GRENSVERLEGGING
STADSVERNIEUWING, STEDELIJK BEHEER
EN REVITALISERING TE ROTTERDAM
Bibliotheek
TUDelft
1111111111111111111111111111111111 C 00038149842413
265
8
VOLKSHUISVESTING
GRENSVERLEGGING
STADSVERNIEUWING, STEDELIJK BEHEER
EN REVITALISERING TE ROTTERDAM
Gerard de Kleijn
'"
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft
telefoon: (015) 783254
Druk: Planeta BV, Haarlem
CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Kleijn, Gerard de
Grensverlegging: stadsvernieuwing, stedelijk beheer en revitalisering te Rotterdam/Gerard de Kleijn.
Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Volkshuisvesting in theorie en praktijk; dl. 18) - Met lit.opg.
ISBN 90-6275-428-7 NUGI655
Copyright © 1988 by Delft University Press, The Netherlands
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUDSOPGA VE
I I l III IV V VI VII Voorwoord.Van reanimatie tot revitalisering. Stadsvernieuwing en stedelijk beheer. Stadsvernieuwing en revitalisering. Beheer na stadsvernieuwing. Wijkonderhoud. Wijkmanagement. Wijkvoorrang. Projectorganisatie. BetaaIbaarheid.
Bouwen voor de buurt 1978-1988.
Bijlage I : Kengetallen.
Bijlage 11: Kaart stadsvernieuwingsgebieden. Noten
5
7 1123
31
33
41
52
63 83 95 111 117 119,- - - -- - -
-VOORWOORD
Deze bundel actuele opstellen geeft een persoonlijk getint over-zicht van de Rotterdamse theorie en praktijk van de stadsver-nieuwing.
Stadsvernieuwing is een betrekkelijk nieuw begrip. Twintig jaar geleden bestond de term nog niet eens. Ondertussen zijn er dui-zenden werkzaam in de stadsvernieuwing, ontwerpers, planners, ambtenaren, bouwvakkers, bestuurders. Tienduizenden worden er mee geconfronteerd in hun dagelijks leven. Stadsvernieuwing raakt ingeburgerd.
De bundel is grotendeels ontstaan in discussie met vakgenoten op congressen en seminars het afgelopen jaar, binnen en buiten Rotterdam. Hoewel de meeste voorbeelden en statistieken ontleend zijn aan de Rotterdamse praktijk, hoop ik dat ook anderen er hun voordeel mee kunnen doen. Rotterdam is nog steeds het sociaal laboratorium voor de stadsvernieuwing bij uitstek. Wie in vogel-vlucht op de hoogte wil raken van de Rotterdamse verhoudingen, verwijs ik naar bijlage I waarin de kengetallen zijn gegroe-peerd.
De Rotterdamse stadsvernieuwing is bijna tot halverwege gevor-derd. Ondertussen dienen zich elders in de stad nieuwe opgaven aan. Hoog tijd voor evaluatie en bijsturing. Mijn credo bij het schrijven was steeds: onderzoek alles en behoud het goede.
I
I
I
I
II
I
I
1VAN REANIMATIE TOT REVITALISERING
De melodie van de stadsvernieuwing is aan het veranderen. Stads-vernieuwing wordt nu ingezet als middel voor de "revitalisering" van de stad. Na het accent op het technische ("sanering") in de jaren zestig, en het sociale ("rehabilitatie") in de jaren ze-ventig, nu het accent op het economische aspect van stedelijke vernieuwing.
Zowel in het Meerjarenplan Stadsvernieuwing 1988-1992 van staatssecretaris Heerma (1) als in recente gemeentelijke be-leidsnota's wordt het economische aspect geaccentueerd. Heerma, de wet van de self-fullfilling-prophecy kennend, schrijft: "Er
is sprake van hernieuwd vertrouwen in de stad en met name in de binnenstad. Met toenemend succes worden gelden van beleggers, projectontwikkelaars en corporaties ingezet voor stads- en dorpsvernieuwing" (p.18).
Dezelfde toonzetting is te vinden in de Rotterdamse nota "Ver-nieuwing van Rotterdam" uit 1987 (2):
"Door de toenemende druk op de Rotterdamse woningmarkt ontstaat een grote behoefte aan een gedifferentieerd aanbod aan woningen. Naast de al jaren goed lopende produktie van woningen in de
so-ciale huursector is er nu tevens een grotere vraag naar woningen voor de midden- en hogere inkomensgroepen. In het ontwikkelen van een woningaanbod voor deze doelgroep zijn de institutionele beleggers en projectontwikkelaars gespecialiseerd, hetgeen zich uit in een intensieve inbreng bij de planvorming" (p.73).
Groots en meeslepend worden er plannen ontwikkeld.
De vraag dringt zich op of het stadsvernieuwingsbeleid fundamen-teel gewijzigd wordt door deze nieuwe melodie.
- 8 ,.
Stadsvernieuwing wordt geassocieerd met eindeloze problemen, met ploeteren, met kleinschaligheid, met sociale actie, met de verzorgingsstaat. Revitalisering daarentegen wordt geassocieerd met oplossingen, met glamour, met snelle pakken, met de markt-sector.
Verflauwt de beleidsaandacht voor stadsvernieuwing, nu het mo-dieuze er af is? Volgens Heerma niet. Nog een citaat uit ZlJn Meerjarenplan: "StadsvernietJl,Jing behoudt politieke prioriteit .. Het gaat daarbij primair om het inhalen van de kwaliteitsachter-stand door onder andere woningverbetering, vervangende nietJl,J-bouw, behoud van bedrijvigheid in stadsvern i euw i ngsgeb i eden, verbetering van de verkeersgebieden en van de woonomgeving, milieuhygi~nische saneringen, monumentenzorg en sociaal-cultu-rele voorzieningen op wijk- en buurtniveau" (p.
17).
Ook in de Rotterdamse nota wordt deze benadering bevestigd: "StadsvernieUJ"Jing blijft een belangrijke opgave, die direct ten goede komt aan de grootste bevolkingsgroep ... Stadsverni etJl,Jing
levert een belangrijke bijdrage aan de revitalisering van de stad".
Sterker nog: staan voor het karakter en de tiemodel lenen
"In menig opzicht kan de stadsvernieuwing model hele stedelijk vernietJl,Jingsbeleid. Het integrale aanpak in samenwerking met bewoners in het coali-zich voor veel bredere toepassing" (p.176). Ondanks deze bezwerende formules is er naar mijn smaak zeker sprake van een accentverschuiving in het beleid. De absolute prioriteit voor stadsvernieuwing in het stedelijk beleid is doorbroken. En "stadsvernieuwing" gebruik ik dan in de beteke-nis die het in de praktijk heeft gekregen: wijkvernieuwing, sociale (ver) nieuwbouw , lage huren, bewonersparticipatie, pro-jectgroepen. De nadruk op revitalisering stelt wezenlijke poli-tieke afwegingen aan de orde. Op een mooie plek in de stad kan slechts eenmaal gebouwd worden: sociale sector of particuliere sector? De ambtelijke capaciteit is beperkt: Wordt die aangewend voor luxe plannen of wordt die aangewend voor confectie plannen? Worden gemeentelijke middelen ingezet voor het extra vegen in de oude wijken of voor extra vegen op de Lijnbaan? Worden bewo-nersorganisaties en marktpartijen als gelijkwaardige partners beschouwd of mag slechts één van beide door de hoofdingang naar binnen?
Het zijn geen gloednieuwe vragen. Wie de Rotterdamse beleids-documenten uit de jaren zeventig er op naslaat, zal bemerken dat de aandacht voor revitalisering niet van vandaag of gisteren is
(3).
Wat in 1974 reanimatie heette, heet nu revitalisering.9
-In de collegeperiode
1974-1978
constateren B&W dat de stad ster-vende is. Via een reanimatieproces wenst het bestuur dit tegen te gaan opdat de stad weer leefbaar wordt. Stadsvernieuwing is hiertoe een middel. Er worden in deze collegeperiode strijdige beleidsdoelen geformuleerd. Enerzijds moet de sociale structuur in de wijken behouden blijven. Anderzijds moet gestreefd worden naar een evenwichtige bevolkingsopbouw; er moet plek Z1Jn voor de beter gesitueerden in de oude wijken. Deze strijdigheid is in de beleidspraktijk opgelost door de nadruk te leggen op be-houd van de sociale structuur, op sociale woningbouw en de beter gesitueerden te verwijzen naar buiten de stadsvernieuwingsgebie-den.In het structuurplan van
1978
wordt deze beleidspraktijk gelegi-timeerd: "In de stadsvernieLailings- en overloopgebieden ligt de nadruk op woningbouw voor de bevolking betrokken bij derehabi-litatie, voornamelijk dus lagere inkomensgroepen (woningwet-bOUW). De rehabilitatie mag namelijk niet tot gevolg hebben, dat de huidige bewoners vanwege hun inkomen de stadsvernieuwings-wijken moeten verlaten" (p. 52). "Het beleid, dat de stadsver-nieuwing in de eerste plaats ten goede moet komen aan de huidige of vroegere bewoners die vanwege de slechte woonsituatie naar elders moesten verhuizen, betekent dat woningen voor de hogere inkomensgroepen geen prioriteit hebben binnen de stadver-nieuwingsen overloopgebieden."
Er wordt veelbetekenend aan toegevoegd: "Deze prioriteitsstel-ling behoeft niet te betekenen, dat op langere termijn woning-bouw voor de hogere inkomensgroepen in de stadsvernieuwingsge-bieden uitgesloten is" (p.
46).
De onevenwichtigheid van de bevolkingssamenstelling wordt gepro-blematiseerd door te verwijzen naar de sterke concentraties van minderheidsgroepen en de afname van het aandeel gezinnen met kinderen. Meer dan 10% "voormalige rijksgenoten en gastarbei-ders" per wijk is ongewenst (4).
In het verlengde van deze stellingen in het structuurplan, wordt in de collegeperiode
1978-1982
grote aandacht geschonken aan bevolkingspolitiek en spreidingsbeleid. Buitenlanders moeten gemotiveerd worden om in de buitenwijken te gaan wonen; gebun-delde deconcentratie. Dit spreidingsbeleid mislukt echter fali-kant. De bevolkingssamenstelling in de oude wijken verdwijnt, tijdelijk, van de politieke agenda in de daarop volgende colle-geperiode. Stadsvernieuwing wordt in de periode1982-1986
meer pragmatisch geformuleerd als voorraadbeleid (5): De woningvoor-raad als werkvoorwoningvoor-raad voor de organisatie van de stadsver-nieuwing. Deze werkvoorraad ligt niet alleen in de aangewezen stadsvernieuwingsgebieden. Ook in delen van de naoorlogse voor-raad is de kwaliteit dusdanig, dat overheidsingrijpen vereist is. Het regime van de stadsvernieuwing wordt zo tendentieel uitgebreid tot de gehele stad, althans tot de bestaande sociale woningbouw. De verhouding van stadsvernieuwing tot stedelijk beheer komt in het centrum van de belangstelling. De volkshuis-vesters zetten in deze periode hun stempel op het beleid.10
-In de al gememoreerde nota "Vernieuwing van Rotterdam" (1987) wordt de stadsvernieuwing niet langer gezien als de kern van de stedelijke ontwikkeling. Na de "compacte stad" in de jaren ze-ventig, wordt nu de "complete stad" gepropageerd. De politieke aandacht verschuift van de oude wijken naar de binnenstad, het rivierfront en de stadsranden. Baltimore, Londen en Barcelona zijn de inspirerende voorbeelden. De terminologie van de stede-bouwers lijkt het in deze laatste periode te gaan winnen van die van de volkshuisvesters.
Stadsvernieuwing heeft achtereenvolgens aan diverse tingen moeten voldoen. Enigszins schematisch zijn de verwach-tingen en criteria als volgt in te delen:
1974 - 1982 achterstandsbeleid 1982 - 1986 voorraadbeleid 1986 - ontwikkelingsbeleid.
Het boeiende is dat de criteria uit de beginperiode niet verdwe-nen zijn. Nog steeds gaat het in de stadvernieuwing om de be-langen van de bewoners en ondernemers in de oude wijken. De exclusieve voorrang voor de oude wijken is met het voorraad-beleid echter verleden tijd geworden. Er moest gezocht worden naar een nieuw evenwicht. De vervanging van de 85-15 regel (d.w.z. 85% van de nieuwbouw in de wijk is bestemd voor de wijk-bewoners) door de urgentieregel (d.w.z.: urgente woningzoekenden van buiten de wijk gaan voor niet-urgenten uit de wijk) is de symbolische bekroning van deze nieuwe oriëntatie.
Nog voordat een nieuw evenwicht bereikt was, wordt nu aan de stadsvernieuwing, terecht, ook de eis gesteld dat het meer moet bijdragen aan de stedelijke ontwikkeling.
Particuliere renovatie, particuliere nieuwbouw, public-private partnership moeten geïntegreerd worden in de aanpak van de stadsvernieuwing. De bevolkingssamenstelling van de wijken verschijnt opnieuw op de politieke agenda. De politieke cesuur ligt nu niet tussen Nederlanders en buitenlanders, maar tussen lagere inkomensgroepen en hogere inkomensgroepen en tussen wer-kenden en werklozen. De hogere inkomensgroepen moeten verleid worden om in de stad te komen wonen, want dat is goed voor de economie en voor het draagvlak van de stad. De langdurig werk-lozen moeten met alle mogelijke middelen aan scholing en werk geholpen worden, anders dreigt het gevaar van een tweedeling in de stad (6).
Het stedelijk beleid is volop in ontwikkeling. De relaties tus-sen stadsvernieuwing, stedelijk beheer en revitalisering worden opnieuw doordacht en geformuleerd. De opdracht is om te zoeken naar een geloofwaardige combinatie van deels concurrerende be-langen.
2
STADSVERNIEUWING EN STEDELIJK BEHEER
En en
Tijdens saaie congressen wordt soms de stadsvernieuwing bijna klaar zijn en op pen. Niets is minder waar. In sommige meeste vooroorlogse buurten ondertussen in een stad als Rotterdam zijn we nog stelling.
indruk gewekt dat we met beheer kunnen overstap-kleinere steden mogen de
bijna zlJn opgeknapt, niet halverwege de taak-Een paar cijfers om dit te illustreren. (Zie verder bijlage I). In de stadsvernieuwingsgebieden (eerste ring en tweede ring) staan ongeveer 120.000 woningen. Hiervan zijn er 45.000 ver-nieuwd. Voor 25.000 woningen zijn geen gemeentelijke plannen. En 50.000 woningen, meer dan de helft dus, wachten nog op een gemeentelijke aanpak.
In die zin is de stadsvernieuwing pas halverwege.
Ondanks het feit dat we tot het jaar 2000 onze handen nog vol zullen hebben aan een hele serie stadsvernieuwingsgebieden, kunnen de signalen uit andere delen van de stad niet volledig genegeerd worden.
Die signalen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit klachten die bij de dienst Bouw- en Woningtoezicht binnenkomen. De derde ring, voornamelijk bestaande uit vooroorlogs, particulier bezit, le-vert relatief veel klachten op. De signalen kunnen ook bestaan uit leegstandscijfers of huurachterstanden. In sommige probleem-complexen in de vierde ring, voornamelijk bestaande uit sociale woningbouw van na de oorlog, is de leegstand groot. Om er op tijd bij te zijn, om te verhinderen dat er een negatieve spiraal op gang komt, is stedelijk beheer geboden in deze gebieden. Stadsvernieuwing en stedelijk beheer. Nieb 6f 6f, maar én én.
12
-Begripsbepaling
Juist omdat "beheer" zo goed in de markt ligt, zijn of haar stokpaardje met beheer te berijden. begripsbepaling. Een onderscheid naar object, coärdinatieniveau blijkt verhelderend.
probeert ieder Daarom enige activiteit en
Sommigen vatten beheer op in de meest ruime betekenis en spreken over integraal beheer van woon-, welzijns- onderwijs-, werkvoor-zieningen; alle voorzieningen zijn object van beheer. Het be-heerplan voor Het Oude Westen in Rotterdam is een voorbeeld van deze benadering (2). In meer beperkte zin is het object van beheer: woning en woonomgeving. Het zogenaamde woonmilieubeheer. Een tweede onderscheid is dat tussen beleid en uitvoering. Som-migen zien beheer als een nieuwe opdracht voor het openbaar be-stuur, innoverend beheer. Anderen sluiten meer aan bij het dage-lijks spraakgebruik, leggen de nadruk op uitvoering. Het zoge-naamde conserverend beheer: onderhoud, nazorg en preventie. En ten derde is er het onderscheid naar coärdinatieniveau: complex, wijk en stad met respectievelijk complexbeheer, wijkbeheer of buurtbeheer en voorraadbeleid.
Beheer
Object
[
---j
Integraal beheer---Woonmilieu beheer
---Activiteit
f
---j
Innoverend beheer---Conserverend beheer
---Voorraadbeleid
Niveau
Wijkbeheer Complexbeheer13
-Mijn definitie van beheer luidt als volgt: "continue zorg voor
woningen en woonomgeving". En daarmee ligt het begrip beheer dus heel dicht bij het aloude begrip "rentmeesterschap". Tegen-woordig spreken we liever van management.
In deze definitie sluit ik dus aan bij de traditionele betekenis van beheer om een oeverloze spraakverwarring te voorkomen. Het accent van de activiteiten ligt op instandhouding en aanpassing. Naar mlJn mening vraagt beheer om coördinatie op diverse ni-veau's, waarbij het zwaartepunt van het woningbeheer op complex-ni veau ligt.
Deze traditionele definitie van beheer maakt het mogelijk beheer te onderscheiden van stadsvernieuwing. Schematisch gezien maak ik het volgende onderscheid:
Beheer
zwaartepunt technisch sociaal doelgroep actorStadsvernieuwing
zwaartepunt technisch sociaal doelgroep actorContinue zorg voor woningen en woonomgeving. complexniveau onderhoud sociale controle bewoners beheerder
Integrale inhaalactie in achter-standgebieden. wijkniveau vernieuwing opbouwproces urgente wijkbewoners overheid
Dit zlJn nogal verschillende manieren van omgaan met het woon-milieu. Vanuit het beheer wordt het woonmilieu gezien als een huishouding, waarin orde moet worden gehouden. De stoep moet worden geboend, de graffiti moet weggespoten, het groen moet onderhouden, de muziek wat zachter en de jeugd moet worden voorgelicht over de kosten van vernielzucht. Het wachtwoord is: orde.
Vanuit de stadsvernieuwing wordt de cumulatie van problemen in de achterstandgebieden opgespoord. De woningen moeten worden vervangen, nieuwe rioleringen aangelegd. Er is behoefte aan een wijkcentrum en een wijkpark en de winkels moeten worden gecon-centreerd in een winkelcentrum. Het wachtwoord is: actie; sub-tiele actie, want vermeden moet worden dat de patiënt overlijdt tijdens de operatie.
14
-In Rotterdam wordt de beheerdiscussie toegespitst op het beheer na stadsvernieuwing, de derde ring en de vierde ring. Op het be-heer na stadsvernieuwing zal ik in hoofdstuk IV ingaan. Nu over naar de derde en de vierde ring.
Derde ring
De derde ring omvat de vooroorlogse wijken, die worden geken-merkt door particulier woningbezit en die niet tot het stadsver-nieuwingsgebied behoren. Oud Mathenesse, Bergpolder, Blijdorp, Overschie, Kleiwegkwartier, Carnisse, Oud-Charlois. Ongeveer 10% van de Rotterdamse woningvoorraad bevindt zich in de derde ring. De gemiddelde woningbezetting liep in 10 jaar terug van 2,5 naar 2,0.
De meeste van deze derde ringwijken Hier en daar is een straat ernstig mijn onvermijdelijk. In het algemeen ningen echter redelijk in de markt.
zijn rustige woonwijken. verzakt en is sloop op
ter-gesproken liggen de wo-Er is dan ook geen sprake van actie onder bewoners om aangewezen te worden tot stadsvernieuwingsgebied. In het verleden zijn er in andere gebieden vele van dat soort acties geweest. Het aan-wijzingsbeleid van stadsvernieuwingsgebieden in Rotterdam was meer gebaseerd op actie en politieke overwegingen dan op opjec-tieve criteria. Bewoners van de woonwijken in de derde ring, associêren stadsvernieuwing met sociale problemen, buitenlan-ders, heroïne, woonlasten, overlast. Zo komt stadsvernieuwing meestal in het nieuws. Voor hen hoeft stadsvernieuwing dus niet zo nodig. Ze hebben wel klachten. Klachten over vochtdoorslag, verzakkende tuinen. De inspecteurs van Woningtoezicht kennen deze wijken goed.
We zijn momenteel bezig een strategische aanpak voor deze wijken te ontwikkelen. Deze aanpak zal sterk afwijken van de gebruike-lijke stadsvernieuwingsaanpak in Rotterdam. We zullen niet het spoor volgen van aankopen onteigenen hoog niveaurenovatie -vervangende nieuwbouw, op basis van beleidsplannen en onder regie van een projectgroep.
Ik noem
6
elementen van zo'n strategische aanpak: 1. Erkenning van de diversiteit.2. Versterking positieve kenmerken.
3.
Projectmatige aanpak.4.
Sociale (ver)nieuwbouw op beperkte schaal.5.
Particuliere woningverbetering.15
-Een korte toelichting bij deze 6 elementen.
1. Erkenning van de diversiteit
De wijken in de derde ring hebben een verschillend imago en een eigen identiteit en dat moet zo blijven. We willen geen schabloon "derde ring" creëren. Een evenwichtige bevolkings-opbouw, de illusie waarmee de stadsvernieuwing is begonnen en die ons nog steeds parten speelt, is voor deze wijken dus niet nastrevenswaardig. De aantrekkelijkheid van een aantal van deze wijken voor ouderen is evident. Daar zullen we met het beleid op in moeten spelen.
2. Versterking positieve kenmerken
Vanuit de stadsvernieuwing Z1Jn we gewend om de nadruk te leggen op het problematische om van daaruit mensen en midde-len te mobiliseren. In deze derde ringwijken gaat het daar-entegen om de noodzaak het aantrekkelijke karakter te behou-den en de potenties te benutten. Ook omdat de woningmarkt verandert van een aanbodmarkt in een vraagmarkt, ligt een stimulerende benadering voor de hand.
3.
Projectmatige aanpakOp een beperkt aantal locaties is vervanging van gammele woningen en hergebruik van gebouwen die hun functie verloren hebben aan de orde. Een klein gedeelte van het profit-con-tingent kunnen we hier misschien kwijt. Deze acties zullen niet geleid worden door een projectgroep per wijk, maar door een vliegende brigade die in de gehele derde ring kan opereren.
4.
Sociale {ver)nieuwbouw op beperkte schaalDaar waar maatschappelijke, stedebouwkundige en huisves-tingsproblemen om een integrale aanpak vragen, kan worden overgegaan tot de gebruikelijke Rotterdamse stadsver-nieuwingsaanpak van socialisatie. Zoals het er nu naar uitziet, zal dit slechts een klein gedeelte van de derde ring betreffen.
5.
Particuliere woningverbeteringParticuliere woningverbetering wordt de kern van de aanpak. Het ligt in de bedoeling in de derde ring 400 woningen per jaar aan te pakken. In Rotterdam is dit lange tijd vloeken in de kerk geweest. Er wordt momenteel gewerkt aan een in-ventarisatie, zodat actiegebieden kunnen worden aangewezen. Het is nl. niet de bedoeling verspreide initiatieven te honoreren, maar zoveel mogelijk geconcentreerd te werk te gaan. Een collectieve aanpak werkt kostenbesparend en heeft een groter uitstralingseffect.
16
-6. Vereniging van Eigenaren als beheerconstructie
Er is een complicatie bij particuliere woningverbetering waar elke strategische aanpak rekening mee moet houden: het versnipperd bezit. Bij een complexmatige aanpak van parti-culiere woningverbetering z~Jn vele eigenaren betrokken: kleine particuliere verhuurders en bewoner-eigenaren, wel of niet in een Vereniging van Eigenaren verbonden.
In de meeste wijken is meer dan de helft van het aantal pan-den gesplitst in appartementen, waarvan vele ondertussen uitgepond zijn. Een actieve aanpak van particuliere woning-verbetering stuit op slapende of slecht functionerende Verenigingen van Eigenaren.
Tabel 2.1: Eigendomsverhoudingen in de derde ring.
--- ---
------
---Gemeente/ Gespl. Waarvan corpo- Part. Bew.- in uitge-raties verh. eig. app. pond
--- ---
------
---O-Mathenesse 4% 69% 27% 81% 35% Bergpolder 14% 72% 14% 51% 29% Blij dorp 4% 76% 20% 67% 33% Overschie 33% 32% 35% 14% 63% Kleiwegkw. 1% 64% 35% 32% 44% Carnisse 14% 67% 19% 64% 27% O-Charlois 38% 46% 16% 26% 35%
--- --- ---
---
---Het is niet ongebruikelijk dat eigenaren niet eens weten dat zij lid zijn van een Vereniging (art. 875a-876t B.W.). Vol-gens de wet bestaat het bestuur van een Vereniging van Eige-naren uit één of meer administrateurs. De administrateur wordt benoemd door de vergadering van eigenaren. De taak van de administrateur strekt zich uit tot financieel en tech-nisch beheer. Naar m~Jn mening is er een gat in de markt voor betrouwbare administrateurs die aan een Vereniging van Eigenaren kunnen voorrekenen wat particuliere woningverbe-tering betekent en eventueel de projectcoördinatie doen. Professionalisering is gewenst. In ieder geval spelen Vere-nigingen van Eigenaren een cruciale rol in het beheer van dit soort vooroorlogse wijken, waar het particulier ge-splitst bezit domineert.
17 -Vierde ring
De vierde ring, daarmee bedoelen we in Rotterdam de naoorlogse wijken die tussen 1945 en 1965 zijn gebouwd. Deze wijken tellen merendeels woningwetwoningen. In deze wijken wonen ongeveer 160.000 mensen in 70.000 woningen, een gemiddelde woningbezet-ting van 2,2.
Het besef begint door te dringen dat er ook in deze wijken hoog-nodig wat moet gebeuren. Nog sterker dan bij de derde ring geldt echter dat deze wijken niet over één kam kunnen worden gescho-ren. Uit een analyse van de vraag-aanbod verhouding op de wo-ningmarkt, blijkt dat de vierde ring als geheel redelijk scoort. Tabel 2.2: Vraag-aanbod en gemiddelde wachttijd per gebied.
Gebied Gewenst Vrijgekomen Gemiddelde wachttijd
--- --- --- ---
-
---le ring 34% 30% 16 maanden 2e ring 13% 25% 12 maanden 3e ring 6% 7% 13 maanden 4e ring 27% 16% 13 maanden 5e ring 16% 20% 14 maanden 6e ring 4% 2% 18 maanden
--- --- ---
---Gemeenschappelijk kenmerk van de vierde ringgebieden is dat zejarenlang in de periferie van de politieke en ambtelijke belang-stelling op centraal niveau hebben gelegen. Prioriteit nummer een was stadsvernieuwing. Met de tamelijk fantasieloze wijken aan de randen van de stad bestond weinig affiniteit. Toch heeft de vierde ring dan nu de politieke agenda gehaald. Dat is niet zozeer te danken aan de bewonersorganisaties zoals wel het geval was bij de eerste generatie stadsvernieuwingswijken. Het is ook niet te danken aan ambtenaren en intermediaire figuren, die wel bij de aanW1JZ1ng van de tweede generatie stadsvernieuwings-wijken een hoofdrol speelden. Het is allereerst te danken aan de corporaties, die met verontrustende leegstandcijfers komen en op technisch en sociaal verval wijzen. En het is te danken aan de deelraden, die politieke aandacht opeisen voor hun gebied.
18
-De "beleidslevencyclus" van deze naoorlogse gebieden is dus to-taal anders dan die van de stadsvernieuwingsgebieden destijds. De sterke opkomst van bewonersinitiatieven destijds had o.a. te maken met:
Bedreiging van buitenaf: oude wijken werden bedreigd door cityvorming;
Stijgende welvaartsverwachtingen: bewoners in de oude wijken eisten hun deel op;
Solidariteitsbeweging: studenten, wetenschappers en archi-tecten zochten een progressieve beroepspraktijk aan de onderkant van de samenleving.
Deze factoren zijn nu afwezig.
De initiatieven in de vierde ring komen veel meer voort uit een beheeroptiek. In plaats van een acute bedreiging van buitenaf is nu veeleer sprake van sluipend verval. De kans op een herhaling van de stadsvernieuwingsoperatie. gedragen door sociale actie, is gering. De betaalde activisten, die hun werkterrein verleggen van de vooroorlogse stadsvernieuwingswijken naar de naoorlogse beheerwijken, zullen sterk aan dit idee moeten wennen.
Hoe ziet een aanpak van de vierde ring eruit?
De gedachten daarover zijn in Rotterdam nog niet uitgekristalli-seerd. Toch een schets van de contouren.
Ik noem
6
elementen waaruit zo'n strategische aanpak naar mijn mening zou moeten bestaan.1. Erkenning van diversiteit. 2. Versterking positieve kenmerken.
3.
Gedifferentieerd aanbod.4.
Nadruk op complexniveau.5.
Projectgroep nieuwe stijl voor wijkaanpak.6.
Actief participatiebeleid.1. Erkenning van diversiteit
De term "ring" is misleidend. Het is een gelegenheidsterm, bij gebrek aan beter. Rotterdam is niet opgebouwd in concen-trische cirkels. De gebieden die gerekend worden tot de vierde ring zijn zeer verschillend van karakter. Bovendien suggereert de term "vierde" ring ten onrechte een rangorde en een continuïteit in aanpak. Zolang we echter niet be-schikken over een meer verfijnde typologie, zullen we de aanduiding "vierde ring" blijven gebruiken, wetend dat er een heel diverse wereld achter schuil gaat.
19
-2. Versterking positieve kenmerken
Alarmerende verhalen over naoorlogse woninggebieden zijn, althans in de Rotterdamse verhoudingen, zwaar overdreven. Echter, wanneer deze verhalen een eigen leven gaan leiden, zullen ze processen van neergang en statusverlaging versnel-len. Volgens een eerste inventarisatie bevinden zich enkele probleembuurten in de vierde ring (3). Die zullen met voor-rang moeten worden aangepakt. Behalve probleembuurten, bezit de vierde ring zeker vele buurten met positieve kenmerken, zoals de ruime opzet en het groen. Deze positieve kenmerken zullen, in welke campagne dan ook, volledig benut moeten worden.
3.
Gedifferentieerd aanbodVoor de beheerder van naoorlogse complexen is sloop een verleidelijk perspectief, wanneer het complex eenmaal in de problemen is geraakt. De moeilijke bewoners worden aan een ander overgedaan en men kan zich verzekeren van meer lucra-tieve nieuwbouw. De NWR is van mening dat er ten onrechte een taboe rust op deze sloopvariant (4).
Het andere extreem is te pleiten voor integraal behoud van-wege de essentiële functie van de goedkope, naoorlogse woningvoorraad op de lokale woningmarkt.
De wijsheid ligt deze keer in het midden. Vervanging van enige complexen bijvoorbeeld door eengezinswoningen behoort net zo goed tot de mogelijkheden als groot onderhoud van andere complexen. Een gedifferentieerd aanbod is in het be-lang van de bewoners in de wijk die wat anders willen en is gunstig voor het aantrekken van vers bloed.
4.
Nadruk op complexniveauWe gaan ervan uit dat de vervalproblemen in de naoorlogse gebieden grotendeels te localiseren zijn op complex- en buurtniveau. Daar waar de (dreigende) vervalproblemen tot complexniveau beperkt blijven, is een complexaanpak vol-doende. Deze aanpak zal worden vormgegeven door de corpora-tie en haar huurders. Een integrale aanwijzing van de vierde ring tot gemeentelijk actiegebied is niet nodig. Om tot identificatie van de probleemcomplexen over te gaan hoeft geen grootscheeps onderzoek gehouden te worden. Een monitor-systeem, zoals in kringen van de Rijks Planologische Dienst wel wordt bepleit, klinkt fantastisch, maar is natuurlijk ook wel heel technocratisch en voorlopig niet operationeel. We gaan ervan uit dat bij de beheerders en uitvoerende ambtenaren van Woonruimtezaken voldoende praktijkkennis aanwezig is om de probleemcomplexen tijdig te signaleren.
20
-Onafhankelijke huurdersorganisaties Z1Jn ook zeer wel in
staat om aan de bel te trekken. Met deze signalen behoort
in het beleid rekening te worden gehouden.
5.
Projectgroep nieuwe stijlNiet overal zal met een complexaanpak een afdoende antwoord
gevonden worden op beheerproblemen. Wanneer sloop wordt
overwogen en andere ruimtelijke problemen in de buurt de kop
opsteken, zoals leegstaande gebouwen en braakliggende
(be-drijfs) terreinen, wordt overgegaan tot een wijkaanpak. Niet
alleen de volkshuisvesting is dan in het geding. De bevorde-ring van bedrijvigheid om het eenzijdige karakter van de wijken te doorbreken kan een belangrijke component zijn.De bevordering van het openbaar vervoer om de geïsoleerde lig-ging te doorbreken, eveneens.
Corporaties en hun huurders kunnen zo'n wijkaanpak niet
al-leen dragen. Een gemeentelijke inbreng wordt noodzakelijk.
Er moet een beleidsplan opgesteld worden en de instelling van een projectgroep lijkt dan een goede zet, gezien de er-varingen in de stadsvernieuwing. Er zijn in Rotterdam momen-teel twee projectgroepen in oprichting voor gebiedsdelen
van de vierde ring. Het gaat dan om projectgroepen "nieuwe
stijl", want ze zullen in samenstelling flink afwijken van wat men in Rotterdam gewend is. Er Z1Jn drie afwijkingen. Allereerst zijn er in deze naoorlogse gebieden gekozen deel-raden actief, die een bestuurlijke plek in de organisatie moeten krijgen. Gezien hun beperkte bevoegdheden, kunnen ze niet zo maar de functie van de Gemeenteraad of de Stuurgroep stadsvernieuwing overnemen.
Er zal naar een vorm van complementair bestuur gezocht
wor-den. In de tweede plaats zullen de corporaties in de
pro-jectgroep vertegenwoordigd moeten Z1Jn, iets wat in de
stadsvernieuwingsgebieden niet het geval is. In de derde plaats zijn er niet altijd erkende bewonersorganisaties die de gehele wijk representeren. In die gevallen zal een actief participatiebeleid ontwikkeld moeten worden.
6.
Het participatiebeleidIn stadsvernieuwingsgebieden is het participatiebeleid ge-richt op de stimulering en officiële erkenning van één bewo-nersorganisatie per wijk.Een dergelijke bewobewo-nersorganisatie kan beschikken over externe deskundigen en sociaal begelei-ders en heeft afgevaardigden in de projectgroep. Dit
parti-cipatiebeleid is geënt op enkele toonaangevende wijken met
een sterke centrale bewonersorganisatie. De
bewonersorgani-saties ontlenen hun identiteit grotendeels aan de stadsver-nieuwing. Dit participatiebeleid kan niet zo maar worden
21
-overgezet naar de vierde ring. In de naoorlogse wijken is
het soms onduidelijk welke organisatie erkend zou moeten
worden. Bewonersorganisaties, ondersteund door het
opbouw-werk, onafhankelijke huurdersorganisaties en huurders raden
die onderdeel zijn van het corporatiebestel; het komt
alle-maal voor. Ongeorganiseerdheid trouwens ook. Er komen in
deze naoorlogse wijken in toenemende mate stadsvernieuwings-urgenten te wonen, die geen gebruik wilden of konden maken van hun recht op inspraak in een nieuwe of gerenoveerde
wo-ning. Deze nieuwkomers, die verantwoordelijk worden gesteld
voor de sociale degradatie van de wijk, tonen uiteraard wei-nig interesse in de verschillende participatiemogelijkheden. Het organisatievraagstuk is uiteraard een kluif voor het
opbouwwerk. Naar mijn mening kan de gemeente niet verlangen
dat dit vraagstuk zo wordt aangepakt dat er altijd een voor haar aanspreekbare gesprekspartner uitrolt. Dit betekent ontkoppeling van participatiebeleid en erkenning. Het bete-kent ook het afstappen van het in het welzijnswerk gangbare systeem van aanbodsubsidie. Geen nieuw legertje van
semi-ambtenaren, maar de mogelijkheid van
vrijwilligersorganisa-ties om ad hoc deskundigheid in te huren van particuliere bureau's. Vervolgens is het vooral de verantwoordelijkheid van corporaties om "on speaking terms" met huurdersorgani-saties te komen. Een convenant om het overleg te regelen kan
daarbij een goed hulpmiddel zijn (5).
Nogmaals én én
De aanpak van stadsvernieuwing in de eerste en tweede ring en het stedelijk beheer in de derde en vierde ring hangen nauw samen. In de nabije toekomst staat het gemeentebestuur voor de vraag of het stadsvernieuwingsfonds en de stadsvernieuwings-toeslag ook ter beschikking komen aan delen van de derde en de vierde ring. Vanwege de decentralisatie van de volkshuisvesting is tegenwoordig ook op lokaal niveau een afweging mogelijk tus-sen sociale en particuliere renovatie, tustus-sen dure plannen en goedkope plannen. Ook op andere wijze is er sprake van
weder-zijdse beïnvloeding. In verschillende stadsvernieuwingsgebieden,
vooral in de tweede ring, is een discussie gaande over behoed-zame versus ingrijpende stadsvernieuwing.
22 -Behoedzame stadsvernieuwing - stedebouwkundig behoud - accent op renovatie accent op particuliere renovatie
- handhaving goedkope voorraad - zittende bewoners
- voorrang voor sv urgenten
Ingrijpende stadsvernieuwing - stedebouwkundige reconstructie - accent op nieuwbouw
accent op marktsektor nieuw-bouw
- sloopweides - doorstroming
- liberaal toewijzingsbeleid
Behoedzame stadsvernieuwing is gericht op behoud en herstel van de woningvoorraad; een voorzichtige aanpak die ingegeven wordt door de sociaal-economische positie van de doelgroep. Een be-hoedzame stadsvernieuwing in de eerste en tweede ring schuift betrekkelijk weinig probleemgevallen door naar andere ringen. De hogere inkomensgroepen kunnen zich niet vinden in zo'n aanpak en zullen elders woonruimte zoeken op de regionale woningmarkt. In de derde en vierde ring kan hierop worden ingespeeld. Ingrij-pende stadsvernieuwing heeft, enigszins gechargeerd, het tegen-overgestelde effect. Een ingrijpende vernieuwing van het woon-en leefmilieu in de oude wijkwoon-en heeft ewoon-en dusdanige lastwoon-enver- lastenver-zwaring tot gevolg, dat de druk op de goedkope woningvoorraad elders toeneemt. De mogelijkheid om die goedkope woningvooraad vervolgens drastisch aan te pakken, neemt evenredig af.
Dit inhoudelijk verband is in de praktijk weliswaar niet zo dramatisch als hier geschetst. Toch komen stadsvernieuwings-gebieden en beheerstadsvernieuwings-gebieden steeds meer in hetzelfde beleids-kader terecht.
3
STADSVERNIEUWING EN REVITALISERING
Begripsbepaling
In het vorige hoofdstuk heb ik stadsvernieuwing en beheer gede-finieerd. Een definitie van revitalisering is lastiger, omdat de term meer een oproep dan een praktijk inhoudt. Van Dale kent de term niet.
De associaties met revitalisering zijn: economisch herstel van de stad, verlevendiging van de stad, upgrading, cumulatie van particuliere initiatieven. Het wachtwoord is: markt. Anders dan de stadsvernieuwers en de beheerders, houden de revitalisten van het grote gebaar. Om het draagvlak van de stad te vergroten moet er hoogbouw komen, touristische attracties, koopwoningen, boule-vards. Revitalisering wordt geprojecteerd in (potentiêle) pres-tigegebieden. Men mikt op de koopkrachtige vraag en zoekt samen-werking met het bedrijfsleven in public-private partnership.
Stad Beheer Wijkbeheer Voorraad-beleid Stadsvernieuwing Bouwen voor de buurt Voorrangsbeleid Revitalisering Locatiekeuze Investerings-beleid
1n dit hoofdstuk stel ik de vraag naar de bijdrage van de stads-vernieuwing aan de stedelijke ontwikkeling aan de orde.
Recapitulerend: Beheer zwaartepunt technisch sociaal doelgroep actor wachtwoord Stadsvernieuwing zwaartepunt technisch sociaal doelgroep actor wachtwoord Revitalisering zwaartepunt technisch sociaal doelgroep actor wachtwoord wr • ..,.
.
.
Y" I '24
-Continue zorg voor woningen en woonomgeving complexniveau onderhoud sociale controle bewoners beheerder orde
Integrale inhaalactie in achterstandsgebieden wijkniveau vernieuwing opbouwproces urgente wijkbewoners overheid actie
Oppeppen van (potentiële) prestigegebieden stedelijk niveau vormgeving attractie koopkrachtige vraag public-private partnership markt Stedelijke ontwikkeling
In Rotterdam zijn de beheergebieden, stadsvernieuwingsgebieden en prestigegebieden duidelijk van elkaar begrensd. Om de grens over te kunnen, moet men het wachtwoord kennen. In de jaren zeventig was er weinig grensverkeer. Het boeiende nu van de ont-wikkelingen de laatste jaren is, dat het grensverkeer toeneemt. Het beleid voor stedelijke ontwikkeling omvat én stadsver-nieuwing, én stedelijk verkeer, én stedelijke revitalisering. Stedelijk management zal de grenzen doorlaatbaar maken en de dialectiek bevorderen. Daar waar de wachtwoorden opgeteld wor-den, vinden vaak de interessantste ontwikkelingen plaats. De ontwikkeling van Het Deliplein in Katendrecht, het Pepplan in Delfshaven en de Nieuwe Binnenweg door het Nieuwe Westen/Middel-land/Oude Westen kunnen mooie voorbeelden worden van revitali-sering in stadsvernieuwingsgebieden.
25
-De stadsvernieuwing in Rotterdam van de afgelopen jaren heeft onmiskenbaar een grote bijdrage geleverd aan het opvijzelen van wijken die in verval waren geraakt. Daarnaast heeft de stadsver-nieuwing ook een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van de stad als geheel.
Om met het eerste, de wijkvernieuwing, te beginnen.
In de oude wijken zijn ondertussen 45.000 woningen grondig op-geknapt of vervangen. Deze woningen z~Jn zeer in trek op de woningmarkt. De oude stadsvernieuwingswijken z~Jn gestegen op de hitlijst van de woningzoekenden. Van die 45.000 woningen is
75%
toegewezen aan bewoners uit de wijk.In de tweede plaats zijn de omstandigheden voor het bedrijfs-leven in de oude wijken verbeterd, met name na 1980 toen de stadsvernieuwing bedrijfsvriendelijker werd. Er zijn 1.000 ondernemers verder geholpen, waarvan ruim driekwart achteraf positief oordeelt over de verbouwing of de verplaatsing (2). In de derde plaats noem ik de gerealiseerde collectieve voor-zieningen. Er z~Jn 25 nieuwe scholen en 40 welzijnscentra ge-bouwd in de oude wijken. De uitrusting is enorm verbeterd. Voor het leven en samenleven in die wijk heel belangrijk.
En in de vierde plaats zijn de voorwaarden voor een goed beheer in die wijken aanzienlijk verbeterd. De huisjesmelkers en specu-lanten zijn uitgekocht. Woningbouwcorporaties zijn er voor in de plaats gekomen. Dat is voor de toekomst van die wijken essen-tieel.
De volgende vraag is dan of stadsvernieuwing ook een bijdrage levert aan de bestuurlijke, aan de economische, aan de attrac-tieve ontwikkeling van de stad als geheel. Een stad is immers meer dan een optelsom van wijken. Naar mijn mening is ook deze bijdrage aantoonbaar.
Om te beginnen met de bestuurlijke kant.
De toegankelijkheid van het openbaar bestuur is vanwege de stadsvernieuwing enorm toegenomen. Ik beschouw dat als een heel grote verdienste. Aan de georganiseerde bewoners worden in de stadsvernieuwing rechten toegekend. Bewoners en ambtenaren werken samen aan plannen voor de verbetering van de wijk. De bureaucratie is opengebroken. De afstand tussen bestuur en be-stuurden is verminderd. De raadscommissie stadsvernieuwing verlaat eenmaal per maand het stadhuis om polshoogte in een wijk te nemen en eventuele impasses in planvorming of onderlinge ver-houdingen te doorbreken. Samenwerkingsverbanden tussen gebrui-kers en ambtenaren, zowel in de wijk als op stedelijk niveau; dat alles levert een bestuurscultuur, waarvan de gehele stad profiteert (3).
26
-Ook in economisch opzicht is de bijdrage aanzienlijk. Rotter-damse politici en stadsvernieuwingsambtenaren zijn er in ge-slaagd de afgelopen jaren steeds relatief veel subsidies en leningen van het Rijk naar Rotterdam te krijgen. Naast elke gul-den die de gemeente Rotterdam uit eigen middelen in de stads-vernieuwing steekt, legt het Rijk 20 gulden. Daarin treden de gemeente Rotterdam en de corporaties vaak risicodragend op. Stadsvernieuwing is nu eenmaal zo complex en de nood is vaak zo hoog, dat je niet kunt wachten tot alles rond is. De risico's zijn en blijven groot, zolang het Rijk wispelturig de regels bijstelt, afschaft en instelt. Hoe het ook Z1J, de jaarlijkse
investering van 1 miljard gulden voor de stadsvernieuwing be-tekent een enorme economische impuls. En dan de attractie. Wie vroeger met de trein vanuit Dordrecht de stad kwam binnenrijden zag de achterkant van Feijenoord: een troosteloze, verslonsde achterbuurt. Zoals er in het buitenland zoveel zijn. Nu zijn er keurig gerenoveerde balkonnetjes te zien. Nog wel, want met de spoortunnel verdwijnt dit attractieve beeld ook. En als je in die trein blijft zitten, en na Rotterdam Den Haag binnenrijdt, zie je hoe de Schilderswijk opgeknapt wordt. Het eindstation is Amsterdam, waar de Spaarndammerbuurt er prachtig gerenoveerd bij ligt. Die opgeknapte wijken langs de spoorlijn zijn het eerste visitekaartje van de stad voor de reiziger.
Revitageboden
Kan de bijdrage van stadsvernieuwing aan de stedelijke ontwikke-ling vergroot worden, met de toevoeging:
zonder de oorspronkelijke doelstelling te verloochenen?
Ik maak die toevoeging, want anders zou de beantwoording van de vraag te gemakkelijk zijn. De oorspronkelijke doelstelling was: bouwen voor de behoefte, met als doelgroep: de laag betaalden in de oude wijken. En dus niet: bouwen voor de doorstroming. Als antwoord op deze vraag vat ik enkele punten samen, die het afgelopen jaar van diverse kanten zijn aangedragen: Zes revi-tageboden voor de stadsvernieuwing:
1. Meer aandacht voor stedelijke elementen.
2. Meer aandacht voor gezichtsbepalende elementen.
3.
Meer aandacht voor de woonomgeving.4.
Meer aandacht voor particuliere woningverbetering.5.
Meer aandacht voor woonmilieudifferentiatie.6.
Zakelijke omgangsvorm met marktpartijen.27
-1. Meer aandacht voor stedelijke elementen; pleinen, doorgaande routes, winkelstraten
Stadsvernieuwing is vaak erg naar binnen gericht. Als je van de Coolsingel naar het Marconiplein fietst, heb je er geen idee van hoe die binnenstraten in het Oude Westen, Middel-land, Nieuwe Westen, Spangen opgeknapt worden.
Het uitstralingseffect van de stadsvernieuwing kan groter. Dat betekent dat grenzen van de afzonderlijke wijken gerela-tiveerd worden. Het initiatief van de bewonersorganisatie Afrikaanderwijk om de stedelijke ontwikkelingen in Rotter-dam-Zuid politiek aan de orde te stellen, is in dit verband opmerkelijk. Het vormt een tegenbewijs voor de stelling dat bewoners toch alleen maar in hun eigen voordeur geïnteres-seerd zijn.
2. Meer aandacht voor gezichtsbepalende elementen; Symbolen, accenten, kleurgebruik en samenhang in de wijk
Stadsvernieuwing is vaak erg projectgericht. We hollen van het ene project naar het andere en elke vormgever probeert zijn project van een eigen logo te voorzien. Het geheel kan dan wel eens verloren gaan. Vele projecten zijn wel geknipt voor het kleurkatern van het tijdschrift Bouw, maar leveren naast en tegenover elkaar in de wijk een heel onrustig, fragmentarisch beeld.
3.
Meer aandacht voor ontwerp, beheer en gebruik van de woon-omgevingStadsvernieuwing in Rotterdam is georganiseerd rond de volkshuisvesting. Dat de kwaliteit van het woonmilieu zeer sterk afhankelijk is van de woonomgeving, is momenteel een hot issue. Voor gemeentelijke diensten en voor het opbouw-werk ligt hier een terrein braak. Soms letterlijk. Het kan voorkomen dat binnenterreinen tijden na de woningproduktie nog steeds op een behandeling wachten. De bewoners die zich veel moeten ontzeggen om de woonlasten op te brengen, willen waar voor hun dure geld en ergeren zich kapot aan verwaarlozing.
4.
Meer aandacht voor particuliere woningverbeteringStadsvernieuwing in Rotterdam is, historisch verklaarbaar, georiënteerd op sociale woningbouw. In bepaalde delen van stadsvernieuwingsgebieden als Kralingen, Delfshaven, Lis-kwartier, Provenierswijk e.d. zijn heel andere strategiëen denkbaar, waarbij gemeente en particulieren beide investeren
28
-in won-ingverbeter-ing. Het proefproject Paulus Potterstraat is daar een voorbeeld van
(4)
.
De eigenaren hebben hier ge-middeld meer dan f. 20.000,- per woning geinvesteerd in renovatie. Het multiplier effect van de stadsvernieuwing. De gemeente subsidieert het cascoherstel, de particuliere eigenaar knapt de binnenkant op.5.
Meer aandacht voor (woon)milieudifferentiatieStadsvernieuwing is sterk gericht op het gezin van Jan Mo-daal en gelukkig in toenemende mate op het gezin van Ahmed. Voor hen is de 3 pands oplossing in de renovatie en de 4 hoog portiekbouw in de nieuwbouw bedacht. Standaard renova-tie en standaard nieuwbouw. Met soms een interessante vari-ant. Het is logisch dat in de stadsvernieuwing uit kosten-overwegingen naar standaardisatie gestreefd wordt: efficiênt renoveren en grote bouwstromen. Confectie. De variaties op dit hoofdthema moeten ook mogelijk zijn: substandaard en superstandaard.
Er wonen en werken mensen in stadsvernieuwingswijken die genoegen nemen met minder dan de overheid wenselijk vindt. Mijn pleidooi is om die mensen niet meer op te dringen. Geen participatieplicht, ook geen woonconsumptieplicht. Van sommige stukken in de wijk kan de overheid dus maar beter afblijven met haar handen. Waar goedkoop wonen en marginale economische activiteiten een levensvoorwaarde zijn, daar kan de overheid beter terughoudend zijn. En aan de andere kant wonen en werken er ook mensen die meer willen dan de sociale subsidiestandaard toelaat. Voor die mensen moet ook plek zijn, d.w.z. vrije sectorbouw en dure bedrijfscombina-ties behoren geen taboe te zijn in stadsvernieuwingsgebie-den. Koopwoningen voor kooplustigen, prima. Dat kan het ka-rakter en het economisch draagvlak van de wijken ten goede komen.
Een dergelijke woonmilieudifferentiatie rijmt niet met de heersende egalitaire ideologie in de stadsvernieuwing. Dit revitagebod zal de komende jaren nog wel conflicten en fric-ties met zich meebrengen.
6.
Zakelijke omgangsvorm met marktpartijenDe interesse van beleggers en projectontwikkelaars in stads-vernieuwingsgebieden is gering. Public-private partnership zal waarschijnlijk beperkt blijven tot de singels langs de stadsvernieuwingsgebieden (hergebruik van kantoren), de gro-tere winkelstraten, enkele herstructureringslocaties en enkele stedelijke voorzieningen in de oude wijken. PPP past niet direct bij de sociale oriëntatie van projectgroepen
29
-stadsvernieuwing. Toch zullen de betrokken projectgroepen zich hierop moeten instellen, ook om te voorkomen dat er allerlei constructies buiten hen om gevormd worden. Naar
m~Jn mening zijn er in het algemeen drie uitgangspunten om PPP in stadsvernieuwingsgebieden in goede banen te leiden: De doelstelling van PPP moet passen bij het structuurplan en beleidsplan voor het betrokken gebied. De uitvoering van PPP moet in open, zakelijk overleg met de projectgroep ter plaatse geschieden. De wederzijdse bijdragen en risico's moeten in een redelijke verhouding staan en worden vastge-legd in een overeenkomst die door de gemeenteraad wordt gekeurd.
4
BEHEER NA STADSVERNIEUWING
Drie redenaties
Rond 1974 zijn er in Rotterdam 11 wijken aangewezen tot
stads-vernieuwingsgebied, samen goed voor 60.000 woningen. We noemen
dat in Rotterdam de eerste ring. Rond 1980 is het
stadsver-nieuwingsgebied uitgebreid met nog eens 60.000 woningen,
ver-spreid over 11 wijken, in Rotterdams jargon de tweede ring
genaamd. Van die 120.000 woningen komen er 95.000 in aanmerking voor een actieve aanpak; 47% hiervan is reeds door de gemeente
en corporaties aangepakt. Verschillende buurten in
stadsver-nieuwingswijken Z1Jn reeds afgerond. In deze buurten en wijken bereidt men zich voor op de periode na de stadsvernieuwing. Opvallend is dat er langs verschillende lijnen wordt gerede-neerd. Ik onderscheid drie redenaties en zal deze drie in dit hoofdstuk achtereenvolgens behandelen.
- - - --- -
32
-1. Wijkonderhoud
De eerste redenatie gaat ongeveer als volgt:
In een aantal wijken is de stadsvernieuwing bijna klaar. Om te voorkomen dat er opnieuw een neergaande spiraal ontstaat, moeten de nieuwe woningen en straten goed beheerd worden. Beheer is in deze redenatie bijna identiek aan onderhoud.
2. Wijkmanagement
De tweede redenatie luidt aldus:
De projectorganisatie stadsvernieuwing heeft gezorgd voor politieke aandacht, financiële middelen, rechtstreekse
toe-gang tot het gemeentebestuur, gemandateerde ambtenaren en
bewonersondersteuning. Als de projectorganisatie
stadsver-nieuwing vertrekt, dient er een beheerorganisatie met de-zelfde eigenschappen voor in de plaats te komen. Beheer is in deze benadering bijna identiek aan bestuur en management.
3.
WijkvoorrangDe derde redenatie gaat als volgt:
De resultaten van stadsvernieuwing vallen tegen. Er is
sprake van werkloosheid en hoge woonlasten. De
stadsver-nieuwingswijken verdienen ook in de beheer fase blijvend politieke aandacht. Kortom, een sociaal-economisch achter-standsbeleid voor ex-stadsvernieuwingswijken.
Deze drie redenaties leveren de volgende probleemstelling op voor dit hoofdstuk:
Waneer is stadsvernieuwing klaar en kunnen we overgaan op
wijkonderhoud?
Wat zijn de kenmerken van het wijkmanagement in de beheer-fase na stadsvernieuwing?
Wat te doen als stadsvernieuwing niet geleid heeft tot het inlopen van maatschappelijke achterstelling?
33
-Wijkonderhoud
Mijn stelling is dat het onmogelijk is om objectief te bepalen wanneer stadsvernieuwing klaar is. In Rotterdam zijn stadsver-nieuwingswijken aangewezen op basis van maatschappelijke actie en politieke argumenten. In andere steden is dat ook zo gegaan. Objectieve criteria speelden een ondergeschikte rol. De intrek-king van deze aanwijzing zal net als de aanwijzing vooral poli-tiek bepaald zlJn. Dit politieke moment kan natuurlijk wel enigszins geobjectiveerd worden. Wat ZlJn de criteria om te bepalen of de stadsvernieuwingsoperatie beëindigd kan worden? Ik noem er vijf:
1) Het produktieprogramma is afgewikkeld.
2) De klachten over het woonmilieu zijn verholpen.
3)
De reputatie van de wijk is gered.4)
Het investeringsklimaat is verbeterd.5)
De sociale verhoudingen zijn hersteld.Met deze vijf criteria in het achterhoofd pak ik de Rotterdamse statistieken erbij. Het verschil tussen eerste en tweede ring wordt dan interessant. In theorie zou de eerste ring op al deze criteria hoger moeten scoren.
Vervolgens zal ik drie inhoudelijke voorwaarden benoemen voor de overgang naar beheer:
1) Beleid restgebied 2) Toewijzingsbeleid
34 -Vijf criteria
1. Produktie
In de eerste plaats zal steeds de vraag zijn of er voldoende huizen, straten, pleinen, rioleringen, bedrijfsruimten en voor-zieningen gerealiseerd zijn. Deze produktiecijfers zullen worden afgezet tegen de oorspronkelijke actieplannen. Er behoeft niet per se een score van 100% te worden gehaald. Ook in de beheer-fase zal de produktie, incidenteel, doorgaan. Het karwei moet wel grotendeels, laten we zeggen voor 80%, geklaard zijn.
In de eerste generatie stadsvernieuwingswijken liggen de reali-satiepercentages tussen de 40% en 70% in de volkshuisvesting. Dit blijkt uit de volgende tabel.
Tabel 4.1: Realisatiepercentages Rotterdamse stadsvernieuwing.
Sloop Nieuwbouw binnenwijks overloop Renovatie ex-part. HNR woningwet ~+ ie ring 62% 66% 73%
52%
45%
67% 2e ring 16% 28% 10%27%
69%Voor 1990 zullen verschillende stadsvernieuwingswijken in Rot-terdam de magische produktiegrens van 80% overschreden hebben.
2. Klachten
De voortgang van de stadsvernieuwing zou moeten leiden tot een afname van het aantal onderhoudskIachten dat bij de verschil-lende gemeentelijke diensten en corporaties binnen komt.
Bij de dienst Bouw- en Woningtoezicht komen aanzienlijk meer klachten uit de tweede ring dan uit de eerste ring.
35
-Tabel 4.2: Klachten bij BWT per gebied 1985 en 1987.
1e ring 2e ring 3e/4e/5e ring 1985 1987 21% 62% 16% 26% 42% 31%
Een absolute grens is natuurlijk moeilijk aan te geven. Ook in de beheerfase zullen er klachten bij BWT binnenkomen. Als stel-regel valt aan te houden dat daar waar de klachtdichtheid aan-zienlijk meer dan gemiddeld is, stadsvernieuwing geïntensiveerd moet worden. En vice versa: waar de klachtdichtheid terugloopt, kan de stadsvernieuwing afgebouwd worden.
3. Reputatie
Als de stadsvernieuwing geslaagd is, zijn niet alleen de mate-riële voorzieningen opgeknapt, maar is ook de naam van de buurt in ere hersteld. "Rehabilitatie", noemden we dat vroeger. Het is niet zo gemakkelijk te meten of het beeld van een wijk ver-betert. Symbolen en associaties spelen in dat proces een grote rol. Een aanwijzing voor de reputatie van de buurt is de mate waarin niet-wijkbewoners graag in de wijk zouden willen wonen. Uit een vergelijking per gebied komen de stadsvernieuwingswijken in de eerste ring als zeer gewenst naar voren: De vraag over-treft het aanbod en de wachttijd ligt boven het gemiddelde (zie tabel 4.3).
Tabel 4.3: Verhoudingen vraag - aanbod en gemiddelde wachttijd
per gebied.
--- ---
---Gewenst Vrijgekomen Gemiddelde
Gebied wachttijd
--- --- ---
---1e ring 34% 30% 16,4 maand 2e ring 13% 25% 12,0 maand Rotterdam 61.700 25.200 14,3 maand
---
----
---
hN i i WE i (j ie.X_Uia: Ir • :w36
-De populariteit van wijken bij woningzoekenden kan nog iets specifieker worden bepaald. Wanneer meer urgente bewoners dan gemiddeld in de wijk willen blijven wonen én wanneer dit aan-deel nog overtroffen wordt door woningzoekenden die van buiten de wijk naar de wijk toewillen, dan kunnen we een populariteits-score bepalen. Hoog populariteits-scoren dan de wijken Cool, Delfshaven,
Kra-lingen, Oud Charlois, Vreewijk. De overige eerste ringwijken
zijn verhoudingsgewijs ook aantrekkelijk, maar vooral voor eigen wijkbewoners. De tweede ringwijken liggen in Rotterdam aanzien-lijk minder goed in de woningmarkt. Uiteraard gaat het hier om trendgegevens.
Het feit dat van alle urgente bewoners in het Oude Westen, Feijenoord en Crooswijk zo'n 60% tot 70% in de eigen wijk wil blijven wonen betekent dat de stadsvernieuwing succes afwerpt. In de tweede ring stadsvernieuwingswijken liggen deze percen-tages veel en veel lager. Door een grote inspanning zal ook in de tweede ring dit percentage uiteindelijk opgekrikt worden.
Tussen haakjes: Ook zo bezien is stadsvernieuwing een continu
proces: Vanwege stadsvernieuwing wijzigen de vraag - aanbod ver-houdingen in de hele stad. De stadsvernieuwingswijken stijgen op de hitlijst, andere wijken als de naoorlogse galerij
flat-wijken dalen op de lijst. En op een gegeven moment is daar dan
stadsvernieuwing noodzakelijk.
4.
InvesteringsklimaatIn de lijn der verwachting ligt dat er een marktreactie volgt op de stadsvernieuwing. Financieel gezien betekent stadsvernieuwing een jarenlange investeringsimpuls door de overheid. Gemiddeld genomen is de omzet in de stadsvernieuwing per jaar per Rotter-damse wijk: 50 miljoen. Je zou verwachten dat een dergelijke impuls die jarenlang wordt volgehouden, gevolgen heeft voor de pr1Jzen van het onroerend goed. Het zou weer interessant moeten z1Jn voor het particulier initiatief om te ondernemen in verge-vorderde stadsvernieuwingswijken. In de praktijk zien we op dat punt nogal wat aarzelingen. Beleggers vinden het imago van
stadsvernieuwingswijken niet aantrekkelijk. Katendrecht, een
wijk waar enorm veel is gebouwd, heeft prachtige locaties aan
de rivier voor premiebouw, maar de beleggers blijven de kat uit
de boom kijken. Hun argument is dat Katendrecht nog onvoldoende
de historische belasting heeft afgeschud. De revitalisering van het Deliplein in Katendrecht stuit bij projectontwikkelaars op dezelfde aarzelingen. Aan de Goudse Rijweg in Kralingen is wel een project gerealiseerd volgens de public-private formule.
37
-Een ander voorbeeld is Delfshaven. De prlJzen van de woningen en ook van de bedrijfsruimten liggen in deze wijk wat hoger. Het historische karakter van Delfshaven is hier de verklaring. De interesse van beleggers voor objecten in deze wijk is rela-tief groot.
"Bouwen voor de markt" in stadsvernieuwingsgebieden schijnt alleen onder bijzondere condities van de grond te komen.
5.
Sociaal netwerkIn theorie is stadsvernieuwing de combinatie van een verbouw-proces en een opbouwverbouw-proces. Na stadsvernieuwing zijn niet alleen de woningen opgeknapt en de straten verbeterd, maar hebben bewo-ners ook geleerd voor hun belangen op te komen.
Stadsvernieuwing levert mondige bewoners, die bereid ZlJn zich in te zetten voor de bevochten kwaliteit van de buurt. Graad-meter voor een dergelijk resultaat kan de bloei van huurders-verenlglngen ZlJn. Renovatie en nieuwbouw is voor de meeste bewonersorganisaties in Rotterdam niet alleen een produkt waarop ingesproken kan worden, maar ook een voertuig voor mobilisatie en organisatie. Zo streeft de bewonersorganisatie in Spangen er naar bij elke oplevering van een project tegelijkertijd een huurdersvereniging op poten te hebben. Deze onafhankelijke huur-dersverenigingen leveren tijdens de stadsvernieuwing al een grote bijdrage aan de bewaking van het woonmilieu. Actieve huurdersverenigingen en verenlglngen van eigenaren zijn een geweldige stimulans voor het beheer na stadsvernieuwing.
Aanwijzing tot beheergebied
Stel nu eens dat de produktie voor 80% gerealiseerd is, dat het aantal klachten bij Woningtoezicht sterk is teruggelopen, dat de reputatie van de wijk aanzienlijk verbeterd is, dat het in-vesteringsklimaat aantrekkelijker is geworden en er een hecht sociaal netwerk gegroeid is, dan is er geen vuiltje aan de lucht om over te gaan van stadsvernieuwing naar beheer. En beheer hanteer ik dan in de traditionele betekenis van het woord: een continue zorg voor woningen en woonomgeving.
We hebben het in Rotterdam nog niet meegemaakt dat een aangewe-zen stadsvernieuwingsgebied door de gemeenteraad is aangeweaangewe-zen tot beheergebied. Ik stel me ongeveer het volgende ritueel voor: De VOS (Verordening Organisatie Stadsvernieuwing) wordt niet langer van toepassing verklaard voor het gebied.
De stuurgroep stadsvernieuwing is niet langer arbitrage orgaan.
---~ . _ -- --
38
-Het stadsvernieuwingsfonds behalve voor subsidies die den (subsidie particuliere stelde projecten.
is niet meer van toepassing, ook in andere beheergebieden gel-woningverbetering) en voor uitge-De stadsvernieuwingsaftrek van het woningwaarderingsstelsel vervalt.
De projectgroep houdt op te bestaan. Het mandaat wordt ingetrokken.
Het recht van de bewonersorganisatie op extern deskundigen en sociaal begeleiders vervalt.
Kortom, een deel van de overheid maakt een terugtrekkende bewe-ging. Het beheer van de woningen wordt overgelaten aan de corpo-ratie, die daarover overleg pleegt met de huurdersvereniging. Het beheer van de scholen wordt overgelaten aan het schoolbe-stuur, dat overleg pleegt met de oudervereniging. Het beheer van het welzijnscentrum wordt overgelaten aan het stichtingsbestuur, dat overleg pleegt met de vrijwilligers en de gebruikers. De rol van de overheid is daarmee niet uitgeschakeld. In het kader van het onderwijsbeleid en welzijnsbeleid verdeelt de gemeente mid-delen en stelt prestatie eisen. En voor het beheer van de woon-omgeving blijft de gemeente primair de verantwoordelijkheid dragen.
Drie inhoudelijke voorwaarden.
Om de overgang van stadsvernieuwing naar beheer goed te laten verlopen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Dat zijn zowel organisatorische voorwaarden, waarop ik in het tweede deel van dit hoofdstuk inga, als inhoudelijke voorwaarden.
Per gebied kunnen die inhoudelijke voorwaarden uiteraard zeer uiteenlopen.
In een tuindorpachtige wijk zullen die voorwaarden anders zijn dan in een wijk met vele stedelijke voorzieningen. Het is aan te raden dat de projectgroep stadsvernieuwing deze voorwaarden opstelt en in de vorm van een testament ter ratificatie aan het college voorlegt. Ik noem hier drie onderwerpen die in ieder geval in zo'n testament thuis horen:
1) beleid restgebied. 2) toewijzingsbeleid.
3)
onderhoudsbeleid. Beleid restgebiedErvan uitgaande dat niet het hele gebied op het niveau van de volkshuisvestingsstandaard is gebracht, moet er duidelijkheid zijn over het beleid ten aanzien van dit restgebied. Er zijn een paar mogelijkheden:
