1111 1111 ill 111111111111 UI 111 111111'11111. 111111 111111 I! 111 1/1111111111 111111111 :1111111
~
11 !il 11 11111111111111111111111
1
11
111
111
1~111
1111111111 ti 111111 11 11 ill~
I!1~1\l1'111
ql~
1111111 I1111 IIII11 :11111'WOONLASTEN EN DOELSTELLINGEN VAN VOLKSHUISVESTINGSBELEID'
working paper no. 3 juni 1983
H. Priem us
Ö
Delftse Universitaire Mijnbouwplein 11 P~rs 2628 RT Delfttel. (015) 783254
Copyright 1983 H. Priemus
No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the Delft University Press, Delft, The Netherlands.
ISBN 90 6275 203 9
BIBLIOTHEEK TU Delft
Deze publikatie verschijnt in een reeks van "working papers", geproduceerd in het kader van een om vangr ijl< onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woon-lastenbeleid". Dit projekt wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Afdeling der Bouwkunde, Technische hogeschool, Delft, bestaande uit C.A. Adriaansens, H. van Fulpen, P. Groetelaers, F. Neuerburg,H. Priem us, J. van der Schaar en H. Westra.
Bij het onderzoek is een begeleidingscommissie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer betrokken. Met het oog op een aantal internationale dimensies van het onderzoek wordt nauw samengewerkt met de International Federation for Housing and Planning. Voor de inhoud van de papers is uitsluitend de onderzoeksgroep verantwoor-delijk. Het totale onderzoeksprojekt, gestart in 1983, zal enkele jaren in beslag nemen, en wordt afgerond met één of meer definitieve rapporten. Mede gezien het voorlopige karakter van dit "working paper" is kommen-taar van harte welkom. Daartoe kan van de achter ingevoegde antwoord-kaart gebruik worden gemaakt.
Extra exemplaren van dit paper kunnen worden besteld bij de Delftse Universitaire Pers, Mijnbouwplein 11, 2628 RT Delft.
"People complain that housing policy has become so complicated that they no longer understand it. But just imagine their complaints if they had understood it"
The Economist, geciteerd door: Rydenfelt, in: W. Block en E. Olsen (eds.), 1981, p. 227.
"Housing has in recent times been a politica! football, a battleground for ideological initiatives, and susceptibie to populist bids by poli-ticians ever eager to solve the 'housing problem' by the imposition of yet another 'solution'"
"Present politicies are a welter of conflicting aims, inconsistencies, and lost opportunities"
Maisel, 1951, p. 599.
"Ter zake van de subsidieverlening is in het afgelopen decennium de gedachte in zwang gekomen dat op een "goed doel"· ( ••• ) een premie dient te worden gesteld. Dat is uitgelopen op een telefoonboek van subsidieregelingen, dat niet goed toegankelijk meer is. Het lijkt niet voldoende te volstaan met uniformering en codificeren. Het stelsel van subsidies dient ook inhoudelijk onder de loep te worden genomen, met het oog op vermijding van bureaucratie en een goede werking van de markteconomie"
INHOUDSOPGAVE PAG.
1. INLEIDING •••••.••.••••••••••••••••.••••••••.•••••.•••••••••••••.•.••• 1
2. DOELEN VAN OVERHEIDSREGULERING EN DEREGULERING ••••••••••••• 3
3. DOELSTELLINGEN VAN VOLKSHUISVESTINGSBELEID •••••••••••••••••••• 6
3.1. Welvaartstheoretische kriteria .•..••...•••.••....•••..••..••..•..•• 6
3.2. Nota huur- en subsidiebeleid (1974) ••••••••••••••••••••••••••••••••• 7 3.3. Oriënteringsnota, deel c (1975)
en Verstedelijkingsnota, deel d (1977) ••••••••••••••••••••••••••••••• 8 3.4. Structuurschema Volkshuisvesting, deel d (1980) •••••••••••••••••••••• 9 3.5. Doelstellingenschema volkshuisvestingsbeleid
volgetlS COBA (1981) ••••••••••.••••••••••••••••.•••••••••••••••• 13
4. WOONLASTENBELEID EN DOELEN VAN VOLKSHUISVESTINGBELEID ••••• 17
4.1. Inleiding •..•.•••...•.•••••.•••••••.•••.•.••••••.••..•••••.•.••• 17 4.2. Doelen buiten de sfeer van het volkshuisvestingsbeleid ••••••••••••••• 17 4.3. Doelen van volkshuisvestingsbeleid ••••••••••••••••••••••••••••••••• 19
5. KRITERIA VOOR INSTRUMENTEN VANWOONLASTENBELEID •••••••••••• 23
6. SLOTBESCHOUWING ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 25
1. INLEIDING
In de zeventiger jaren is door onderzoekers en beleidsvoerder een sterk groot aksent gelegd op de doelen van beleid. Men zag veel in een aanzienlij-ke rationalisering van de beleidsvoering. In dat kader stelde men zich ook voor om per beleidssektor doelstellingenstrukturen op te stellen, die het mogelijk zouden maken om van een algemeen aanvaarde hoofddoelstelling een aantal subdoelstellingen en enkelvoudige doelstellingen af te leiden, waarop dan weer beleidsinstrumenten logischerwijze zouden aansluiten. Een duidelijk voorbeeld van deze benadering treffen we aan in het rapport 'Doelstellingen van het Departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening' van de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA), Den Haag (Staatsuitgeverij), februari, 1980.
In deze publikatie lezen wij (COBA, 1980, p. 1): " ••• dat de nu gepresenteer-de doelstellingen nog vrij abstract zijn, zij missen een directe toepasbaar-heid doordat zij nog niet zijn gekwantificeerd ( ••• ). Het antwoord op meer concrete vragen moet gevonden worden in de - binnen afzienbare tijd op te stellen - programmastructuur. Daarin wordt, uitgaande van de hierbij ge-presenteerde doelstellingenstructuur, een inzicht geboden in de relaties tussen de doelstellingen, de instrumenten en de activiteiten van het beleid." Het is echter niet gelukt om de in het vooruitzicht gestelde programma-struktuur op te stellen, hoewel Verstegen (laatstelijk in Verstegen, 1983) verdienstelijke pogingen heeft ondernomen om relaties te leggen tussen in-strumenten en doelen van volkshuisvesting. In de jaren tachtig is het wer-ken aan zo'n struktuur doorkruist door de steeds grimmiger noodzaak om de budgettaire konsekwenties van tal van instrumenten aan te passen aan de ongunstiger wordende perspektieven van 's Rijks financiën.
Het gevolg is dat de tot nu toe verschenen doelformuleringen overwegend vaag, polyinterpretabel en niet meetbaar zijn. Van de door de COBA gepro-pageerde "deduktieve methode" blijkt weinig of niets terecht te zijn ge-komen.
Toen de instrumenten werden ontwikkeld (grootdeels in en vlak na de Twee-de Wereldoorlog) geschiedTwee-de Twee-de doelformulering veelal impliciet. Van Twee-den Doel (1972) moest een nauwkeurige beleidsdokumentenanalyse uitvoeren om de doelen van volkshuisvestingsbeleid te kunnen ontcijferen. Een expliciete doelformulering treffen we voor het eerst aan in Udink en Buck (1972). Wanneer men de deduktieve methode in de praktijk expliciet gaat toepas-sen, zijn de instrumenten er al. Men blijkt geen instrumenten van beleids-doelen af te leiden, maar veeleer beleidsbeleids-doelen te vinden bij reeds bestaan-de instrumenten. In bestaan-de loop bestaan-der tijd blijken bestaan-de doelen, die gerelateerd worden aan bepaalde instrumenten, te verschuiven (zie b.v. huurprijsbe-heersing, objektsubsidiëring, woonruimteverdeling).
Toch is het niet zonder betekenis dat in het kader van een analyse van in-strumenten van woonlastenbeleid wordt geïnventariseerd welke doelen van volkshuisvestingsbeleid er zijn geformuleerd. Bij het ontwikkelen van be-leidsscenario's zou dan kunnen worden verzekerd dat geen der scenario's in strijd is met deze doelen. Het belang van een vergelijking tussen doelen van volkshuisvestingsbeleid en het woonlastenbeleid is voorts dat het inzicht kan worden gegeven dat het woonlastenbeleid niet één doel dient, maar een grote serie, gedeeltelijk tegenstrijdige doelen. Bij het doen van politieke keuzen uit alternatieve pakketten van beleidsinstrumenten kan de specifi-katie van deze doelen een nuttige funktie vervullen, ook al kunnen de pre-tenties van de beleidsanalitici uit de jaren zeventig in de verste verte niet worden waargemaakt.
De verkenning die in dit working paper wordt gepresenteerd, is, het zij ten overvloede gemeld, niet de enige manier waarop het beleid kan worden analyseerd. Er zijn verschillende methoden in zwang, die kunnen worden ge-hanteerd ter vergroting van het inzicht in de effekten van beleid, zoals het werken met scenario's en de 'strategic choice'-benadering. Dergelijke andere benaderingen worden in dit paper niet uitgewerkt. In latere stadia hopen wij op de methodologische aspekten van het beleidsonderzoek nog terug te komen.
2. DOELEN VAN OVERHEIDSREGULERING EN DEREGULERING
Musgrave (1959, p. 3-27) onderscheidt in het algemeen vier taken voor de overheid: een allokatieve, een (her)verdelende, een stabiliserende en een regulerende taak.
Uitermark (1982, p. 206) merkt op dat al deze taken gerelateerd zijn aan het koördinatiebeginsel van de markt. De algemene taak van de overheid is dus het falen van de markt te korrigeren uit hoofde van uiteenlopende over-wegingen, en voorts een juridische grondslag te bieden voor het funktione-ren van de markt.
Doelstellingen die met overheidsregulering worden beoogd, kunnen ekono-misch worden getypeerd. In dit verband kan men een onderscheid maken tussen motieven gericht op het opheffen van onvolkomenheden in de markt-werking (markt-konforme motieven) en motieven, gericht op de realisering van situaties die ook een ideaal werkend prijsmechanisme nooit zou kunnen voortbrengen (niet-marktkonforme motieven) (Heroverwegingsrapport, p. 7; 17).
Appleby (1978) meent dat de voorkeur voor een ordening via de markt te herleiden is tot twee overwegingen:
- de wens of noodzaak de staat te ontlasten van maatschappelijke verplich-tingen die hij niet zal kunnen nakomen;
- de wens de invloed van de staat op het dagelijks leven te beperken. Het Heroverwegingsrapport (p. 7) wijst erop dat niet-marktkonforme regu-leringsmotieven de basis plegen te vormen voor stelsels van wetgeving die zich voortdurend uitbreiden. Dit proces, waarbij ook oneigenlijke faktoren een rol spelen, kan leiden tot overregulering en bureaukratisering, aldus het Heroverwegingsrapport. Huurprijsbeheersing lijkt van dit algemene ver-schijnsel een duidelijk voorbeeld in de volkshuisvestingsektor te zijn.
Voorzover men het prijsmechanisme op de markt respekteert, moet men zich afvragen of men de uitkomsten van dat mechanisme wel aanvaardbaar acht (Uitermark, 1982, p. 207). Juist op de woningmarkt m.n. in de huursek-tor (externe effekten, grote "voorraadmarkt", starheid van prijzen), laat het prijsmechanisme veel te wensen over. Op de bouwmarkt roept het prijs-mechanisme ongewenste schommelingen in het bouwvolume op (Blank en Winnick, 1953; Tinbergen, 1938).
In het algemeen kunnen vier typen markt-konforme reguleringsmotieven worden onderscheiden (Heroverwegingsrapport; Kraan, 1982, p. 179-180): Al. Internalisering van externe effekten;
A2. Bestrijding van destruktieve kompetitie;
A3. Bestrijding van ekonomische machtskonsentratie;
A4. Het vermijden van reaktie-vertragingen en dus: het bevorderen van kontinuiteit (voor de beinvloeding van de woningbouwmarkt, een be-langrijk motief).
Dit laatste motief wordt door Kraan en het Heroverwegingsrapport niet genoemd.
Wanneer het gaat om niet-marktkonforme reguleringsmotieven, dient men drie soorten motieven te onderscheiden (het Heroverwegingsrapport, p. 19 noemt alleen de eerste twee soorten):
BI. Bevordering van het gebruik van merit-goederen (door bepaalde groe-pen) en afremming van het gebruik van demerit-goederen, waarbij de overheidspreferenties en de preferenties van burgers niet samenvallen; B2. Beïnvloeding van de primaire inkomensverdeling;
B3. Het "ontwikkelingsargument" (b.v. het subsidiëren van nieuwbouw om te anticiperen op latere kwaliteitseisen).
In 'Profijtbeleid van de overheid' rekapituleren vier medewerkers van het Sociaal en Cultureel Planbureau nog eens de aanleidingen die de overheid kan hebben om door middel van subsidies te grijpen in marktprocessen (Van 't Eind, Van Fulpen, Pommer en Ruitenberg, 1983, p. 17):
1. het externe effektenmotief, waarbij de 'socjale welvaartsfunktie' van de gemeenschap kan afwijken van de optelsom van de welvaartsfunkties van de afzonderlijke burgers (zie het eerder onder Al genoemde motief);
2. het onderschattingsmotief, dit wil zeggen: de overheid is van mening dat de waarde van een voorziening door de (potentiële) gebruikers wordt onderschat. Het desbetreffende goed wordt door de overheid beschouwd als een "merit-good" (zie het eerder onder BI genoemde motief);
3. het rechtvaardigheidsmotief, betrekking hebbend op voorzieningen waarop volgens de overheid in een bepaalde situatie iedereen recht heeft, maar waarvan de kosten een dusdanig beslag zouden leggen op het huishoudenbudget dat een feitelijk gebruik in de noodzakelijk ge-achte omvang is uitgesloten (zie het eerder onder B2 genoemde motief). 4. het ontwikkelingsmotief, wanneer de overheid denkt dat de ontwikkeling
van levensvatbaar geachte voorzieningen niet marktkonform kan ge-schieden.
Aangezien Van 't Eind c.s. in hun publikatie onder meer ingaan op de ver-deling van financiële volkshuisvestingssteun van de overheid over inkomens-groepen, mogen wij aannemen dat deze auteurs de genoemde motieven mede als achtergrond van het gevoerde woonlastenbeleid beschouwen. Vroeger noemde men met name argumenten voor overheidsingrijpen in de markt. Recentelijk worden ook overwegingen naar voren gebracht om de rol van de overheid terug te dringen en meer ruimte te bieden voor het markt-mechanisme: deregulering.
Van Schendelen (1982, p. 197) noemt de volgende officiële oogmerken van de voorstellen tot deregulering:
1. Kostenverlagingen voor het bedrijfsleven;
2. Enige administratieve besparing binnen de publieke sektor;
3. Algehele verbetering van de psychologische verhouding met het bedr i jfsleven.
De doelen van overheidsregulering zijn dus niet het spiegelbeeld van die van deregulering. Wanneer er overtuigende argumenten zijn voor regulering, kunnen er tezelfdertijd even overtuigende argumenten zijn voor deregule-ring. Soms kunnen de kosten van regulering worden beperkt door over te stappen van een niet-marktkonforme naar een meer marktkonforme regule-ring(1). Bij de afweging tussen regulering, niet-regulering en deregulering zal steeds een schatting en afweging van kosten en baten in het geding zijn. Aangezien een groot deel van de kosten en baten niet objektief in geld kan worden uitgedrukt, is deze afweging veelal een politieke kwestie, waarbij wetenschappelijke onderzoekers slechts op onderdelen relevante feiten kunnen aandragen.
(1) Het is overigens ook denkbaar dat kosten kunnen worden bespaard door
een overgang van een marktkonform naar een niet-marktkonform beleid (b. v. huurprijsbeheersing gedurende een beperkte periode, tijdens de Tweede Wereldoorlog.
3. DOELSTELLINGEN VAN VOLKSHUISVESTINGSBELEID
3.1. Welvaartstheoretische kriteria
Door vele auteurs zijn doelen van het volkshuisvestingsbeleid gespecifi-ceerd. Prud'homme (1981, p. 288-289) verzucht: "Les objectifs des politi-ques du logement sont difficiles
à
définir et plus encoreà
justifier".Hij noemt drie doelstellingen die van oudsher kunnen worden onderscheiden: - makro-ekonomische regulering: de bouwnijverheid als motor voor de
al-gemene ekonomische ontwikkeling (Frans gezegde: "quand Ie batiment va, tout va");
- konsumptiebevorder ing: mer it-good-overwegingen;
- herverdeling: reduktie van ongelijkheid van woonkonsumptie die op een vrije markt tot stand zou komen.
Prud'homme meent dat deze doelen gemakkelijker uit politieke dan ekono-mische overwegingen kunnen worden verklaard.
Kristof (1965, p. 223) noemt vier doelen van het volkshuisvestingsbeleid in New York, in 1965 geformuleerd:
1. maximale aanwas van de woningvoorraad realiseren om aan de woning-behoefte tegemoet te komen;
2. kwaliteit van de voorraad veiligstellen;
3. "Land use plan" ontwikkelen dat de grootste sociale en ekonomische op-brengst van elk perceel grond oplevert;
4. tot stand brengen van buurten met een grote sociale, raciale en ekono-mische diversiteit en een volledige uitrusting met "community facilities".
Er zou een nogal uitvoerige bloemlezing kunnen worden samengesteld van doelen van volkshuisvestingsbeleid, zoals deze door diverse auteurs worden gespecificeerd. Meestal noemt men er drie tot vijf, hetgeen al een sterke simplifikatie van de oogmerken van overheidshandelen impliceert. Dergelij-ke specifikaties blijDergelij-ken in het algemeen sterk aan tijd en plaats te zijn gebonden. Het heeft niet zo veel zin om als richtsnoer voor het Nederland-se volkshuisvestingsbeleid in de jaren tachtig doelen aan te voeren die een auteur heeft genoemd, die kennelijk gelden voor de Engelse situatie in de jaren zeventig of de Amerikaanse omstandigheden twintig jaar geleden.
Richten wij onze aandacht op de Nederlandse kontekst, dan dienen wij allereerst stil te staan bij het werk van Van den Doel. Hij bepaalde eerst empirisch drie doelen van volkshuisvestingsbeleid (voor de periode 1963-1972), die hij vervolgens normatief hanteert (Van der Doel, 1972):
1. het streven naar evenwicht op de woningmarkt (inkl. de afzonderlijke deelm ark ten);
2. het verminderen van de woningnood
=
het verdiskonteren van aan het wonen verbonden externe effekten door voor huishoudens met relatief lage inkomens een bepaald minimum-woon peil te garanderen;3. het verhogen van de woonsatisfaktie.
Van den Doel en Van den Doel-Grondsma (1971) brengen het subsidie-instru-mentarium in relatie tot de eerste twee van deze drie doelstellingen.
Zij bestrijden de konklusie van Hartog dat evenwichtsverstoringen op de woningmarkt snel en effektief door vrije prijsvorming kunnen worden op-geheven.
Zij wijzen op het o.a. door Tinbergen gesignaleerde verschijnsel dat een vrije woningmarkt wordt gekenmerkt door instabiliteit: perioden van tekor-ten en overschottekor-ten wisselen elkaar af. Ook de positieve externe effektekor-ten worden op een vrije woningmarkt niet voldoende gestimuleerd: "Ook al zou de woningmarkt in evenwicht zijn, dan ontstaat dit evenwicht steeds bij een bepaalde prijs en deze prijs kan voor vele huishoudens uiteraard onaanvaard-baar hoog zijn" (Van den Doel en Van den Doel-Grondsma, 1971, p. 104-).
3.2. Nota Huur- en subsidiebeleid (1974)
In de nota "Huur- en subsidiebeleid" (1974-) zijn de door Van den Doel aan-geduide welvaartstheoretische kriteria tot beleid verheven. Het vasthouden aan objektsubsidiëring (in 1972 had Udink voorgesteld de objektsubsidies af te schaffen) werd gemotiveerd vanuit:
a. de positieve externe effekten van het goede wonen; b.- het merit karakter van de woning en de woondiensten;
c. het ontwikkelingsargument: de kwaliteit van het wonen op langere ter-mijn zou moeten worden bevorderd.
De nota noemt voorts vier problemen die de meeste aandacht behoeven: 1. het nog bestaan van hardnekkige haarden van woningtekort,
voorname-lijk in bepaalde stedevoorname-lijke gebieden;
2. een onbillijk geachte verdeling van woonlasten, in de betekenis dat de prijs voor woongenot niet is afgestemd op de kwaliteit van de huisves-ting, èn in die zin dat voor sommige groepen een behoorlijk onderdak te duur is;
3. een als achterhaald beschouwde wijze van berekening van kostprijsaan-vangshuren, en daarmee van hierop gebasserde objektsubsidies;
4-. een in het algemeen onbevredigend niveau van de woonkultuur.
Kennelijk hanteren Gruyters et al. als extra doelen van volkshuisvestings-beleid:
d. het bestrijden van het woningtekort;
e. het streven naar een billijke verdeling van woonlasten; f. het toepassen van een adekwate kostprijskalkulatie; g. het bevorderen van de woonkultuur •
Tabel 1: Doelstellingen van (volkshuisvestings)beleid volgens verschillende auteurs
externe effekten merit good
billijke verdeling woonlasten evenwicht op woningmarkt; vermijden reaktie vertragingen; bestrijding woningtekort
verhogen woonsatisfaktie / versterken kons. soevereiniteit ontwikkelingsargument /
toekomstwaarde
adekwate kostprijskalkulatie bevorderen woonkultuur
SCP Van den H &: S Doel 1982 1972 197~ + + + + + + + + + + + + + +
Uit tabel 1, waarin de benadering van Van den Doel (1972) en Gruyters et
al. (197~) naast de algemene formulering van het SCP (1982) zijn gezet,
blijkt hoezeer de algemene formuleringen van doelen van volkshuisvestings-beleid uiteenlopen. Voor elk der bronnen geldt dat de formuleringen erg globaal en vaag zijn. Geen van de motieven refereren aan gemakkelijk meetbare variabelen. Het lijkt weinig vruchtbaar om te lang bij deze algemeen geformuleerde motieven en doelen stil te staan.
3.3. Oriënteringsnota, deel c (1975) en Verstedelijkingsnota, deel d (1977)
Uit de doelstellingen van het ruimtelijk beleid, zoals geformuleerd in het supplement van de Oriënteringsnota lichten wij de volgende, voor het volks-huisvestingsbeleid, relevante strevingen (p. 8-11):
hoofddoelstelling:
- opheffen van ongelijkheid en achterstand en handhaven van een bevredi-gend niveau op het gebied van huisvesting, leefomstandigheden, voorzie-ningen en opleiding;
subdoelstellingen:
- streven naar een zuinig ruimtegebruik; - tegemoetkomen aan woonwensen:
• voorzien in de behoefte aan het wonen in eengezinshuizen met tuin in overzichtelijke woongebieden;
• inschakelen van de bewoners bij de inrichting van het woonmilieu; - beperken van de bevolkingsoverloop uit de steden en versterken van de
sociale structuur en van het stedelijk draagvlak;
- verbeteren van de woon- en leefomstandigheden in oude wijken, met accent verschuiving van sanering naar verbetering van bestaande bebou-wing.
Aan de Verstedelijkingsnota tenslotte ontlenen wij de volgende algemene lijnen van stedelijk inrichtingsbeleid (p. 6-8) die voor het woonlastenbeleid van belang lijken:
- vergroting van de keuzevrijheid bij het wonen, vooral van degenen voor wie deze keuzevrijheid het geringste is, wordt nagestreefd door:
• ten behoeve van de minst draagkrachtigen voldoende voor hen betaal-bare woningen te realiseren zowel in oude als in nieuwe wijken;
• bij verbetering en vernieuwing de belangen van de aanwezige bevolking
voorrang te geven.
3.4. Structuurschema Volkshuisvesting, deel d (1981)
Het Structuurschema Volkshuisvesting heeft primair betrekking op de ruimtelijke aspekten van het volkshuisvestingsbeleid. Die beperking tot de ruimtelijke aspekten impliceert dat aspekten als het huur- en subsidiebeleid niet in het structuurschema werden uitgwerkt (zie deel d, p.6).
In het Structuurschema Volkshuisvesting (deel a, Beleidsvoornemens) (Tweede Kamer 1976-1977 14.435 nrs. 1-2), Den Haag (Staatsuitgeverij), 1977, p. 25-39, zijn de doelen van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid gespecificeerd, waarbij wordt opgemerkt dat de analyse van de doelstellin-gen niet voltooid is. Een programmastruktuur waarin doelstellindoelstellin-gen, instru-menten en aktiviteiten zijn opgenomen in één logisch en hiërarchisch ver-band (Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse, Beleidsanalyse, 1976, nr. 2, p. 2 e.v.) ontbreekt voor de volkshuisvestingssektor.
Hoofddoelstelling van het volkshuisvestingsbeleid is volgens het beleids-voornemen "het bevorderen van een optimale woonsituatie voor alle ingeze-tenen" (p. 26).
De regeringsbeslissing blijkt ten aanzien van de doelformulering af te
wij-ken van het beleidsvoornemen. Zelfs de hoofddoelstelling blijkt een herfor-mulering te zijn ondergaan: ''Het bevorderen van een optimale woonsituatie voor alle inwoners".
De term optimaal houdt in dat:
- een evenwichtige bijdrage wordt geleverd tot de ontplooiing van de bevolking, zowel individueel als in groepsverband, met speciale aandacht voor de kansarme bevolkingsgroepen en met zo weinig mogelijk schade aan andere belangen;
- een evenwichtige bijdrage wordt geleverd tot een goede economische ontwikkeling en een verantwoord energiegebruik en dat het beslag op de overheidsmiddelen wordt beperkt tot een niveau dat verantwoord is bin-nen het totale overheidsbeleid;
- een bijdrage wordt gegeven aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en het bereiken van gewenste ecologische condities.
De vervanging van het begrip 'ingezetenen' door het begrip 'inwoners' blijkt een verruiming in te houden. Ingezetenen zijn namelijk "zij, die hun woon-plaats in Nederland hebben en haar gedurende de voorafgaande 18 maanden in het Koninkrijk gehad hebben" (Wet op het Nederlanderschap en het inge-zetenschap van 12.12.1892, gewijzigd 14.11.1963). Het begrip 'inwoners' (= zij, die in een bepaald land - legaal - woonachtig zijn) is minder restriktief.
De hoofddoelstelling is uitgewerkt in subdoelstellingen die elk een ander aspekt van het beleid belichten en daarom in absolute zin onderling str ijdig kunnen zijn. Omdat zij elk van betekenis zijn, zullen zij in elk konkreet geval tegen elkaar worden afgewogen in het licht van de hoofddoelstelling. De indeling in hoofddoelstelling, sub- en enkelvoudige doelstellingen wordt in COBA (1980, p. 3) als volgt toegelicht: .
"Hierbij (= bij de zogenaamde deduktieve methode; Pr.) wordt een hoofd-doelstelling, die een uiteindelijke situatie of ontwikkeling welke men wil realiseren weergeeft, en die dikwijls in abstracte termen is geformuleerd, nader gespecificeerd. Met behulp van indelingscriteria zijn zogenaamde sub- en enkelvoudige doelstellingen afgeleid.
Enkelvoudige doelstellingen zijn concrete beleidsdoelstellingen, waarvoor geldt dat geen reële doelstellingsalternatieven meer mogelijk zijn. Zij kunnen in principe gekwantificeerd worden en er kan een rechtstreekse relatie worden gelegd tussen de doelstelling en het inzetten van één of meer instrumenten of verschillende combinaties van instrumenten. Voorts worden ze gekenmerkt door het feit dat geen zinvolle opsplitsing meer mogelijk is."
Deze toelichting mag optimistisch worden genoemd in het licht van het feit dat het tot nu toe niet is gelukt om een algemeen geaksepteerde koppeling tussen enkelvoudige doelstellingen en beleidsinstrumenten aan te brengen.
In het Structuurschema Volkshuisvesting worden de doelstellingen geru-briceerd in dr ie kategor ieën, m.b.t. het aanbod, m.b.t. processen en m.b.t. de vraag. Deze indeling wordt ook in COBA (1980) aangehouden. In het al-gemeen kan worden gesproken van een "grote mate van inhoudelijke consi-stentie" tussen COBA (1980) en het Structuurschema Volkshuisvesting deel d, zoals in dit schema wordt gekonstateerd (p. 41).
a. Subdoeistellingen met betrekking tot het AANBOD (1)
1. Bevorderen dat op de juiste tijd voldoende woningen beschikbaar zijn (1.1.1.).
2. Het bevorderen van een juiste plaatskeuze van woningen (1.1.2.).
3. Het bevorderen van de verscheidenheid in het aanbod van woonvoorzie-ningen en woonmilieus (1.1.5.).
4. Bevorderen dat bestaande woningvoorzieningen ten minste voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen (1.1.4.).
5. Bevorderen dat nieuwe woonvoorzieningen voldoen aan eigentijdse eisen ( 1.1.3.).
6. Bevorderen dat woonvoorzieningen tot stand worden gebracht tegen zo laag mogelijke kosten 0.1.6.).
Het is evident dat het woonlastenbeleid nauw samenhangt met het onder a6 genoemde subdoel van volkshuisvestingsbeleid. Maar het verband reikt verder.
Het woonlastenbeleid kan direkt en indirekt met alle genoemde subdoelstel-lingen . van volkshuisvestingsbeleid samenhangen. Algemene objektsubsidies
staan in relatie tot de onder al en a5 genoemde doelen. Specifieke objekt-subsidies (zoals lokatieobjekt-subsidies, objekt-subsidies voor bejaardenwoningen) hebben vooral te maken met de doelen a2 en a3. Door subsidies in negatieve zin te relateren aan de stichtingskosten kan doel a6 op een specifieke manier naderbij worden gebracht.
Wanneer de hier gespecificeerde subdoelstellingen worden vergeleken met de formulering in deel a van het Structuurschema (het beleidsvoornemen), stuiten we op niet geringe-verschillen (zie aldaar, p. 28-31). In plaats van "zo laag mogelijke kosten" (punt a6) spreekt het beleidsvoornemen nog van "aanvaardbare prijzen". Daarbij wordt opgemerkt (p. 31) : deze doelstelling " ••• vergt een goede kostenbewaking, efficiëntiebevordering, een adekwate huurstelling en voorts een subsidieverlening, waardoor het "vierkant" van inkomensontwikkeling, redelijke aanvangshuren en behoorlijke kwaliteit moet worden gesloten". In deel d is de doelstelling waarin woonvoorzienin-gen worden gerelateerd aan "aanvaardbare prijzen" terecht ondergebracht bij de subdoelstellingen met betrekking tot de processen.
Het Strl,Jctuurschema deel a waarschuwt er in dit verband voor "dat verou-derdé calculatietechnieken worden toegepast om de kosten van woonvoor-zieningen te berekenen of dat aanbieders
zich
zo onzeker voelen over de opbrengsten die zij in de toekomst kunnen verkrijgen, dat zij te grote mar-ges voor risico zullen nemen". Anderzijds "is het wel van belang dat de aan-vangshuren ook weer niet verder worden verlaagd dan tot het niveau dat uit een oogpunt van algemene inkomensontwikkeling nog verantwoord kan wor-den geacht". De opstellers van het Structuurschema deel a voegen daaraan toe: "Voor de uitvoering van het stadsvernieuwingsbeleid ( ••• ) is bijzondere aandacht voor de betaaibaarheid een harde noodzaak".b. Subdoelstellingen met betrekking tot PROCESSEN
De volgende subdoelstellingen m.b.t. processen worden in deel d van het Structuurschema Volkshuisvesting gespecificeerd:
1. Bevorderen dat bouwprogramma's en plannen op het gebied van de volkshuisvesting op nationaal, regionaal en lokaal niveau worden afgestemd op de onderling verschillende woonbehoeften van alle groe-pen inwoners (niet in COBA, 1980).
2. Het bevorderen van initiatief en participatie van bewonersgroepen met betrekking tot planvoorbereiding en beheer van woonvoorzieningen (niet in COBA, 1980).
3. Het bevorderen van een billijke toewijzing van woonruimte 0.2.3.). 4. Het bevorderen van doorzichtigheid van en evenwichtige verhoudingen
op de woningbouw-, verhuur- en verkoopmarkt 0.3.1.: iets afwijkende formulering).
5. Het bevorderen van een voldoende verband tussen huurprijs en de kwali-teit van woonvoorzieningen (1.3.3.).
6. Bevorderen dat woonvoorzieningen worden aangeboden tegen aanvaard-bare prijzen (1.1.).
Vooral de subdoelen b5 en b6 hangen nauw samen met het
woonlastenbe-leid, maar ook hier geldt dat de wellicht wat minder voor de hand liggende
relaties tussen het woonlastenbeleid en de andere subdoelstellingen niet moeten worden veronachtzaamd. De relatie tussen woonlastenbeleid en
wo-ningbouwprogram mer ing (b 1), bewoners participatie (b2), woonruim te ver de-ling (b6) en het funktioneren van de woning- en woningbouwmarkt (b4) is van groot belang. Ook ten aanzien van de subdoelen met betrekking tot pro-cessen is er tussen deel a en deel d van het Structuurschema een ontwik-keling waar te nemen in de richting van een strakkere systematiek.
In deel a is er een opmerking bij doel b5 vermeldenswaard. In relatie tot het na te streven voldoende verband (in deel a stond nog "strakker verband") tussen huurprijs (deel a spreekt van "prijs") en kwaliteit van woon-voorzieningen spreekt deel a van de "verstoorde relatie tussen de kwaliteit en de huurprijzen van de woonruimte", zonder dat over de relatie tussen kwaliteit en woonlasten in de eigen-woningsektor iets wordt gezegd.
Tenslotte zijn er de subdoelstellingen m.b.t. de vraag, die· in deel d worden gespecificeerd.
c. Subdoelstellingen met betrekking tot de VRAAG
1. Bevorderen dat de vraag naar een woonvoorziening die meer in overeen-stemming is met de behoeften en het inkomen wordt geactiveerd 0.2.1.; afwijkende formulering: zonder "en het inkomen").
2. Het bevorderen van de betaaibaarheid van het wonen voor de lagere in-komensgroepen 0.2.2.; afwijkende formulering: "voor bepaalde inko-mensgroepen").
Subjektsubsidies appelleren vooral aan de onder c genoemde doelstel-lingen. In dit verband zijn overigens ook de objektsubsidies van belang. Het huurprijsbeleid staat in sterke mate in relatie tot de onder b5 en b6 resp. c geformuleerde doelen.
Ten opzichte van deel a (Beleidsvoornemens) zijn de subdoelstellingen met betrekking tot de vraag flink ingeperkt. Dat blijkt wel als wij nog even de in deel a (p. 34-35) genoemde subdoelstellingen m.b.t. de vraag de revue laten passeren.
- het verwerven van andere huisvesting die beter past bij de behoeften moet worden aangemoedigd (m.n. moeten mobiliteitsbarrrières worden geslecht);
- de bereidheid moet worden gestimuleerd om een groter deel van het in-komen te besteden aan betere woonvoorzieningen (gewenning aan slechte woonomstandigheden en/of aan een vrij laag huurpeil ,moet worden tegengegaan);
- woonlasten moeten in een aanvaardbare verhouding tot het inkomen staan of worden gebracht (het Structuurschema acht het van belang dat bewoners met een laag gezinsinkomen hun behoeften aan huisvesting kunnen omzetten in een koopkrachtige vraag "omdat zij anders in een onaanvaardbare woonsituatie zouden blijven of daarin terecht zouden komen");
- bewoners moeten vrij kunnen kiezen tussen het huren of kopen van woon-ruimte: (uit de toelichting blijkt dat de opstellers van het Structuur-schema vooral denken aan het wegnemen van barrières voor hen die een eigen woning zouden willen verwerven).
Met name de laatste doelstelling is buitengewoon weerbarstig. Ook al is deze doelstelling geschrapt, toch mag worden aangenomen dat de overheid ernaar streeft het woonlastenbeleid te doen uitstrekken over huur- en
koopsektor , waarbij de overgang tussen beide sektoren niet al te abrupt mag zijn.
In het Structuurschema deel a worden ook nog de doelstellingen van de Or iënter ingsnota en die van de Verstedelijkingsnota in de beschouwing betrokken (p. 36-39). Onder meer wordt opgemerkt dat twee doelstellingen, die m.b.t. de aanvaardbare woonlasten en de vrije keuze huren-kopen, in zoverre aan het ruimtelijk beleid zijn gerelateerd" ••• dat zij voor een ieder,
ook voor de groepen met een zekere achterstand, de keuzemogelijkheden voor het wonen vergroten" (p. 37).
Van belang is de relatie met de doelstelling "het verhogen van de keuze-vrijheid bij het wonen", die in de Verstedelijkingsnota wordt genoemd. Hiervan worden twee subdoeleinden afgeleid: "het realiseren van voldoende sociale woningbouw in oude en nieuwe wijken" en "het voorrang verlenen aan de belangen van de huidige bevolking bij vervanging of verbetering". Deze laatste subdoelstelling plaatst de ontwerper van een woonlastenbeleid voor een grote opgave.
De opstellers van het Structuurschema deel a komen tot de voorlopige kon-klusie "dat het gezichtspunt van de ruimtelijke ordening in de opstelling van de doeleinden voor de volkshuisvesting voldoende tot zijn recht komt". Bij de behandeling van de Begroting 1983 heeft staatssekretaris Brokx meegedeeld dat de behandeling van het Structuurschema Volkshuisvesting niet zal worden voortgezet. Het Structuurschema zal worden vervangen door een Meerjarenplan woningbouw. Niettemin mag worden aangenomen dat de in deel d van het Structuurschema verwoorde doelen een min of meer adekwate aanduiding vormen van de doelen die door de regering met betrekking tot de volkshuisvesting worden nagetreefd.
3.5. Doelstellingenschema volkshuisvestingsbeleid volgens COBA (I 980)
Bij de formulering van doelstellingen in deel d van het Structuurschema Volkshuisvesting heeft de analyse van COBA (1980) een belangrijke rol ge-speeld. Toch zijn er, zoals we zagen, niet-onbelangrijke verschillen tussen de formulering in COBA (1980) en in deel d. Voorts zijn er in COBA (1980) enkelvoudige doelstellingen aangegeven, terwijl deel d van het Structuur-schema zich niet waagt aan zo'n verdergaande specificatie. Zonder verder kommentaar laten wij nu het doelstellingenschema volkshuisvestingsbeleid volgens COBA (1980) volgen.
ENKEL VOUDIGE DOELSTELLINGEN AANBOD 1.1.1.1. 1.1.1.2. 1.1.1.3. 1.1.1.4-. 1.1.2.1. 1.1.2.2. 1.1.2.3. 1.1.3.1. 1.1.3.2. 1.1.3.3. 1.1.3.4-. 1.1.4-.1. 1.1.4-.2. 1.1.4-.3. 1.1.4-.4-. 1.1.5.1. 1.1.5.2. 1.1.5.3. 1.1.5.4-. 1.1.5.5. 1.1.5.6. 1.1.5.7. 1.1.6.1. 1.1.6.2. 1.1.6.3.
Bevorderen dat op de juiste tijd voldoende woningen zijn ver-beterd;
Bevorderen dat op de juiste tijd voldoende woningen zijn ver-vangen;
Bevorderen· dat op de juiste tijd voldoende nieuwe woningen aan de voorraad zijn toegevoegd;
Bevorderen dat zoveel mogelijk goede woningen hun woonfunctie behouden;
Het bevorderen van een juiste verdeling van de woningproductie over de woonkernen;
Het bevorderen van een woonbestemming van daarvoor in aan-merking komende stedelijke ,gebieden;
Het bevorderen van een passende woningdichtheid in de onder-scheidene woongebieden;
Bevorderen dat nieuwe woningen voldoen aan eigentijdse bouw-technische eisen;
Bevorderen dat nieuwe woningen voldoen aan eigentijdse woon-technische eisen;
Bevorderen dat nieuwe woningen passen in de omgeving;
Het bevorderen van een leefbare omgeving van nieuwe woningen; Bevorderen dat bestaande woningen tenminste voldoen aan mini-male bouwtechnische eisen;
Bevorderen dat bestaande woningen tenminste voldoen aan mini-male woontechnische eisen;
Bevorderen dat verbeterde woningen passen in de omgeving; Het bevorderen van een leefbare omgeving van bestaande
wo-ningen;
Bevorderen dat het aanbod van woningen in voldoende mate naar grootte is gedifferentieerd;
Bevorderen dat het aanbod van woningen in voldoende mate naar woonvorm is gedifferentieerd;
Bevorderen dat het aanbod van woningen in voldoende mate naar type is gedifferentieerd;
Bevorderen dat het aanbod van woningen in voldoende mate naar gebruiksmogelijkheden is gedifferentieerd;
Bevorderen dat het aanbod van woningen in. voldoende mate naar beheersvorm is gedifferentieerd;
Bevorderen dat het eigen karakter van bestaande woonvoorzie-ningen, voorzover positief ervaren, blijft gehandhaafd;
Het bevorderen van verscheidenheid in woonomgeving;
Bevorderen dat nieuwe woningen worden tot stand gebracht tegen zo laag mogelijke kosten;
Bevorderen dat verbeteringen aan bestaande woningen worden tot stand gebracht tegen zo laag mogelijke kosten;
Bevorderen dat de woonomgeving wordt tot stand gebracht tegen zo laag mogelijke kosten;
1.1. 6.4-. VRAAG 1.2.1.1. 1.2.1.2 1.2.1.3 1.2.1.4. 1.2.2.1. 1.2.2.2.
Bevorderen dat verbeteringen aan de woonomgeving worden tot stand gebracht tegen zo laag mogelijke kosten.
Bevorderen dat de vraag naar een woonomgeving die wat betreft de kwaliteit meer in overeenstemming is met de behoeften wordt geacti veerd;
Bevorderen dat de vraag naar een woonvoorziening die qua groot-te meer in overeensgroot-temming is met de behoefgroot-ten wordt geacti-veerd;
Bevorderen dat de vraag naar een woonvoorziening die meer is aangepast aan behoeften die het gevolg zijn van lichamelijke kenmerken wordt geactiveerd;
Bevorderen dat de vraag naar een woonvoorziening die wat be-treft de beheersvorm in overeenstemming is met de behoeften wordt geactiveerd;
Het bevorderen van een aanvaardbare verhouding tussen inko-mens en woonlasten in de huursector;
Het bevorderen van de betaalbaarheid van het eigenwoningbezit voor de lagere inkomensgroepen.
AFSTEMMING VAN VRAAG EN AANBOD
1.3.1.1. Het bevorderen van doorzichtigheid op de woningbouw-, woning-verhuur- en woningverkoopmarkt;
1.3.1.2. Het bevorderen van evenwichtige machtsverhoudingen op de
woningbouw-, woning verhuur- en woningverkoopmarkt;
1.3.2.1. Bevorderen dat bij de toewijzing van woningen wordt rekening gehouden met de onder Eng verschillende behoeften van alle groepen inwoners;
1.3.2.2. Bevorderen dat bij de toewijzing van woningen in stadsver-nieuwingsgebieden bij voorrang wordt rekening gehouden met de belangen van de aanwezige bewoners;
1.3.3.1. Het bevorderen van een voldoende verband tussen huurprijs en kwaliteit van bestaande woningen;
1.3.3.2. Bevorderen dat de huurprijs van nieuwe woningen aansluit op de gewenste prijsstructuur van bestaande woningen;
1.3.3.3. Bevorderen dat de huurprijs van verbeterde woningen aansluit op de gewenste prijsstructuur van bestaande woningen;
1.3.3.4. Het bevorderen van een prijsniveau van woonvoorzieningen, dat ook recht doet aan die maatschappelijke factoren, die niet
4. WOONLASTENBELEID EN DOELEN VAN VOLKSHUISVESTINGSBELEID
4.1. Inleiding
De formulering in de regeringsbeslissing met betrekking tot het Struc-tuurschema volkshuisvesting (par. 3.4) is vooralsnog de laatste poging geweest van de Regering om integraal de doelen van het volkshuisvestings-beleid onder woorden te brengen. De doelen van het huur- en subsidievolkshuisvestings-beleid zijn voor het laatst in een min of meer samenhangende vorm verwoord in de Nota huur- en subsidiebeleid (1974) (par. 3.2). Een formulering van doelen waaraan het woonlastenbeleid (geldend voor huur- en koopwoningen) is gerelateerd, ontbreekt. In dit hoofdstuk doen wij een poging, ons baserend op de beschikbare literatuur, om te komen tot een voorlopige formulering van mogelijke doelen van het woonlastenbeleid in Nederland. Wij zullen daarbij niet alleen zeer algemene, abstrakte formuleringen bezigen, maar ook enige uitwerkingen aangeven. Deze poging heeft niet de pretentie over deze materie het laatste woord uit te spreken, maar vooral om een bijdrage te leveren aan een diskussie over de grondslagen van het woonlastenbeleid.
4.2. Doelen buiten de sfeer van het volkshuisvestingsbeleid
Bij de specifikatie van de beleidsdoelen starten we met een kategorie die in overheidsdokumenten onderbelicht pleegt te blijven: de doelen buiten het volkshuisvestingsbeleid, die voor het woonlastenbeleid van betekenis zijn. Het zou immers een misverstand zijn te menen, dat het woonlastenbeleid uitsluitend doelen van volkshuisvestingsbeleid dient.
A. Doelen buiten het volkshuisvestingsbeleid.
Bekend zijn de vijf doelen van ekonomisch beleid: ekonomische groei, een stabiel prijspeil, een evenwichtige betalingsbalans, volledige
werkgelegen-heid en een 'eerlijke' of aanvaardbare inkomensverdeling. Van deze vijf
staan er vier direkt in relatie tot het woonlastenbeleid; de relatie tussen woonlasten en betalingsbalans is meer indirekt.
a. Bevordering ekonomische groei; doelen in de sfeer van het loon- en prijsbeleid.
De arbeidskosten per eenheid produkt moeten worden beperkt. Vergaan-de loonclaims van Vergaan-de vakbeweging kunnen meVergaan-de worVergaan-den voorkomen door de huisvestingskosten laag te houden. Een overheid die de lonen en de prijzen direkt of indirekt tracht te reguleren en (enigszins) te be-teugelen, zal trachten de woonlasten te beheersen en te beperken. Dit beleid draagt bij aan de versterking van de internationale konkurren-tiepositie van het bedrijfsleven. Indirekt leidt een beleid ter beteugeling van de woonlasten tot een verbetering van de betalingsbalans.
b. Anti-inflatiebeleid.
Inflatie, dat wil zeggen een algemene stijging van prijzen, wordt alge-meen beschouwd als een ongewenst verschijnsel. De overheid streeft naar een stabiel prijspeil. Dit streven nodigt uit tot een beheersing en een beperking van de woonlasten.
c. Inkomensbeleid.
Een doelstelling van ekonomisch beleid is het tot stand brengen van een
"eerlijke" verdeling van inkomens. De laatste tijd is er steeds meer be-langstelling ontstaan voor de verdeling van tertiaire inkomens. In dit kader is de verdeling van subsidies en belastingfaciliteiten over de in-komensgroepen van belang. Het streven is erop gericht om de koop-kracht, die resteert nadat de woonlasten zijn betaald, op een aanvaard-baar peil te houden of te brengen.
d. Werkgelegenheidsbeleid.
Bevordering van het funktioneren van de arbeidsmarkt is gebaat met
een grote arbeidsmarktmobiliteit. Met het oog op de doelen van
arbeids-marktbeleid is een bevordering van woningmarktmobiliteit van grote be-tekenis. Bevordering van de werkgelegenheid houdt in dat er gestreefd wordt naar een relatief hoge en konstante bouwproduktie, waarbij naast nieuwbouw ook onderhoud en woningverbetering in de beschouwing moe-ten worden betrokken. Niet alleen de bouwwerkgelegenheid, maar ook de werkgelegenheid in toeleverende industrieën, architektenbureaus en dergelijke is via het uitstralingseffekt in het geding.
e. Bevorderen van het sparen
In het algemeen tracht de overheid het sparen te bevorderen. In dit kader past het bevorderen van het eigen-woningbezit.
f. Bevordering van sociale stabiliteit
Het beleid van de overheid is gericht op het bevorderen van sociale sta-biliteit. Akties en demonstraties dienen binnen de perken van het maat-schappelijk aanvaardbare te blijven. Aan het woonlastenbeleid zijn ook niet onbelangrijke elektorale effekten verbonden. Een woonlastenbeleid, dat gepaard gaat met omvangrijke huurstakingen, uitzettingen en mas-sale betogingen is in strijd met de hier aangeduide doelen van overheidsbeleid. Klassiek is de uitspraak van Disraeli: "The palace is not
safe when the cottage is not happy" (zie bijvoorbeeld Darke en Darke,
1979, p. 13). Het moderne equivalent hiervan lijkt te zijn: "geen woning, geen kroning".
g. Demografisch beleid; bevolkingspolitiek
Overheden streven soms naar 'een evenwichtige bevolkingssamenstel-ling', als aanduiding om bewust de samenstelling van bewoners in een bepaald gebied te beïnvloeden. Sommige politieke groeperingen menen voorts dat meer in het algemeen het gezinsleven - als "hoeksteen" van de samenleving - mede via het volkshuisvestingsbeleid dient te worden gestimuleerd. Over doelen in deze sfeer bestaat bepaald geen konsensus. O.i. kan niet in het algemeen worden gesteld dat met het
woonlasten-beleid doelen in de sfeer van de bevolkingspolitiek zijn gediend.
h. Budgettair beleid.
Aktueel is het streven van de overheid om de belastingbetaler zoveel mogelijk te ontzien. De aanslag op het overheidsbudget vanuit een 'spending department' als dat van MVROM dient binnen bepaalde perken
te blijven. Deze doelstelling is vooral van belang als de inkomsten van de overheid dalen en als de overheidsuitgaven op grond van eerder aan-gegane verplichtingen onevenredig snel stijgen.
i. Decentralisatiebeleid
Men zou zeggen dat decentralisatie middel is en geen doel op zichzelf. T och worden, m.n. in het aktuele beleid, wel doelen gericht op het vergroten van de beleidsvrijheid op lokaal niveau
Het woonlastenbeleid zal zo veel mogelijk in overeenstemming moeten zijn met het streven naar decentralisatie. Er zal een werkbaar even-wicht moeten zijn tussen centrale en lokale besluitvorming.
j. Emancipatie- en participatiebeleid
Ook t.a.v. emancipatie en participatie kan men erover twisten of er sprake is van een middel of een doel. Ongeacht het antwoord op deze vraag kan men stellen dat doelen in de sfeer van het emancipatie- en participatiebeleid randvoorwaarden stelt aan het woonlastenbeleid. k. Ruimtelijke ordeningsbeleid
Doelen in de sfeer van het ruimtelijk beleid stellen grenzen aan het woonlastenbeleid. Een zeer extensief ruimtegebruik ten gevolge van een "te" lage prijs voor het wonen zou bijvoorbeeld in strijd kunnen komen met het streven naar gebundelde dekoncentratie. Het streven naar een zekere beteugeling van de verkeersmobiliteit en het energiegebruik zijn via het ruimtelijke ordeningsbeleid voor de volkshuisvesting ook van be-lang. Vooral via dergelijke doelen poogt men negatieve externe effekten van het wonen op bepaalde lokaties te pareren.
4.3. Doelen van volkshuisvestingsbeleid.
Wanneer we de doelen van volkshuisvestingsbeleid specificeren, waaraan het woonlastenbeleid ondergeschikt zou moeten zijn, kunnen we drie kategorieën onderscheiden:
B. Doelen m.b.t. de nieuwbouw van woningen; C. Doelen m.b.t. de kwaliteit van de voorraad; D. Doelen m.b.t. het gebruik van de voorraad.
Wij gaan in op deze drie kategorieën doelen en komen per kategorie tot een voor lopige formulering van subdoelen.
B. Doelen m.b. t. de nieuwbouw van woningen
Een eerste kategorie volkshuisvestingsdoelen waaraan het woonlastenbeleid dient te appelleren, is het in zekere mate, mobiliseren van het nieuwbouw-aanbod en, wanneer er tekorten zijn, het (tot bepaalde grenzen) vergroten van de vraag naar nieuwbouw.
Hiermee hangen de volgende subdoelen samen:
a. Beïnvloeding van het nieuwbouwvolume (afhankelijk van de omstandig-heden kan men vergroting, handhaving of een beheerste daling van het volume nastreven).
b. Bevordering van de kontinuïteit van de nieuwbouw (vroeger werd dit doel doorkruist door het konjunktuurbeleid: men streefde naar een anticyclisch konjunktuurbeleid door een bewuste variatie in het ge-plande nieuwbouwvolume).
c. Vergroting of handhaving van het rendement van bouwbedrijven.
d. Beïnvloeding (veelal: stimulering) van de kapitaalvoorziening; vergroting of handhaving van het rendement op kapitaal.
e. Neutralisering van het effekt van verschillen in rente, bouwkosten en grondkosten van nieuwbouw op de woonkosten.
f. Betaalbaar maken van nieuwbouw voor bepaalde doelgroepen (zwakke-ren, huishoudens met modale inkomens).
g. Bestrijding van het woningtekort, als
zich
dat voordoet.h. Beperking van leegstand(1) in nieuwbouw tot een voor het funktioneren van de woningmarkt vereist niveau.
i. Tegengaan c.q. voorkomen van huurstakingen in de nieuwbouw. (2) j. Beïnvloeding van de kwaliteit van nieuwbouw.
k. Invloed op de soort, de differentiatie en/of de lokatie van nieuwbouw.
1. Beïnvloeding (meestal: bevordering) van de doorstroming; wegnemen van
doorstromingsbarrières teneinde te bevorderen dat voor zoveel mogelijk gegadigden passende woonruimte beschikbaar komt.
c.
Doelen m.b.t. de kwaliteit van de voorraadEen tweede kategorie doelen ligt in de sfeer van de vergoting van de
kwali-teit van de voorraad. Er dient een kostprijs te worden gehanteerd, die een
behoorlijk onderhoudsniveau mogelijk maakt, instandhouding bevordert en
verval tegengaat. De volgende subdoelen kunnen in dit verband worden gememoreerd:
a. Stimulering van verbetering van woningen en woonomgeving ('upgrad-ing'). Bevordering van een goede kwaliteitsontwikkeling.
b. Stimulering van het onderhoud (indien nodig(3»; bevordering van een financieel verantwoorde exploitatie. Tegengaan c.q. voorkomen van huurstakingen in de voorraad.
c. Stuiten van verval; stabilizering van de woonomgeving.
d. Vermijding van de sociale kosten van krotbewoning; bevordering van een verantwoorde sanering.
e. Bevordering van de woonkultuur.
f. Reduktie van de ongelijkheid in woonkwaliteit; opheffen respektievelijk beperken van achterstanden op de woningmarkt.
(1) Leegstand ontstaat niet altijd door te hoge woonlasten in verhouding tot
de kwaliteit van de woning en/of het inkomen. De oorzaken kunnen ook bui-ten de volkshuisvesting liggen (overlast door bedrijven of verkeer, heroïne-verslaving in de omgeving, etc.).
(2) Ook huurstakingen zijn niet altijd een symptoom van te hoge woon-lasten.
(3) Het tot stand brengen van 'onderhoudsarme' woningen heeft uiteraard de voorkeur.
D. Doelen m.b.t.het gebruik van de voorraad
Een derde kategorie doelen van het woonlastenbeleid heeft betrekking op de bevordering van een 'doelmatig' gebruik van de woningvoorraad. De volgende subdoelen horen hierbij:
a. Stimulering van de woonkonsumptie in algemene zin (tot op zekere hoogte), versterking van de koopkrachtige vraag, met name van zwakkeren.
b. Tegengaan van overkonsumptie van ruimte, tegengaan van verspillingen, vermijden van excessieve leegstand in de voorraad.
c. Streven naar evenwicht op de woningmarkt (kombinatie van a en b). d. Bevordering van een 'eerlijke' verdeling van de woningvoorraad, in
relatie tot maatschappelijk aanvaarde kriteria.
e. Beïnvloeding (meestal: bevordering) van de doorstroming.
f. Vergroting van keuzemogelijkheden op de woningmarkt (opportunities).
Vergroting van de toegankelijkheid van delen van de voorraad en lof
nieuwbouw,met name voor zwakkeren.
g. Bevordering van een zo vrij mogelijke keuze tussen kopen en huren; het minder abrupt maken van de overgang tussen beide sektoren.
h. Vergroting van de doorzichtigheid van de woningmarkt.
i. Wegnemen van andere onvolkomenheden van de woningmarkt; meer data; minder storing.
j. Bevordering van de aktieve participatie van bewoners bij beheer en
planontwikkeling.
k. Reduktie van de ongelijkheid in woonkwoten; bevordering van een 'eer-lijke' verdeling van woonlasten.
1. Bevordering van konsumenten-soevereiniteit op de woningmarkt, res-pekteren van bewonerspreferenties, streven naar een verhoging van de woonsatisfaktie.
Voor de woonkonsumptie houdt het voorgaande in dat in het
woonlasten-beleid enerzijds een "strakker verband" tussen prijs en kwaliteit moet worden aangebracht en dat anderzijds een belangrijke positieve relatie moet worden gelegd tussen prijs en financiële draagkracht gezien de nage-streefde "eerlijke verdeling" en de speciale aandacht voor kansarme groe-pen.
Deze beide eisen moeten zodanig met elkaar worden verenigd dat het woonlastenbeleid ertoe stimuleert dat men woonvoorzieningen wenst die
beter in overeenstemming zijn met de vraag en het inkomen, en voorts dat
ongelijkheid en achterstand (zoveel mogelijk) worden opgeheven.
Beide doeleinden kunnen met elkaar op gespannen voet staan. In beginsel zijn er twee manieren om beide doelen met elkaar te "verzoenen". Als huis-houdens met lage inkomens systematisch in slechtere, goedkopere woningen worden gehuisvest, en huishoudens met hoge inkomens in betere, duurdere, kan aan beide uitgangspunten worden tegemoetgekomen. De tweede manier betreft een situatie waarin de samenhang tussen inkomen en woonkwaliteit wordt doorbroken, althans verzacht. In dat geval zijn subjektieve subsidies
nodig en eventuele subjektieve· heffingen om beide relaties
(woonlasten-inkomen; woonlasten-kwaliteit) te realiseren. De tweede formule is noodza-kelijk voor zover via de eerste weg niet wordt voldaan aan doelen als Ce, Cf, Da, Dd, Of, Dg.
Vooral in oude wijken waar veel mensen met lage inkomens wonen, moet het woonlastenbeleid ertoe stimuleren dat de woon- en leefomstandigheden van de aanwezige bevolking kunnen worden verbeterd. Zowel in oude als nieuwe wijken moeten voldoende voor minst draagkrachtigen betaalbare woningen worden gerealiseerd. Bevorderd moet worden dat voor de laagst-betaalden een redelijk deel van de voorraad financieel bereikbaar blijft of wordt.
5. KRITERIA VOOR INSTRUMENTEN VAN WOONLASTENBELEID
Wanneer instrumenten van woonlastenbeleid worden ontwikkeld, gelden enkele algemene kriteria die bij de evaluatie van deze instrumenten kunnen worden toegepast. Kriteria voor de toepassing van subsidies zijn reeds in 1946 door Abrams (1946, p. 131-135) geformuleerd:
1. De subsidie moet een publiek doel dienen.
2. De administratie en de uitvoering van de subsidieverstrekking dient pu-bliek te zijn of pupu-bliek gekontroleerd.
3. De subsidie dient te worden gedefinieerd en zeker te zijn.
4. De subsidie dient de belastingbetaler zo min mogelijk te belasten. 5. De subsidie dient zo te zijn, dat een praktische uitvoering mogelijk is. De eisen die in het voorgaande aan het woonlastenbeleid worden gesteld, zijn zo veelomvattend, dat de teleurstelling als het ware erin ligt besloten. Zowel aan eisen van efficiency als aan rechtvaardigheidseisen moet worden voldaan. Dat de diverse eisen met elkaar op gespannen voet staan, is nog onvoldoende in de dokumenten van het Ministerie benadrukt. De mogelijke strijdigheid van doelen is wèl benadrukt door Peeler (1978), die een aantal "desirabie qualities" van een subsidiebeleid in de volkshuisvesting noemt. De eerste zes zijn zijns inziens "traditional qualities", waaraan de laatste twee moeten worden toegevoegd.
1. Het systeem moet effektief zijn.
2. Het systeem moet redelijk ekonomisch zijn.
3. Het systeem moet eerlijk zijn, dat wil zeggen (p. 70): "It must give fair treatment as between one authority and another in a similar position; it must be fair between tenants, taxpayers and ratepayers; and - a part ic-ularly difficult one this - it must be as fair as possible, be fair as between council tenants and owner occupiers".
4. Het systeem moet eenvoudig zijn, zowel conceptueel als qua uitvoering. Niet alleen specialisten maar ook het grote publiek moeten het begrij-pen.
5. Het systeem moet een goed evenwicht van verantwoordelijkheden tus-sen centrale en lokale overheid weerspiegelen.
6. Het systeem moet politiek acceptabel zijn. Voorts geldt:
7. Het systeem moet "comprehensive" zijn: "a durable subsidy system must take account of all relevant aspects of the housing financial situation".
8. Het systeem moet flexibel zijn. Het moet rekening houden met verschil-len in de woningvoorraad, regionale verschilverschil-len, verschilverschil-len in exploi-tatie, onderhoud, veranderingen in rente, inflatie en in ander makro-ekonomische ontwikkelingen. Peeier (1978, p. 70): "The system which fails to take account of these variations and trends, and the changing relationship between them as it affects different authorities, is doomed to become out of date very quickly".
Elk systeem is noodzakelijkerwijze een kompromis. Een beter skore op het ene kriterium betekent vaak een slechtere op het andere. Het spanningsveld tussen eenvoud en eerlijkheid is in dit verband illustratief. Het gaat erom de "best mix of qualities" te vinden. Zo is het ook met de relatie tussen het woonlastenbeleid en de doelen van het volkshuisvestingsbeleid. Het gaat er-om dat een zo goed mogelijke bijdrage wordt geleverd aan de uiteenlopende doelen. Daarbij zal het onvermijdelijk zijn dat er wordt geschipperd.
6. SLOTBESCHOUWING
De deduktieve methode, waarbij men het gewenste beleidsinstrumenta-rium logisch afleidt van een konsistent doelstellingenschema, is een dood-lopende weg gebleken. Doordat er zeer belangrijke invloeden zijn van alge-mene ekonomische ontwikkelingen en beleidsvelden buiten de volkshuisves-ting op de mate waarin zich bepaalde volkshuisvesvolkshuisves-tingsproblemen manifes-teren, is het ondoenlijk om voor eens en voor altijd konkrete doelen en bijbehorende instrumenten vast te stellen. Bovendien is het formuleren van doelen en het aangeven van prioriteiten een sterk politiek geladen kwestie. Volgens sommigen gaat het om het leggen van een grondslag voor een dui-delijke politieke keuze; volgens anderen is het juist van belang om het overheidsbeleid te funderen op zodanig evidente en vage formuleringen dat niemand er tegen kan zijn.
Tussen doelen en instrumenten is geen één-op-één relatie waarbij de instru-menten eenduidig van de doelen kunnen worden afgeleid. Er is eerder spra-ke van een gekompliceerde wisselwerking tussen doelen en instrument, waarbij één doel gediend wordt door een aantal instrumenten en waarbij één instrument meestal bijdraagt aan de effektuering van meer doelen en veelal in zekere mate afbreuk doet aan de realisering van andere doelen. Soms, bij principiële beleidswijzigingen en beleidsdiskussies, gaat de dis-kussie duidelijk over doelen en prioriteiten. Meestal gaat het echter om de vraag welke kombinatie van instrumenten het meest geschikt wordt geacht, waarbij verschillende opinies mogelijk blijken te zijn binnen dezelfde doel-stellingen. Wijzigingen in ekonomische en woningmarktomstandigheden kun-nen nopen tot wijzigingen in het instrumentarium, zonder dat men de doel-formulering wenst (en/of behoeft) aan te passen. Kortom: gegeven bepaalde doelen zijn er vele alternatieve wijze van instrumentering van woonlasten-beleid denkbaar.
Dit alles betekent niet dat men de beleidsdoelen nu maar kan "overslaan". Ook al erkent men de grote beperkingen die inherent zijn aan doelformule-ringen toch is het inventariseren van officiële doelformuledoelformule-ringen en het formuleren van deze doelen zinvol. Het minste dat men kan doen is het hanteren van deze doelen als kriteria aan de hand waarvan men instrumen-ten, afzonderlijk en gekombineerd, van woonlastenbeleid kan toetsen. Bo-vendien kan men ook nagaan welke doelstellingen langzamerhand onhaal-baar zijn geworden en welke herformulering van doelen zou kunnen worden overwogen. Vaak kan ook worden aangegeven welke prioriteiten in doelen behoren bij verschillende wijzen van instrumentering van het woonlasten-beleid. Met name bij het bepalen van alternatieve scenario's in latere stadia van het onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woonlastenbeleid" zullen wij kunnen teruggrijpen naar de hiervoor genoemde doelen en kriteria.
7. LITERATUUROVERZICHT
Abrams, Ch.
1946, The subsidy and housing, Journalof Land &:: Publie Utility Economies,
may, p. 131-139. Adviesgroep Partners,
1983, Huurprijzenwet woonruimte, evaluatie van de huurharmonisatie, Maastr kht.
Appleby, J.O.
"1978, Economie thought and ideology in seventeenth century England, Princeton.
Blank, D.M. en L. Winniek,
1953, The structure of the housing market, Quarterly Journalof Economies, 67, no, 2, p. 181-208.
Block, W. en E. Olsen (eds.)
1981, Rent control; myths &:: realities,
Vancouver, (Fraser Institute).
Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA),
1980, Doelstellingen van het Departement van Volkshuisvesting en Ruim-teli 'ke Ordenin ,
Den Haag Staatsuitgeverij), febr.
Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA), 1976, Beleidsanalyse, nr. 2, p. 2 e.v.
Darke, J. en R. Darke 1979, Who needs housing ? London.
Doel, J. van den
1972, Het volkshuisvestingsbeleid, in: A. Hoogerwerf (ed.), Beleid belicht, sociaal-wetenscha eli °ke beleidsanal se,
Alphen a d Rijn Samsom, p. 13-39.
Doel, J. van den en T. van den Doel-Grondsma 1971, Mengen en roeren in het huursubsidiesysteem, Openbare Uitgaven,
i,
no. 3, p. 97-11.Eind, G.J. van ft, H. van Fulpen, E. Pommer en L. Ruitenberg 1983, Profi °tbeleid van de overheid,
Rijswijk Sociaal en Cultureel Planbureau).
Gruijters, J.P.A., J.L.N. Schaefer en M.P.A. van Dam 1974, Nota huur- en subsidiebeleid,
Den Haag (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, 1973-1974, no. 13.025. Gruijters, J.P.A.
1975, Derde nota over de ruimtelijke ordening; deel 1, Oriënteringsnota, deelic. Regeringsbeslissing; nota met wijzigingen; toelichting. Den Haag (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer 1974-1975, 12.757, nrs. 5-7, 15 april. Gruijters, J.P.A.
1977, Structuurschema Volkshuis vestin , deel a, Beleidsvoornemen, Den Haag Staatsuitgeverij, Tweede Kamer 1976-77, 14.435, nr. 1-2, 1 april.
Gruijters, J.P.A.
1977, Derde nota over de ruimtelïke ordenin ; deel 2d, Verstedelij-kingsnota, Den Haag Staatsuitgeverij, Tweede Kamer 1976-77, 13.754.
Heroverwegingsrapport: zie werkgroep Heroverweging Collectieve
Uitgaven. Kraan, D.J.
1982, Deregulering: een begripsbepaling,
Beleid &: Maatschappij,
2.,
aug., no. 8, p. 177-181. Kristof, F.S.1965, Housing policy goals and the turnover of housing,
Journalof the Ameriean Institute of Planners,
11
aug., no. 4, p. 232-243. Leaper, R.A.B. (ed.)1980, Health, wealth and housing, Oxford.
Maisel, J.S.
1951, Poliey problems in expanding the private housing market, Ameriean Economie Review,~, may, p. 599-611.
Musgrave, R.A.
1959, The theory of public finance, New York.
Peeler,
J.
1978, Public sector subsidies and rents,
Housing Review, 27, may-june, no. 3, p. 69-72. Prud'homme, R.
1981, Transfers en nature ou en argent: Ie cas du logement in: K. Häuser
(ed.), Subventions avanta es fiscaux et
rix /
subsidies, tax reHefs andprices, Proceedings of the 3 nd Congress of the Internatlona nstltute of
Public Finance,
Varna, 5 sept. 1977, Paris, p. 287-306.
Rutten, F. W.
1983, Prioriteit voor werkgelegenheid en economische groei,
ESB, 68, 5 jan., p. 4-7.
Schendelen, M.P.C.M. van
1982, Politieke achtergronden van deregulering; een suggestieve
bruids-schat van de politiek aan het bedrijfsleven, Beleid & Maatschappij,
2"
aug.,no. 8, p. 190-202. Tinbergen, J.
1938, Bewegingen op langen termijn in den Amerikaanschen woningbouw, ESB, 23, 26 okt., p. 806-807.
Udink, B.J. en K. W. Buck,
1972, Nota volkshuisvesting, Den Haag (Staatsuitgeverij). Uitermark, P.J.
1982, Sociaal-economische ordening, notities over motieven voor regulering
en deregulering, Beleid & Maatschappij,
2.z
aug. no. 8, p. 203-212,Her-overwegingsrapport, zie Werkgroep Heroverweging Collectieve Uitgaven. Verstegen, M.G.
1983, Volkshuisvestin sinstrumenten °anuari 1983,
Den Haag Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
