Werk in uitvoering: Het groeikernenbeleid: Deelstudie Vijftig jaar DGVH

Bibliotheek TU Delft

DTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 hUp: / /www.otb.tudelft.n1

WERK IN UITVOERING: HET

GROEIKERNEN-BELEID

Deelstudie Vijftig jaar DGVH

A.

w

.

De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH":

- In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; Werk in uitvoering: het groeikernenbeleid;

Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Faber, A.W.

Werk in uitvoering: het groeikernenbeleid. Deelstudie Vijftig jaar DGVH /

A.W. Faber. - Delft : Delft University Press. - 111. - (OTB-werkdocument / Onder-zoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-04)

- Met lito opg. ISBN 90-407 -1511-4 NUGI 655

Trefw.: groeikernenbeleid; nieuwbouw Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD, Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1 Achtergronden van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.2 Probleemstelling . . . 4

1. 3 Uitgangspunten en verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.4 Opbouw van het rapport . . . .. . . 5

2 DE ERKENNINGSFASE (1968-1972) . . . 9

2.1 Nationaal ruimtelijk beleid in plannen en nota's .. . . .. . . 9

2.2 Veranderingen in de volkshuisvesting . . . 12

2.3 De comrnissie-Roelse: grondlegger van het groeikernenbeleid . . . .. 13

2.4 Consensus in de Rijksplanologische Commissie . .. . . 17

2.5 De Nota Volkshuisvesting 1972 . . . . . . . .. 18

2.6 Taak en samenstelling van de IWKW . . . 19

2.7 Bureaupolitieke strijd: de 'vierde directie' . . . .. 0'-.-. . 23

3 DE FASE VAN DE BELElDSFORMULERING (1972-1979) .. . . 27

3.1 Inleiding . . . .... .. . . .. . . 27

3.2 Beleidsontwikkelingen. .. . . 27

3.2.1 Het beleid van Gruijters . . . . ... . . 27

3.2.2 De Verstedelijkingsnota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 30

3.2.3 Van de IWKW naar de ICOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.2.4. Definitieve aanwijzingen in 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 34

3.3 Het groeikernennetwerk in kaart gebracht . . . . . . . . . . . . . . . .. 35

3.3.1 Inleiding: groeikernenbeleid als coördinatieprobleem . . . 35

3.3.2 Het interdepartementale krachtenspel . . . . . . . . . . . . . .. 36

3.3.3 De regionale aanpak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

3.3.4 De betrokkenheid van de RPD . . . .. . . .. . . 47

3.4 Het groeikemenbeleid in de DGVH-organisatie . . . .. ... .. 50

3.4. 1 Een eigen secretariaat? . . . 50

3.4.2 "Een vreemde eend in de bijt ... " . . . 55

4 DE OPLOSSINGSFASE (1979-1985) ... .. . . 59

4.1 Beleid op hoofdlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 59

4.1.1 De crisis op de woningmarkt .. ... ... . .. .. . ... .. . . 59

4.1.2 De successen van het stimuleringsbeleid . . . . . . . . . . . . . .. 61

4.1.3 De Heroverwegingen 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62

4.1.4 Omslag naar de compacte stad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 64

4.2 De ICOG als spin in het groeikernenweb ... . . .. . . .. . . 65

4.3 Interne organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

4.3.1 De reorganisatie van 1979/1980 . . .. . . .. . . 70

4.3.2 Plaats van het ICOG-secretariaat .. ... . . 73

4.3.3 Een grotere rol voor de staande organisatie . . . . . . . . . . . . .. 75

5 DE AFRONDING VAN HET GROEIKERNENBELEID: DE BEHEERFASE (1985-HEDEN) . . . .. . . .. . . 81

5.1 Perspectiefwijziging in beleid en consequenties voor het instrumentarium . . . . .. . .. .. ... . . 81

5.2 Diverse evaluatiestudies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85

5.3 Veranderingen in de ICOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

5.4 Veranderingen in de interne organisatie . . . . . . . . . . . . . 88

6 CONCLUSIES .. .. .. . . . . . .. .. .. .. . . . . . .. . . . .. 91

LITERATUUR .. . . .. .. .. . . 97

BIJLAGE 1 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . . . . 103

BIJLAGE 2 BELEIDSINSTRUMENTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 BIJLAGE 3 PERSONALIA GROEIKERNENBELEID 1968-1995 .. . . .. .. . . 121 BIJLAGE 4 GROEIKERNENBELEID IN CIJFERS . . . . . . . . . . . . . . .. 125

VOORWOORD

In dit rapport worden de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de rol van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) bij de uitvoering van het groeikernenbeleid. Op basis van literatuurstudie, archiefonderzoek en interviews is onderzocht welke ontwikkeling het groeikernenbeleid heeft doorgemaakt en welke bijdragen het DGVH, onderdelen daarvan of individuele personen aan het beleid hebben geleverd.

Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH'. In 1996 bestond het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH in december 1996 het jubileumboek 'Volkshuisvesting in goud' uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestings-beleid centraal staat. 1 Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdrachtgever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: de zelfstandigheid van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikernenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991. Aan elk van deze onderwerpen is een case study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan.

Dit rapport fungeert als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publicatie van deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte

I Schaar, J. van der (red.), A.W. Faber, J.J. Koffijberg, H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, DGVH, 's-Gravenhage.

onderzoeksrapporten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitputtender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is.

Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof. dr. ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van het OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar, hoogleraar volkshuisves-ting/planologie aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGO Research en Advies BV. Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek. Het onderzoek werd verricht door drs. J.J. Koffijberg en drs. A.W. Faber, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te Delft. De samenhang tussen de verschillende case study' s en de voortgang van het project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs. P.W.A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH.

Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de begeleidingscommissie2 _{voor hun inspirerende commentaren en suggesties. Theo} Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en een onmisbare steun bij het ontsluiten van de archieven. Alle geïnter-viewde personen zijn wij erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige houding tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de mede-werkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informa-tie van het ministerie van VROM, die ons waar mogelijk met raad en daad terzijde stonden.

Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker.

Tot slot enkele terminologische kwesties. De naam van het DGVH is een aantal keren gewijzigd. Het DGVH heette in 1946 de Centrale Directie van de Volkshuis-vesting, van 1947 tot 1956 de Centrale Directie van de Wederopbouw en de Volkshuisvesting, van 1956 tot 1975 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid en van 1975 tot 1981 weer de Centrale Directie van de Volkshuisvesting. Voor de periode tot 1981 wordt in dit rapport de afkorting CDV

2 _ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter;

- drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris; - drs. F. van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau); - prof. dr. F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele

Wetenschap-pen, Vrije Universiteit Amsterdam);

- ir. l.M. Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980-1992);

- prof. ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft); - prof. dL W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen,

Universiteit van Amsterdam);

- dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH);

- prof. dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder stadsgeografie en stedelijk beleid, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht); - prof. dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijzonder de geschiedenis

gebruikt. In 1981 werd de CDV herdoopt in het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). De afkorting DGVH heeft betrekking op de periode nadien of wordt in algemene zin gebruikt, zonder verwijzing naar periode.

Waar in dit rapport gesproken wordt over 'het groeikemenbeleid', wordt impliciet ook het beleid ten aanzien van de groeisteden bedoeld.

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1 Achtergronden van het onderzoek

Bij de keuze van de case-studies in het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' is onder meer uitgegaan van drie kerntaken, van de Centrale Directie van de Volks-huisvesting (CDV), sinds 1980 het Directoraat-Generaal van de VolksVolks-huisvesting (DGVH):

- de zorg voor de kwaliteit van het wonen en de woonomgeving; - de zorg voor voldoende beschikbaarheid van woningen; - de zorg voor de betaalbaarheid van de woningen.

In het kader van dit historisch onderzoek is besloten het vraagstuk van de beschik-baarheid toe te spitsen op het groeikernenbeleid en de betekenis, die het DGVH bij de uitvoering daarvan heeft gespeeld. Er zijn enkele argumenten te noemen die deze keus rechtvaardigen.

Ten eerste kan worden vastgesteld dat het groeikernenbeleid, gemeten naar de woningbouwproductie, zeer succesvol is geweest. Hoewel het groeikernenbeleid in de loop der jaren veel kritiek heeft geoogst (zie hoofdstuk 5) staat buiten kijf dat tien jaar na het verschijnen van de Nota Volkshuisvesting 1972 ruim 21 % van de nieuwe woningen in een groeigemeente werd opgeleverd; in de Randstad lag dit percentage zelfs boven de 40%. In totaal werden in de periode 1972-1985 ruim 1,6 miljoen woningen gebouwd, waarvan ongeveer 182.000 (11.3%) in groeikernen (exclusief groeigemeenten).l Vanuit het oogpunt van de zorg voor voldoende beschikbaarheid van woonruimte, kan daarom van een onmiskenbaar succes worden gesproken. In de tweede plaats kan, geconcludeerd worden dat het groeikemenbeleid in belangrijke mate heeft bijgedragen aan het anti-suburbanisatie beleid uit de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966). Kern van dit beleid vormde het principe van de gebundelde deconcentratie: het streven naar bundeling van de woningbouw in overloopkernen en het tegengaan van ongewenste en oncontroleerbare uitwaaiering

van de nieuwbouw over de kleinere kernen. Toen dit beleid begin jaren zeventig volkomen dreigde te mislukken, koos de regering voor het groeikernenbeleid om het tij te doen keren. Uit een evaluatiestudie van de Rijks Planologische Dienst uit 19862 _{bleek dat dit gelukt is: zowel qua inwonertal, woningvoorraad als} werkgele-genheid hebben de groeikernen sinds 1972 een (veel) sterkere ontwikkeling doorge-maakt dan de donorsteden en overige gemeenten in stadsgewestelijk verband (zie tabellen B2.1 tlm B2.3, bijlage 2). Verscheidene auteurs komen dan ook tot de conclusie dat het groeikernenbeleid van grote invloed is geweest op de ruimtelijke indeling van Nederland. Faludi en Van der Valk stellen bijvoorbeeld:

"Zonder de succesvolle ontplooiing van de groeikernen vanaf 1972 zou

Nederland er nu heel anders uitzien. Van een Groen Hart zou immers nauwe-lijks meer sprake zijn. "3

Ir. A. Peters, de eerste voorzitter van de Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw, liet zich in soortgelijke termen uit toen hij in 1982 na tien jaar groeikernenbeleid opmerkte:

"Naar mijn oordeel hadden de grote steden de problemen niet alleen de baas gekund en kunnen zij dit in veel gevallen nu nog niet. Zonder dit beleid zou

het Groene Hart van Holland zijn dichtgeslibd en wel op een dusdanige wijze dat er totaal geen structuur meer in had gezeten. Het is nog altijd verbazing-wekkend hoe open de ruimte in de Randstad is. Ik vind dat zonder meer een verdienste van het gevoerde verstedelijkingsbeleid. " 4

Dit leidt ons tot een derde opmerking. De geleverde prestatie krijgt nog meer reliëf indien het complexe karakter van de opgave in ogenschouw wordt genomen, waarvoor de beleidsmakers zich begin jaren zeventig gesteld zagen. Het ontwikkelen van groeikernen betekende veel meer dan het simpelweg bouwen van woningen op een bepaalde locatie. Om een groeikern leefbaar en levensvatbaar te maken moesten reeds in de plannings- en ontwikkelingsfase een aantal onderling samenhangende beslissingen worden genomen: het aantal te bouwen woningen (in relatie tot de behoefte van het donorgebied), een goede stedenbouwkundige opzet, de omvang, de aard en het ontwikkelingstempo van het voorzieningenniveau (onderwijs, gezond-heidszorg, etc., het aantrekken van voldoende werkgelegenheid en de zorg voor een goede infrastructuur, zowel voor particulier als openbaar vervoer.

2 Rijks Planologische Dienst, 1986, De toekomst van de groeikernen, een verkennende studie, 's-Gravenhage (SOU), RPD StudierappoI1 nr. 36.

) Faludi A., en A.I. van der Valk, 1990, De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse ruimtelijke planningsdoctrine, Assen/Maastricht (Van Gorcum), p. 80.

4 Oud-IWKW-voorzitter ir. A. Peters: 'Nieuwtje van groeikernenbeleid is er een beetje af', In de groei, december 1982, nr. 9, pp. 5-6.

Dit complexe en integrale karakter van de opgave vergde een goede coördinatie, zowel horizontaal (tussen de verschillende betrokken departementen), verticaal (tussen de betrokken bestuurslagen) als intradepartementaal (de verhouding tussen de verschillende dienstonderdelen van het DGVH en tussen het DGVH en de Rijks Planologische Dienst). De keerzijde hiervan is het risico van 'bureaucratisering'5: het geleidelijk ontstaan van een wirwar aan overlegcircuits, regelingen, controleme-chanismen, circulaires etc., die tezamen een slagvaardig en flexibel overheidshande-len in ernstige mate frustreren. Ook het groeikernenbeleid heeft, zoals ieder beleid, met dergelijke bureaucratiseringsverschijnselen te maken gehad. Het is daarom des te opmerkelijker dat het groeikemenbeleid qua woningbouwproduktie zo succesvol is geweest, ondanks de genoemde bestuurlijke complexiteit en het impliciete gevaar van bureaucratisering.

Dit brengt ons bij een vierde en laatste reden, waarom het groeikernenbeleid een interessante case vormt. Voor het DGVH betekende de uitvoering van het groeiker-nenbeleid een nieuwe taak, die fundamenteel verschilde van het gangbare takenpak-ket. Tot het eind van de jaren zestig stonden de werkzaamheden van de dienst vrijwel volledig in het teken van het verminderen van de kwantitatieve woningnood. De planning en programmering van de woningbouw werden lange tijd vooral bepaald door capaciteitsoverwegingen: daar waar de bouwcapaciteit het toeliet, werd gebouwd. Ruimtelijke overwegingen speelden daarbij nauwelijks een rol. De bestrijding van 'volksvijand nummer één', de woningnood, had absolute prioriteit. De organisatie en de werkprocessen van het DGVH waren sterk op deze taak geori-enteerd. Het 'primaire proces' binnen het DGVH bestond uit de verwerking van subsidie-aanvragen: individuele plantoetsing, subsidievaststelling en -uitbetaling en de administratieve controle hiervan vormden de kern van de werkzaamheden. Het accent lag, zeker binnen het centrale apparaat, vooral op het administratieve proces. Veel werkzaamheden kenden een sterk routinematig karakter. Ook was een groot deel van de dienst weinig extern georiënteerd.

De zorg voor de uitvoering van het groeikernenbeleid betekende daarom om twee redenen een trendbreuk. Qua reikwijdte betekende het groeikernenbeleid een verbreding van het traditionele werkterrein van de dienst. Niet alleen het aantal

S 'Bureaucratie' wordt in deze studie als strikt neutrale term gehanteerd, gekenmerkt door

differentiatie (arbeidsverdeling), hiërarchie en positiebekleding op grond van deskundigheid. 'Bureaucratisme', 'bureaupolitiek' en 'verbureaucratisering' , hier min of meer als synoniemen

opgevat, worden gebruikt om de negatieve verschijnselen die samenhangen met het te ver doorschieten van bureaucratische kenmerken aan te duiden: ambtelijke eigenmacht in plaats van politiek gebruik van deskundigheid, formalisme in plaats van formeel handelen, papasserie in plaats van schriftelijke vastlegging van handelingen, afschuiven of opspelen in plaats van afbakenen van competenties, expansie van bureau-politieke redenen in plaats van vanwege maatschappelijke oorzaken. Zie o.m. RosenthaI, U., 1988, Bureaupolitiek en bureaupo-litisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel, Alphen aan den Rijn (Samson H.D. Tjeenk Willink) , oratie; specifiek ten aanzien van de volkshuisvestingssector is in dit verband interessant: Rosenthal, U. 1981, Ter verdediging van de bureaucratie, in: Stedebouw en Volkshuisvesting, 62, nr. 5, pp. 207-215.

woningen en de prijs daarvan waren van belang, maar ook de locatie werd nu een belangrijk criterium. Het bestaande instrumentarium bood echter geen mogelijkheden hierin te sturen. Nieuwe instrumenten moesten ontwikkeld worden. Ook betekende het groeikernenbeleid dat DGVH-ambtenaren zich buiten hun traditionele werkterrein moesten gaan begeven en mee gaan praten over uiteenlopende zaken als gemeentelij-ke herindelingen, burgemeestersbenoemingen, de tijdige bouw van scholen en sociaal-culturele voorzieningen etc ..

Daarnaast veranderde ook de aard van de werkzaamheden. De noodzaak van bestuurlijke en ambtelijke coördinatie vereiste een veel sterkere externe oriëntatie dan voorheen. Als primairverantwoordelijke instantie voor de uitvoering van het groeikernenbeleid moest het DGVH een activerende en coördinerende rol ten opzichte van andere overheden en departementen gaan vervullen. Het groeikernen-beleid was, zeker in de beginperiode, vooral een kwestie van ad hoc-groeikernen-beleid: concrete problemen en knelpunten moesten zo snel mogelijk uit de weg geruimd worden. Dit vereiste een dynamische, slagvaardige en flexibele instelling van de uitvoerders. Hierbij pasten een op routine-productie gerichte structuur en werkwijze minder goed. Het groeikernenbeleid betekende daarom voor het DGVH een nieuwe beleidsopgave die voor een belangrijk deel buiten het traditionele werkgebied van de dienst lag. De opbouw van en de procedures en specifieke kennis binnen het ambtelijk apparaat waren bij aanvang van het groeikernenbeleid niet of nauwelijks op deze nieuwe opgave toegesneden. Als voorwaarde voor succes waren aanpassingen in de organi-satiestructuur en -cultuur daarom noodzakelijk. De vraag of en op welke wijze deze aanpassingen hebben plaatsgevonden, vormt de rode draad van dit onderzoek.

1.2 Probleemstelling

De casestudies in het onderzoek 'Vijftig jaar DGVH' richten zich op een belangrijke beleidsomslag op een voor het DGVH belangrijk beleidsthema. Telkens wordt daarbij onderzocht welke rol het DGVH zelf bij deze beleidsomslag heeft gespeeld (initiërend of volgend) en welke gevolgen de beleidsverandering voor het DGVH heeft gehad.

In het geval van het groeikernenbeleid is niet zozeer sprake van een 'omslag' als wel van een geheel nieuw beleidsthema. Dit leidt tot de volgende probleemstelling: 1. Welke bijdrage heeft het DGVH aan het ontstaan van het groeikernenbeleid

geleverd en op welke wijze heeft de organisatie op deze nieuwe opgave gerea-geerd C.q. geanticipeerd? Meer in het bijzonder: welke organisatorische, instru-mentele en financiële maatregelen werden genomen?

2. Welke rol speelde het DGVH bij de implementatie van het groeikernenbeleid? Hoe succesvol zijn de door het DGVH genomen maatregelen op organisatorisch, instrumenteel en financieel terrein geweest?

3. Wie fungeerden in verschillende perioden als drijvende krachten achter het groeikernenbeleid ?

Concreet richtte het onderzoek zich op de volgende aspecten: - ontwikkelingen in het beleid;

- veranderingen in de interne organisatiestructuur en besluitvormingsmechanismen binnen het DGVH;

- verschuivingen in de plaats van het DGVH in het 'volkshuisvestingsnetwerk' : de verhouding van (onderdelen van) het DGVH tot de politieke, ambtelijke, bestuur-lijke en maatschappebestuur-lijke omgeving;

- de samenhang tussen deze drie.

1.3 Uitgangspunten en verantwoording

Tijdens het onderzoek is van diverse bronnen gebruik gemaakt. Begonnen is met een literatuuronderzoek. Hierdoor was het mogelijk een overzicht te krijgen van de hoofdlijnen van het beleid en waar noodzakelijk de probleemstelling aan te scherpen. Vervolgens richtte het onderzoek zich op de archieven van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Uit de inventarisatie ter plaatse bleek het overgrote deel van het (indrukwekkende) archiefmateriaal

betrek-king te hebben op concrete projecten in één van de vijftien groeikernen. Een

uitputtende analyse van deze documenten werd niet zinvol geacht met het oog op de probleemstelling. Besloten werd daarom in een vroeg stadium van het onderzoek over te gaan tot het houden van interviews met sleutelpersonen, die nauw bij de uitvoering van het beleid in verschillende perioden betrokken zijn geweest. Uit de persoonlijke archieven van sommige informanten werden daarbij documenten beschikbaar gesteld, die een belangrijke aanvulling op het reeds verzamelde materi-aal betekenden.

Uiteindelijk is uit deze bronnen een beeld geconstrueerd dat in dit rapport zijn neerslag heeft gevonden. Concept-versies van dit rapport zijn ter beoordeling aan de leden van de begeleidingscommissie en aan geïnterviewden voorgelegd. Hun commentaren zijn in de tekst verwerkt.

Als uitvloeisel van de geformuleerde probleemstelling wordt in dit rapport de rol van het DGVH sterk belicht. Daardoor zou ten onrechte de indruk kunnen ontstaan dat de uitvoering van het groeikernenbeleid uitsluitend aan de inspanningen van landelij-ke bestuurders en ambtenaren te danlandelij-ken is geweest. Niets is minder waar. Zonder de actieve betrokkenheid van vele instellingen en personen op provinciaal, regionaal en lokaal niveau zou het beleid nooit van de grond zijn gekomen.

1.4 Opbouw van het rapport

Ter structurering van het verzamelde onderzoeksmateriaal en bij wijze van 'kapstok' voor dit rapport is gebruik gemaakt van het concept van de beleidslevenscyclus. Het

is uitdrukkelijk niet de bedoeling om aan de hand van deze case-study de validiteit van dit model te toetsen. 6

De centrale gedachte achter het model van de beleidslevenscyclus is dat de opkomst en neergang van een beleidsproces in fasen kan worden onderverdeeld.7 _{Hierbij is} aansluiting gezocht bij de indeling die Winsemius8 _{hanteert in zijn analyse van het} Nederlandse milieubeleid. Winsemius onderscheidt vier fasen:

1) De erkenningsfase

Volgens Winsemius wordt deze fase gekenmerkt door grote politieke en maatschap -pelijke meningsverschillen over de aard en omvang van het probleem, de oorzaken en effecten en de verschillende oplossingen en alternatieven. De onzekerheid hierover is groot, de behoefte aan informatie navenant. Het beleid kenmerkt zich door een ad hoc-benadering, waarbij bestaande regelgeving zoveel mogelijk wordt 'opgerekt' om het nieuwe beleidsvraagstuk te kunnen omvatten. Binnen het ambtelijk apparaat wordt getracht het probleem zoveel mogelijk met behulp van bestaande procedures en instrumenten aan te pakken.

Voor het groeikernenbeleid kan deze fase grofweg bepaald worden tussen 1968 en 1972. In deze periode verscheen het groeikernenbeleid op de politieke agenda. Het groeikernenbeleid werd ontwikkeld als antwoord op de dreigende mislukking van het anti-suburbanisatiebeleid. Het eindpunt van deze fase ligt bij de officiële introductie van het groeikernenbeleid als rijksbeleid in de Nota Volkshuisvesting van minister Udink in 1972 en de instelling van de Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw (IWKW) in datzelfde jaar. Deze periode wordt in hoofdstuk 2 van dit rapport beschreven.

2) De fase van de beleidsformulering

In het model van Winsemius is er sprake van groeiende politieke en maatschappelij-ke consensus over de aard en de omvang van de problemen, maar nemen tegelijmaatschappelij-ker-

tegelijker-6 Opvallend is dat de beleidsmakers van weleer zelf ook sterk in termen van de beleidslevens -cyclus dachten. Zo onderscheidden J. Barendregt en J. Fomier, twee DGVH'ers die nauw bij het groeikernenbeleid betrokken zijn geweest, drie fasen: de stan- en ontwikkelingsfase (1972

-1977), de consolidatiefase (1977-1981) en de integratiefase (1981-1982). In de groei, nr. 9,

december 1982, pp. 18-21.

7 Het denken in termen van een beleidslevenscyclus is zeker niet nieuw in de bestuurskunde en

allerminst onomstreden. Men kan zich afvragen of een cyclus werkelijk is voltooid op het moment dat 'het probleem' is opgelost of dat in de praktijk eerder sprake is van een cirkel of spiraal zonder duidelijk herkenbaar en benoembaar begin-en eindpunt. Een ander kritiekpunt betreft de soms arbitraire periode-indeling en het risico van 'hinein interpretieren' . Weer anderen betwijfelen of de weergave van het beleidsproces als een rationeel, logisch en volgtijdelijk geheel in overeenstemming is met de werkelijkheid. Beleid kan ook worden opgevat als een incrementeel proces, als 'mixed scanning' of zelfs volgens het carbage can-model worden beschouwd.

8 Winsernius, P., 1986, Gast in eigen huis: beschouwingen over milieumanagement, Alphen aan den Rijn (Samsom H.D. Tjeenk Willink).

tijd de conflicten over mogelijke oplossingen toe. De publieke en politieke betrok-kenheid zijn groot. De nadruk in het beleid ligt op de ontwikkeling en precisering van de beleidsdoelstellingen, waarbij de effectiviteit en niet de efficiëntie voorop staat. Nieuwe instrumenten, regels, procedures en technologieën worden voorge-steld. De belangrijkste voorwaarde voor succes in deze fase acht Winsemius een sterk gecentraliseerd ambtelijk apparaat. De resultaten van het beleid tellen in deze fase relatief zwaarder dan de kosten ervan.

Bij het groeikernenbeleid is deze fase globaal tussen 1972 en 1979 te situeren. In deze periode, die in hoofdstuk 3 aan de orde komt, werden in interdepartementaal verband fInanciële instrumenten ontwikkeld. Op lokaal, regionaal en landelijk niveau werden bestuurlijke en ambtelijke structuren gecreëerd, die voor een belangrijk deel de uitvoering van het beleid ter hand namen. Het beleid kreeg een nadere onderbou-wing en uitwerking in de Verstedelijkingsnota (deel 2 van de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening), die in delen tussen 1976 en 1978 verscheen. Het eindpunt van deze periode kan worden bepaald bij de defInitieve aanwijzingen van de betrokken gemeenten tot groeikern of groeistad in 1979. De afspraken tussen Rijk, provincie en groeigemeenten kregen daarmee voor het eerst een formeel karakter. Ook in organisatorisch opzicht veranderde er rond deze tijd het een en ander door de formatieve plaatsing van het ICOG-secretariaat daarvan in de DGVH-organisatie.

3) De oplossingsfase

De nadruk ligt in deze periode op de uitvoering van het beleid. Als eenmaal de oplossing is bedacht in de beleidsvoorbereiding, nemen de aandacht van de politiek en de samenleving af. De aandacht voor de efficiëntie van het beleid neem toe, de regelgeving wordt daartoe verfIjnd en aangepast. Verantwoordelijkheden met betrekking tot uitvoering en handhaving worden vastgelegd. De einddoelen van het beleid worden bepaald en zoveel mogelijk vertaald in realistische programma' smet een tijdshorizon van 5 tot 15 jaar.

Hoofdstuk 4 van dit rapport handelt over deze periode, die ten aanzien van het groeikernenbeleid tussen 1979 en 1985 is te plaatsen. Door het instorten van de woningmarkt in 1979 en de grote politieke druk op staatssecretaris Brokx om de bouwproductie op peil te houden, beleefde het groeikernenbeleid een roerige periode. In deze turbulente tijd kwamen als gevolg van het bezuinigingsbeleid de groei-uitgaven onder vuur te liggen, in het bijzonder tijdens en na de Heroverwegin-gen 1982. Tegelijk kondigde zich in deze periode een beleidsmatige omslag aan, door de opkomst van de 'compacte-stadgedachte'. Dit betekende een beleidsom-buiging ten gunste van de grote steden. Het eindpunt van deze beweging kwam met de parlementaire aanvaarding van de Structuurschets voor de Stedelijke Gebieden (SSG) in 1985, waarin voor de meeste groeikernen de afronding van de groeitaak op afzienbare termijn in het vooruitzicht werd gesteld.

4) De beheerfase

Volgens Winsemius' model is in deze fase de oplossing bereikt (althans op papier) en komt de nadruk te liggen op controle en handhaving. Geleidelijk wordt de noodzaak van centralisme geringer en is de tijd rijp voor deregulering,

decentraIisa-tie en overdracht van verantwoordelijkheden van de overheid naar maatschappelijke groepen. Het centrale apparaat wordt langzaam en beheerst ingekrompen, de belangrijkste taak op centraal niveau is het toezicht.

Vanaf 1985 verkeerde het groeikernenbeleid in deze fase, die in hoofdstuk 5 aan de orde komt. Het beleid kwam in het teken te staan van een verantwoorde afronding van bestaande groeitaken en de afbakening van de financiële gevolgen voor het Rijk. In de tweede helft van de jaren tachtig verschenen een aantal evaluatiestudies, waarin zowel het verleden als de toekomst van het beleid aan de orde kwamen. Gaandeweg verdween het groeikernenbeleid als zelfstandig beleidsterrein en ging het onderdeel uitmaken van een breder georiënteerd verstedelijkingsbeleid. Dit leidde uiteindelijk tot aanpassingen op beleidsmatig (de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening en de Vierde Nota Extra) en instrumenteel (Subsidie Grote Bouwlocaties, later het Besluit Locatiegebonden Subsidies) niveau.

In hoofdstuk 6 zullen de onderzoeksbevindingen worden teruggekoppeld naar de probleemstelling uit dit hoofdstuk.

2

DE

ERKENNING SF ASE (1968-1972)

2.1 Nationaal ruimtelijk beleid in plannen en nota's

Vanaf de tweede helft van de jaren vijftig publiceerde de Rijksoverheid een aantal nota's, waarin het te voeren nationale ruimtelijk beleid uiteen werd gezet.! In de Nota Westen des Lands (1958f werd de verwachting uitgesproken dat de bevolking van Nederland tot 1980 met 2,5 miljoen zou toenemen tot 13,5 miljoen. Het Westen van Nederland (circa 1/5 van de oppervlakte) moest de helft van de bevolking herbergen. In de Randstad (1/20 van de oppervlakte) zou de bevolking toenemen van 1,5 tot 5,5 miljoen. In de Nota werden het afronden van de groei van grote stedelij-ke agglomeraties, het handhaven van groene zones tussen steden en het stichten van satellietsteden met een grote economische zelfstandigheid als principes voor het te voeren verstedelijkingsbeleid geformuleerd. Deze uitgangspunten waren deels gebaseerd op de "Tuinstad-beweging" in Engeland, waar al sinds 1946 een New Towns Act van kracht was. De Randstad werd voorgesteld als een polycentrische stedelijke ring rond een open middengebied. Aan de groei van de grote agglo-meraties werden grenzen gesteld: de overloop van de bevolking moest worden opgevangen in bestaande middelgrote steden op de ring of in geheel nieuwe steden van circa 100.000 inwoners op ongeveer vijftien kilometer afstand van de grote steden. Hiertoe introduceerde men het begrip 'overloopkern' . Als zodanig werden onder andere Hoorn, Lelystad, Almere en Nieuwegein, latere groeikernen, genoemd.

Aan een beleidsinstrumentarium dat het ruimtelijk beleid gestalte zou moeten geven, schonk het rapport echter nauwelijks aandacht.

I Voor een beschouwing over de invloed van verschillende naoorlogse beleidsnota's op het

groeikernenbeleid, zie: Brandes, E., H. Leeflang en e.E. van der Werf-Zijlstra, 1984, Groeikernen- en groeistedenbeleid als onderdeel van het nationale verstedelijkingsbeleid 1960-1984, Stedebouw en Volkshuisvesting, 65, nr. 9, september, pp. 338-346. Deze paragraaf berust deels op dit artikel.

2 Rijksdienst voor het Nationale Plan, 1958, De ontwikkeling van het Westen des lands, 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij).

In de Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Nederland (1960)3 waren de groeiver-wachtingen opwaarts bijgesteld tot 14 miljoen inwoners in 1980. De Nota bepleitte een grotere bevolkingsopname in gebieden buiten de Randstad en introduceerde het begrip 'kernenhiërarchie' : voor het hele land zou een hiërarchisch netwerk van kernen moeten worden ontwikkeld, opgebouwd uit levenskrachtige dorpen, streek-centra en grote steden, met de Randstad-Holland als internationale metropool. Ook in deze nota werd het beleid niet instrumenteel onderbouwd: het vertrouwen in zelfregulering door het proces van vrije vestigingskeuze van industrieën en diensten en door middel van coördinatie via de destijds op stapel staande Wet op de Ruimte-lijke Ordening, was groot.

In de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966) bereikten de groeiver-wachtingen een hoogtepunt: de Nota schetste het afschrikwekkende perspectief van een bevolkingsexplosie van 12,1 miljoen in 1965 tot twintig miljoen in het jaar 2000. Bovendien zou het stedelijk ruimtegebruik per hoofd van de bevolking verdubbelen als gevolg van de stijgende welvaart. Hierdoor zou een groeiende behoefte aan grotere woningen, grotere keuzemogelijkheden, recreatie etc. ontstaan. Een nieuw element in de Tweede Nota was de plaatsing van het stedelijk inrich-tingsbeleid in stadsgewestelijk verband. De overloop uit de grote steden moest worden opgevangen in de centrale stad en omliggende kernen: het stadsgewest. Prioriteit kreeg het tegengaan van de wildgroei aan bebouwing in kleinere kernen (suburbanisatie). De 'gebundelde deconcentratie' en de 'milieu-differentiatie' werden de nieuwe uitgangspunten van het verstedelijkingsbeleid. De 'overloopkernen' heetten voortaan 'gebundelde deconcentratiekemen': sommige bestonden al (Hoorn, Lelystad), andere waren van locatie veranderd (Wilsveen werd Zoetermeer, Hoeve-laken werd Leusden), weer andere waren compleet nieuw (Spijkenisse). Ook buiten de Randstad werden kernen aangewezen zoals Duiven en Westervoort. Evenals de voorgaande nota's ontbrak het aan een specifiek instrumentarium. Nog steeds ging men ervan uit, dat de gewenste bevolkingsspreiding zonder bijzondere maatregelen zoals specifieke subsidies bereikt kon worden.4

De CDV hield zich in deze jaren nog niet met de ruimtelijke aspecten van de woningbouw bezig. Vanuit de volkshuisvesting werd de Tweede Nota vooral als een nieuwe uitdaging op een bestaand besluitsveld (het kwaliteitsbeleid) gezien, niet zozeer als een geheel nieuwe dimensie:

"De nota echter heeft de volkshuisvesting uitgedaagd om bij de inrichting van het woonmilieu in grote en minder grote agglomeraties een antwoord te geven op de vraag

J Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1960, Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland, 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1960-1961 4 Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1966, Tweede Nota over de

ruimtelijke ordening in Nederland (J. Cals en P. Bogaers), 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1966-1967, 8803, nr. \., p. 18\.

naar de meest gewenste dichtheid van bebouwing en de bijpassende verhouding tussen hoogbouw en laagbouw." 5

Al snel na het verschijnen van de Tweede Nota bleek van de gebundelde deconcen-tratie niet veel terecht te komen. Ondanks het anti-suburbanisatiebeleid groeiden de kleinere kernen het sterkst. De bevolkingsgroei als gevolg van de overloop uit de grote steden manifesteerde zich niet op de plekken die uit planologische overwegin-gen het meest gewenst waren. De RPD moest in 1971 erkennen dat het beleid niet van de grond kwam.6 _{Een aantal oorzaken lag hieraan ten grondslag:}

- de uitvoering van het beleid werd, conform het decentrale karakter van de Wet op de Ruimtelijke Ordening 1965, aan de gemeenten overgelaten. In de praktijk bleken uitbreidingen in kleine gemeenten in jaarlijks lage aantallen eenvoudiger te realiseren dan grootschalige nieuwbouw in de overloopkernen. Dit laatste was relatief duur vanwege de noodzakelijke investeringen in infrastructuur en de daarmee samenhangende grondkosten. Bovendien was deze aanpak doorgaans veel complexer qua planning;

- de tekortschietende interdepartementale coördinatie. De RPD had grote moeite andere departementen van de zin en haalbaarheid van de voorstellen te overtuigen en bij de uitvoering van het beleid te betrekken;

- de gebrekkige verticale afstemming tussen de diverse bestuurslagen. Zo bleken streekplannen van de provincie vaak weinig meer dan een optelsom van gemeen-telijke verlangens.

- de zwakke positie van de Inspecteurs voor de ruimtelijke ordening (IRO's). Naar gemeenten toe hadden zij vaak nog niet voldoende gezag opgebouwd (de functie bestond pas sinds 1965) om bijvoorbeeld grote invloed op de gemeentelijke bestemmingsplannen uit te kunnen oefenen. Tegelijk namen de IRO's binnen de RPD vaak een tamelijk geïsoleerde positie in, omdat zij daar vaak als 'belangen-behartiger' van de gemeenten en de provincies werden beschouwd?;

- de bestuurlijke en financiële startproblemen van de groeikernen, bijvoorbeeld te krappe gemeentegrenzen, gebrek aan bestuurlijke en ambtelijke ervaring en kennis en onvoldoende financiële middelen. 8

S Jaarverslag CDV 1966, p. 11.

6 "Wat er tot nu toe van dit beleid in de afgelopen vijf jaren is terechtgekomen is ronduit teleurstellend. Een en ander was voor de minister van VRO aanleiding om met alle Colleges van GS op 31 maan 1971 een conferentie te houden, waarbij gedachtewisseling over milieudif-ferentiatie en gebundelde deconcentratie plaatsvond." Bron: Jaarverslag RPD 1971, p. 93.

7 Commentaar dr. A. van der Valk, 8 september 1995

8 Faludi, A., en A.J. van der Valk, 1990, De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse

ruimtelijke planningsdoctrine, Assen/Maastricht (Van Gorcum), pp. 70-75; Glasbergen, P., en J.B.D. Simonis, 1979, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat, Amsterdam (Kobra), dissertatie.

2.2 Veranderingen in de volkshuisvesting

In dezelfde periode, de tweede helft van de jaren zestig, voltrolcken zich een aantal ingrijpende veranderingen in de volkshuisvesting. Onder minister Bogaers (KVP) was de bouwproductie sterk gestegen, van 79.000 woningen in 1963 naar 121.000 in 1966. Het sinds 1945 bestaande kwantitatieve woningtekort venninderde9 _{en maakte}

plaats voor een meer kwalitatief tekort, gedifferentieerd naar regio en huishoudens-type. Nieuwe problemen doemden op: voor het eerst ontstond er plaatselijk leegstand en werden er, in het roerige maatschappelijke klimaat eind jaren zestig, woningen gekraakt. 10

Het goeddeels inlopen van het kwantitatieve woningtekort maakte de weg vrij voor een geleidelijke liberalisatie van de volkshuisvesting. In de nadagen van zijn ambtsperiode werd dit beleid door Bogaers in gang gezet, zijn opvolger Schut

(ARP)ll maakte het vanaf 1967 tot een van de hoekstenen van zijn beleid. De

liberalisatie deed zich voor op een aantal terreinen. Via het instrument van de verplichte rijksgoedkeuringen had het Rijk altijd vaste grip op het bouwbeleid gehad. Tot ongeveer 1966 overtrof de vraag naar rijksgoedkeuringen en subsidies de beschikbare contingenten, daarna niet meer. Dit maakte vanaf 1966 een stapsgewijze afschaffmg van de rijksgoedkeuringen mogelijk.l2 Het huurbeleid werd eveneens geliberaliseerd met de gefaseerde en regionaal gespreide opheffing van de huurprijs-beheersing en de huurbescherming en vervolgens de buitenwerkingstelling van de Woonruimtewet 1947 in de desbetreffende gemeenten.

Het systeem van planning en programmering van de nieuwbouw onderging in 1970 een radicale wijziging. Sinds de Tweede Wereldoorlog had de verdeling van de woningbouwcontingenten in het teken gestaan van de schaarste aan middelen en bouwcapaciteit. De belangrijkste functie van de contingentering was toen het veiligstellen van de belangen van de woningbouw sector ten opzichte van andere bouwsectoren. De Wederopbouwwet bood de basis voor dit centralistisch systeem, waarbij de Tweede Kamer uiteindelijk bij de begrotingsbehandeling van het

departe-9 Zij het minder dan gedacht. In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 15 oktober 1968 moest minister Schut erkennen dat het woningtekon anno 1968 met 37.000 minder was gedaald dan

enige jaren daarvoor was aangenomen (Tweede Kamer, zitting 1968-1969, 9800 XI, nr. 14.).

Het Jaarverslag van de CDV over datzelfde jaar maakt echter tegelijk voor het eerst melding van de sinds 1960 sterk gestegen leegstand. Deze ogenschijnlijke tegenstrijdigheid duidde er op dat het woningtekon sterker dan voorheen een kwalitatieve dimensie had.

10 Jaarverslag CDV 1969, pp. 11-12.

11 Tussen Bogaers en Schut keerde Witte tussen november 1967 en april 1967 kone tijd terug als minister in het kabinet-Zijlstra.

12 Van der Schaar, J., 1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (DUP) (diss.), p. 201. De afschaffing van de rijksgoedkeuringen had overigens gevolgen voor

de CDV-organisatie: per 1 oktober 1967 werd de hoofdafdeling Bouwnijverheid opgeheven.

Resterende taken werden overgedragen aan de afdeling Technische Controle, die werd

ment van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid over de verdeling van het bouwpro-gramma over de sectoren besliste.

Per 1 januari 1971 werd dit systeem vervangen door een meer decentraal stelsel de plannings- en programmeringscyclus (P&P-cyclus). Deze methode ging als basis voor de verdeling van de rijkssteun aan de woningbouw over de gemeenten gelden. De gemeenten stelden in het vervolg op basis van vragenlijsten en eigen onderzoek de lokale woning behoef te vast en dienden op grond hiervan hun bouwprogramma in bij het Rijk. De minister verdeelde vervolgens, op basis van de gebundelde gemeen-telijke programma's en advisering door de per provincie ingestelde Adviescommissie Verdeling Rijkssteun Woningbouw (AVRW), de beschikbare woningbouwcontingen-ten over de gemeenwoningbouwcontingen-ten. Omdat de Hoofdingenieur-Directeur van de Volkshuisvesting (HID) in de provincie als secretaris aan de AVRW's was verbonden, bleef de Centrale Directie rechtstreeks betrokken bij de 'opwaartse lijn' in de P&P-cyclus.

De nieuwe methodiek had onder meer haar oorsprong in de veranderde omstandig-heden op de bouwmarkt. De verdeling van de woningbouwcontingenten was lange tijd gebaseerd op de omvang van het woningtekort. De soort woningen werd van minder belang geacht zolang er een algemeen woningtekort bestond. Maar:

"Geleidelijk evolueerde het woningprobleem echter van een algemeen schaarstepro-bleem dat om een grotere differentiatie in aanpak vraagt, zowel wat betreft de regio's als wat betreft de verschil/ende categorieën van woningbehoevenden. Meer en meer bleken de procedures rondom het totstandkomen van bestemmingsplannen en de produktie van bouwrijpe grond problemen op te roepen." 13

2.3 De commissie-Roelse: grondlegger van het groeikernenbeleid

Het is niet goed mogelijk aan te geven wie exact het initiatief heeft genomen voor wat later het groeikernenbeleid zou worden. Zoals wel vaker waren er meerdere factoren en actoren van belang.

Vaststaat dat de huisvestingsproblematiek van de gemeente Amsterdam een belang-rijke rol heeft gespeeld. Door de sloop van woningen in het kader van de stadsver

-nieuwing en sanering hadden de grote steden, met name Amsterdam, grote proble-men hun bevolking te huisvesten. Amsterdam was voorstander van de uitbouw van

Purmerend tot een satellietstad van 100.000 inwoners. De provincie Noord-Holland daarentegen wilde groeikernen op een grotere afstand van de hoofdstad, zoals Hoorn, Enkhuizen en Alkmaar teneinde het verschil in ontwikkeling tussen het welvarende zuidelijke deel en het achtergebleven noordelijk deel van de provincie te

verkleinen. De verhouding tussen de gemeente Amsterdam en de provincie was hierdoor gespannen. 14

Tegen deze achtergrond had minister Schut op 18 augustus 1970 een gesprek met het provinciaal bestuur van Noord-Holland en de gemeente Amsterdam over de hoofd-stedelijke huisvestingsproblematiek. In de ambtelijke delegatie die Schut vergezelde zat onder andere ook ir. A. Peters, kort daarvoor benoemd tot directeur Bouwnijver-heid bij de CDV. Verder was ook drs. R. de Wit aanwezig, die in die dagen zowel wethouder Publieke Werken van Amsterdam als lid van de Provinciale Staten voor de PvdA was. IS De Wit, reeds in 1958 betrokken bij de totstandkoming van de Nota Westen des Lands, speelde in verschillende functies een cruciale rol in de ontwikkeling en uitvoering van het groeikernenbeleid in Noord-Holland.16 _Zelf benadrukt De Wit overigens de prominente rol van minister Schut. Het was Schut die er bij de gemeente Amsterdam op aandrong een veel 'offensiever' woningbouw-beleid te voeren, dat wil zeggen het woningvraagstuk in gewestelijk verband te bekijken:

.. Schut toonde een verreikende visie te bezitten en, wat minstens zo belangrijk was, hij

was ook bereid op tijd de nodige initiatieven te ontwikkelen. ( .. .) Daarmee gaf hij de stoot tot de studie van de 'commissie-Roelse'," 17

Mgesproken werd dat de gemeente Amsterdam een analyse van het woningbehoefie-onderzoek zou uitvoeren en op basis daarvan een raming van het noodzakelijke bouwprogramma zou maken. Volgens dit rapport, dat in december 1970 verscheen, was tot 1980 een provinciale woningproductie van 208.000 noodzakelijk. Amsterdam zelf en het zuidelijk deel van de provincie waren gezamenlijk goed voor 98.000 woningen: de overige 108.000 woningen moesten in het noordelijk deel van de provincie worden gebouwd. Amsterdam achtte een uitbreiding van de gemeentelijke woningvoorraad met 81.500 woningen noodzakelijk, waarvan 20.500 als gevolg van stadsvernieuwing en sanering. Binnen de Amsterdamse gemeentegrenzen was slechts

14 Deze rivaliteit tussen Amsterdam en de provincie werd ook beaamd door ir. A. Peters.

Volgens Peters wilde de provincie haar bestuurlijke positie verdedigen ten opzichte van Amsterdam. De provincie was daarom voorstander van een betrokkenheid van het Rijk bij het groeikernenbeleid in de rol van 'arbiter'. Bron: interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.

IS Zie: Heiden, N. van der, en G. Wallagh, 1992, Roei de Wit: een beeld van een bestuurder, in:

Rooilijn, 25, nr. 92/4, pp. 102-105.

16 Zie: Faludi, A., en AJ. van der Valk, 1994, Rule and Order. Dutch Planning Doctrine in

the Twentieth Century, Dordrecht (Kluwer), pp. 165-172.

17 Onen, E. 1980, Het ontstaan en de toekomst van het Amsterdamse overioopbeleid; een visie van commissaris De Wit, in: Wonen-TA/BK, nr. 19-80, p. 25; De Wit, R.J., 1978, Een visie

een bouwproductie van 27.500 mogelijk, volgens dit rapport. De overige woningen moesten elders gebouwd worden. IS

Het Amsterdamse rapport vormde belangrijke informatie voor de 'Inventarisatie-commissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad', kortweg naar haar voorzitter (de Noord-Hollandse gedeputeerde mr. J. Roelse) de commissie-Roelse genoemd. Tijdens het bezoek van Schut aan de hoofdstad in augustus 1970 was tot de instelling van deze commissie besloten. De commissie-Roelse kreeg tot taak de noodzakelijke omvang van het bouwprogramma in de provincie Noord-Holland voor de periode 1970-1980 vast te stellen, mogelijke lokaties te inventariseren, een fasering aan te geven en te verwachten problemen bij de realisatie van deze bouwopgave te inventa-riseren en suggesties voor oplossingen aan te dragen. Gelet op de genoemde spanning tussen de provincie en de gemeente Amsterdam was de belangrijkste functie wellicht het bereiken van consensus.

Naast vertegenwoordigers van de provincie en de gemeenten maakte namens de CDV de eerder genoemde ir. A. Peters deel uit van de commissie-Roelse, terwijl ir. L. Wij ers (directeur Stadsgewesten) de Rijks Planologische Dienst (RPD) vertegen-woordigde.

In april 1971 verscheen het eindrapport van de commissie-RoelseI9

, vlak voordat het kabinet-Biesheuvel op 6 juli van dat jaar werd geïnstalleerd en Udink (CHU) Schut als minister opvolgde. Het rapport nam de Amsterdamse berekeningen volledig over. Op basis daarvan kwam de commissie uit op een extra bouwopgave van 60.000 woningen in de regio, een verdubbeling tot (lokaal) een verdrievoudiging van de tot dan toe gebruikelijke bouwproductie. Deze woningen zouden, naar het

Tabel 2.1 Benodigde nieuwbouw noordelijk deel Randstad, 1970-1980

Gemiddelde bouw- Gemiddelde bouw- Totale

bouw-productie 1970-1975 productie 1975-1980 productie 1970-1980

Groot-Purmerend 800 2.400 16.000

Groot-Hoorn 1.050 2.150 16.000

Groot-Alkmaar 1.050 2.350 17.000

Zuidelijke 3 Usselmeer- 600 1.600 11.000

polders (aandeel N-H)

Bron: Rapport van de Inventarisatiecommissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad, april 1971.

18 Dienst Publieke Werken en Dienst Volkshuisvesting der gemeente Amsterdam, 1970, Amsterdam behoeft woningproduktie in het gewest: woningvoorraad, woningverliezen en woningbouw 1970-1980, Amsterdam (gemeente Amsterdam).

19 Inventarisatiecommissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad, 1971, Rapport, Tweede Kamer, 1971, 11 428.

principe van de gebundelde deconcentratie, op een beperkt aantal lokaties geconcen-treerd moeten worden. De commissie introduceerde voor deze lokaties een nieuwe term: de groeikern. Tabel 2.1 illustreert de door de commissie-Roelse bepleite verdeling van het bouwprogramma over vier noordelijke groeikernen. Het voorstel van de commissie vormde inderdaad een compromis tussen de Amsterdamse voorkeur voor Purmerend en de provinciale wens tot uitbreiding in de noordelijker gelegen gemeenten.

Bij het nastreven van deze opgave voorzag de commissie de volgende knelpunten: - het gebrek aan capaciteit in goedgekeurde bestemmingsplannen;

het feit dat de meeste groeilocaties geen bestuurlijke eenheid vormden, waardoor het opstellen en goedkeuren van bestemmingsplannen en het verwerven, onteige-nen en bouwrijp maken van grond ernstig werd vertraagd;

het niet toegerust zijn van het ambtelijk apparaat van de betrokken gemeenten voor een groeitaak van een dergelijke omvang:

het tekort aan opdrachtgevers voor de woningbouw;

de gebrekkige afstemming van rijks- en provinciale regelingen voor groeige-meenten en het toezicht daarop;

onvoldoende financiële steun inzake grondkosten, infrastructuur en het maken van plannen.

Uitgangspunt voor de commissie was een verantwoordelijkheidsverdeling, waarbij voor de ruimtelijke plaatsbepaling van de groeikernen eerst het Rijk en vervolgens de provincie verantwoordelijk zou zijn. Ten aanzien van de financiering en subsi-diëring legde de commissie de verantwoording bij het Rijk. De voorbereiding en realisatie van woongebieden en bijbehorende werken behoorde tot de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten.

Bij de voorbereiding en uitvoering van infrastructurele werken zouden Rijk en provincie eerstverantwoordelijk moeten zijn.

Op basis van deze verantwoordelijkheidsverdeling deed de commissie Roelse de suggestie tot de instelling van een aantal permanente overlegstructuren:

I. een Stuurgroep Noordelijk Deel Randstad onder voorzitterschap van de minister van VRO. Leden zouden moeten zijn: bestuurders van de provincie, het open-baar lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders (ZIJP), de gemeenten Alkmaar, Amsterdam, Haarlem, Hoorn en Purmerend en het gewest Gooiland. Taak van deze stuurgroep zou het vaststellen van algemene beleidslijnen moeten zijn; 2. een Stuurgroep "nieuw land" onder voorzitterschap van de landdrost van ZIJP.

Leden: rijksambtenaren en bestuurders van de provincie, de gemeente Amster-dam en gewest Gooiland. Taak: programmeren, budgetteren en bewaken van het bouwprogramma. Onder de Stuurgroep zouden de projectgroepen Almere en Lelystad en een Werkgroep nieuwe land moeten vallen, ambtelijke organen ter ondersteuning van de stuurgroep;

3. een Stuurgroep "oude land", voorgezeten door de gedeputeerde Ruimtelijke Ordening. Leden: rijksambtenaren en bestuurders van Alkmaar, Amsterdam,

Haarlem, Hoorn en Purmerend. TaaIe het programmeren, budgetteren en bewaken van het bouwprogramma. Onder de Stuurgroep zouden de

beraads-groepen groot-Alkmaar, groot-Hoorn en groot-Purmerend moeten vallen. Een

'werkgroep oude land' zou als ambtelijke secretariële ondersteuning van de stuurgroep moeten dienen;

4. een coördinatiebureau onder leiding van een rijksambtenaar, met tot taak de Stuurgroepen te ondersteunen en belast met het voorbereiden en uitwerken van werkzaamheden. Gedacht werd aan een niet te groot, hoogwaardig en flexibel apparaat met enkele ingenieurs, economen en juristen alsmede middelbare technici en administratief medewerkers;

5. een interdepartementaal overleg voor vraagstukken van nationale aard.

2.4 Consensus in de Rijksplanologische Commissie

Het advies van de commissie-Roei se viel in vruchtbare aarde. De Rijksplanologische Commissie (RPC) nam het rapport-Roelse in 1971 over. De RPC verwierp alterna-tieve bestuurlijke constructies, zoals die in het buitenland wel voorkwamen. In Engeland kende men de 'Development Corporations', in Frankrijk de Sociétés Mixtes en ook Duitsland kende een min of meer zelfstandig opererende ontwikke-lingsdienst. Het kenmerk van dit soort figuren was dat de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van groeikernen uit de reguliere bestuursstructuur werd gelicht en overgedragen aan een speciaal voor dit doel gecreëerd lichaam. Voor Nederland, met zijn grote mate van bestuurlijke autonomie voor de lokale overheid, werd dit

niet als een reële mogelijkheid gezien.20 _{Als uitzondering hierop kan de Rijksdienst}

voor de IJsselmeerpolders (RIJP)2l worden beschouwd, die in de beginfase van de ontwikkeling van Almere en Lelystad, bij het ontbreken van een provinciaal bestuur, als een ontwikkelingsdienst heeft gefunctioneerd. Zo was de RIJP direct verantwoor-delijk voor de oplevering van de eerste Rijkswoningen in Lelystad in 1967.

De RPC onderschreef verder de door de commissie-Roei se becijferde taakstelling

van 60.000 woningen voor de regio Amsterdam en de voorgestelde verdeling over

de vier groeikernen. Ook deelde de RPC de conclusie van de commissie-Roelse dat deze doelstelling zonder bijzondere maatregelen niet haalbaar zou zijn. De door de commissie-Roelse voorgestelde overlegstructuur werd op hoofdlijnen aanvaard. De RPC adviseerde echter tégen het door de provincie Noord-Holland bepleite voorzit-terschap van de Stuurgroep door de minister. Het Rijk wilde best meewerken aan de voorstellen van de commissie-Roelse, maar voelde er niet voor al te diep in de strijd

20 RPC brief nr. 143 van 23 november 1971: advies over rapport Roelse.

21 De RIJP viel rechtstreeks onder het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In 1989 is de RIJP

samengevoegd met de directie Zuiderzeewerken van Rijkswaterstaat tot de directie Flevoland

tussen Amsterdam en de provincie betrokken te raken. Uiteindelijk nam de Minister-raad het RPC-advies over.22

2.5 De Nota Volkshuisvesting 1972

Het RPC-advies betekende een interdepartementaal commitment om gezamenlijk de schouders onder het groeikernenbeleid te zetten. Het belang van het RPC-advies bleek duidelijk toen op 19 april 1972 de Nota Volkshuisvesting van minister Udink en staatssecretaris Buck verscheen23

. Belangrijke delen van de groeikernenparagraaf uit de Nota Volkshuisvesting waren direct aan het RPC-advies ontleend. Zo nam de regering het RPC-standpunt over dat geen aparte bestuurslaag voor de groeikernen noodzakelijk of wenselijk zou zijn.24 _{In plaats hiervan kondigde de Nota}

Volks-huisvesting, in navolging met het rapport-Roelse, de instelling van de Interdeparte-mentale Werkgroep Knelpunten Woningbouw (IWKW) aan. Deze werd enkele weken later, op 4 mei 1972, geïnstalleerd (zie paragraaf 2.6).

Voor het eerst werd in een officiële rijksnota het begrip 'groeikern' gebruikt. De Nota Volkshuisvesting wordt daarom door velen als het officiële startpunt van het groeikernenbeleid beschouwd. In feite vonnde de Nota Volkshuisvesting echter de logische voortzetting van het gebundelde deconcentratiebeleid uit de Tweede Nota en haar voorgangers. In tegenstelling tot eerdere nota's gaf de Nota Volkshuisvesting echter concreet aan waar, wanneer en hoeveel er gebouwd moest worden. Juister is het daarom te spreken van de Nota Volkshuisvesting als begin van het groeikernen-beleid als 'instrumenteel groeikernen-beleid'. De groeigemeenten verplichtten zich tot de realisatie van een bepaalde groeitaak in een zekere periode, een minimum aantal te realiseren nieuwbouwwoningen in uitleggebieden; in ruil daarvoor zegde het Rijk omvangrijke financiële steun toe. Anderen zien in de Nota een trendbreuk, op te vatten als een omslag

""".in de mentaliteit van bestuurders en deskundigen. Vanaf dat moment was men vastbesloten om, koste wat het kost, de suburbanisatie te bestrijden en de groeikernen te behandelen als de hoekstenen van het verstedelijkingsbeleid. " 25

II Interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.

23 Udink, B.J., en K.W. Buck, 1972, Nota Volkshuisvesting, 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij),

Tweede Kamer, zitting 1971-1972, 11 784, nr. 1.

24 Udink en Buck, 1972, p. 48.

Tabel2.2 Taakstellingen groeikernen, Nota Volkshuisvesting 1972

Gemeente Aantal inwoners

Purmerend +50.000 Hoorn +50.000 Alkmaar +50.000 Lelystad 100.000 Almere 250.000 Huizen Nieuwegein Houten Leusden-Hamersveld Zoetermeer Hellevoetsluis Spijkenisse Hoekse Waard

Bron: Udink en Buck, 1972, pp 48-50.

1980 max. 50.000 min. 60.000 40.000 100.000 50.000

Het groeikernenbeleid wordt wel 'een verstandshuwelijk tussen de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening'26 genoemd. Vanuit ruimtelijk oogpunt boden de groeiker-nen de mogelijkheid om de voortschrijdende suburbanisatie een halt toe te roepen en tegelijkertijd de woonfunctie van de centrale steden te beschermen en de afstand woon-werkverkeer te beperken. Vanuit het perspectief van de volkshuisvesting betekende het groeikernenbeleid de mogelijkheid om de woningbouwproductie in met name de Randstad op peil te houden toen deze als gevolg van tekorten aan bouwrijpe grond en goedgekeurde bestemmingsplannen dreigde in te zakken.

De taakstellingen voor de diverse groeikernen in de Nota Volkshuisvesting weken niet veel af van de berekeningen van de commissie-Roelse voor de noordelijke groeikernen. Voor de zuidelijke IJsselmeerpolders is zelfs dat niet het geval: de nota beperkt zich tot een streefcijfer voor wat betreft het aantal inwoners van Almere en Lelystad in het jaar 2000. Alleen de aanwijzing van Huizen was een aanvulling op het rapport van de commissie-Roelse, een jaar eerder. Daarnaast werden ook buiten Noord-Holland een aantal locaties met name genoemd, maar erg concreet waren de taakstellingen bij deze gemeenten nog niet (zie tabel 2.2).

2.6 Taak en samenstelling van de IWKW

Taak en samenstelling van de IWKW waren bij de instelling van de werkgroep op 4 mei 1972 identiek aan hetgeen de RPC in 1971 had geadviseerd. Erg verwonderlijk was dit overigens niet: niet minder dan zeven leden van de RPC-werkgroep, die het

advies tot oprichting van de IWKW hadden geschreven, maakten zelf deel uit van de IWKW.27

De taakomschrijving was niet erg concreet, maar werd gevormd door een globale opsomming van onderwerpen waaraan de werkgroep aandacht zou moeten geven:

"a. bevordering van een tijdige grens verruiming van de groeigemeenten;

b. het nagaan van de wenselijkheid en de mogelijkheid door wijziging van het "Besluit verfijning algemene uitkering ongewoon bevolkingsverloop " het effect hiervan op snelgroeiende gemeenten te versnellen;

c. het bevorderen van tijdige beschikbaarstelling van financieringsmiddelen in het kader

van de centrale financiering voor grondaankopen en bouwrijpmaken ten behoeve van de woningbouw;

d. onderzoek naar de mogelijkheid van het verstrekken van voorschotten op rijksleningen ten behoeve van de woningwetbouw teneinde in de onder punt c genoemde financie-ringsbehoefte te voorzien;

e. de tijdige beschikbaarheid van de infrastructuur en in verband daarmee de bepaling van de prioriteiten van de diverse verbindingen (wegverkeer en openbaar vervoer) tussen overloopgebieden en de groeikernen;

f

g. de bevordering van nieuwe werkgelegenheid in de groeikernen, alsmede van de verplaat-sing van bestaande werkgelegenheid uit de overloopgebieden naar deze kernen, teneinde aldus de vorming van 'slaapsteden' te voorkomen en een excessief forensisme, deels op lange afstand, tegen te gaan;

h. bezinning op de -in andere gebieden reeds als bijzonder klemmend en moeilijk op te lossen ervaren- vraagstukken, die samenhangen met een te verwachten verschil in hoogte van de huren in de overloopgebieden enerzijds en in de opvanggebieden anderzijds." 28

Bij de samenstelling van de IWKW was een belangrijke vraag wie het voorzitter-schap zou gaan bekleden. Binnen het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, het verantwoordelijke departement voor het groeikemenbeleid, kwamen hiervoor twee dienstonderdelen in aanmerking: de CDV en de RPD.

De RPD toonde zich principieel tegenstander van het onderbrengen van de eindver-antwoordelijkheid op uitvoerend gebied onder haar vleugels. Zij wilde de uitvoering van het groeikernenbeleid overlaten aan diensten en departementen die daarvoor

20

27 Het RPC-advies was voorbereid door een werkgroep, bestaande uit prof. dr. ir. F. Hellinga

(voorzitter RPC), ir. Th. Quené (RPD), mr. C.F.G. de Menthon Bake (BiZa), J. Mulder* (BiZa), C.J.M. Zaaijer (Fin.), drs. J.W. van der Dussen* (directie FiPuLi Fin), mr. W.A. Schouten (DG van de volkshuisvesting), ir. A. Peters* (directeur bouwnijverheid), drs. N .P.l. de Vries (RPD), mr. C.S.H van Lokhorst* (V&W), ir. D.W. Tuyten* (Rijkswaterstaat), Prof.

dr. R.H.A. van Duin (Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders), drs. H. Nathans (EZ), mr.

D.Q.R. Mulock Houwer* (CRM) en mr. VJ.M. Koningsberger* (adjunct secretaris, RPD).

De met een * gemerkte personen zouden vijf maanden later ook tot lid van de IWKW worden benoemd.