AUTOMATISERING IN GEMEENTELIJKE
DIENSTVERLENING
Beleidsvoering, kwaliteit van arbeid en dienstverlening
in vier organisaties
A.G. Arnold
L.A. ten Horn
R.A. Roe
•
2
030
'S?-S
O
Delftse Universitaire Pers
n 0 ...
CDa
~o lIJ-.D 0 ... 11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111111 illlIlllIlI.11I1I1I1I1I1I 11111111111111 IIlIi 11 WlUl-ilIIIIIIIIIIIIIIII 11 lil 111111111111111111 11111111 1t11t11'Tl 111 11 ~IIIII 11111111.-
~\ r '"
__ '-",1 ;;,'-- - . -9268 BIBLIOTHEEK TU Delft p 2230 5250 11111 11111111111111111111111111111
C 1591452AUTOMATISERING IN GEMEENTELIJKE
DIENSTVERLENING
Beleidsvoering, kwaliteit van arbeid en dienstverlening in vier organisaties
A.G. Arnold L.A. ten Horn R.A. Roe
Telefoon (015)-78 32 54
In opdracht van:
Vakgroep Techniek, Arbeid en Organisatie Sectie Arbeids- en Organisatiepsychologie
Faculteit der Wijsbegeerte en Maatschappijwetenschappen Technische Universiteit Delft
Kanaalweg 2B, 2628 EB Delft Telefoon: (015)-78 ~ 20.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Amold, A.G.
Automatisering in gemeentelijke dienstverlening :
beleidsvoering;" kwaliteit van arbeid en dienstverlening in vier organisaties / A..G. Amold, L.A. ten Hom, R.A. Roe. Delft : Delfte Universitaire Pers. - DI.
Uitg. in opdracht van: Vakgroep Techniek, Arbeid en Organisatie, Sectie Arbeids- en Organisatiepsychologie, Faculteit der Wijsbegeerte en Maatschappijwetenschappen, Technische Universiteit Delft. -Met lit. opg.
ISBN 90-6275-299-3
SISO 366.2 UDC 65.011.5:352.009 NUGI685
Trefw.: Gemeenten; automatisering; sociale aspecten.
Copyright © 1986 by Delft University Press, The Netherlands.
All rights reserved.
No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in any form or by any means, electron ie or mechanical, including photocopying, recording or by any information storage and retrieval system, without permission from Delft University Press.
- v -Inhoudsopgave Saroenvatting IX 1. Inleiding 2. Achtergrondmodel 7 3. Onderzoeksopzet 14 4. Instrumenten 16
5. Beschrijving van de cases 19
5.1 Achtergronden en organisatie 19
5.1.1 De sociale diensten 19
5.1.2 De afdelingen bevolking 29 5.2 Automatiseringsbeleid en invoering 34
6. Kwaliteit van arbeid 39
7. Kwaliteit van dienstverlening S6
8. Conclusies 67
9. Literatuur 74
VII
-Samenvatting
In deze studie wordt verslag gedaan over een viertal samenhangende case-studies bij twee sociale diensten en twee afdelingen Bevolking van vier middelgrote gemeenten. Vraagstelling was welke effecten automatisering heeft ge-had voor kwaliteit van arbeid van de medewerkers enerzijds en kwaliteit van dienstverlening aan de cliënten ander-zijds. Daarnaast werd de vraag gesteld welke kenmerken van organisatie en beleidsvoering daarop, naast automatise-ring, van invloed zijn geweest.
De gegevens werden verzameld door middel van interviews op het niveau van de gemeente en de dienst, studie van schriftelijk materiaal, groepsinterviews met medewerkers en cliënten, enquêtes onder medewerkers en cliënten en observatie op de werkplek.
De organisatiestructuur, interne communicatie, automatise-ringshistorie en -beleid worden beschreven. De organisa-ties blijken sterk te verschillen naar de inhoud van de arbeidstaken van de medewerkers, de interne sociale relaties en de gevolgen van het werk voor de medewerkers. Wat betreft de dienstverlening bestaan met name tussen de twee sociale diensten opmerkelijke verschillen.
De verschillen in kwaliteit van arbeid en dienstverlening lijken slechts ten dele samen te hangen met de gebruikte technologie. Verschillen in organisatie-structuur zijn
daarvoor sterker bepalend.
Geconstateerd wordt dat een uitdrukkelijker beleidsvoering wenselijk is dan in de organisaties gevoerd werd en dat automatiseringsprojecten aanleidin&_ behoren te zijn het beleid van de organisatie opnieuw te doordenken.
- 1
-1. Inleiding
In de discussie over automatisering van de laatste jaren valt op dat een beperkt aantal thema's sterk in de aan-dacht staan.
Dat is allereerst de noodzaak tot automatiseren, be-argumenteerd op macro-niveau vanuit de Nederlandse econo-mie of op het niveau van de afzonderlijke organisaties vanuit het belang om de concurrentiekracht te handhaven, de efficiency te verhogen of de arbeidskosten te drukken. Fen tweede thema dat de publieke discussie heheerst, be-treft de werkgelegenheid of de 'uitstoot van arbeid' zoals men het meestal aanduidt. Enkele andere thema's trekken veel minder belangstelling, hoewel zij die gezien de te verwachten ingrijpende effecten zeker wel verdienen. Het betreft met name de gevolgen die automatisering heeft voor drie terreinen.
De st~uctuu~,
taakvepdeZing en
a~beidsspZitsing in organi-saties zullen ingrijpende wijzigingen ondergaan. ftutomati-sering biedt de mogelijkheid het werk geheel anders te organiseren. ~en kan kiezen voor sterkere teamvorming en versterking van de verantwoordelijkheid aan de basis, daarbij inspelend op het gestegen opleidingsniveau van de medewerkers en hun veranderde ambities. Men kan ook kiezen voor strakkere beheersing van het arheidsproces door verdergaande stroomlijning van procedures, regels enbe-perkingen en versterkte controle van wat de uitvoerenden presteren. De keuze die gemaakt wordt is in hoge mate be-palend voor de flexibiliteit, slagvaardigheid, innovatie-kracht en het concurrentievermogen van de organisatie (De Sitter 1981; Miles 1980) en evenzeer voor de kwaliteit van de arbeidsplaats die het personeel geboden wordt.
Het laatstgenoemde aspect, de
kwaLiteit van apbeid,
islange tijd eveneens te weinig belicht geweest. Daarin is de laatste jaren echter een zekere kentering te bespeuren. Naast aandacht uit wetenschappelijke kring (zie
bijvoor-beeld Yentink en Zanders (1985) en Kern en Schumann
(985)) is ook de aandacht bij dè vakgeweging aan het
groeien.
Het derde element, en dat krijgt nog de minste aandacht, is de
sepvieevepLening
aan de klant. Of het nu gaat om de individuele eindgebruiker van produkt of dienst of om andere organisaties of afdelingen, automatisering zal daar zeker verandering in brengen hetzij in positieve, hetzij in negatieve zin. Het serviceaspect is nog zelden onder-werp geweest van onderzoek of serieuze analyse. 'Verbete-ring van service' en 'meer klant-gericht kunnen werken' worden vaak wel genoemd als argumenten bij de invoering van systemen maar dikwijls zijn het niet meer dan gelegen-heidsargumenten, waaraan een harde basis ontbreekt.Naast de beperking tot slechts enkele thema' s valt in de huidige discussie nog een ander kenmerk op. De belangstel-ling concentreert zich vooral op automatisering in de in-dustrie en de grotere kantoororganisaties. De
overheids-- 3
-sector en met name de lagere overheid blijft in de luwte. Wat dit gedeelte van de samenleving betreft richt de open-bare belangstelling zich, behalve op de stijgende kosten, slechts op de persoonsregistratie en de privacy-problema-tiek.
Met de in deze publicatie beschreven studie willen wij ons met name richten op de ovepheidaaeetop en zowel de keuze-problematiek van de organisatiestructuur als de gevolgen van automatisering voor kwaliteit van arbeid en de kwali-tei t van de diens tverlening aan de burger als centraal aandachtspunt nemen.
Wij rapporteren over een viertal eaaeatudiea binnen de
gemeentelijke overheid (twee sociale diensten en twee af-delingen Bevolking). Wij richten ons daarbij met name op
automatisering van diensten en activiteiten waarbij
directe interactie bestaat tussen ambtenaar en burger. Automatisering is bij dergelijk werk niet een uitsluitend dienst-interne zaak, maar kan ingrijpende consequenties hebben voor de dienstverlening aan het publiek. De
thema-tiek waarop wij ons richten betreft de plaats die automa-tisering inneemt in de beleidsvoering, de invloed op de organisatie en de kwali tei t van de arbeidsplaatsen en de invloed op aspecten van de dienstverlening.
Daarbij gaan wij er uitdrukkelijk vanuit dat genoemde zaken het gevolg zijn van de interactie van meerdere factoren, waarvan de technologie er slechts êên is. Het
gaat er in deze studie niet om deze ene factor los te maken uit dat geheel en afzonderlijk te bestuderen. Wij
stellen ons eerder de vraag hoe de"vier organisaties er op
dit moment voor staan wat betreft organisatie en kwaliteit van arbeid en dienstverlening, wat daarop de mogelijke invloed is van de gebruikte technologie en van het gevoer-de beleid te midgevoer-den van angevoer-dere invloed sf actoren.
Aan case-study als
methode
kleven een aantal bezwaren.Allereerst het probleem van de representativiteit: in hoe-verre mogen conclusies gegeneraliseerd worden naar andere organisaties, in dit geval andere gemeentelijke diensten?
Situaties en beleid zullen daar immers anders zijn.
Directe extrapolatie naar andere situaties is echter niet ons doel. Wij willen veeleer proberen een beter inzicht te krijgen in het netwerk van elkaar beInvloedende, meer fun-damentele factoren die leiden tot bepaalde effecten. Denk hierbij aan zaken zoals opvattingen bij de leiding over de beste werkorganisatie, invloed vanuit de hogere overheid, belangen van de medewerkers, normen en waarden binnen de dienst enzovoorts. Middels dergelijk inzicht kunnen ook situaties bij andere organisaties wellicht doorzichtiger worden.
Fen tweede probleem is dat wij niet in de gelegenheid waren de situatie v66r en n& de automatisering door eigen waarneming te vergelijken. Dit was enerzijds onmogelijk omdat drie van de vier organisaties al meerdere jaren er-varing met automatisering hadden (deels was men al aan
5
-zijn tweede of derde systeem toe) en anderzijds omdat er te weinig tijd bestond om de organisaties gedurende lange-re tijd te volgen. De in het onderzoek vergaarde informa-tie berust dus enerzijds op een momentopname, anderzijds op wat men zich herinnerde over opgetreden problemen rond de gehanteerde technologie uit het recente verleden. De laatstgenoemde methodologische handicap hebben wij pro-beren te ondervangen door het gebruik van meer benade-ringswijzen en methoden tegelijkertijd. Naast mogelijk subjectief gekleurde informatie, verkregen middels inter-views en enquêtes, is gebruik gemaakt van meer objectieve registratie van feiten, studie van beschikbaar cijfer-materiaal en analyse van het werkproces. Fet beeld dat geschetst wordt van de organisatie bevat dus enerzijds de meer objectieve werkelijkheid, anderzijds de perceptie en beleving van de betrokkenen.
Daarbij was onze onderzoeksvraag niet zozeer gericht op het probleem wat de 'effecten' waren van invoering van automatisering maar op de kwestie: hoe de vier
organisa-ties met hun technologie omgingen en in hoeverre de tech-nologie bepalend was voor hun functioneren.
Pet nut van dergelijk onderzoek ligt niet in de generali-seerbaarheid van uitspraken maar in het blootleggen van relaties en tendensen die naar verwachting ook elders werkzaam zijn. Daarnaast is het zinvol ervaringen, aan-dachtspunten en valkuilen vast te leggen waarmee men in andere organisaties zijn nut kan doen.
In de volgende hoofdstukken zullen wij achtereenvolgens ingaan op:
het theoretisch model dat ten grondslag is gelegd aan dit onderzoek;
de onderzoeksopzet;
de onderzoeksmethoden en de wijze van analyseren. Daarna volgt een beschrijving van de cases en de
resulta-ten, waarbij de beide sociale diensten en de twee afde-lingen Bevolking in afzonderlijke paragrafen zullen worden behandeld.
Achtereenvolgens wordt de organisatie beschreven, de be-leidsvoering met nadruk op het automatiseringsbeleid, het proces van invoering van nieuwe systemen en werkmethoden. Vervolgens wordt in aparte hoofdstukken besproken hoe het gesteld is met de kwaliteit van arbeid en die van de dienstverlening.
Daarna zal in het laatste hoofdstuk geprobeerd worden het patroon van relaties tussen de factoren verder te ontrafe-len en te komen tot een aantal conclusies en aandachtspun-ten.
7
-2. Achtergrondmodel
In deze studie gaan wij uit van een inte7"actionistisch oT'ganisatiemodeZ. Het is een verbreding en nadere uitwer-king van een model rond het begrip kwaliteit van arbeid, dat elders uitvoeringer beschreven is (Roe 1986, Ten Horn en Roe 1986). Uitgangspunt is de gedachte dat werk gericht is op het realiseren van bepaalde bewust nagestreefde uit-komsten, maar daarnaast ook leidt tot niet primair bedoel-de gevolgen. Deze effekten komen voort uit bedoel-de manier waar-op het werk is georganiseerd in relatie tot de kenmerken van de medewerkers en de kenmerken van de cliënten.
Verschillende soorten uitkomsten kunnen worden onderschei-den:
1. uitkomsten gerelateerd aan het externe doel van de or-ganisatie, bij gemeenten bijvoorbeeld een uitgewerkt ruimtelijk beleid, een aantal afgegeven vergunningen of een goed bijgehouden bevolkingsadministratie;
2. uitkomsten voor degenen die er werken, zoals salaris, sociale contacten, interessant werk, een bepaalde werk-last, stress, geringe of juist grote betrokkenheid en-zovoorts;
3. uitkomsten voor de burgers, zoals snelheid, kwaliteit, betrouwbaarheid, onpartijdigheid van de dienstverle-ning.
De kwaliteit van deze uitkomsten wordt in belangrijke mate bepaald door de wijze waarop het werk en de organisatie in elkaar zitten, de kenmerken van de taakuitvoerders en de kenmerken van de burgers waarmee de dienst te ~~ken heeft. Vraagt het werk bijvoorbeeld capaciteiten van de werk-nemers die zij in onvoldoende mate bezitten, dan zal de uitkomst van het werk daarvan de sporen dragen in de vorm van matige functievervulling en ontevreden klanten, ter-wijl ook de taakuitvoerders zelf de negatieve consequen-ties ondervinden in de vorm van stress, ongelnteresseerd-heid of ziekte.
Op soortgelijke wijze belnvloeden ook de kenmerken van de cliënten het werkgedrag en de uitkomsten. Bij de sociale dienst bijvoorbeeld kunnen veeleisende cliënten een zware aanslag betekenen voor de deskundigheid en de sociale vaardigheid van de ambtenaren. Dit kan op zijn beurt aan-leiding worden voor stress-ervaringen bij de ambtenaren en misschien ook de service aan andere, 'rustiger' uitke-ringstrekkers negatief belnvloeden.
9
-Fet model wordt schematisch weergegeven in figuur 1.
Kenmerken van de organisa tie Uitkomsten vnor de organisatie A E Kenmerken van de medewerkers Kenmerken van het werkgedrag Uitkomsten voor de medewerkers B D F Kenmerken van de cliënten Uitkomsten voor de cliënten
c
GFiguur 1: Het interactie model
Automatiser'ing wordt in termen van dit model gezien als een ingreep in de organisatie. Organisatorische eenheden worden anders gegroepeerd (er komt bijvoorbeeld een data-entry afdeling bij), procedures worden gewijzigd, arbeids-taken veranderen, verdwijnen of worden anders over de me-dewerkers verdeeld. Automatisering brengt gewild of on-gewild veranderingen teweeg in blok A. Dit betekent dat ook de wisselwerking tussen taakuitvoerders en taken ver-andert: het arbeidsgedrag (blok D) wordt anders. Dit kan op zijn beurt weer effecten hebben voor de blokken E, F en G.
Het zal duidelijk zijn dat automatisering niet de enige factor is waardoor blok A wordt belnvloed. Bij gemeenten kan men bijvoorbeeld ook denken aan door de hogere over-heid gestelde regels ten aanzien van inrichting en
uitvoe-Invloeden vanlli t dl' IIr~al\isnl i e-11 Opval ti ngl!n hi i de Il' i ding TV1 hllllllJ~ic (Ipvat , ingL'1I en hl' lilngf.'11 van J 011' ml·dl".,:prkers k
ring van het werk of aan de noodzaak tot bezuinigingen. Ook de prioriteit die men bijvoorbeeld vanuit de gemeente-raad aan bepaalde organisatiedoelen geeft, zal mede bepa-len hoe de organisatie gestructureerd wordt. Fen grote nadruk op service aan het publiek stelt andere eisen aan het ambtelijk apparaat dan een sterke voorkeur voor inter-ne efficiëntie. Meer algemeen zullen ook opvattingen over organiseren en de beste vorm van bedrijfsvoering een rol spelen. Daarnaast gaat zeker ook invloed uit van de mede-werkers in de dienst, die bepaalde opvattingen hebben over de taken van hun afdeling en de wijze van werken of or-~aniseren. Door formele of informele machtsuitoefening kunnen zij proberen deze tot gelding te brengen. In het model kan dit worden weergegeven zoals getoond in figuur
2. Kcnmerken van Ilc organ i sat ie Kcnmerken van de medewerkers Kenmerken van ,11..' (; 1 jënLen A B c Kenmerken van het .... erkgedrag D
Figuur 2: Het uitgebreide interactiemodel.
Ui tkomsten voor de organisatie
E
Uitkomsten voor de mede .... erkers
F
Ui tkomsten voor
de cliënten
•
- 11
-Wij baseren ons bij deze uitbreiding van het model op het werk van o.a. Khandwalla (1977), Mintzberg (1979) en Viles (1980).
Belangrijke onde7'8cheidende kerune7'ken van het modeL zijn
de volgende:
1. Kwaliteit van arbeid en kwaliteit van dienstverlening worden niet opgevat als eigenschappen van het werk of de taak als zodanig. Het gaat veeleer om de wisselwer-king tussen taak, taakuitvoerder en cliënt. Het zijn
kenmerken van de 7'eLatie tussen die variabelen •
Of, om het wat anders te zeggen: de kwaliteit van bij-voorbeeld de service is niet te bepalen zonder de klanten daarbij in beschouwing te nemen. Fen bepaalde werkwijze of benadering kan immers bij een bepaald soort cliënten prima zijn (en dus hoge kwaliteit heb-ben) maar bij een ander soort klanten geheel fout uit-pakken. Hetzelfde kan gezegd worden van kwaliteit van de arbeid. Ook hier zit de kwaliteit in de wisselwer-king: werk dat bij de €€n leidt tot stress, kan voor een ander juist uitdaging betekenen.
2. Fssentieel in de benadering is daarnaast de erkenning
dat beide 'kwaliteiten' waarde-oordelen veronderstel-len. Fr zit in feite een beoordelende component in. Het oordeel hangt daarbij af van degene die waarneemt en van de maatstaven die hij of zij aanlegt. Fr is in die
zin geen sprake van 'objectieve' kwaliteit. F.r zijn wêl feiten en effecten die objectief geconstateerd kunnen worden, maar daaraan wordt op grond van heersende normen en waarden een oordeel gekoppeld •
.
Voor het onderzoek betekent dit dat zowel aandacht ge-wijd moet worden aan de vaststelling van direct consta-teerbare feiten (bijvoorbeeld aantal afgehandelde aan-vragen, cijfers van het ziekteverzuim, indicatoren voor stress) als aan subjectieve ervaringen zoals arbeids-vreugde, het gevoel rechtvaardig behandeld te zijn en dergelijke.
3. Fen belangrijk el~ment is ook dat de kenmerken van de organisatie worden opgevat als een reactie op een aan-tal invloedsfactoren die van buitenaf inwerken op de organisatie en waarop de organisatie reageert. Die reactie kan het karakter hebben van een min of meer ongestuurd aanpassingsproces dat de organisatie 'onder-gaat'. De organisatie kan ook proberen door middel van beleidsvorming en strategische actie greep te krijgen op de ontwikkelingen of de ontwikkeling bij te sturen. In deze zin laat het model belnvloeding door beleids-vorming uitdrukkelijk open. Met name de opvattingen van de leiding en van de medewerkers lijken daarbij essen-tiee!.
13
-In-het kader van deze studie was het niet mogelijk aan alle onderdelen van het model evenveel aandacht te be-steden. Enerzijds is bet model daarvoor te omvangrijk, anderzijds ontbrak de tijd daarvoor. Wij concentreren ons vooral op de blokken A, B, F en G. Tevens worden H, I, J en K bij de beschouwing betrokken. In dit kader wordt met name aandacht besteed aan beleidsvoering. We gaan er daarbij vanuit dat beleidsvoering betekent dat bewust geprobeerd wordt de variabelen in het model zo-danig te belnvloeden dat optimale, voorziene en ge-wenste uitkomsten bereikt worden. Dit houdt tevens in dat wij veronderstellen dat er keuze-mogelijkheden be-staan, niet alleen ten aanzien van de technische systeemkenmerken maar ook op het terrein van organisa-tie, taakverdeling, werkwijze enzovoorts.
3. Onderzoeksopzet
De vier oT'ganisaties werden apart voor het onderzoek
ge-selecteerd. Gezocht is naar diensten waarbij publiekscon-tacten een belangrijke rol spelen. De organisaties moesten bij voorkeur deel uitmaken van verschillende gemeenten en
werken met 'uiteenlopende technische systemen. Tevens is
erop gelet dat het geen organisaties waren die als bij-zonder goed of slecht functionerend te boek stonden of diensten die in andere opzicHten sterk afwijkend waren. In verband met het voordeel van onderlinge vergelijkbaarheid zijn tweemaal twee diensten gekozen met dezelfde taakop-dracht.
Pet onderzoek is uitgevoerd bij twee sociale diensten en twee afdelingen Bevolking in verschillende gemeenten. Bij de sociale diensten betrof het twee middelgrote steden (rond 80.000 inwoners) met diensten van gelijke omvang. Beide hadden de uitkeringsadministraties geautomatiseerd. De diensten verschilden wat betreft automatiseringssysteem en kenden sterk verschillende vormen van organisatie. Van de afdelingen Bevolking maakte er één deel uit van een
grote stad (rond 150.000), de ander betrof een veel
kleinere gemeente (rond 30.000). De eerste kende een ver-gaand geautomatiseerde werkwijze. De ander werkte nagenoeg geheel handmatig, maar zou op termijn overgaan op
compu-- 15
-terverwerking.
Alle vier cases werden met behulp van dezelfde methoden
onderzocht teneinde de vergelijkbaarheid zo groot mogelijk te maken. Deels werd gebruik gemaakt van kwalitatieve werkwijzen (interviews, studie van documenten en
groeps-interviews, observaties op de werkplek) deels van kwanti-tatieve instrumenten (met name vragenlijsten). De methoden werden zo gebruikt dat de gegevens steeds langs meerdere wegen werden verzameld. Hierdoor kon informatie uit ver-schillende bron onderling worden vergeleken en de betrouw-baarheid ervan worden gecheckt.
De kwalitatief verkregen gegevens werden per case verwerkt tot een verslag, waarbij de onderlinge vergelijkbaarheid in het oog werd gehouden. Het kwantitatieve materiaal werd statistisch verwerkt. Per case werden overzichten vervaar-digd, waarna de studies onderling konden worden verge-leken. Bij de kwantitatieve data vond deels ook
vergelij-king plaats met materiaal uit onderzoek onder 257
ambtena-ren werkzaam bij een gemeente en een intergemeentelijk samenwerkingsorgaan (Ten Horn, 1983) en met gegevens
af-komstig van meer dan 2000 personen werkzaam in diverse
4. Instrumenten
Bij het verzamelen van de gegevens werden de volgende
in-8tpumenten
gebruikt.Ralf gestructureerde interviews met sleutelinformanten op het niveau van de gemeente en de dienst. Dit betrof met name de verantwoordelijke wethouder, de directeur of het hoofd van de dienst, en de afdelingshoofden. Onderwerpen waren het organisatie- en
automatiserings-beleid, de feitelijke organisatie van de dienst of af
-deling, de automatiseringshistorie, wijzigingen in
or-ganisatie, taken, arbeidskwaliteit en dienstverlening.
Studie van documenten en beleidsstukken. met betrekking tot dezelfde onderwerpen.
Croepsinterviews "met medewerkers. Onderwerpen waren de
gang van zaken rond automatisering, kwaliteit van
arbeid en dienstverlening, daarin opgetreden verande-ringen.
Groepsinterviews met cliënten/gebruikers van de
diensten over de dienstverlening, waarin onder meer
aspecten zoals betrouwbaarheid, snelheid,
fouten-herstel, privacy en de opstelling van de ambtenaren aan de orde werden gesteld.
- 17
-Een gestructureerde schriftelijke vragenlijst voorge-legd aan de medewerkers betreffende kenmerken van de arheidstaken, organisatieklimaat, vereiste kennis en vaardigheid, persoonlijke gevolgen van het werk.
Fen gestructureerde schriftelijke enquête onder de klanten. Er werden aparte vragenlijsten geconstrueerd voor de cliënten van de sociale diensten en de afde-lingen Bevolking, waarin gevraagd werd naar dezelfde aspecten als in de groepsinterviews.
Observatie op de werkplek, onder andere betreffende ergonomische aspecten van het werk.
De interview-schema's werden in belangrijke mate gebaseerd op eerder ontwikkeld en beproefd materiaal (Arnold en Houweling, 1983). De vragenlijst betreffende arbeidskwali-teit bestond uit een selectie van instrumenten uit de Delftse Meetdoos voor Kwaliteit van Arbeid (Ten Horn en Foe, 1986). Dit is een samenhangend systeem van instrumen-ten op het gebied van taakkenmerken, taakvereisinstrumen-ten, orga-nisatieklimaat, persoonskenmerken en arbeidsbeleving met goede meettechnische eigenschappen. Daarnaast werd gebruik gemaakt van de vragenlijst naar gezondheid van Dijkstra , Van der Grinten, Schlatman en De Winter (1981). Kennis en vaardigheid en het gebruik daarvan werden vastgesteld met een aan Koopman (1980) ontleende, en aangepaste lijst. Bijlage 1 geeft een nader overzicht van instrumenten en variabelen. Een vergelijkbaar instrumentarium werd ook gebruikt in onderzoek naar automatisering in openbare
bibliotheken (Ten Horn en Roe, 1986).
De individuele interviews en de groepsgesprekken hadden allen plaats in werktijd. De enquêtes werden met een be-geleidend schrijven uitgedeeld op de werkplek van de amb-tenaren. Na invulling werden zij rechtstreeks geretouneerd aan de onderzoekers.
De gesprekken met cliënten en gebruikers werden gehouden op een 'neutrale' plaats. De enquêtes voor de cliënten werden bij de afdelingen Bevolking ter beschikking gesteld van burgers die de afdeling bezochten voor een of andere handeling. De cliënten van de sociale dienst ontvingen de enquêtes per post. In alle gevallen waren begeleidende brieven toegevoegd waarin het doel van het onderzoek werd
uiteengezet en vertrouwelijkheid beloofd. De
enquête-vragen zelf zijn opgenomen in bijlage 6 en 7. Terugzending geschiedde rechtstreeks naar de onderzoekers zonder kosten voor de invulIer. Nadere gegevens over aantallen geënquê-teerde personen en de samenstelling van de gerealiseerde steekproef worden gegeven in de bijlagen 4 en 5.
De groepsinterviews werden in de meeste gevallen afgenomen door twee onderzoekers en hadden een half gestructureerd karakter. Benadrukt werd dat de groep niet tot eensluiden-de antwooreensluiden-den en opvattingen hoefeensluiden-de te komen. Bovendien werd expliciet naar afwijkende meningen gevraagd. De er-varing was dat de aanwezigen zich in het algemeen vrij voelden hun mening te geven en vaak ook onverbloemd hun ervaringen meldden.
- 19
-5. Beschrijving van de cases
Bij de behandeling van de cases nemen wij eerst de beide sociale diensten, daarna de bevolkingsafdelingen. Achter-eenvolgens wordt ingegaan op de algemene kenmerken van de organisaties, de organisatiestructuur, de historie van de automatisering, het gevoerde beleid, en de kwaliteiten van arbeid en dienstverlening. De gemeenten worden met schuil-namen aangeduid.
5.1. Achtergronden en organisatie
5.1.1. De sociale diensten
Steunhoven
Steunhoven is een middelgrote gemeente in het westen van
het land met een gevarieerd samengestelde bevolking. Bij de sociale dienst werkten op het moment van onderzoek 112
ambtenaren. Fr waren ruim 5500 uitkeringsgerechtigden (40~
ABW, 60% WWV en RWW). Het uitkeringsbedrag op jaarbasis bedroeg f 120 miljoen.
De oT'ganisatie-stT'uetuuT' ging uit van wat men aanduidde
als 'breed-functie-model'. Daarin was de sterke taaksplit-sing, die de dienst voorheen kenmerkte, teruggedrongen. In de vroegere werkwijze liep de behandeling van
uitkerings-aanvragen over een groot aantal schijven, wat vertraging opleverde in de afhandeling, de medewerkers de mogelijk-heid bood zich bij fouten achter elkaar te verschuilen en voor de cliënt leidde tot een ondoorzichtige structuur. Om deze redenen was enige jaren eerder besloten tot reorgani-satie. Integratie van administratieve en bijstandsmaat-schappelijke functies stond daarbij voorop, evenals ver-groting van de autonomie en verantwoordelijkheid van de behandelende a~btenaren. De
reorganisatie had twee jaar voor de aanvang van het on-derzoek zijn beslag gekregen. Figuur 3 geeft het organisa-tieschema weer.
adj .STZ
I
teilm I team IH team II team IV receptieI
RAT! interne controle direc-teurI
secreta-riaatI
boek-houdingI
finan-cien1
I
l
data entryFiguur 3: Organisatiestructuur sociale dienst gemeente Steunhoven. (Toelichting zie pag. 22)
.dj.'az
I
interne zaken
I
NAdj. STZ Adjunct-directeur Sociaal-technische Zaken t\dj. AOZ .. Adjunct-directeur Administratieve en
Organisa-torische Zaken RATI
povot\
.. Rechtskundige Advisering Toetsing en Informa-tievoorziening
.. Personeel Organisatie Vorming Opleiding en Automatisering
De organisatie kende drie hoofdcomponenten: Sociaal-technische zaken;
administratieve en organisatorische zaken; interne controle en secretariaat.
De sociaal-technische afdeling omvatte vier teams waarbin-nen alle medewerkers betrokken bij de afhandeling van een aanvraag bij elkaar waren geplaatst. Het oorspronkelijke
onderscheid tussen bijstand-maatsch~ppelijk-werkers en
administratief personeel was daarbij doorbroken: ieder
verrichtte zoveel mogelijk alle voorkomende werkzaamheden en behandelde een uitkeringsaanvraag van begin tot eind. Alleen de uiteindelijke toetsing van uitkeringen geschied-de om juridische regeschied-denen door een angeschied-dere functionaris, die deel uitmaakte van een aparte afdeling t\dvisering en Toetsing maar bij het team gedetacheerd was. De data-entry vond plaats op een andere afdeling. De teams waren elk verantwoordelijk voor een deel van het cliëntenbestand en relatief autonoom in de wijze waarop zij hun taken wensten in te richten. De interne organisatie van de teams ver-toonde dan ook kleine verschillen.
23
-De
communicatie
binnen de dienst verliep deels middelsformele kanalen en geïnstitutionaliseerd overleg, maar daarnaast bestond er veel informeel contact. De organisa-tie kende vier hi~rarchische lagen en had elf functionele eenheden op het laagste niveau.
Steunhoven had al een jaar of zeven ervaring met
automati-sePing.
~anvankelijk was men aangesloten bij eenautomati-seringscentrum van een gemeente in de buurt. Na een jaar of zes werd overgegaan op een stand-alone systeem. Aanlei-ding waren plannen bij het centrum over te gaan op een ander systeem. Men was bang dat hierdoor de kosten zouden stijgen. Bovendien vond men het voorgestelde systeem te ingewikkeld en onvoldoende gebruiksvriendelijk. Men koos derhalve een andere oplossing. Daarnaast bleek stand-alone apparatuur bij een financiële afweging goedkoper dan ge-bruik maken van de faciliteiten van een centrum.
Het op het moment van onderzoek functionerende systeem was ongeveer een jaar eerder geïntroduceerd en draaide dus in eigen beheer. Het bestond uit twee onafhankelijke deel-systemen die voor verschillende toepassingen werden ge-bruikt. De systemen waren niet onderling gekoppeld. Pet ene werd aangewend voor tekstverwerking en grootboek. Fet andere ondersteunde de aanvraagbehandeling en verwerkte de geIntegreerde uitkerings- en debiteurenadministratie. Dit laatste systeem bestond uit een verwerkingseenheid met acht beeldschermen en zeven printers bij de teams, de data-entry afdeling en de receptie. De ambtenaar die een
uitkeringsaanvraag behandelt codeert alle benodigde ge-gevens op een formulier dat vervolgens door de data-typis-tes wordt ingevoerd in de computer. Het systeem kan via de terminals on-line worden geraadpleegd. Dit gebeurt via een menu-gestuurde commando-structuur.
Z07'gdam
Ook Z07'gdam behoort tot de middelgrote gemeenten maar is een typische industriestad. Bij de sociale dienst werkten op het moment van onderzoek 114 medewerkers. Fr waren een kleine 5500 uitkeringsgerechtigden waarvan de verdeling over uitkeringssoorten nagenoeg gelijk was aan die in Steunhoven. Bet uitkeringsbedrag op jaarbasis was rond
f 100 miljoen.
De sociale dienst van Zorgdam had een gedifferentieerde
o7'ganieatieet7'Uctuu7', gekenmerkt door een grote mate van taaksplitsing. Figuur 4 toont het organisatieschema.
WTZ
=
Wetstechnische ZakenBijstand-maatsch. werk
= Bijstand-maatschappelijk werk
Groep bijzon. taken
=
Groep bijzondere takenFinanc. beheer
=
Financieel beheerIC
=
Interne ControleUitk. admin. - Uitkeringsadministratie
Financ. admin. - Financiële administratie
FIV c Electronische Informatieverwerking
Personeel & org.
=
Personeel en organisatieDir. secret. Directie secretariaat
Sociaal onderz. Sociaal onderzoek
dir ec-teur
I
bijstand algemene admini s-WTZ maatsch.zaken tratie werk
I
1
financ.IC
1
beheer
inlerne personeel dir.
groep I groep 111
zaken & organ. secret.
J
I
:;ociaal type- persoons- uitk. financ. EIV
groep II groep bijzon.
dl1derz. kamer registr. admin. admin.
taken
Figuur 4: Organisatiestructuur sociale dienst gemeente
Er waren vier hoofdsectoren: bijstand-maatschappelijk werk;
algemene zaken (met onder andere interne zaken, perso-neel en organisatie, persoonsregistratie, en directie-secretariaat) ;
administratie (financiële administratie,
uitkerings-administratie, informatieverwerking); wetstechnische zaken.
Er waren, evenals in Steunhoven, vier hiërarchische
niveau's, maar het aantal organisatorische eenheden op het laagste niveau was vier groter, namelijk vijftien. De af-deling bijstand-maatschappelijk werk kende drie
territo-riale groepen en een groep 'bijzondere taken', die de ~V
en de bejaarden behandelde. De 'intake' werd bij toerbeurt verzorgd door de territoriale groepen. De uitkeringsadmi-nistratie verzorgde de codering en invoer van cliënt-gegevens en kende een aparte groep informanten die belast was met het geven van inlichtingen. De invoer van de al-gemene cliëntgegevens (naam, adres enz.) vond plaats bij de typekamer. Een uitkeringsaanvraag liep over meer schij-ven dan bij Steunhoschij-ven.
ne
communicatie
binnen de dienst vond voornamelijk plaats via formele overlegorganen en middels het 'linking-pin' principe waarbij dezelfde functionaris deelneemt aan over-leg op verschillende hiërarchische niveau's.- 27
-Ook de sociale dienst Zorgdam had reeds langer ervaring met
automatisePing.
Aanvankelijk werd de uitkeringsadmini-stratie verwerkt door het rekencentrum van een grote buur-gemeente. Enkele jaren v66r het onderzoek was besloten de zaak in eigen hand te nemen. Men voelde zich tezeer afhan-kelijk van het beleid van het rekencentrum. Bovendien werd door de buurgemeente een nieuw systeem ontwikkeld waarbij de andere gebruikers weinig inspraak hadden. Men koos aan-vankelijk voor !!ên mini-computer. Deze bleek echter al snel te klein toen men meer terminals wilde installeren. Piervoor werd een tweede mini nodig geacht. Dit betekende evenwel dat elke dag gegevens gecopieerd moesten worden.1-'en beschikte over zestien terminals en een zestal
printers. Er bestonden afzonderlijke systemen voor de aan-vraagbehandeling (negen terminals en vier printers) en
voor de uitkerings- en financiële administratie (zeven
terminals en twee printers). De uitkeringsaanvragen werden in verschillende stappen verwerkt en deels door de
type-kamer, deels door de uitkeringsadministratie in de
systemen opgenomen. De gegevens konden on-line geraad-pleegd worden door de bijstand-maatschappelijk werkers, de informanten, de administratie, en de afdelingen interne en wetstechnische zaken.
Beide diensten
Opgemerkt moet worden dat beide sociale diensten onder sterke externe druk opereerden en het werk de laatste jaren aanmerkelijk van karakter was veranderd. Door de toenemende werkloosheid was het aantal uitkeringsgerech-tigden fors gestegen, maar de personeelsbezetting kon niet
evenredig worden uitgebreid. De werkdruk was daardoor
sterk toegenomen. Tevens vond hierdoor een verschuiving plaats in de aard van het werk in die zin dat de niet-materiële ondersteuning en opvang waren verminderd en de
'verzekerings-functie' op de voorgrond was getreden.
Fen tweede probleem waar de diensten mee worstelden was het grote aantal wijzigingen in uitkeringsregels en wetten die door de centrale overheid worden aangebracht. Deze zijn vaak zeer ingrijpend voor het werk van de dienst en moeten veelal op zodanig korte termijn worden doorgevoerd dat er nauwelijks tijd is voor de noodzakelijke organisa-torische en technische aanpassingen.
Plaatsen wij de gegevens van de diensten tegen de achter-grond van de uitvoerige studie van Andriessen, Kraaijmes en Bekkers uit 1982 dan vallen enkele punten op. In hun studie werden zes diensten onderzocht op hun functioneren, taakverdeling, structuur en beleid. Andriessen e.a. (1986:
71-78) geven als meest voorkomende organisatievormen
structuren aan zoals die van Zorgdam. Pet model van Steun-hoven met de 'brede functies' en integratie van bijstands
29
-en administratieve tak-en, komt in hun onderzoek niet voor
en is in die zin vrij uniek. Zij vermelden juist dat de
meeste diensten een vergaande functiedifferentiatie kennen en veel schijven waarover een aanvraag moet verlopen. Zij signaleren ook dat dit leidt tot lange afhandelingstermij-nen van aanvragen en moeilijkheden in de coördinatie van werkzaamheden. Steunhoven lijkt veel problemen die door Andriessen e.a. gesignaleerd worden, althans qua organisa-tiestructuur, te onc:lervangen. Zorgdam lijkt in veel op-zichten vooral de 'gemiddelde dienst' te vertegenwoordi-gen. Dat maakt de vergelijking extra interessant.
5.1.2 De afdelingen Bevolking
Datahagen
Datahagen is een stad met bijna 150.000 inwoners. De
afde-ling Bevolking van de secretarie telde ten tijde van het onderzoek ruim 40 personeelsleden. Het aantal burgers dat de afdeling bezoekt was ongeveer 70.000 per jaar. Tot de taken van de afdeling behoort het bijhouden van een groot aantal registraties (zoals persoons-, woning-, verhuis-kaarten-, en verblijfregister) het opmaken en registreren van actes (zoals voor geboorte, huwelijk en overlijden), het verstrekken van inlichtingen aan verschillende instan-ties, het vervaardigen van uittreksels en reisdocumenten en het verzorgen van oproepen (zoals voor militaire dienst of verkiezingen).
OroganisatoT'isch kende de afdeling vier bureau I s die elk verantwoordelijk waren voor een deel van de wettelijke taken. Binnen de bureau's was sprake van een tamelijk ver-gaande taaksplitsing. Zo waren de loket- en mutatiewerk-zaamheden gescheiden van het verstrekken van inlichtingen. Het werk is sterk gestandaardiseerd en verloopt volgens vaste procedures. De wettelijke voorschriften liggen vast en worden, in tegenstelling tot die waar de sociale diensten mee te maken hebben, zelden gewijzigd. De organi-satie-structuur is te vinden in figuur 5. Sectie I (16 personen) deed het routinematige loketwerk, de handmatige mutatieverwerking en het verstrekken van inlichtingen. Sectie 11 (9 mensen) verzorgde onder andere reisdocumenten en verkiezingen. Sectie 111 hield zich bezig met bevol-kingsonderzoeken. Bureau B verzorgde met name de burger-lijke stand, C ging over militaire zaken en D deed de geautomatiseerde mutatieverwerking.
Figuur 5: Organisatie structuur afdeling bevolking van gemeente Datahagen.
31
-Binnen de afdeling bestonden diverse
ovepLegstructuren,
veelal van formele aard. De indruk bestaat dat de besluit-vorming naar verhouding vrij sterk gecentraliseerd ver-liep.
Op het terrein van
automati8ering
had de afdeling al meerdan tien jaar ervaring. Aanvankelijk werd gewerkt met
mag-neetbanden waarop periodiek mutaties werden aangebracht. Sinds enkele jaren konden de bestanden ook on-line worden geraadpleegd en gegevens konden ook direct worden afge-drukt. Kort voor de aanvang van het onderzoek was men overgegaan op on-line, maar nog steeds 'batch-gewijs', wijzigen van gegevens. De afdeling beschikte niet over een
eigen verwerkingseenheid maar was aangesloten bij een
regionaal automatiseringscentrum. De belangrijkste
registers waren in het systeem opgenomen. De voornaamste handelingen zijn: raadplegen en printen van de documenten, mutaties aanbrengen en aanmaken van lijsten. Er waren in totaal zes terminals, drie gewone afdruk-eenheden en een paspoortenprinter. De afdeling is wettelijk verplicht om naast de geautomatiseerde bestanden, gegevens op kaart aan te houden. Er is dus sprake van een dubbele administratie. De mutaties in het geautomatiseerde systeem werden ver-zorgd door een aparte afdeling.
Handber'gen
Handber'gen is gelegen in een landelijke omgeving en heeft
iets meer dan 30.000 inwoners. Op de afdeling Bevolking
werkten 12 personen. Per jaar bezoeken bijna 25.000
burgers de afdeling.
De or'ganisat;iest;r>Uct;uur' was op het moment van onderzoek vrij eenvoudig. Hiërarchische niveau' s waren moeilijk te onderscheiden. Er bestond een tweedeling in ambtenaren 'bevolking' en 'burgerlijke stand'. Binnen die tweedeling bestond een soort functies truc tuur die echter vrij diffuus
was. Formele werkprocedures speelden in de dagelijkse
taakuitoefening geen overheersende rol. }fen was uiteraard gebonden aan de wettelijk voorgeschreven procedures, maar de feitelijke taakuitvoering geschiedde met een zekere vrijheid.
De communicat;ie verliep vrijwel uitsluitend van persoon
tot persoon en was nauwelijks geformaliseerd.
De afdeling was op het moment van onderzoek niet
geautoma-tiseer'd. Naast het systeem met persoonskaarten werd
ge-bruik gemaakt van ponsplaatjes waarmee gegevens konden worden afgedrukt. De plaatjes werden ook gebruikt voor het mechanisch sorteren van deelpopulaties volgens bepaalde kenmerken. Dit is van belang bij oproepen voor verkie-zingen en dergelijke.
Fr bestonden plannen voOr' automatisenng, maar die waren
33
-men zich gaan aansluiten bij een regionaal centrum. Fet systeem zou daarmee vrijwel gelijk worden aan dat van Datahagen.
Samenvatting
Vatten wij de verschillen en overeenkomsten van de vier diensten nog even puntsgewijs samen.
De afdelingen Bevolking opereerden in een vrij stabiele
omgeving, met nauwkeurig omschreven taken die slechts weinig aan wijziging onderhevig waren. De sociale diensten werden de laatste jaren daarentegen geconfron-teerd met een sterke toename van het aantal cliënten en met een voortdurende stroom wijzigingen in uitvoerings-richtlijnen en wetten. Hun omgeving was duidelijk tur-bulenter geworden en minder stabiel dan die van de be-volkingsafdelingen.
De oT'ganiaatiestT'uctuUT' van de diensten vertoonde aan-merkelijke verschillen: de beide sociale diensten ~n de twee afdelingen bevolking verschillen in de mate van taaksplitsing. Bij Handbergen speelde daarbij waar-schijnlijk mede de geringe omvang van de afdeling een rol.
Ook de communicatie-atT'uctuT'en verschilden: bij Steun-hoven en Handbergen verliep veel overleg informeel, bij Zorgdam en Datahagen viel meer nadruk op de formele c-ommunicatiestructuur.
Bij drie van de vier diensten bestond reeds lan~er er-va ring me t
automatise'T'ing.
De sys temen waarmee op het moment van onderzoek werd gewerkt waren vrij recent gewijzigd. De verandering waren vrij ingrijpend ge-weest.5.2. Automatiseringsbeleid en invoering
In alle vier gemeenten was sprake van een
automatise'T'ings-beLeid.
In de besluitvorming stonden in alle vier ge-meenten operationele doelen centraal: verbetering van de efficiency en bij de sociale diensten ook verbetering van de inform~tievoorziening binnen de organisatie en het be-heersbaar houden van de toenemende werklast. Kwaliteit van arbeidsplaatsen van het personeel of gevolgen voor de dienstverlening aan de klanten hebben in geen enkel geval een rol gespeeld. Er wer~en op deze punten ook geen rand-voorwaarden gehanteerd. Ook van vakbondszijde of van de kant van de Dienstcommissies werd daaraan geen aandacht gegeven.In het algemeen kan men zeggen dat de relatie van het automatiseringsbeleid met andere beleidssectoren niet expliciet werd doordacht. Dit betekent dat eventueel op-tredende gevolgen voor organisatie, kwaliteit van arbeid of dienstverlening nauwelijks van te voren werden voor-zien. Voorzover op deze terreinen als gevolg van automa-tisering veranderingen zijn opgetreden, zijn deze dan ook geen gevolg van daarop gericht beleid.
- 35
-Hoewel in het automatiseringsbeleid maar een beperkt aan-tal aspecten en consequenties in de beschouwing
meespeel-den, is er wel duidelijk sprake van toenemende ervaring ,en
inzicht. In de drie gemeenten met de meeste ervaring stel-de men zich minstel-der aarzelend op. Men nam het heft meer zelf in handen. Ook de noodzaak van een overkoepelend in-formatiebeleid werd duidelijker onderkend en met name in Datahagen probeerde men daar ook bewust aan te werken. Onder informatiebeleid moet begrepen worden dat men zich bewust rekenschap geeft van het nut en de inhoud van in-formatie als 'produktiefactor' , de inin-formatiestromen bin-nen de organisatie tussen de diensten en met 'buiten' en de beheersing daarvan.
Dat de tendens naar groter mondigheid van de eindgebruiker eisen stelt waarop centrale computerafdelingen niet zonder moeite inspelen, blijkt uit de ontwikkelingen bij de twee sociale diensten die mede vanwege hun ervaringen de rela-tie met externe centra hebben beëindigd. Dat dergelijke ontwikkelingen niet incidenteel zijn of beperkt tot Neder-land moge blijken uit de groeiende aandacht voor 'end-user computing' met name bij beleidsmakers in de overheidssfeer (zie bijv. Reinerman, 1986). De term 'end-user computing' duidt op het verschijnsel dat, zowel individuele gebrui-kers van automatisering als organisatie-eenheden meer er-varing krijgen met automatisering, er meer verstand van hebben, niet meer aan de leiband van de deskundige wensen te lopen, hun eigen eisen centraal stellen en hun eigen oplossingen willen kiezen. Het is een tendens tot groter
mondigheid die gestimuleerd wordt door de nieuwe techni-sche mogelijkheden.
De betrookkenheid van de medeüJerokero8 was in het algemeen beperkt. ?-ien wist 'dat eraan gewerkt' werd, meer niet.
Zorgdam en Steunhoven kenden projectgroepen die de
systeemkeuze hebben voorbereid. Hier werd ook bij de in-voering gebruik gemaakt van werkgroepen voor diverse on-derdelen. Het ging in deze groepen echter om slechts een klein aantal personen. Veel medewerkers werden pas bij de invoering met de nieuwe apparatuur geconfronteerd'.
De opLeiding van de medewerkers werd meestal eerst laat ter hand genomen. Alleen bij Datahagen werd deze extern verzorgd. Bij Steunhoven en Zorgdam gebeurde dit intern. De instructie was doorgaans kort en men heeft veel al ex-perimenterend zelf moeten uitzoeken.
De invoeT'ing van de nieuwe systemen ging meestal schoks-gewijs. In korte tijd schakelde men over. Veel gegevens moesten in een keer worden ingebracht of gewijzigd. Dit leidde tot veel tijdelijke stress en problemen, fouten en
dergelijke. De bevolkingsafdelingen hadden daarbij het
voordeel dat zij het handsysteem er nog naast moeten hand-haven, zodat de afhankelijkheid van het nieuwe systeem beperkt is. Vooral bij Steunhoven hoorden wij de nodige klachten van het personeel over de conversie die in zeer korte tijd had moeten plaatsvinden.
- 37
-Vergelijken wij de automatiseringssituatie zoals wij die aantroffen bij de sociale diensten, met de studie van An-driessen e.a. (1982: 99, 100) bij sociale diensten enkele jaren eerder. Zij meldden dat het automatiseringsbeleid sterk afhankelijk was van toevallige factoren in de markt en in de naaste omgeving. Er was ook weinig automatise-ringskennis bij de diensten. Zij signaleren daarnaast een tendens de apparatuur in eigen huis te willen hebben. Wat het beleid betreft bleek er weinig oog te zijn voor de personele en organisa torische consequenties en was de in-formatie aan het personeel soms zeer gebrekkig. Wij vonden dit beeeld bevestigd voor de beide door ons bestudeerde diensten, althans wat betreft de eerdere fasen van automa-tisering. Wij konden evenwel ook vaststellen dat men de zaak steeds meer in eigen hand was gaan nemen. Beide diensten zijn bovendien ook overgegaan op stand-alone ap-paratuur.
Aan de voorlichting van het personeel lijkt echter nog steeds wat te schorten. Ook de personele en
organisato-rische gevolgen zijn vooraf niet diepgaand doordacht.
Op grond van algemene tendensen in de richting van end-user computing (Reinerman, 1986), - de gebruikers worden ervarener en veeleisender - mogen wij verwachten dat het beleid van de diensten ten aanzien van de automatisering zelf steeds profes'sioneler zal worden. Dit geldt met name zaken als te stellen systeem eisen, kwaliteit van soft-ware, integratiemogelijkheden en dergelijke. Wat betreft de organisatorische en sociale aspecten blijft de vrees
bestaan dat die onvoldoende vooraf in het beleid tot uiting komen.
- 39
-6. Kwaliteit van arbeid
We concentreren ons hier op de resultaten van de enquête. Die van de groepsinterviews en de gesprekken bevestigen het geschetste beeld.
De pe8pon8e-pepoentage8 van de vier organisaties lopen nogal uiteen. In Handbergen vulden alle twaalf betrokkenen de vragenlijst is. Ook in Datahagen was de response vrij-wel 100%. Bij de sociale diensten waren de cijfers 52% (Steunhoven) en 68% (Zorgdam). De lagere response moet waarschijnlijk verklaard worden door de grote werkdruk waaronder de medewerkers moesten werken. De houding ten opzichte van het onderzoek was in alle vier organisaties positief.
De groepen verschillen enigszins in 8amen8teLLing. Pet ge~iddelde opleidingniveau (~avo, middelbaar onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs), percentage vrouwelijke werk-nemers (25-44%), gemiddelde leeftijd (30-40) en het aantal niet-kostwinners (25-38%) lopen uiteen. Het aantal dienst-jaren is bij Handbergen iets groter. Bij de sociale diensten ligt het gemiddelde op 3-4 jaar. Het aantal part-timers verschilt sterk. Zorgdam heeft veel deeltijd-krachten (43%); in Steunhoven, Handbergen en Datahagen zijn de percentages respectievelijk 20, 25 en 8%. Bijlage 2 geeft de cijfers gegroepeerd per organisatie.
De
pesultaten
van de vier organisaties zullen we vergelij-ken met cijfers afkomstig uit twee organisaties in de sfeer van de lagere overheid en met cijfers afkomstig van ruim 2000 respondenten uit diverse bedrijven en instel-lingen. De verdeling naar leeftijd, sexe, opleiding en dergelijke van deze vergelijkingsgroepen is eveneens te vinden in bijlage 2. De gegevens zijn ontleend aan Ten Horn (1983:187; 1986).In de
tabellen
waarin de resultaten zijn weergegeven zijn twee soorten significanties aangegeven. Allereerst de significantie van de cijfers van de vier gemeenten samen ten opzichte van de twee vergelijkingsgroepen. Voorts wordt aangegeven in hoeverre de resultaten"van elke dienst afzonderlijk significant afwijken van die van de andere drie diensten. Tenslotte worden de twee sociale diensten met elkaar vergeleken en de twee bevolkingsadministraties. Significante verschillen tussen die diensten worden aan-geduid door liggende streepjes tussen de betreffende cijfers.Bij de
intepppetatie
moet er rekening mee worden gehouden dat het aantal respondenten per organisatie nogal uiteen-loopt. Hierdoor zijn met name bij Handbergen zelfs sterk afwijkende cijfers statistisch niet steeds significant. Omgekeerd zijn er ook vrij kleine cijfermatige verschil-len, vooral tussen grotere onderzoeksgroepen, die statis-tisch gezien niet op toeval berusten. Men kan dus op grond van de significantie all~én niet besluiten of een verschil- 41
-de moeite waard is. Ook -de grootte ervan moet in -de be-schouwing betrokken worden.
Meer algemeen moeten we rekening houden met verschillen in de samenstelling van de onderzochte groepen wat betreft aantallen vrouwen, part-timers, leeftijd, opleiding en dergelijke. De verschillen tussen de respondenten uit de vier organisaties samen genomen en de beide lagere over-heidsinstellingen zijn klein. Met laatstgenoemde groep kan dus het beste vergeleken worden.
SociaLe vephoudingen
Tabel 1 geeft een indruk. van de sociaLe vephoudingen in het werk. 'Organisatiestijl' duidt aan in hoeverre de manier van omgaan met elkaar afstandelijk en terughoudend is of juist gekenmerkt wordt door ontspannen relaties.
'Manier van leidinggeven', 'onderlinge contacten' en 'be-sluitvorming rond het werk' betreffen aspecten van die stijl, evenals 'waardering voor goed werk', 'invloed' en het 'aantal conflicten'. In bijlage 3 is een iets uitvoe-riger aanduiding opgenomen van de inhoud van de variabe-len.
Het meest uitgesproken beeld geeft Handbepgen: het onder-ling contact is er informeel, er zijn ontspannen relaties, een participatieve wijze van leidinggeven en weinig co. n-flicten; men ervaart evenwel iets minder vaak waardering voor goed werk. Men heeft bovendien meer de indruk zelf
invloed te hebben op wat er in de organisatie gebeurt. Bij Datahagen zijn de organisatiestijl en de onderlinge contacten daarentegen juist veel formeler. Ook het aantal
conflicten is groter ·en de leiding is directiever. De
beide sociale diensten bevinden zich tussen beide extremen in, maar vertonen ook onderling nogal wat verschil. Stijl van leiding geven en de invloed van de medewerkers op de besluitvorming rond het werk lopen nogal uiteen. Men er-vaart meer waardering voor een goede taakvervulling. In Steunhoven is die tendens sterker dan in Zorgdam.
Men kan de organisaties ten opzichte van elkaar enigszins generaliserend als volgt kenschetsen.
Steunhoven:
Zorgdam:
Datahagen:
ontspannen omgangsstijl, relatief veel
invloed van de medewerkers op de gang van zaken in het dagelijkse werk, relatief veel waardering voor goed werk.
een 'gemiddelde' stijl, relatief weinig invloed op besluiten rond het dagelijkse werk; men ervaart minder waardering voor het werk.
relatief formele omgangsvormen; de
lei-ding is wat strakker; de medewerkers
menen wat minder waardering te. krijgen
43 -Sociale Afdelingen diensten Bevolking
=
QI=
> QI 0 a 00 ..c <11 <11=
::l""
00 ..c <11 (1) 1-1...
...
0 <11 en N ,:::) organisatiestijl 1) 6.7* - 5.9* 5.7* -manier ran leiding6.9* - 6.2*
-geven 2 6.4
onderlinge contacten3) 6.8 6.5 5.8* -besluitvorming
4)
rond het werk 6.1* - 4.8* 5.1 waardering roor
goed werk 5 5.9* - 4.6* 4.5 invloed 6) 6.8* - 6.4 5.8* aantal conflicten 5) 3.3 3.0 3.2
-aantal respondenten 58 78 39* - significant verschil met 'Totaal' (p
<
.05)- s verschil tussen de beide sociale diensten, 1) 2) 3) significant (p
<
.05). 1 terughoudend, gecentraliseerd 10.. ontspannen, gedecentraliseerd directief, 10 participatief .. formeel, 10 .. informeel4) medewerkers hebben weinig invloed 10" medewerkers hebben veel invloed 5) weinig, 10
=
veel6) zelf weinig invloed 10" zelf veel invloed
7) incl. de 2 lagere overheidsorganisatie
=
QI 00 1-1 (1) .t:J""
=
<11 IJ:: 6.7 7.6* 7.4* 5.2 4.2 5.5* 1.8 12 c. q. Vergelijkingscijfers Ol Ol QI QI QI 1-1 I .....
...
QI Ol ......
00"" <11 <11 ~ ... en (1) ' "....
~ 0) ..."'
....
<11 ..c=
1-1=
<11 (1) 1-1 <11 (1) <11...
(1) QI 00 > 00 0 :J > 1-1 .... 1-1 E-< E-< 0 0 ,:::) 0 6.2 6.1 6.0* 6.6 6.5 5.3 5.0 6.4 3.0 187 257 2150 de afdelingen Bevolking isHandbergen: ontspannen onderlinge contacten, een ontspan-nen vorm van leidinggeven en weinig conflic-ten.
AT'beidsinhoud
Tabel 2 geeft een overzicht van kenmerken van het
weT'k
zeZ!.
De namen van de variabelen spreken grotendeels voorzichzelf. Bi jlage 3 geeft desgewenst een nadere aandui-ding.
Er zijn duidelijke verschillen. Het werk op de
a!deZingen
BevoZking
is strakker gebonden aan procedures en regels enkent veel minder afwijkingen van de normale gang van zaken dan de werkzaamheden bij de sociale dien·sten.Fandbergen en Datahagen verschillen niettemin ook onderling op veel punten. Afwisseling, zelf.s tandigheid en het aantal contacten in het werk is in Datahagen duidelijk geringer. De gebondenheid aan regels en de feedback die de taakuit-voerder krijgt uit het werk zijn groter. De verschillen zijn niet alle significant. Fet beeld wordt echter uit-drukkelijk bevestigd door de groepsinterviews.
Ook het werk bij de
sociaZe diensten
is lang niet gelijk. In Steunhoven worden de taken meer ervaren als een afge-rond geheel (men doet een s tuk werk van begin tot eind). Er is meer afwisseling, er komen wat meer afwijkingen voor van de normale gang van zaken en men voelt zich minder beperkt door procedures. Ook de hoeveelheid overwerk is groter.45 -Sociale diensten r:: Cl) :> 0 El ..c:
'"
r::"'"
:l 00 aJ 1-0..
0 U) N Afgerondheid 7.5* - 5.3* Afwisseling 8.7* - 7.8 Gespecialiseerdheid 5.3 5.4 Gebondenheid aan regels4.8* -en procedures 5.5 Zelfstandigheid 7.2* 6.7 InformatIe uit
het werk zelf 7.7 7.1* Afwijkingen 7.2* 6.7 Informele contacten 7.9 7.9 Werkcontacten 6.0 6.2 Overwerk 1) 2.0* - 1.5
1
=
weinig, 10=
veelaantallen respondenten zie tabel 1.
*, -
zie toelichting bij tabel 1Afdelingen Bevolking r:: r:: Cl) Cl) t>O t>O 1-0
'"
Cl) ..c: .!:I'"
"'"
..,
c:: ol ol 0 :I: 7.0 7.3 6.8* 7.9 5.1 5.5 6.9* - 5.8 6.0* 7.1 7.9 6.8 5.4* 4.8* 7.2 6.5* 5.4* 6.5 1.5 1.7 Vergelijkingscijfers ,...., N en en Cl) Cl) Cl) 1-0 I · .....
....
Cl) en ....
t>O"'" '"'"
nj.,..4 tn Cl) en...
P"""I Q.l'''''''' en· ....'"
..c: r:: 1-0 c::'"
aJ 1-0 '" Cl) ol..
aJ aJ 00 :> 00 0 :3 :> 1-0 ... 1-0 Eo< E-t 0 0 o 0 6.5 6.6 6.6 7.9 8.0 8.2* 5.3 5.4 5.7* 5.6 4.6* 4.2* 6.7 6.9 7.0* 7.4 7.2 7.4 6.4 6.8 7.1* 7.7 7.0* 7.9 6.0 6.5* 6.3* 1.7 2.9* 2.6*1) 1 - 0 uur in laatste 4 weken, 2 - 1-5 uur, 3 - 6-10 uur, 4 - 11-15 uur, 5
=
16-25 uur, 6=
26-40 uur, 7=
meer dan 40 uur2) incl. de 2 lagere overheidsorganisaties
De taakkenmerken laten zich als volgt samenvatten:
Steunhoven: het werk is relatief vrij afgerond, kent veel afwisseling en onverwachte afwijkingen van de normale gang van zaken komen vaker voor; het is zelfstandiger werk en minder strak gebon-den aan regels; er is meer overwerk.
Zorgdam:
Datahagen:
het werk wordt minder ervaren als een afge-rond geheel (ook ten opzichte van andere amb-telijke functies); de gebondenheid aan regels in het werk is groot in vergelijking met ander ambtelijk werk; men krijgt minder feedback uit het werk zelf. Voor het overige volgt Zorgdam het gemiddelde.
het werk kent minder afwisseling, is relatief sterk gebonden aan regels; er zijn naar ver-houding weinig afwijkingen in de gang van zaken; de zelfstandigheid is kleiner; het werk levert weinig contactmogelijkheden op; het geeft veel feedback over hoe goed het werk gebeurt.
Handbergen : er zijn weinig afwijkingen, het werk vormt een redelijk afgerond geheel biedt wat minder feedback; de kans op informele contacten is ook iets minder.
Wanneer we Steunhoven en Zorgdam vergelijken met de verge-1ijkingsgro~pen uit de ambtelijke sfeer en de werknemers
- 47
-uit diverse organisaties, dan krijgt het verschil tussen beide nog extra reliëf. Waar Steunhoven hoger scoort (af-gerondheid, afwisseling, feedback) komt Zorgdam ten op-zichte van deze groepen lager uit. Toont Zorgdam een hoger gemiddelde bij gebondenheid aan regels, voor Steunhoven ligt die lager. Het gaat ongetwijfeld om opmerkelijke ver-schillen.
De beide afdelingen Bevolking liggen ten opzichte van de vergelijkingscijfers meer in dezelfde richting. Afgerond-heid en gebondenAfgerond-heid aan regels zijn groter, het aantal afwijkingen en de hoeveelheid overwerk kleiner. Bij Data-hagen springen bovendien de geringere afwisseling, zelf-standigheid en contactnoodzaak in het werk er uit in ver-gelijking met andere functies.
GevoLgen voop de taakuitvoepdep8
In tabel 3 is een overzicht opgenomen van de
