De projectgroep Zeeburg/Nieuw-Oost bestaat circa zes jaar. De ontwikkeling van Zeeburg en Nieuw-Oost lopen ongeveer parallel. De planvorming rond Zeeburg is enigszins vertraagd door bodemsaneringsonderzoek. Onder de projectmanager ZeeburgjNieuw-Oost ressorteert een subprojectmanager Zeeburg. Sommige informanten verwachten dat realisering van Zeeburg veel langer zal duren dan van Nieuw-Oost omdat Zeeburg veel procesmatiger wordt aangepakt.
De project- en kerngroep functioneren als coördinerende ambtelijke overleggroe-pen.
Projectgroep
De projectgroep bestaat in principe uit gemandateerde vertegenwoordigers van diensten en afdelingen die vanuit hun beleidsverantwoordelijkheid worden aangesproken op de kwaliteit van de deelopdrachten, coördinatie en voortgang. In de projectgroep vindt ambtelijke besluitvorming op hoofdlijnen plaats en wordt de afstemming van de werkzaamheden bewaakt. De leden van de project-groep vergaderen eenmaal per zes weken. In de projectproject-groep Nieuw-Oost zitten nu tien personen, in een latere fase zijn dat er waarschijnlijk zestien. Bijlage 3 geeft de namen van de leden van de projectgroep.
Kerngroep
De kerngroep bestaat uit een aantal projectgroepleden die intensief bij Nieuw-Oost zijn betrokken. De kerngroep draagt zorg voor de dagelijkse voortgang. Het opstellen en uitzetten van deelopdrachten wordt direct vanuit de kerngroep voorbereid, evenals coördinatie van de deelopdrachten en voortgangsbewaking. De kerngroep vergadert eenmaal per twee weken (zie voor de samenstelling bijlage 3). Sommige informanten zouden de kerngroep eerder managementgroep willen noemen.
Normaliter zitten vertegenwoordigers van PMB, DRO, Grb en BWA in de kern-groep. Omdat het project in belangrijke mate door de techniek bepaald wordt, is SBA (mA) inmiddels toegevoegd aan de kerngroep.
Samenwerking met andere bestuursniveaus
Met het Rijk, de provincie en het ROA wordt vooral op het niveau van Burge-meester en Wethouders overleg gevoerd.
De provincie Noord-Holland is lange tijd tegen het plan Nieuw-Oost geweest, maar ondersteunt nu het plan. De gemeente heeft hard gewerkt aan een
wilsovereenkomst tussen de bestuurslagen. Dat heeft inmiddels geleid tot opname als gewenste ontwikkelingsrichting in de VINEX.
Het Gemeentelijk Grondbedrijf onderhandelt met het Rijk over de
grondkosten-subsidies in regionaal verband.
Voor de MER-procedure en de ROM-procedure is ook samenwerking nodig. Over het MER bestaat enige onduidelijkheid. Volgens DRO viel dit tot nu toe niet onder de verantwoordelijkheid van de projectmanager en trok DRO de mer, maar komt dit in de toekomst in de projectgroep. Volgens PMB lopen de contacten met de MER-commissie via het PMB. De contacten met de ROM-commissie lopen via DRO.
Samenwerking met marktpartijen
In 1988-89 verscheen het boekje Het verlangen naar het IJ-meer, samengesteld
door het consortium Nieuw-Oost. Hierin participeerden een baggeraar, een ontwikkelaar, een belegger en een aannemer. Het consortium wilde begin 1991 een toezegging hebben maar zelf geen financieel risico lopen.
In Amsterdam wordt nu gediscussieerd over het tijdstip waarop marktpartijen in het proces moeten inspringen. Een informant is van mening dat de overheid eerst moet investeren voordat marktpartijen kunnen participeren. Na overleg in de kerngroep zullen afspraken gemaakt worden over de te voeren strategie. Zo zou bijvoorbeeld een flexibel plan kunnen worden ontwikkeld, dat de markt-partijen verder ontwikkelen. Dit zou tot consequentie hebben dat de rol van
DRO beperkt wordt. In VINEX wordt in elk geval van een vroegtijdig betrekken van marktpartijen uitgegaan.
De meningen over welke dienst contacten met projectontwikkelaars initieert en onderhoudt lopen uiteen:
- dit ligt niet vast, het kunnen zowel BW A, Grb als PMB zijn;
- de vertegenwoordiger van het Grondbedrijf in de projectgroep is de onder-handelaar naar de marktpartijen. Het Grondbedrijf onderhandelt met de marktpartijen, omdat zij ook de verantwoordelijkheid over het budget heeft; - BW A heeft het meeste belang bij de contacten. In de afgelopen jaren is
expertise opgedaan met marktpartijen (Oostelijk Havengebied, Nieuw-Sloten). Sinds enige tijd bestaat er een projectgroep markt die tussen DRO, BW A (Nieuwbouw en verbetering) en Grb (Grondprijsbeleid) hangt en voor de hele stad coördineert waar dat nodig is. De projectgroep komt pas in actie op het moment dat er problemen zijn.
Een groot probleem is dat de schaal van het project iedere ervaring in Amster-dam te boven gaat. Het project moet daarom van deskundige. sturing voorzien
worden. Het risico voor de gemeente is te groot. Bij een consortium zou het risico gespreid kunnen worden.
Onlangs heeft zich een nieuw samenwerkingsverband van marktpartijen onder de naam 'Waterstad' aangemeld.
3.5 Knelpunten
Uit de beschikbare documenten en de interviews met de sleutelfiguren komt een aantal (mogelijke) tekortkomingen in de huidige organisatiestructuur naar voren:
Besluitvormingstraject
Momenteel bevindt de formele gang van zaken rond besluitvorming van ruimte-lijke maatregelen zich in een overgang van stadsvernieuwingsorganisatie met voornamelijk sociale woningbouw naar grootstedelijke projecten met veel marktsector. Omdat over nieuwe taken geen formele afspraken worden gemaakt, ontstaan er onduidelijke situaties:
- Onduidelijkheid bestaat over het type fase 3-besluit dat moet worden geno-men. Een informant stelt een globaal fase 3-besluit voor dat op basis van een Ruimtelijk Programma van Eisen wordt opgesteld. Een andere vindt dat een 'definitief fase besluit behoort te worden genomen en geen globaal fase 3-besluit. Eventuele veranderingen moeten dan later met een planwijziging plaatsvinden.
- Het is onduidelijk wie wanneer de contacten met private partijen initieert (zie ook samenwerking met marktpartijen).
Door de reorganisatie binnen de gemeente waarin diensten zelfstandiger werken ten opzichte van elkaar en het niet aanpassen van de Leidraad en het plaberum aan deze nieuwe situatie, ontstaan ook onduidelijke situaties.
De positie van grote projecten verdient verduidelijking op twee aspecten. Ten eerste is dit de organisatie, de afbakening van taken en bevoegdheden van betrokkenen. Ten tweede de bekostiging: het huidige scheidingsmoment tussen bekostiging uit de Algemene Dienst en bekostiging uit de Grondexploitatie (Alons en Partners bv, 1992).
Samenwerking tussen diensten
Sommige diensten, zoals het SBA/IDA en DRa, kunnen naast hun publieke taak ook projecten uitvoeren die in principe ook door externe bureaus zouden kunnen worden uitgevoerd. Dit kan de onderlinge relaties vertroebelen, omdat bepaalde diensten c.q. afdelingen met twee petten in overlegsituaties zitten. Een publieke, d.w.z. ambtshalve ingehuurd en een private, d.w.z. op contractuele basis en vrijwillig ingehuurd. Hierdoor ontstaan problemen in de relaties tussen de verschillende diensten, afdelingen.
Een tweede aandachtspunt is de samenwerking tussen de diensten, die Plet vlekkeloos verloopt. Er bestaat niet één visie op Nieuw-Oost vanuit de
verschil-lende diensten. De gemeente heeft meer loketten. Dit wordt ondermeer bepaald door het verleden en door de huidige combinatie van publieke en private taken. Verder is de positie van PMB die van coördinator zonder middelen.
Ook is er vooralsnog geen eenduidige sturing vanuit het bestuur (geen project-wethouder).
Financiële administratie
Amsterdam bevindt zich in een overgangssituatie van klassiek ambtelijk manage-ment (input-sturing) naar contractmanagemanage-ment (output-sturing).
Momenteel zijn de financiële administratie en de inhoudelijke toetsing van opdrachten nog vaak gescheiden. In sommige gevallen is er geen sprake van af-zonderlijke opdrachten, maar van een jaarlijks budget. Zo krijgt bijvoorbeeld de DRO een percentage uit de grondexploitatie. Bij een consequente vorm van con-tractmanagement past dit beeld niet.
De situatie komt de budgetbeheersing vanuit het project niet ten goede, zoals ondermeer blijkt uit de rapportage van Alons en Partners bv (1992).
Draagvlak voor het plan
Er bestaat geen vastomlijnd idee van het soort project dat Nieuw-Oost is. Reden hiervoor is dat er jarenlang met weinig draagkracht in de gemeente aan het plan gewerkt is. Het werd als de persoonlijke hobby van de toenmalige wethouder en de projectleider beschouwd. Het project heeft vooral een rol gespeeld in de onderhandelingen, toen de bouwlocaties aan de Westzijde van Amsterdam niet lukten. De werkzaamheden zijn lange tijd puur gericht op het 'op de kaart te krijgen'. Er bestaan onduidelijkheden over de doelstellingen.
Samenwerking met andere overheidsniveaus
De samenwerking met andere bestuursniveaus wordt niet centraal gecoördineerd. Samenwerking met private partijen
Door de slechte communicatie tussen diensten is er sprake van een welmg flexibele houding die een aanpassing aan nieuwe projecten bemoeilijkt. Hierdoor bestaat bijvoorbeeld ook geen duidelijkheid over wie contacten met marktpartij-en moet initiërmarktpartij-en marktpartij-en onderhoudmarktpartij-en.
Over een eventuele samenwerking met marktpartijen is geen eenduidige visie; dit geldt voor vragen als wie er onderhandelt, wanneer dat gebeurt en op welke wijze de marktpartijen bij het proces betrokken worden.
4
SELECTIE BOUWPROJECTEN
4.1 Criteria
In dit hoofdstuk selecteren we bouwprojecten voor een nadere analyse. Deze bouwprojecten zijn geselecteerd uit de project- en organisatiekenmerken, die in de voorgaande hoofdstukken aan de orde zijn gekomen.
Projecttypering:
voornamelijk woningbouw;
met een groot aandeel in de marktsector; lange looptijd;
technisch complex met grote technische risico's; hoge investeringsrisico's;
grote jaarlijkse bouwstromen die fasering vereisen; betrokkenheid van regio en Rijk.
Organisatieknelpunten:
- overgangsfase in projectorganisatie financiële beheersing project;
de organisatie, te weten de afbakening van taken en bevoegdheden van betrokkenen;
de bekostiging: de onduidelijkheid over het huidige scheidingsmoment tussen bekostiging uit de Algemene Dienst en bekostiging uit de grondex-ploitatie;
slechte samenwerking en communicatie tussen diensten; bestuurlijke sturing niet eenduidig;
aanvankelijk weinig draagvlak voor plan;
samenwerking met andere overheidsniveaus niet centraal gecoördineerd; samenwerking met private partijen niet eenduidig (meer loketten, geen duidelijke taakverdeling).
Bij de keuze van de projecten is als randvoorwaarde gehanteerd dat alleen Nederlandse projecten in aanmerking komen. Misschien zouden sommige
buiten-tv Tabel 4.1 Matrix mogelijke projecten - criteria
00
gemeente project kenmerk project projectcriteria
naam project fase aantal won. samenwerking looptijd risico risico % markt- bouwstroom
Rijk regiogemeenten (finan) (techn) sector
Rotterdam Kop van Zuid start uitv. 5000 + gem. hoog gem. >50 laag
IPNR initiatief 7000 + + /- kort hoog gem. >70 hoog
Prinsenland uitgevoerd 5400 + gem. laag gem. <50 gem.
Amersfoort CSG uitvoering 2000 +/- kort gem. gem. >50 laag
Kattenbroek uitgevoerd 4500 kort gem. laag >50 hoog
Zoetermeer Rokkeveen in uitv. 5000 +/- n.v.t. laag laag 50 gem.
Almere RUP uitgevoerd n.v.t. + n.v.t. hoog hoog <50 hoog
gemeente uitgevoerd n.v.t. +/- kort laag laag <50 hoog
H.meer Toolenburg uitvoering ± 5000 +/- kort gem. laag 50 gem.
Tilburg Reeshof uitgevoerd ±5ooo + /- kort laag laag >50 gem.
Utrecht Vleuten/DM initiatief 15 à 20000 + + kort hoog gem. >70 hoog
Den Haag Ypenburg initiatief 10 à 15000 + + kort hoog gem. >70 hoog
gemeente organisatiecriteria *
organisatiemodel aantal diensten
Rotterdam klassiek 2 Amersfoort klassiek 1 Zoetermeer sector 1 Almere RUP n.v.t. 1 gemeente sector 2 Haarlemmermeer sector 1 Tilburg sector 1
LEGENDA
kenmerk project
fase waarin project verkeert (initiatief, start uitvoering, in uitvoering, uitgevoerd) aantal woningen (aantal te bouwen woningen)
mojectcriteria
samenwerking met andere overheidsniveaus Rijk, regio, gemeenten
++: veel, +/-: matig, -: weinig
looptijd in jaren < 10 jr.:kort, 10-15 jr.: gem., > 15 jr.: lang risico (fmancieel) + +: hoog, + /-: gemiddeld, -: laag risico (technisch) + +: hoog, + / -: gemiddeld, -: laag
aandeel marktsector percentage
«
50,50, >50, >70 marktsector)gem. jaarlijkse bouwstroom < 500 won.: laag, 500-1500 won.: gemidd.eld, > 1500 won.: hoog
organisatiecriteria organisatiemodel gemeente:
klassiek: klassiek model en verbeterd traditioneel model, sector: sectorenmodel en managementmodel een of meer diensten:
aantal gemeentelijke diensten direct betrokken bij de ontwikkeling van de locatie (grondbedrijf, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting)
