Gecertificeerd bouwtoezicht

GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT

Bib11Qtheek TU Delft

1

1

1

1111111

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 http://www.otb.tudelft.n1

98-09

GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT

H.J. Visscher F.M. Meijer

De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door:

Delft University Press Mekelweg 4

2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Vereniging Grootbedrijf Bouw, Zoetermeer

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG

Visscher, H.J.

---~-~--~

Gecertificeerd bouwtoezicht / H.J. Visscher en F.M. Meijer- Delft: Delft University Press - (OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ;98-09) Met lito opg.

ISBN 90-407-90-407-1698-6 NUGI 655

Trefw.: bouwtoezicht, kwaliteitszorg

© Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

1.4 Opbouw van de rapportage ... 4

2 BOUWREGELGEVING EN CERTIFICATIE ... 7

2.1 Inleiding. . . .. . . .. . . .. . . . .. . . .. . . .. . . .. 7

2.2 Zelfregulering en certificatie ... 8

2.3 Ontwikkelingen in de Nederlandse bouwregelgeving ... 12

2.3.1 Evaluatie herziene Woningwet en Bouwbesluit ... 13

2.3.2 Nieuwe beleidsinitiatieven ... 14

2.4 Conclusie ... 19

3 BOUWTOEZICHT IN ANDERE LANDEN ..... 21

3.1 Inleiding ... 21 3.2 Engeland ... 21 3.3 Noorwegen ... 22 3.4 Zweden ... 27 3.5 Duitsland ... 30 3.6 Frankrijk ... 31 3.7 België ... 34 3.8 Vergelijking ... 36 3.9 Conclusie ... 41 4 UITGANGSPUNTEN EN ALTERNATIEVEN ....... .43 4.1 Inleiding ... 43

4.2 Kenmerken huidige situatie bouw-en woningtoezicht.. ... 43

4.3 Uitgangspunten voor een alternatief bouwtoezicht ... 48

_ ... _ -

-4.4.1 Model 1: vrijwillige procescertificatie ... 51

4.4.2 Model 2: Erkenning van kwaliteitssystemen ... 53

4.4.3 Model 3: Wettelijke verplichting particuliere controle ... 53

4.5 Overzicht van certificatie voor het publieke bouwtoezicht.. ... 54

4.6 Bestaande vormen van kwaliteitsbeheersing in relatie tot plantoetsing en bouwtoezicht ... 55

4.7 Conclusie ... 56

5 PROCESCERTIFICATIE ... 59

5.1 Inleiding ... 59

5.2 Wat is een procescertificaat? ... 59

5.3 Externe controleprocessen ... 60

5.4 Interne procescertificatie ... 66

5.5 Conclusie ... 69

6 KWALITEITSSYSTEMEN ... 71

6.1 Inleiding ... 71

6.2 Certificatie van kwaliteitssystemen ... 71

6.3 Modellen ... " ... 72

6.3.1 Kader-MKS ... 72

6.3.2 Model Kwaliteitssysteem Bouw (MKS-Bouw) ... 77

6.3.3 Model Kwaliteitssysteem Architectenbureaus (MKA) en het ONRI Kwaliteitssysteem (OKS) ... 78

6.4 Kwaliteitsplannen ... 80

6.4.1 Projectkwaliteitsplan (PKP) ... 80

6.4.2 Model Integraal ProjectKwaliteitsplan (IPKP) ... 83

6.4.3 Model-kwaliteitsplan voor de GWW ... 84

6.5 Bouwtoezichtcertificatie in relatie tot kwaliteitssystemen ... 85

6.6 Conclusie ... 88

7 BEOORDELINGSRICHTLIJNEN ... 91

7.1 Inleiding ... , 91

7.2 Wat is een Nationale Beoordelingsrichtlijn? ... 92

7.3 Uitgangspunten voor de ontwikkeling van beoordelingsrichtlijnen voor het publieke bouwtoezicht. ... 93

7.4 Inhoud beoordelingsrichtlijn voor controleprocessen voor de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit ... 95

7.5 Grenzen aan de certificatie van publiekrechtelijke controle ... 101

7.5.1 Ontwerpfase ... 101

7.5.2 Uitvoeringsfase ... , ... 103

7.6 Eisen aan de certificatie (borging)... 104

7.7 Nationale BRL 5002 'Bouwondernemingen' ... 105

7.8 Conclusie ... 106

8 DRAAGVLAK ... , ... 107

8.1 Inleiding. . . .. . . .. 107

8.2 Gevolgen voor kosten en kwaliteit ... 107

8.3 Gevolgen voor het bouw- en woningtoezicht.. ... 108

8.4 Gevolgen voor kleine partijen in de bouw ... 109

8.5 Globale standpunten van de verschillende partijen ... 110

8.6 Conclusie ... 111

9 ONTWIKKELINGSTRAJECT ... 113

9.1 Inleiding ... 113

9.2 Verkennen van effecten ... 113

9.3 De ontwikkeling van beoordelingsrichtlijnen ... 114

9.4 Praktijkproef bestaande kwaliteitszorgsystemen ... 116

9.5 Inpassing in bouwvergunningsprocedure . . . .. 118 9.6 Conclusie ... 118 10 SAMENVATTING EN CONCLUSIES ... 121 10.1 Inleiding ... 121 10.2 Bouwregelgeving en certificatie ... 122 10.3 Uitgangspunten ... 122 10.4 Procescertificatie ... 123 10.5 Kwaliteitssystemen ... 124 10.6 Beoordelingsrichtlijnen ... 125 10.7 Ontwikkelingstraject ... 126 10.8 Slotbeschouwing ... 127 LITERATUUR ... 129 BULAGE 1 GEÏNTERVIEWDEN ... 131 BULAGE2 TOELICHTINGEN EN AANVULLENDE OPMERKINGEN BU DE STELLINGEN ... 135

BIJLAGE 3 STANDPUNTEN VAN DE GEÏNTERVIEWDEN ... 155

BIJLAGE 4 BEGRIPPEN ... 167

BULAGE5 KADER VOOR KWALITEIT ... 169

BULAGE6 VOORBEELD UITWERKING PROJECTKWALITEITSPLANNEN ... 173

VOORWOORD

Dit is het eindrapport van het onderzoek Gecertificeerd bouwtoezicht dat het Onder-zoeksinstituut OTB in de periode oktober - februari 1997 in opdracht van de Vereni-ging Grootbedrijf Bouw (VGBouw) heeft uitgevoerd.

Een interviewronde onder 29 deskundigen van verschillende partijen in de bouw, vormde een belangrijk onderdeel van het onderzoek. We hebben getracht om zoveel mogelijk partijen bij het onderzoek te betrekken. We hebben gekozen voor respon-denten waarvan we verwachtten dat ze een inhoudelijke bijdrage konden leveren aan de 'discussie' over certificering. De groep respondenten kan niet worden gezien als een volledige representatieve afspiegeling van de partijen in de bouw. Met de inter-views wilden we argumenten en inzichten verzamelen. We bedanken hierbij de geïn-terviewden hartelijk voor hun medewerking aan dit onderzoek.

Een belangrijke vaststelling van het onderzoek is dat het thema 'gecertificeerd bouw-toezicht' bij de meeste geïnterviewden in de belangstelling staat. We staan aan het be-gin van een ontwikkeling van procescertificaten en de toepassing van kwaliteitssyste-men voor de controles op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit bij ontwerp en uitvoering. Mede naar aanleiding van dit onderzoek is het bij de verschil-lende partijen nadrukkelijker op de agenda gekomen.

10 maart 1998 Henk Visscher Frits Meijer

-1

INLEIDING

1.1 Inleiding

Uit onderzoeken die in het kader van de evaluatie van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit zijn uitgevoerd en het eindrapport van de MDW-werkgroep bouwregel-geving blijkt dat bouwvergunningsprocedures door het bouwbedrijf nog steeds als be-lemmerend worden ervaren. Daarnaast wordt geconstateerd dat de technische contro-les ten behoeve van de plantoetsing en het toezicht op de uitvoering van de bouw bij de gemeentelijke diensten voor bouw- en woningtoezicht steeds meer in de knel ko-men.

De staatssecretaris van Volkshuisvesting heeft het beleidsvoornemen geuit om proces-certificatie via de Woningwet expliciet te erkennen om op deze wijze het bouwbe-drijfsleven in staat te stellen om de controles op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit bij ontwerp en uitvoering te verzorgen.

In landen als Noorwegen, Zweden en Duitsland zien we een concept van zelfcontrole in praktijk gebracht. De bouwregelgeving in die landen stelt een opdrachtgever ver-antwoordelijk voor een adequaat controlesysteem. De opdrachtgever dient hiertoe bouwbedrijven te selecteren met erkende kwaliteitssystemen of onafhankelijke contro-lebureaus als alternatief in te schakelen. De Engelse bouwwetgeving heeft de moge-lijkheid geopend voor particuliere controlebureaus om het technisch bouwtoezicht uit te voeren.

De erkenning door de overheid van certificatie-systemen als waarborg voor de nale-ving van publieke voorschriften is in Nederland geen onbekend verschijnsel. Bij de herziening van de Woningwet in 1992, is aan 'erkende kwaliteitsverklaringen' de sta-tus gegeven van 'bewijs dat aan de voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan' (voorzover de kwaliteitsverklaringen daarop betrekking hebben). Deze kwaliteitsver-klaringen dienen als zodanig door het bouw- en woningtoezicht te worden geaccep-teerd bij de aanvragen voor een bouwvergunning.

De overheid overweegt nu ook de mogelijkheid voor procescertificatie met betrekking tot controles door ontwerpers, bouwers en externe controlebureaus in de bouwwetge-ving op te nemen. Deze gedachte is het resultaat van aanbevelingen van twee MDW-projecten (MDW: Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit), namelijk de projecten 'bouwregelgeving' en 'normalisatie en certificatie'.

De certificatie van ontwerpers en bouwers voor het uitvoeren van hun werkzaamheden waarbij wordt voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit is uit overwegingen van effi-ciëntie een optimale situatie. Het bouwproces kenmerkt zich echter door een grote di-versiteit en complexiteit. Het kenmerk van certificatie van een proces is dat een 'algemeen' omschreven en gekeurd proces elke specifieke situatie zal moeten dekken. Een eerste vereiste van het functioneren van het certificatie-instrument is dat het ui-terst betrouwbaar moet zijn en op erkenning van alle betrokken partijen moet kunnen rekenen. De bestaande infrastructuur voor de certificatie in Nederland biedt in begin-sel goede mogelijkheden.

De argumentatie om voor deze ontwikkeling te kiezen is in dit rapport in kaart ge-bracht. De voor- en nadelen zijn geïnventariseerd en er is een concept ontworpen voor de uitwerking.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen

Aan het onderzoek ligt de volgende probleemstelling ten grondslag:

Op welke wijze kan binnen de kaders van de Nederlandse bouwregelgeving een vorm

van certificatie van ontwerpers, bouwers en externe controlebureaus voor de controles

op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit worden ontwikkeld? Wat zijn

de voor- en nadelen, voorwaarden en consequenties van deze ontwikkeling en wat is

het draagvlak om dit concept in de praktijk te realiseren?

In concreto zullen de volgende onderzoeksvragen worden uitgewerkt:

Waarom zou certificatie van het controleproces moeten worden nagestreefd?

Wat zijn de voor- en de nadelen van bouwtoezicht op basis van

(proces )certificatie?

Welke vormen van certificatie voor welke (deel)processen in het bouwproces le-nen zich voor certificatie ten behoeve van naleving van voorschriften van het Bouwbesluit?

Welke eisen zullen worden gesteld aan controleprocessen om erkenning in het

ka-der van de Woningwet te kunnen verkrijgen?

Hoe kunnen de controleprocessen aansluiten op bestaande kwaliteitszorgsystemen in de bouw?

Op welke wijze kan de ontwikkeling van de bedoelde certificatie worden gereali-seerd?

Wat zijn de consequenties van de invoering van dit concept voor het bouwproces? Wat is het draagvlak voor de ontwikkeling van zelfcontrole?

1.3 Onderzoeksaanpak

Het onderzoek kent de volgende onderdelen:

1. Het opstellen van argumenten voor (en tegen) het ontwikkelen van een systeem van gecertificeerde controleprocessen.

2. Het verkennen van de mogelijke concepten voor een gecertificeerd bouwtoezicht.

2

H'" ~ .WW : , _ _ om ' ' ' '

3. Het vaststellen van het draagvlak voor gecertificeerd bouwtoezicht De rapportage is gebaseerd op een literatuurstudie' en een interviewronde.

Er zijn in totaal 29 interviews gehouden met deskundigen van de volgende organisa-ties en bedrijven (in bijlage 1 is een volledige lijst opgenomen van de geïnterviewden):

Bouwfysica adviesbureaus Constructie adviesbureaus Bouw- en woningtoezichten Plantoetsingsadviesbureaus

Bouw- en projectontwikkelingsbedrijven: Raad van Accreditatie

Nederlands Verbond Ondernemers Bouwbedrijf Certificatie-instellingen

Stichting Bouwkwaliteit Ministerie van VROM

Vereniging Ramen en Metalen Gevelbranche Bond Nederlandse Architecten

Stichting Woningborg Vereniging Stadswerk TNO Bouw

Vereniging Nederlandse Gemeenten

Zoals we in het voorwoord hebben aangegeven, zijn de meningen van de respondenten niet representatief voor 'de' opinie van de Nederlandse bouw.

In de interviews is de thematiek in de vorm van stellingen voorgelegd. We hebben de respondenten gevraagd of ze het eens of oneens met de stellingen waren. Niet alle vragen waren voor alle respondenten te beantwoorden, bijvoorbeeld omdat ze daar vanuit hun positie in het bouwproces te weinig ervaring mee hebben. Bij elke stelling is ook steeds naar een motivatie en naar aanvullende argumenten met betrekking tot het thema gevraagd. De hoofdstukken 4 tlm 9 zijn voor een groot deel gebaseerd op de interviews. In de hoofdstukken zijn tabellen opgenomen met procentuele verdelin-gen van de primaire reacties op de stellingen. In de begeleidende teksten zijn veel van , De belangrijkste literatuur was:

Evaluatienota herziene Woningwet en Bouwbesluit (MVROM, 1996) Eindrapport MDW-rapport Bouwregelgeving (Tweede Kamer, 1996/1997) Bouwregelgeving in zeven West-Europese landen (Visscher, 1997)

Notities van EZ over normalisatie en certificatie (Tweede Kamer, 1996/1997) Kader voor kwaliteit (Bakker e.a., 1996)

Model integraal project kwaliteitsplan (Spekkink e.a.,1996) Model kwaliteitssysteem bouw (MKS) (VGBouw, 1995) Kwaliteitszorg voor architecten (MKA) (BNA, 1995) Praktijkboek bouwkwaliteit (SBK, 1997)

BRL 5002 (VGBouw, 1996)

I.---~~----~~~~~-

... _ _'_"__'_'_

·

·

__

de toelichtingen en aanvullende argumenten verwerkt. In bijlage 2 zijn tabellen opge-nomen met de toelichtingen en aanvullingen.

Zoals gezegd, kan de groep respondenten niet als afspiegeling van alle partijen in de bouw worden gezien. De resultaten zijn dan ook slechts indicatief. Een ander pro-bleem bij de beantwoording van de vragen vormt het hoge hypothetische gehalte van de stellingen. De vragen hebben veelal betrekking op ontwikkelingen waarvan nog niet exact duidelijk is hoe ze uiteindelijk uitwerken.

Het algemene beeld dat uit de interviews naar voren komt, is dat de deskundigen in hoge mate geïnteresseerd zijn in het thema, maar dat het nog maar het begin is van een ontwikkeling. De geïnterviewden zijn nog bezig hun standpunt te bepalen. Een

van de belangrijkste resultaten van de interviews zou kunnen zijn dat het thema nu binnen veel instellingen en bedrijven onder de aandacht is gebracht. Verschillende partijen hebben aangegeven dat zij bij vervolg initiatieven betrokken willen worden, of wellicht zelf initiatieven zullen nemen.

1.4 Opbouw van de rapportage

In hoofdstuk 2 wordt het beleidskader voor de certificatie van controle op de naleving

van de voorschriften van het Bouwbesluit uiteengezet. Hierin komen enige algemene principes van certificatie aan de orde en gaan we in op beleidsuitgangspunten van het ministerie van Economische Zaken met betrekking tot de inzet van normalisatie en certificatie, ook voor controles op de naleving van publiekrechtelijke voorschriften.

Vervolgens behandelen we de actuele ontwikkelingen met betrekking tot de bouwre

-gelgeving. Naar aanleiding van het eindrapport van het MDW-project Bouwregelge-ving heeft de staatssecretaris van VROM het beleidsvoornemen kenbaar gemaakt om via de Woningwet procescertificatie van ontwerpers, bouwers en controlebureaus te erkennen als alternatief voor de huidige technische controle door het Bouw- en Wo-ningtoezicht.

Hoofdstuk 3 zet de ordening van het bouwtoezicht van een aantal Europese landen naast elkaar. We zien in de beschouwde landen - Engeland, België, Frankrijk, Duits-land, Noorwegen en Zweden - dat particuliere partijen op verschillende wijze een taak hebben in de controle op de naleving van de technische bouwvoorschriften.

Hoofdstuk 4 verkent de uitgangspunten om tot een alternatieve invulling te komen voor de controle op de naleving van de bouwvoorschriften en gaat in op de mogelijke concepten die daarvoor in aanmerking zouden komen.

Hoofdstuk 5 gaat nader in op de vraag hoe procescertificatie van controles in het ka-der van het Bouwbesluit kan worden uitgewerkt. Hierbij wordt nagegaan hoe een en ander zo goed mogelijk kan aansluiten bij de bestaande bouwpraktijk. We verkennen zowel externe als interne controleprocessen.

Hoofdstuk 6 onderzoekt de mogelijkheden voor de toepassing van de bestaande kwa-liteitssystemen (NEN-ISO 9000 serie) voor de controleprocessen op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit. We geven een overzicht van de specifiek voor de Nederlandse bouw ontwikkelde instrumenten.

Hoofdstuk 7 biedt inzicht in de inhoud en structuur van een beoordelingsrichtlijn voor gecertificeerde plantoetsing en bouwtoezicht.

Hoofdstuk 8 beschrijft het ontwikkelingsproces om gecertificeerd bouwtoezicht in de praktijk in te voeren. Dit bestaat enerzijds uit een antwoord op de vraag hoe benodig-de beoorbenodig-delingsrichtlijnen ontwikkeld zoubenodig-den kunnen worbenodig-den, welke partijen daarbij betrokken moeten worden en hoe zo'n proces in gang gezet zou kunnen worden. An-derzijds wordt ingegaan op de vraag hoe de erkenning van de kwaliteitssysteemcertifi-catie in het kader van de bouwregelgeving 'langzamerhand' kan worden ontwikkeld. Hoofdstuk 9 gaat in op het draagvlak voor de beschreven ontwikkelingen en schenkt

aandacht aan de knelpunten die de ontwikkeling kunnen belemmeren.

Hoofdstuk 10 sluit af met conclusies en geeft aanbevelingen over de volgende te ne-men stappen om de beoogde certificatie te realiseren.

,,~,.I '.l~

2

BOUWREGELGEVING EN CERTIFICATIE

2.1 Inleiding

Door een aantal omstandigheden en ontwikkelingen (zowel aan overheids- als aan marktzijde) vallen discussies over een grotere rol van het particuliere initiatief bij het bouw- en woningtoezicht in een steeds vruchtbare voedingsbodem. De recente belang-stelling voor het concept van gecertificeerd (particulier) bouwtoezicht komt wat dat betreft dus niet helemaal uit de lucht vallen.

De Nederlandse overheid heeft deregulering van wet- en regelgeving al langere tijd hoog in het vaandel staan. Zoals al eerder is aangegeven, is het streven naar deregule-ring de motor geweest achter de wijzigingen van de Woningwet en de introductie van het Bouwbesluit in 1992. Het denken over het verder verminderen van de regelgeving gaat echter gewoon door. Op dit moment wordt het toepassen van certificatie als een van de stappen gezien in de richting van een verdere deregulering. Binnen de kabi-nets operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW-operatie) vormen normalisatie en certificatie een belangrijk aandachtspunt. De mogelijke motie-ven en te stellen randvoorwaarden bij normering en certificatie worden verkend. Deze verkenning strekt zich ook uit tot de bouwsector en de bouwregelgeving. Zoals we later in dit hoofdstuk zullen zien, wordt overwogen om - op vrijwillige basis -(proces)certificatie te introduceren als alternatief voor de bouwkundige toetsing van bouwvergunningen. Op dit moment is dit nog een taak van de gemeentelijke diensten bouw- en woningtoezicht. Met een dergelijke aanbeveling wordt aangesloten bij de ontwikkelingen die zich binnen het bouwbedrijfsleven voordoen in Nederland. Binnen de marktsector wordt volop nagedacht over en gewerkt aan systemen om de (interne) kwaliteitszorg op een hoger niveau te tillen. Certificatie op het terrein van de bouw-kundige toetsing zou naadloos passen binnen deze ontwikkelingen.

Het is onmogelijk de ontwikkelingen in Nederland los te zien van het internationale (Europese) perspectief. Ook de andere Europese landen bewegen zich in de richting van een meer geprivatiseerd bouw- en woningtoezicht. Met name in de Scandinavische landen is men wat dat betreft een stap verder dan in Nederland. Mede in het licht van het streven naar een 'Europa zonder grenzen' (inclusief een harmonisering van de wet

-en regelgeving) zijn dergelijke ontwikkeling-en ook voor Nederland van essentieel be-lang.

I"T'

In dit hoofdstuk gaan we nader in op het beleid en de daarbij gehanteerde kaders waarbinnen de ontwikkeling van procescertificatie van specifieke controlebureaus (maar ook van architecten, constructeurs en bouwbedrijven), uitgewerkt zou kunnen worden. Daartoe staan we allereerst in paragraaf 2.2 in meer algemene zin stil bij thema' s als zelfregulering en certificatie. Binnenlandse en Europese ontwikkelingen op dit terrein komen in deze paragraaf aan bod. Vervolgens worden in paragraaf 2.3 de relevante ontwikkelingen op dit gebied in de Nederlandse bouwregelgeving op een rij gezet. We eindigen tenslotte met paragraaf 2.4 waarin we de belangrijkste conclusies samenvatten.

2.2 Zelfregulering en certificatie

In het rapport Normen, certificatie en open grenzen werkt het ministerie van Econo-mische Zaken (EZ) een beleidsvisie uit waarin het bevorderen van de rol van het certi-ficatie-instrument een van de elementen is (ministerie van EZ, 1996). De beleidsvisie van het ministerie van EZ geeft belangrijke aanknopingspunten voor de onderbouwing van de ontwikkeling van zelfcontrole voor de bouwsector. In het onderstaande gaan we er op in. We moeten hier overigens benadrukken dat de gedachten over zelfregule-ring en certificatie niet het primaat van EZ alleen zijn. De ideeën sluiten onder meer nauw aan bij de beleidsvisie van het ministerie van Justitie. Met name kan hier wor-den gewezen op de nota Zicht op wetgeving die de minister van Justitie al begin jaren negentig namens het kabinet aan de Tweede Kamer heeft aangeboden (Kamerstukken H, 1990/1991. 22008, nrs. 1 en2). Verder kan nog gewezen worden op de MDW-operatie.

In de beleidsontwikkeling voor normalisatie en certificatie ziet het ministerie van EZ twee belangrijke hoofdlijnen:

Allereerst moet een effectief en efficiënt werkende sector op het gebied van nor-malisatie en certificatie tot stand worden gebracht. Deze sector moet zich zowel in de Europese als de wereldwijde concurrentie staande kunnen houden.

In de tweede plaats moet een - uit het oogpunt van rechtszekerheid en handhaaf-baarheid - verantwoorde rol van normalisatie en certificatie in het wetgevende proces in Nederland worden bevorderd. Uit een oogpunt van beleidsconcurrentie -zo stelt EZ - kan daardoor een gunstige uitgangspositie voor het Nederlandse be-drijfsleven worden verkregen.

Er zijn - zo stelt het ministerie van EZ - legio kansen voor instrumenten als normali-satie en certificatie in het dereguleringstraject. Deze kansen worden bovendien uit het oogpunt van rechtshandhaving als veelbelovend betiteld. Voorwaarde bij dat laatste is wel dat er essentiële waarborgen in het leven moeten worden geroepen om de burgers te beschermen. Al met al ziet EZ hier goede mogelijkheden om tot een efficiënter functionerende overheid te komen.

Normalisatie en certificatie leiden per definitie tot (overheids)eisen en -regelgeving met een steeds minder gedetailleerd karakter. Een ontwikkeling die overigens niet nieuw is. Al vanaf de totstandkoming van het zogenaamde Witboek voor de voltooiing

8

van de interne markt (Ministerie van EZ, 1985) worden de eisen waaraan producten moeten voldoen steeds minder in detail vastgelegd. Vanaf die tijd wordt er op Euro-pees niveau steeds meer met richtlijnen gewerkt die de fundamentele eisen voor pro-ductgroepen bevatten. In de meeste gevallen gaat het om (prestatie-eisen) op het ge-bied van veiligheid, gezondheid, consumentenbescherming en milieu. Deze funda-mentele eisen zijn en worden uitgewerkt in Europese normen. De richtlijnen bevatten ook eisen op het terrein van controle en keuringen. De EU-lidstaten zijn verplicht vol-gens deze Europese systematiek te werk te gaan.

Het ombuigen van de huidige gedetailleerde regulering voor producten in de richting van een globale regulering met vergaande verantwoordelijkheden aan de publiekrech-telijke en privaatrechpubliekrech-telijke deelnemers, kan nogal wat consequenties hebben. Het zal duidelijk zijn dat de nadere uitwerking (van zowel het wetgevings- als deregule-ringstraject) goed moet worden begeleid.

Accreditatie

Voor het toepassen van certificatie is accreditatie een essentiële voorwaarde. Via ac-creditatie kunnen de certificatie-instellingen worden gekeurd en erkend. Acac-creditatie moet aan de afnemers van een product of dienst een waarborg bieden voor de kwaliteit en betrouwbaarheid van de geleverde keuringsdienst. In de tweede plaats moet het de objectiviteit, deskundigheid en rechtsgelijkheid. garanderen.

De Nederlandse overheid beschouwt accreditatie ook als een hulpmiddel om het (inter)nationaal vertrouwen in Nederlandse certificatie-, laboratoria- en inspectiedien-sten aan te tonen. Enerzijds is het een concurrentiemiddel en anderzijds kan het voor

de overheid een hulpmiddel zijn bij de handhaving van de wetgeving. Als een instel-ling niet is geaccrediteerd kan de overheid zelf de kwaliteit aantoonbaar maken. Door het introduceren van accreditatie kan op een verantwoorde manier een deel van het toezicht op naleving van regelgeving aan marktpartijen worden overgelaten. Uiteraard behoudt de overheid als eindverantwoordelijke een toezichtsfunctie en opsporingsbe-voegdheid.

De Raad voor Accreditatie (RvA) is de instantie die de accreditatie van in Nederland opererende certificatie-instellingen uitvoert.

Conformiteitsprocedures

Op basis van de aanpak met (Europese) richtlijnen moet een fabrikant aantonen dat een product volgens de Europese normen is geproduceerd of tenminste voldoet aan de essentiële eisen die in de richtlijn zijn opgenomen. Het gaat hier om de zogenaamde conformiteitsbeoordeling, waarvoor er twee procedures bestaan. In de eerste plaats mag de producent zelf de beoordeling doen. Dit gebeurt met name wanneer het om een product gaat waarmee in beginsel weinig risico's voor de gezondheid, veiligheid en milieu gemoeid zijn. Bij producten waar deze risico's hoger worden ingeschat, moet een door de overheid aangewezen keurings- en certificatie-instelling worden in-geschakeld.

Bij de systematiek met richtlijnen speelt de ondernemer zelf een belangrijke rol. Bij de reguliere (repressieve) handhaving onderneemt een overheidsdienst zelf (al dan niet

namens het Openbaar . Ministerie) actie. Naarmate zelthandhaving meer wordt toege-past, zal de rol van deze reguliere handhaving verminderen.

Zelthandhaving is in de Nederlandse context op zich vrij nieuw. Het systeem dient in de ogen van het ministerie van EZ in ieder geval een aantal vaste basiselementen te bevatten:

de overheid stelt de essentiële eisen enlof andere grenswaarden voor producten of processen vast;

de toetsingsprocedures moeten helder zijn;

er worden instellingen in het leven geroepen die - op basis van een bevoegdheids-verklaring - de toetsingen mogen uitvoeren;

het zijn de ondernemers die zelf (meestal contractueel verplicht) producten of pro-cessen voor toetsing aanbieden, enlof zelf de toetsing mogen verrichten;

er is een verklaring of aanduiding bij de producten noodzakelijk voordat ze door de fabrikant op de markt kunnen worden gebracht;

de eisen moeten in praktische zin uitgewerkt worden in normen, waarbij de over-heid nog een laatste check uitvoert.

De precieze afbakening tussen publieke en private functies en de verantwoordelijkhe-den van partijen is op het terrein van de zelthandhaving nog niet altijd even helder. De overheid zou in beginsel verantwoordelijk moeten zijn voor de onderliggende regelge-ving, voor het aanwijzen van normen en toetsende instellingen en voor handhaving in de zin van toezicht en opsporing.

In de nieuwe systematiek is keuring en certificatie op basis van normen een private aangelegenheid. Als keuring en certificatie door de private sector wordt verricht, moèt er een duidelijke functiescheiding zijn tussen die keurings- en certificatie-activiteiten en werkzaamheden als toezicht en opsporing. Anders dreigt concurrentieverstoring. Wel is het mogelijk dat daar waar keuring een wettelijke plicht is, de keuringsinstel-ling toch met enig openbaar gezag is bekleed. De instelkeuringsinstel-ling is alleen voor die besluiten een bestuursorgaan en valt dan onder de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een voorbeeld hiervan (en een illustratie van gescheiden functies) is de procedure die ge-hanteerd wordt bij de periodieke keuring van motorvoertuigen: de APK-keuring. De overheid is verantwoordelijk voor de regels en de automobilist is verantwoordelijk voor een goedgekeurde auto voordat hij/zij ermee de openbare weg opgaat. Private organisaties (lees: garages) kunnen die keuring uitvoeren. Zij worden op hun beurt weer (steekproefsgewijs) gecontroleerd door de overheid, nl. de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Het toezicht op de 'producten' wordt vervolgens weer uitgevoerd door politie en justitie (overheid) die verantwoordelijk zijn voor de opsporing en vervolging van overtredingen van door de overheid gestelde regels.

Privatisering overheidskeuringsbureaus

Het is niet per se noodzakelijk dat de keuring door nieuw op te richten private instan

-ties geschiedt. Het is heel wel denkbaar dat keurings- en certificatie-activiteiten binnen de overheid kunnen worden geprivatiseerd (zie ook: Ministerie van EZ, 1996). Ook kan er op grond van speciale redenen worden besloten deze activiteiten te verzelfstan

-digen, zodat die meer aan de overheid blijven gelieerd. De (binnen Europa)

streefde volledige marktwerking kan dan volop tot haar recht komen, bovendien kan men zich daardoor beter voorbereiden op de Europese concurrentie. Het scheiden van de publieke en private functies kan overigens wel tot gevolg hebben dat de wetgeving moet worden aangepast.

Binnen de overheid zijn momenteel tal van instellingen actief op het gebied van toet-sen en controleren van producten en procestoet-sen. Activiteiten binnen deze instellingen die een rol spelen bij zelthandhaving kunnen echter in de ogen van het ministerie van EZ zoveel mogelijk aan de markt worden overgedragen. Zij noemt daarvoor de vol-gende overwegingen:

Een onduidelijke rolvermenging moet worden voorkomen tussen enerzijds de ta-ken op het gebied van overheidshandhaving (toezicht en opsporing) en anderzijds activiteiten die te maken hebben met zelthandhaving (keuring en certificatie). Door een toenemende concurrentie binnen Europa zullen (overheids)instellingen die een kunstmatige monopoliepositie hebben door de markt vanzelf worden ge -dwongen tot meer efficiëntie en flexibiliteit.

De nationale overheid krijgt een steeds kleinere beleidsvrijheid voor de invulling van keurings- en certificatie-activiteiten, waardoor ook minder redenen bestaan

~oor continuering van deze taken als een speciJieke overheidsactiviteit.

De overheid kan het privatiseringstraject aanmoedigen en bespoedigen door zoveel mogelijk private instellingen in te schakelen om keurings- en certificatietaken van de overheid over te nemen. In het kader van regelingen als het Bouwbesluit en de Wet Energiebesparing Toestellen zien we dit momenteel overigens ook in de praktijk al gebeuren.

Normalisatie en certificatie moet vooral gericht zijn op het realiseren van een vereen-voudiging van regelgeving en mag niet leiden tot onnodige regulering. Het ministerie van EZ stelt dan ook dat bij het formuleren van de regels en de verdere uitwerking van normalisatie en certificatie men zich telkens moet afvragen of voorstellen noodza-kelijk en proportioneel zijn.

De belangrijkste betrokken marktpartijen hebben inmiddels ook gereageerd op de plannen. In een brief aan de Tweede Kamer van de ministers van Economische Zaken en Justitie over de follow up van het MDW-rapport Normalisatie en certificatie (Tweede Kamer, 1996/1997,24036, nr.47) wordt op deze reacties nader ingegaan. Ondernemers- en werknemersorganisaties vinden het niet helemaal geruststellend dat het MDW -rapport de indruk wekt dat de overheid sterk gebruik wil maken van de mogelijkheid van zelfregulering. Zo zou de overheid het publieke belang uit het oog dreigen te verliezen. De bewindslieden van Economische Zaken en justitie stellen daar tegenover dat als zelfregulering echter een goede manier blijkt om dat publieke belang te behartigen zij het als overheidsverantwoordelijkheid zien om daar zo goed mogelijk bij aan te sluiten.

De vakcentrales zijn van mening dat normalisatie en certificatie geen alternatief kun-nen vormen voor overheidsregulering omdat het publieke belang feitelijk door de overheid zelf moet worden behartigd . Wel kunnen instrumenten als normalisatie en certificatie mogelijk aanvullend werken op overheidsregulering. De bewindsiieden hebben hierover een andere opvatting. Zij vinden dat in het geval de overheid

consta-teert dat een concreet publiek belang voldoende wordt gediend door zelfregulering, overheidsregulering alleen maar als een belastende doublure zou werken.

Bijna alle marktpartijen zeggen veel waarde te hechten aan de aanbeveling dat certifi-catie op vrijwillige basis tot stand moet komen. Het is prima dat de overheid gebruik wil maken van certificatie. Bedrijven en organisaties moeten zelf kunnen bepalen of ze bereid zijn over te gaan tot certificatie. Het is voorstelbaar dat bedrijven uit een (eigen) behoefte aan een beter kwaliteitsimago voor certificatie kiezen. Overheids-dwang moet worden uitgesloten. De overheid kan bedrijven natuurlijk wel stimuleren door een soort 'tegenwaarde' aan te bieden; bijvoorbeeld in de vorm van een vergun-ning op hoofdlijnen of minder overheidscontroie. De Raad voor het Midden en Klein-bedrijf (RMK) merkt hierover op dat het in de praktijk er dan vooral op zal neer ko-men dat de overheid een 'tegenwaarde' zal bieden aan bedrijven die beschikken over een gecertificeerd kwaliteits- enlof milieuzorgsysteem. De kleinere bedrijven vallen dan buiten de boot; voor hen is het invoeren en laten certificeren van een zorgsysteem echter vaak onhaal( -en betaal)baar. De ministers van EZ en Justitie vinden het niet voor de hand liggen om een apart op het midden- en kleinbedrijf toegesneden certifi-caat te introduceren om de 'certificatie-drempel' voor deze bedrijfssector te verlagen. Dit zou in hun ogen tot onduidelijkheid in de markt leiden. De bewindslieden spreken hun voorkeur uit voor een volwaardig certificaat voor het MKB. Vanuit de specifieke omstandigheden van bedrijven in de MKB-sector moet een stappenplan ontwikkeld worden waarmee deze bedrijven uiteindelijk (stapsgewijs) een volwaardig certificaat kunnen halen. Voor de ontwikkeling van een dergelijk stappenplan draagt het ministe-rie van EZ overigens financieel bij aan een project dat de Raad voor de Accreditatie en MKB-Nederland momenteel samen uitvoeren.

Beide ministers gaan in hun brief aan de Tweede Kamer ook in op een actieplan van de overheid voor de bevordering van de toepassing van de instrumenten normalisatie en certificatie. Zij geven een overzicht van onderwerpen en actiepunten die de ver-schillende departementen hebben aangedragen. Met betrekking tot de bouw wordt de mogelijke certificatie van de aanvrager van een bouwvergunning specifiek genoemd. De ministers stellen dat de aanvraag van een bouwvergunning, zowel voor het toet-sende gemeentelijk bouw- en woningtoezicht als de aanvrager, relatief hoge lasten met zich brengt. Onderzocht moet worden of de lasten voor beide partijen door de intro-ductie van certificatie kunnen worden verminderd. Met een (vrijwillig) certificaat zou de aanvrager van een bouwvergunning moeten kunnen aantonen dat aan alle eisen van het Bouwbesluit wordt voldaan. De gemeentelijke rol beperkt zich dan in die gevallen tot een marginale toetsing (Tweede Kamer, 1996/1997,24036, nr.47).

2.3 Ontwikkelingen in de Nederlandse bouwregelgeving

Zoals we al in de inleiding hebben aangegeven, ging er aan de uiteindelijke herziening van de Woningwet en de uniformering van de bouwvoorschriften door de introductie van het Bouwbesluit in 1992 een lang dereguleringstraject vooraf. In de jaren na de introductie is de nieuwe regelgeving uitgebreid onderwerp van evaluatie geweest. In 1996 is het integrale eindrapport, dat gebaseerd is op een groot aantal

ges, verschenen. De Werkgroep Bouwregelgeving, die onder de paraplu opereert van de kabinetsoperatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, heeft de in-zichten vervolgens verwerkt in een eigen rapportage die in de zomer van 1997 is ge-presenteerd.

Op basis van de resultaten van beide rapportages en de aanvullende aanbevelingen van het breed samengestelde Overlegplatform Bouwregelgeving schetst de staatssecretaris van VROM uiteindelijk in augustus 1997 de beleidsvoornemens van het kabinet ten aanzien van de bouwregelgeving (Tweede Kamer, 1996/1997, 24036, nr. 59). We staan kort stil bij de resultaten van de evaluatie-onderzoeken en de beleidsvoornemens van het kabinet. Bij dat laatste schenken we speciale aandacht aan certificering en de mogelijke gevolgen voor de bouwvergunningsprocedures.

2.3.1 Evaluatie herziene Woningwet en Bouwbesluit

De evaluatie-onderzoeken die de afgelopen jaren door verschillende onderzoeksinsti-tuten zijn uitgevoerd, laten zien dat veel nieuwe elementen van de regelgeving (onder meer de systematiek van het Bouwbesluit) goed worden beoordeeld, maar dat daar-naast nauwelijks sprake is geweest van een vermindering van de regeldruk voor bou-wers en van de bestuurslasten van gemeenten. Dit laatste was overigens wel een van de belangrijkste redenen om de nieuwe bouwregelgeving te introduceren.

In een onderzoek van het Onderzoeksinstituut OTB naar de effecten van de veranderde vergunningsprocedures is onder meer aangetoond dat de gemeentelijke diensten bouw-en woningtoezicht meer aandacht schbouw-enkbouw-en aan activiteitbouw-en als het bewakbouw-en, admini-streren en snel afhandelen van de vergunningsprocedures . Op zich geen opzienbarende conclusie. Door de introductie van fatale termijnen zijn gemeenten immers ook wel genoodzaakt om deze activiteiten prioriteit te geven. Een en ander heeft wel tot gevolg gehad dat er minder ruimte overblijft voor andere taken. De daadwerkelijke technische controle is er daar een van (Meijer e.a., 1996).

Naast een capaciteitsprobleem ontstaat er echter ook een kwaliteitsprobleem. De eisen die worden gesteld aan de technische expertise (en de benodigde hulpmiddelen) van de diensten nemen zowel in omvang als in zwaarte toe. Te denken valt hier bijvoorbeeld aan de berekeningen die de invoering van de Energie Prestatie Norm met zich

bren-gen~ Met name voor de kleinere gemeenten kunnen er hierdoor problemen ontstaan

door het achterblijven van voldoende kwaliteit en capaciteit.

De Vereniging Stadswerk schetst in haar rapportage Evaluatie van de bouwregelge-ving, een oplossingsgerichte visie van de ambtenaren bouw- en woningtoezicht (Vereniging Stadswerk, 1996) in grote lijnen eenzelfde beeld. De ondervraagde amb-tenaren van bouw- en woningtoezicht geven aan dat de in hun ogen te grote admini-stratieve rompslomp en de te ingewikkelde uitwerking van de prestatie-eisen, een dus-danig grote werkdruk hebben opgeleverd, dat de kwaliteit van de toetsing er onder lijdt. De respondenten geven aan dat zij minder gedegen te werk gaan en zeggen voor-al 'in te leveren' op de controle tijdens en na het bouwen. Maar ook aan de controle op papier schort noodgedwongen het een en ander.

Uit het eerder aangehaalde OTB-onderzoek blijkt dat er over de gehele linie een grote-re werkdruk wordt ervagrote-ren sinds de nieuw grote-regelgeving van kracht is. De gemeenten stellen - na twee jaar ervaring - in grote meerderheid (ca. 90%) dat de werkdruk is

stegen (Meijer, e.a., 1996). Aan de ene kant kan het zijn dat de onderzoeksperiode van twee jaar na invoering van de herziene Woningwet wellicht aan de korte kant is geweest om een eindoordeel over de werkdruk te kunnen geven. Gezien het grote aantal gemeenten dat een toename van de werkdruk ervaart, kan aan de andere kant ook niet gesteld worden dat het hier alleen maar om incidentele 'aanloopproblemen' gaat. Met name taken als de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunning, de ont-vankelijkheidstoets, de administratieve afhandeling en de technische toets blijken rela-tief veel tijd te kosten.

Moret, Ernest & Young hebben onderzocht wat de fmanciële consequenties zijn van de invoering van de nieuwe regelgeving voor gemeenten (Tweede Kamer, 1996/1997,

24036, nr. 59). Uit hun onderzoek blijkt dat met name de personeelslasten (formatiekosten, tijdelijke krachten en andere inschakeling) zijn toegenomen. Ook zij constateren dat de taken die betrekking hebben op bewaking en voortgang van de af-handeling van de aanvragen meer prioriteit hebben. gekregen. Minder prioriteit kregen vooral de buitencontrole en de toetsing aan de bouwvergunningsprocedure en het Bouwbesluit.

2.3.2 Nieuwe beleidsinitiatieven

De resultaten van de evaluatie-onderzoeken waren mede aanleiding voor het kabinet om binnen de MDW-operatie ( waarin naast het ministerie van EZ, de ministeries van Justitie en VROM betrokken zijn) ook de bouwregelgeving nader te onderzoeken. Overigens is er binnen de bouwwereld als geheel sprake van een (redelijk algemeen gedragen) gevoel dat het toch mogelijk zou moeten zijn om de regels eenvoudiger,

duidelijker, eenduidiger, meer proportioneel en minder belastend voor de burger en het bedrijfsleven te maken. Vergunningsprocedures zouden sneller kunnen en onder-ling beter afgestemd moeten worden (bijvoorbeeld de bouw- met de milieu- en water-vergunning). Ook heerste de opvatting dat er onderwerpen geregeld zijn die ook aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven kunnen worden overgelaten.

In het MDW -project zijn onder meer alle relevante onderzoeken onder de loep geno-men die ingaan op knelpunten binnen overheidsregelgeving . Voorts is gesproken met organisaties van belanghebbenden (zoals de AVBB, BNA, VNO/NCW, VNG, GIW, TNO-bouw, SBK, VEH, GIW, NWR, Federatie Nederlandse Gehandicaptenraad, NVTB en de Raad voor Accreditatie) en hebben ronde-tafelgesprekken plaatsgehad met deskundigen uit de praktijk en de wetenschap. Om een beter beeld te krijgen van mogelijke oplossingsrichtingen heeft de werkgroep ook zelf onderzoek uitbesteed, waaronder een internationaal vergelijkend onderzoek van bouwregelgeving en bouw-vergunningprocedures (Visscher, 1997). De inzichten die dat alles heeft opgeleverd, zijn in het - eind augustus 1997 - verschenen eindrapport verwerkt. Het rapport is als bijlage bij een brief van de staatssecretaris van Volkshuisvesting aan de Tweede Ka-mer aangeboden (Tweede KaKa-mer, 1996/1997,24036 nr 59).

Het rapport beschrijft knelpunten, bevat analyses en beveelt oplossingen aan voor een hele reeks aspecten van het Bouwbesluit en de Woningwet. In deze paragraaf beperken we ons tot de bouwvergunningsprocedures en het bouwtoezicht. De conclusies van de werkgroep sporen met de resultaten van de verschillende evaluatierapporten. De lan-delijke uniformiteit waarvoor het Bouwbesluit heeft gezorgd, wordt positief

deeld. Het feit echter dat het toezicht op de technische bouwregelgeving onder druk is komen te staan, wordt als een knelpunt gezien . Binnen de vergunningsprocedures signaleert de werkgroep problemen met het grote tijdsbeslag, de omvang van de in-formatie die moet worden aangeleverd en -bij de hoogte van de leges - het ontbreken van een verband tussen de individuele vergunningaanvraag en de kosten van de ge-meente.

De regelgeving - zo luidt de conclusie - kan op onderdelen worden aangepast. De uit-gangspunten daarvoor vindt de werkgroep onder meer in de eerder aangehaalde nota Zicht op wetgeving (Kamerstukken 11, 1990/1991,22008, nrs 1 en 2). Uitgangspunten bij een wijziging van de wet- en regelgeving zijn daar bijvoorbeeld 'liever door de markt dan door de overheid' en 'lichte voor zware instrumenten'. Bij een wijziging moet dus zoveel mogelijk worden aangesloten bij de verantwoordelijkheid van de bouwpraktijk zelf om toe te zien op de kwaliteit van de door haar geproduceerde bouwwerken. Initiatieven door de markt zelf, zoals normalisatie en certificatie, ver-dienen daarom gestimuleerd te worden. En daar waar met lichtere instrumenten dan wettelijke regeling het gestelde doel kan worden bereikt, heeft dit de voorkeur.

Gevolgen voor vergunningprocedures (driedeling en toetsing)

Het kabinet heeft inmiddels haar standpunt bepaald over de vraag hoe het nu verder moet met de bouwregelgeving . Dit gebeurde na kennis te hebben genomen van de hiervoor genoemde evaluatienota's, de rapportages van de MDW-werkgroep, reacties hierop van het Overlegplatform Bouwregelgeving (OBP) en discussies in het algemeen overleg met de vaste kamercommissie van VROM. De huidige driedeling van vergun -ningvrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken en de daarbij beho-rende procedures wordt aangepast. Het kabinetsvoorstel kent de volgende belangrijke elementen (Tweede Kamer, 1996/1997, 24036, nr. 59):

1. In de toekomst moet er sprake zijn van een onderscheid tussen vergunningvrije en vergunningplichtige bouwwerken. De categorie 'meldingplichtige bouwwerken' roept teveel onduidelijkheden op en voor een tweedeling bestaat een breed maat-schappelijk draagvlak. Binnen de categorie vergunningplichtig wordt vervolgens onderscheid gemaakt tussen een lange en een korte procedure.

2. De veel voorkomende verbouwen aanbouw zal in ieder geval bij de korte proce-dure worden ondergebracht (hiermee neemt het kabinet het voorstel van het OBP over). De afbakening van tussen 'kort' en 'lang' moet overigens nog nader wor-den bezien. De huidige meldingplichtige bouwwerken vallen eveneens onder de korte procedure. Hierbij wordt aangetekend dat bepaalde meldingplichtige bouw-werken vergunningvrij gemaakt zullen worden (dit overeenkomstig het advies van de MDW-werkgroep).

3. Binnen de korte procedure worden aanvragen alleen preventief getoetst aan de. re-delijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. De aan de gemeente over te dragen bescheiden zullen dan ook beperkt blijven tot informatie over deze aspec-ten. Er hoeft (binnen de korte procedure) geen preventief bouwkundige toets te worden uitgevoerd. De beslistermijn voor de korte procedure kan dan ook beperkt blijven tot twee weken. Het moet binnen deze termijn ruimschoots mogelijk zijn om de aanvraag te toetsen aan de redelijke eisen van welstand en het

bestem-mingsplan. Als er wel zou zijn gekozen voor een bouwkundige toets zou een lan-gere atbandelingstermijn noodzakelijk zijn. Door het niet invoeren van een pre-ventieve bouwkundige toets kan een burger of bedrijf natuurlijk het risico lopen dat bij slecht geleverd werk de gemeente tot aanschrijving overgaat. Het kabinet vindt dit een maatschappelijk aanvaardbare consequentie van minder regulering. Het OBP en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hadden overigens liever gezien dat er in de verkorte procedure wel bouwkundige getoetst zou wor-den (waarbij de VNG de preventieve toets wilde beperken tot constructieve veilig-heid en brandveiligveilig-heid).

Certificering en de voorgestelde wijzigingen

Certificering is op dit moment in de bouwpraktijk een bekend fenomeen. Via zoge-naamde erkende kwaliteitsverklaringen is het gebruik van certificering al volop geïn-tegreerd in de bouwregelgeving. Met deze kwaliteitsverklaringen (certificaten of at-testen) wordt vooraf aangetoond en gegarandeerd dat een product of proces voldoet aan tevoren vastgestelde kwaliteitseisen. Als in het Bouwbesluit een technische eis is gesteld aan een bouwmateriaal of bouwdeel en er voor het desbetreffende materi-aal/deel een op die eis toegesneden erkende kwaliteitsverklaring is afgegeven (door de minister van VROM), dan is aan de eis voldaan wanneer dat materiaal/deel overeen-komstig die kwaliteitsverklaring wordt toegepast. Bij de uiteindelijke vergunningver-lening toetst de gemeente dan niet meer of aan de gestelde eis is voldaan. Tot het af-geven van dergelijke kwaliteitsverklaringen zijn uitsluitend instellingen bevoegd die door de Raad voor Accreditatie zijn geaccrediteerd. Momenteel zijn er zo'n tien geac-crediteerde certificatie-instellingen. De coördinatie van de afgifte van kwaliteitsverkla-ringen berust bij de Stichting Bouwkwaliteit (SBK), die tevens adviseur is van de mi-nister van VROM bij de erkende kwaliteitsverklaringen. De kwaliteitsverklaring speelt ook in Europees verband een rol. Wanneer een bouwproduct aan de eisen van de EG-richtlijn bouwproducten voldoet en dus de CE-markering mag voeren, heeft dit na goedkeuring door het SBK, ook een kwaliteitsverklaring.

Certificering zou in de toekomst met name een rol kunnen spelen bij de (nieuw voor-gestelde) bouwvergunningsprocedures . Onder het huidig regime wordt een vergun-ningplichtig bouwwerk preventief getoetst aan het Bouwbesluit. Een belangrijk deel van de lastendruk die gepaard gaat met het Bouwbesluit ligt bij deze preventieve toets. De MDW -werkgroep denkt dat certificering hier een oplossing kan bieden. De lasten kunnen voor een groot deel worden weggenomen. De verantwoordelijkheid voor de kwalitatieve toets wordt dan overigens wel expliciet bij de bouwpraktijk gelegd. Het voordeel van de certificering van de ontwerper/architect, de bouwer of een toetser is dat de gemeenten het bouwplan niet meer vooraf (of zelfs helemaal niet meer) hoe-ven te toetsen aan de technische eisen. Geen toetsing vooraf leidt tot kortere vergun-ningsprocedures, minder rompslomp (een kleinere 'papierwinkel') en lagere lasten. Bovendien kan op deze wijze worden voorkomen dat een opdrachtgever nodeloos grote (en ingewikkelde) projecten aan gemeentelijk toezicht moet onderwerpen, terwijl er waarschijnlijk onvoldoende gemeentelijke capaciteit beschikbaar is voor een goede bouwtechnische toets.

16

Certificering brengt voordelen met zich, maar er zijn natuurlijk ook nadelen aan ver-bonden. Het opstellen van een beoordelingsrichtlijn en een accreditatieprogramma en het instellen en uitvoeren van kwaliteitscontrole kosten geld. Ter nuancering moet hier worden opgemerkt dat het om de introductie van vrijwillige certificering gaat. Dit is in principe een garantie dat certificering alleen dan ontstaat, als partijen denken dat de kosten tegen de baten opwegen. Een ander mogelijk nadeel is dat er door certificering ongewenste marktverdelingseffecten kunnen optreden. Marktafscherming kan worden voorkomen door bij de opzet van een certificeringssysteem er voor te zorgen dat het voor zoveel mogelijk architecten, bouwers enJof toetsers toegankelijk is. Dit neemt niet weg dat de overheid daarnaast er in de praktijk op zal moeten toezien dat certifi-cering niet marktafschermend werkt.

De MDW-werkgroep zelf, stelt overigens stringente randvoorwaarden aan de eventu-ele inzet van normalisatie en certificering, die de mogelijke nadeventu-elen moeten voorko-men. De drie belangrijkste randvoorwaarden zijn dat mededinging niet mag worden beperkt, dat de financiële en administratieve lasten die voortvloeien uit certificering niet op de private sector mogen worden afgewenteld en dat voldaan wordt aan juri-disch-bestuurlijke randvoorwaarden zoals kenbaarheid, objectiviteit en toegankelijk-heid van de normen.

Alle mogelijkheden overziend, noemt de werkgroep uiteindelijk drie mogelijke alter-natieven van certificering in relatie met de bouwvergunningprocedure:

In het eerste alternatief ziet de ontwerper/architect er zelf op toe dat er conform het Bouwbesluit wordt gebouwd. Door middel van een certificaat kan de ontwer-per aantonen dat hij daartoe in staat is. Een opdrachtgever die gebruik maakt van een gecertificeerde ontwerper hoeft zijn bouwwerk niet meer vooraf bouwtech-nisch te laten toetsen.

In tweede variant wordt alternatief 1 uitgebreid met een gecertificeerde bouwer. In deze variant wordt de bouwer gecertificeerd wanneer hij aantoont zelf in staat te zijn om gedurende de bouw erop toe te zien dat conform het Bouwbesluit wordt gewerkt. Wanneer een opdrachtgever een gecertificeerde ontwerper en een gecer-tificeerde bouwer inhuurt, hoeft de gemeente niet meer vooraf en niet meer tijdens de bouw te toetsen. Dit ontlast ook het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht in

·belangrijke mate.

Tenslotte is er de mogelijkheid van een erkende toetser denkbaar. Deze erkende toetser kan voor en tijdens de bouw het bouwwerk toetsen aan het Bouwbesluit. Als de gecertificeerde toetser dit sneller en goedkoper doet dan een gemeente, kan het voor de opdrachtgever aantrekkelijk zijn hiervan gebruik te maken. In Enge-land bestaat dit alternatief van een particuliere toetser overigens al (Visscher, 1997).

Met betrekking tot de leges adviseert de MDW -werkgroep dat er een duidelijker ver-band moet komen tussen de hoogte van de leges en de inspanningen van de gemeente.

Wanneer een aanvrager gebruik maakt van een gecertificeerde architect, bouwer of toetser (en de toetsingswerkzaarnheden van de gemeente dus beperkt kunnen blijven) moet dit in de hoogte van de leges tot uitdrukking komen. De staatssecretaris van VROM onderschrijft dit standpunt. De leges kunnen worden verlaagd bij

vragen waarbij de certificaten leiden tot het achterwege blijven van de bouwtechnische toets door de gemeente. Dit uitgangspunt vergemakkelijkt overigens het ontwikke-lingstraject voor de bedoelde procescertificatie. Behalve de versnelde procedure wor-den het kwaliteitssysteem en het certificaat ook 'beloond' door een reductie van de le-ges.

De MDW-werkgroep doet tot slot de aanbeveling om per AMvB de mogelijk vast te leggen om krachtens de (gewijzigde) Woningwet een vergunning op hoofdlijnen te verstrekken. Na het verstrekken van een vergunning op hoofdlijnen kan de bouw van start gaan. Momenteel beslist de gemeente zelf of een vergunning op hoofdlijnen bin-nen haar gemeentegrenzen mogelijk is. De staatssecretaris is van mening dat expliciet moet worden in de Woningwet moet worden vastgelegd, dat het aanvragen van een bouwvergunning op hoofdlijnen tot de mogelijkheden behoort. Dit punt kan van be-lang zijn voor de vormen waarin procescertificatie in de vergunningsprocedure kunnen worden gehanteerd.

Het Overlegplatform Bouwregelgeving (OBP, 1997) vindt dat het verruimen van de mogelijkheid tot vrijwillige (proces)certificering zinvol kan zijn. Het is aan de markt-partijen om hier vervolgens gebruik van te maken. Er zal echter gewaakt moeten wor-den dat procescertificering niet leidt tot het in een achterstandspositie plaatsen van groepen van ondernemingen. Verder is van belang dat er een eenduidige juridische in-kadering plaatsvindt, zoals nu het geval is ten aanzien van de zogenaamde erkende kwaliteitsverklaringen.

Het kabinet deelt de visie van de MDW -werkgroep dat vrijwillige procescertificering de lasten voor de gemeente en de vergunningaanvrager kan verlichten en de vergun-ningverlening kan versnellen. De verlichting treedt met name op omdat bij gebruik van een gecertificeerde organisatie voor het ontwerp de preventieve bouwtechnische toets niet langer noodzakelijk is en dus een verkorte vergunningplichtige procedure van toepassing is. Randvoorwaarde is dat de huidige groepen bouwers en ontwerpers en potentieel nieuwe groepen in voldoende mate toegang tot de markt behouden, ook wanneer hun ontwerp niet gecertificeerd is. Binnen deze randvoorwaarden, die mede voortvloeien uit het kabinetsstandpunt over het MDW-rapport Normalisatie en certifi-catie is het kabinet bereid om in nauwe samenspraak met de bouwpraktijk de aanbeve-lingen van de werkgroep nader uit te werken.

Van initiatief tot feitelijke regelgeving: hoe verder?

We hebben hiervoor gezien welke richting de overheid op wil met de bouwregelge-ving en de rol die certificering daarbinnen kan spelen. De aanbevelingen van de werk-groep en het kabinet moeten nog door de betrokken partijen (VROM, bouwers, archi-tecten, gemeente en dergelijke) nader worden uitgewerkt in een beoordelingsrichtlijn en een accreditatieprograrnma. Daarbij zal de wens om de certificering (op termijn) voor zoveel mogelijk partijen haalbaar te maken, uitdrukkelijk worden meegenomen. Uiteindelijk zal in de Woningwet de mogelijkheid van de voorgestelde vonnen van certificatie moeten worden opgenomen. Op dit moment is een wijziging van de W

0-ningwet in voorbereiding die de mogelijkheid van procescertificering meer explici-teert. De huidige definitie van de kwaliteitsverklaring (zoals opgenomen in artikel 1, eerste lid, onderdeel j) van de wet zal daarbij ook worden uitgebreid. De zinsnede

18

'een bouwmateriaal of bouwdeel' wordt daarbij vervangen door 'een bouwmateriaal, bouwdeel of samenstel van bouwmaterialen of bouwdelen dan wel bouwwijze' . Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk om voor woonwagens en prefab-woningen, maar ook voor bepaalde toepassingsmethoden, een kwaliteitsverklaring te verstrekken die door de minister kan worden erkend. Dit ontheft de gemeente vervolgens van bouwkundige toetsingswerkzaamheden.

De staatssecretaris van VROM heeft inmiddels aangegeven dat de aanbevelingen van de MDW -werkgroep verder zullen worden uitgewerkt in concrete wijzigingsvoorstel

-len van wet- en regelgeving (Tweede Kamer, 1996/1997, 24036, ill. 59). Daarbij

werd gestreefd naar een datum voor het eind van 1997. Het wetgevingstraject kan dan vervolgens worden opgestart. Ten einde de inzichtelijkheid voor de bouwpraktijk zo groot mogelijk te laten zijn, wordt geprobeerd de veranderingen in wet- en regelge-ving als gevolg van het MDW -advies en de Evaluatienota zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk voor het jaar 2000, zoveel mogelijk als een totaalpakket in te voeren.

2.4 Conclusie

In algemene zin kan worden gesteld dat de overheid in haar toekomstig beleid in be-ginsel mikt op het stimuleren van een zo groot mogelijke inzet van de instrumenten nonnalisatie en certificatie. Uitgangspunt daarbij is in de eerste plaats dat certificatie een privaatrechtelijke aangelegenheid is. De ontwikkeling van beoordelingsrichtlijnen en certificatieschema's zal atbankelijk zijn van de inzet van de marktpartijen. Daar waar mogelijk wil de overheid certificatie als alternatief voor publieke keuringen en controles erkennen en belonen (zelfregulering). In het verlengde hiervan wordt ook overwogen overheidskeuringsinstellingen te privatiseren en/of te verzelfstandigen. Zelfregulering en certificatie worden als belangrijke instrumenten gezien om tot ver-dere ver-deregulering te komen en de bestuurslasten en regeldruk voor burgers en bedrij-ven te verminderen. De ontwikkeling van een uitgebreid en goed werkend certificatie-systeem wordt daarnaast ook van belang geacht vanuit het internationale perspectief (de internationale -en met name Europese - concurrentiepositie).

Accreditatie (oftewel; de erkenning van en toezicht op certificatiebureaus) is van groot belang om de kwaliteit en erkenning van certificaten te waarborgen. Een belangrijke randvoorwaarde bij het 'belonen' van privaatrechtelijke certificaten voor publieke doelen (als alternatief voor overheidscontroie) is dat er geen marktafschenning ont-staat. Alle partijen die in een bepaalde branche werkzaam zijn, moeten op gelijkwaar-dige wijze van certificatie kunnen profiteren. Voor kleine bedrijven is de ontwikkeling van kwaliteitssystemen vaak een kostbare en belastende operatie. Er wordt echter wel voor gepleit dat de kleine bedrijven een gelijkwaardig certificaat moeten kunnen be-halen als de grotere. Er zal specifiek aandacht worden geschonken aan de ontwikke-ling van certificatieschema's toegesneden op de kleinere bedrijven maar met een ge-lijkwaardige status.

In navolging van de aanbevelingen van de MDW -werkgroep bouwregelgeving wil het kabinet de mogelijkheid voor vrijwillige procescertificatie in de Woningwet expliciet vennelden. Dit dient te gebeuren volgens de systematiek voor de erkende

kwaliteits-...

verklaringen waarbij in productcertificaten een verwijzing kan worden gemaakt naar voorschriften uit het Bouwbesluit. Indien men over een erkende kwaliteitsverklaring beschikt, wordt dit door het gemeentelijk bouwtoezicht als voldoende bewijs gezien dat aan de voorschriften is voldaan waarnaar in het certificaat wordt verwezen. Het is de bedoeling om procescertificatie voor ontwerpen, bouwen en toetsen op basis van het Bouwbesluit mogelijk te maken. Ook biedt het kabinet al inzicht in de conse-quenties die hieruit getrokken kunnen worden met betrekking tot de bouwvergun-ningsprocedure en het bouwtoezicht. Voorgesteld wordt om de huidige driedeling in categorieën bouwwerken te vervangen door een verdeling in vergunningvrij en ver-gunningplichtig, waarbij voor de categorie vergunningplichtige bouwwerken een on-derscheid wordt gemaakt tussen een korte en een lange procedure. In de korte proce-dure wordt een aanvraag alleen preventief getoetst op de redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. De bouwkundige toets vervalt bij deze korte procedure. De staatssecretaris van VROM is van plan om een ontwerp van een gecertificeerd ont-werper de korte vergunningsprocedure te laten doorlopen. Ook wordt expliciet gesteld dat wanneer door certificering een bouwkundige toets vervalt, de leges kunnen wor-den verlaagd.

De kabinetsvoorstellen sluiten goed aan bij de aanbevelingen van de MDW -werkgroep en worden ondersteund door het commentaar van het Overlegplatform Bouwregelge-ving (het OBP). Wel moeten we wijzen op een essentiële randvoorwaarde. Benadrukt moet worden dat het om vrijwillige certificering gaat. Het is aan de marktpartijen zelf om het benodigde instrumentarium (beoordelingsrichtlijn, accreditatieschema) te ont-wikkelen. Dit alles mag bovendien niet leiden tot afscherming van de markt. Ook voor niet-gecertificeerde bedrijven moet de concurrentiepositie gegarandeerd blijven. Hiermee is het kader voor de ontwikkeling van zelfcontrole duidelijk vast komen te staan. Het echter nog allesbehalve duidelijk welke eisen er aan procescertificaten zul-len worden gesteld om ze te kunnen erkennen als kwaliteitsverklaring in de zin van de Woningwet. Het is van groot belang om, voordat het ontwikkelingstraject van de be-oogde procescertificaten verder wordt ingezet, juist in die eisen meer inzicht te ver-werven.

20

3

BOUWTOEZICHT IN ANDERE LANDEN

3.1 inleiding

In de landen om ons heen zien we vele varianten van het betrekken van particuliere partijen in het bouwproces bij de controles van de publieke bouwvoorschriften in het kader van de bouwvergunningsprocedures. Er bestaan vormen van uitbesteding aan gespecialiseerde controlebureaus en erkenning van controles door dergelijke bureaus (België, Frankrijk, Duitsland, Engeland). Recente ontwikkelingen in Noorwegen, Zweden en ook in Duitsland laten een veel verdergaande privatisering van de contro-letaken zien.

De verschillende vormen van privaatrechtelijke controles ten behoeve van de publiek-rechtelijke voorschriften zijn niet in de eerste plaats gebaseerd op certificatie. In Noorwegen en Zweden gaat van de systemen van zelfcontrole echter wel een sterk stimulerende werking uit naar kwaliteitszorg en certificatie.

De beschrijvingen van de verschillende landen zijn niet even uitgebreid. Met name Noorwegen en Zweden zijn verder uitgewerkt dan de andere landen omdat ze meer relevante informatie opleveren voor de thematiek van dit onderzoek. De informatie voor dit hoofdstuk is ontleend aan het rapport Bouwtoezicht in zeven West-Europese landen (Visscher, 1997).

In de paragrafen 3.2 tot en met 3.7 komen achtereenvolgens Engeland, Noorwegen, Zweden, Duitsland, Frankrijk en België aan de orde. In paragraaf 3.8 wordt nagegaan in hoeverre de systemen van de andere landen als voorbeeld kunnen dienen voor de Nederlandse situatie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de concluderende paragraaf 3.9.

3.2 Engeland

In Engeland heeft de opdrachtgever de keuze om voor de technische bouwvergunning naar het gemeentelijk bouwtoezicht te gaan of de diensten in te schakelen van een er-kend privaatrechtelijk controlebureau. Sinds enige jaren kunnen privaatrechtelijke or-ganisaties worden erkend als Approved Inspector en zijn zij in die hoedanigheid be-voegd om vergunningen te verstrekken bij het voldoen aan de bouwtechnische voor-schriften. Hiertoe voeren zij controles uit op het ontwerp en de uitvoering. In