nr 22/2016
użytkowanie wieczyste I
dodatek specjalny do Gazety samorządu i administracji nr 22/2016
Piotr Wancke
– specjalista w zakresie prawa administracyjnego i cywilnegoKontrowersyjne propozycje zmian w zakresie przekształcania prawa
współużytkowania gruntów we własność
Spis treści
1. Niejasności nowej procedury
uwłaszczeniowej II
2. Wydawanie zaświadczenia z urzędu III
3. Wpis do księgi wieczystej IV 4. Charakter zaświadczenia V
Pytania i odpowiedzi VI
użytkowanie
wieczyste
www.gsia.infor.pl
dodatek specjalny
II
Proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przepisy o prze- kształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów są nie tylko kontrowersyjne z punktu widzenia prawa własności. Zawierają również wiele niejasności interpretacyj- nych oraz niekonsekwencji w zakresie zarówno kwestii natury materialnej doty- czącej użytkowania wieczystego, jak też kwestii proceduralnych, co może spra- wić, że ich stosowanie nie będzie łatwe.
P
rzygotowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (MIB) projekt ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabu
dowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12288711;
dalej: projekt ustawy) budzi wiele emocji, które są wy
nikiem niejasności proponowanych przepisów. Do
tyczą one przede wszystkim kwestii merytorycznych związanych z istotą przekształcenia współużytkowania wieczystego i uznania gruntów pozostających w użyt
kowaniu wieczystym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu projektu ustawy, ale także kwestii proceduralnych związanych z samym postępo
waniem przekształceniowym.
1. Niejasności nowej procedury uwłaszczeniowej
Projekt ustawy przewiduje m.in., że „uwłaszcze
nie dotychczasowych współużytkowników wieczy
stych” nastąpi 1 stycznia 2017 r. Podstawę ujawnie- nia współwłasności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków ma stanowić zaświadczenie o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntu we współwłasność tego gruntu wydawane przez (art. 2 ust. 1 projektu ustawy):
1) starostę wykonującego zadanie z zakresu admini
stracji rządowej – w przypadku nieruchomości sta
nowiących własność Skarbu Państwa,
2) dyrektora oddziału terenowego Agencji Nierucho
mości Rolnych lub dyrektora oddziału regional
nego Agencji Mienia Wojskowego – w przypad
ku nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te Agencje, 3) odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta mia-
sta, zarządu powiatu albo zarządu województwa – w przypadku nieruchomości stanowiących włas
ność jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Właściwy organ wyda zaświadczenie z urzędu nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy lub na wniosek uprawnionego w ter
minie 14 dni od dnia jego wpływu (art. 2 ust. 2 pro
jektu ustawy).
W tym miejscu należy się zastanowić nad nastę
pującymi kwestiami. Kto będzie uprawniony do wy- dania zaświadczenia o przekształceniu i czy organ uprawniony może wydać zaświadczenie z urzędu?
Czy będzie to organ reprezentujący dotychczasowego właściciela nieruchomości, czy też podobnie, jak to ma miejsce w ustawie z 29 lipca 2005 r. o przekształ
ceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo włas
ności (dalej: ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność z 2005 r.), uprawniony or
gan administracji? Nie. W uzasadnieniu projektu usta
wy MIB stwierdziło wprost, że „organy reprezentują
ce dotychczasowego właściciela nieruchomości, będą wydawały zaświadczenia o przekształceniu współużyt
kowania wieczystego we współwłasność tego gruntu”.
Dla JST oznacza to dodatkowe obowiązki.
Użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe ma niewątpliwie charakter instytucji prawa cywilnego, co wynika nie tylko z przepisów ustawy z 23 kwiet
nia 1964 r. – Kodeks cywilny czy ustawy z 21 sierp
nia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej:
u.g.n.), lecz także z orzecznictwa, np.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 7 października 2015 r., (sygn. akt VI ACa 1479/14), wyrok WSA w Bydgosz- czy z 18 lutego 2015 r., (sygn. akt II SA/Bd 1358/14), uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2008 r.
(sygn. akt III CZP 116/08).
Wynika z nich, że organy uprawnione do repre
zentowania Skarbu Państwa w kwestiach majątko
wych, w przypadku oddania nieruchomości w użyt
kowanie wieczyste będą występowały jako organy działające w imieniu właściciela. Taka konstrukcja, że jakieś prawo, w tym wypadku użytkowanie wie
czyste, ma charakter cywilny nie wyklucza, by pewne elementy kształtowania tego prawa odbywały się na drodze administracyjnej, co nie pozbawia go cechy instytucji prawa cywilnego. W odniesieniu do użyt
kowania wieczystego zasadniczo są to dwa przypad- ki. Po pierwsze przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w drodze decyzji, po drugie ustalenie opłaty dodatkowej za nie
dotrzymanie terminu zagospodarowania nierucho
mości przekazanej w użytkowanie wieczyste (o której mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n.) także ma miejsce w dro
dze decyzji.
Należy zatem ustalić, czy organy wymienione w art. 2 ust. 1 projektu ustawy wydając owo zaświad
czenie będą działały jako organy administracji (impe- rium) czy jako organy reprezentujące właściciela, na co wskazuje przytoczony fragment uzasadnienia pro
jektu (dominium).
Jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 projektu ustawy organy działające w imieniu właściciela, a więc domi- nium, mają wystawiać zaświadczenie, które miałoby mieć charakter dokumentu administracyjnego, to czy mają do tego prawo? Jeśli bowiem zaświadczenie nie miałoby mieć charakteru administracyjnego, byłoby bez względu na swoją nazwę jedynie oświadczeniem dotychczasowego właściciela, tj. Skarbu Państwa lub właściwej JST, lecz działającego jako dominium.
nr 22/2016
użytkowanie wieczyste III
Aktualne regulacje zawarte w ustawie z 14 czerw
ca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) pozwalają stwierdzić, że zaświadczenia są wydawane przez organy administracji, które dzia
łają jako imperium, są dokumentami o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawno
kształtującym (wyrok WSA w Warszawie z 19 grud- nia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1702/11). Artykuł 217
§ 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, a art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a. stwier
dza, że w rozumieniu k.p.a. organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy admini
stracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy admini
stracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy JST oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt k.p.a. (inne organy państwowe oraz inne podmio
ty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na pod
stawie porozumień do załatwiania spraw należących do właściwości tych organów sprawach indywidual
nych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj
nych). Z przytoczonych rozważań można wywieść, że organy wymienione w art. 2 ust. 1 projektu usta- wy nie mogą, działając w imieniu dotychczasowe- go właściciela, wydać zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Projekt posługując się zwrotem „za
świadczenie” nie definiuje jego znaczenia na potrze
by proponowanej ustawy w sposób odmienny, niż to zostało przyjęte przez ustawodawcę w k.p.a., a tym samym jednoznacznie wskazuje, że należy go rozu
mieć tak, jak przyjmuje to k.p.a.
Choć, jak stwierdzono w uzasadnieniu, „zaświad
czenie przewidziane w projekcie ustawy różniłoby się od typowych zaświadczeń wydawanych na podsta
wie przepisów działu VII „Wydawanie zaświadczeń”
Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy, skoro w ustawie o przekształceniu użytkowania wieczyste
go we własność z 2005 r. przyjął on, że przekształ
cenie użytkowania wieczystego następuje w postępo
waniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, to w konsekwencji prze
kształcenie współużytkowania wieczystego także po
winno nosić cechy sprawy administracyjnej kończą
cej się wydaniem decyzji lub co najmniej załatwiane powinno być w trybie administracyjnym. Takie roz- różnienie sytuacji prawnej użytkownika wieczy- stego i współużytkownika wieczystego nie znaj- duje racjonalnego uzasadnienia i narusza zasadę równości wobec prawa. Ponadto, funkcjonowanie dwóch instytucji w systemie prawa o takiej samej na
zwie, ale o różnym znaczeniu i różnych skutkach, nie jest właściwe z punktu widzenia przejrzystości prawa oraz poprawnej legislacji.
2. Wydawanie zaświadczenia z urzędu
Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia co do cha
rakteru zaświadczenia, o którym mowa w projekcie ustawy, rodzi kolejne konsekwencje. Dalszym zagad
nieniem jest możliwość wydania zaświadczenia z urzę
du.Powołany już art. 217 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Taki zapis prowadzi do wniosku, że organ nie jest upraw- niony do wydawania zaświadczeń z urzędu (patrz:
Z orzecznictwa).
Gdyby nawet przyjąć, że organ może wydać za- świadczenie z urzędu, de facto wydałby on zaświad- czenie samemu sobie, co jest nielogiczne z uwagi na fakt, że wiedzą potrzebną do wydania zaświadczenia organ już dysponuje z racji przyznania mu uprawnień do prowadzenia ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym sa
mym wydanie zaświadczenia dla siebie mija się z ce
lem. Proponowany projekt ustawy nie zawiera prze
pisów nowelizujących k.p.a., a tym samym staje się wątpliwe, czy organ będzie mógł wydać tego typu zaświadczenie z urzędu.
Dodatkowo projekt ustawy przewiduje w art. 2 ust. 2, że organ wydaje zaświadczenie z urzędu nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia wej
ścia w życie ustawy (przypomnijmy, że ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2017 r.) lub na wniosek uprawnionego w terminie 14 dni od dnia jego wpły
wu. Jest to następna sprzeczność z przepisami k.p.a., bowiem art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie póź- niej jednak niż w terminie siedmiu dni. Nawet gdyby przyjąć, że art. 2 ust. 2 projektu ustawy jest przepisem szczególnym do art. 217 § 3 k.p.a., to kolejne wątpli
wości budzi zagadnienie, co w sytuacji, gdy organ nie zdąży wydać zaświadczenia 1 lipca 2017 r. (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy)? Czy zaświadczenia wydane po tej dacie będą ważne i czy będą mogły sta
nowić podstawę wpisu w księdze wieczystej? Czy też po upływie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie projektu ustawy organ nie będzie uprawniony do wy
dawania zaświadczeń z urzędu? Projekt ustawy w tym zakresie nie zawiera żadnych regulacji. Obowiązują
ce przepisy k.p.a. nie przewidują sytuacji, w której or
gan jest uprawniony do wydania zaświadczenia przez określony czas. Kompetencje do wydania zaświadcze
nia pozostają w gestii organu tak długo, jak długo jest on właściwy rzeczowo do prowadzenia ewidencji, re
jestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jedynym powodem utraty przez zaświad
Z orzecznictwa
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczy- na się na żądanie (nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu), a udzielona informacja nie jest oświadczeniem wo- li, ale wiedzy, ponieważ nie rozstrzyga sprawy, a potwierdza określone fakty.
Postanowienie NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 466/15
www.gsia.infor.pl
dodatek specjalny
IV
czenie atrybutu potwierdzającego fakty albo stan prawny, jest kwestia zmiany danych objętych wyda
nym zaświadczeniem.
Na koniec tej części rozważań trzeba także wskazać, że projektodawcy, stanowiąc w art. 21 projektu ustawy, że w sprawach zaświadczeń wydawanych na podstawie nowych przepisów nie stosuje się przepisów o opłacie skarbowej, faktycznie wprowadzają zwolnienie od opłaty skarbowej w sprawach zaświadczeń wyda- wanych na podstawie projektowanej ustawy, co też potwierdza projektodawca, stwierdzając w uzasad- nieniu projektu, że „proponuje się w tych sprawach zwolnienie z pobierania opłaty skarbowej”. A skoro tak, i mając na uwadze art. 1 ust. 1 ustawy z 16 listo
pada 2006 r. o opłacie skarbowej (dalej: u.o.s.), któ
ry stwierdza, że opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgło
szenia lub na wniosek, wydanie zaświadczenia na wniosek, wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji), to należałoby domniemywać, że zaświadczenie, o któ
rym mowa w art. 2 ust. 1 projektu ustawy, ma jednak charakter, jaki nadaje mu k.p.a. W przeciwnym wy
padku, gdyby zaświadczenie nie miało charakteru ad
ministracyjnego, po co sprawy związane z wydaniem tego zaświadczenia zwalniać z opłaty skarbowej? Było
by to zasadne jedynie w odniesieniu do nieruchomo
ści stanowiących dotychczas własność gminy z uwagi na właściwość rzeczową organu podatkowego, o której mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.o.s.
3. Wpis do księgi wieczystej
Kolejne wątpliwości budzi zestawienie art. 2 ust. 5 i art. 2 ust. 7 projektu ustawy. W myśl tych przepi
sów zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej wzmianki o obciążeniu opłatami rocznymi przekształceniowymi oraz okresie wnosze
nia tej opłaty każdoczesnego właściciela nierucho
mości. Ponadto, przepisy te przewidują, że właściwy organ przekazuje zaświadczenie do właściwego miej
scowo sądu prowadzącego księgi wieczyste, w termi
nie 14 dni od dnia jego wydania. Za dokonanie wpi
su w księdze wieczystej na podstawie zaświadczenia,
w sprawach, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3, nie uiszcza się opłaty sądowej. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie wyjaśnia jak należy rozumieć uży
ty przez niego zwrot „właściwy organ przekazuje za
świadczenie do właściwego miejscowo sądu”. Czy owo
„przekazanie” ma być jedynie czynnością administra
cyjnotechniczną, a sąd wieczystoksiegowy po otrzy
maniu zaświadczenia będzie działał z urzędu, czy jest to równoznaczne z tym, że organ ma złożyć wnio
sek o wpis „przekształcenia” i ujawnienia wzmianki w dziale III księgi wieczystej. Ponadto ustawodawca wskazuje, że opłacie sądowej nie podlega ujawnienie na podstawie zaświadczenia faktu przekształcenia oraz sprawy dotyczące oznaczenia nieruchomości.
Kto zatem powinien złożyć wniosek o wpis w oparciu o zaświadczenie i kto ponosi opłatę z tytułu ujawnie
nia wzmianki w dziele III księgi wieczystej (art. 2 ust. 5 projektu ustawy)?
Wnioskodawca w uzasadnieniu projektu pisze, że
„zaświadczenie będzie stanowić również podstawę wpisu w księdze wieczystej wzmianki o obciążeniu obowiązkiem każdoczesnego właściciela przekształ
conej nieruchomości”. Jednakże z zapisów projektu ustawy wprost nie wynika, na kim ciąży obowiązek złożenia wniosku o wpis. Należy wskazać, że w myśl art. 6268 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) wpis w postę
powaniu wieczystoksięgowym dokonywany jest jedy
nie na wniosek i w jego granicach, chyba że przepis szczególny przewiduje dokonanie wpisu z urzędu. Pro
jekt ustawy nie zawiera takiego uprawnienia, tak jak np. czyni to art. 27 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księ
gach wieczystych i hipotece. Tym samym sąd wieczy- stoksięgowy nie będzie mógł w zakresie przewidzia- nym projektem ustawy działać z urzędu. Z kolei art.
6261 § 2 k.p.c. stanowi, że uczestnikami postępowania oprócz wnioskodawcy są tylko te osoby, których prawa zostały wykreślone lub obciążone, bądź na rzecz któ
rych wpis ma nastąpić. Jeśliby uznać, że przekazanie zaświadczenia do właściwego miejscowo sądu jest toż
same, ze złożeniem przez organy wymienione w art. 2 ust. 1 projektu ustawy wniosku o wpis w księdze wie
czystej, to organy te będą zobowiązane do poniesie
nia opłaty za wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wie
czystej.
Ważne!
Na podstawie niejasnych przepisów projektu ustawy można wręcz uznać, że za wpis w księdze wieczystej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność zapłacą dotychczasowi właściciele nieruchomości, a więc m.in. samorządy.
W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że
„przekazanie zaświadczenia do właściwego miejscowo sądu prowadzącego księgi wieczyste w celu dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej spoczy
wać będzie na właściwym organie”. W związku z tym zaproponowano zwolnienie z opłat za dokonywanie wpisów w księgach wieczystych na podstawie tego zaświadczenia. Jednakże literalne brzmienie przepi
Z orzecznictwa
Istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświad- czenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedy- nie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu fak- tycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane.
Wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12
nr 22/2016
użytkowanie wieczyste V
su nie wskazuje na to, że przekazanie zaświadczenia jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o wpis, a jak już wskazano, sąd wieczystoksięgowy nie został wypo
sażony w kompetencję działania z urzędu. Poza tym, wpis w dziale III nie został objęty wspomnianym zwolnieniem z opłat.
Należy wskazać, że ustawodawca jednoznacznie nie określił także zagadnienia, czy organ, który wy
dał zaświadczenie stanowiące podstawę ujawnie
nia wzmianki w dziale III księgi wieczystej, jest tak
że uprawniony do wydania zgody na wykreślenie tej wzmianki z działu III księgi wieczystej. W tym wypad
ku nie ma znaczenia, czy organ będzie działał w sfe
rze imperium czy dominium. W jednym i w drugim przypadku kompetencje organów nie powinny być domniemane, lecz wynikać wprost z przepisów.
Z jednej strony bowiem są to organy gospodarujące mieniem publicznym, a z drugiej strony – są to organy mające obowiązek działania na podstawie i w grani
cach prawa. Podstawa prawna powinna być wyrażona expressis verbis, tak by nie budziło żadnych wątpli
wości, czy organ posiada do czegoś uprawnienia, czy też ich nie posiada. Brak jasnego unormowania w tym zakresie może skutkować tym, że, po pierwsze, właś
ciwy organ będzie miał wątpliwości, czy jest upraw
niony do tego rodzaju czynności (art. 23 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 w związku z art. 25 ust. 2, art. 25b, art. 25d u.g.n. daje uprawnienie organowi do występowania w postępowaniu sądowym i wieczystoksięgowym je
dynie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub JST), a po drugie – sąd wieczystoksięgowy będzie mógł odmówić dokonania wpisu polegającego na wykreśleniu wzmianki z dzia
łu III księgi wieczystej.
4. Charakter zaświadczenia
Wreszcie należy ustalić, jaki charakter ma zaświad
czenie wydane przez wspomniane organy? Czy ma ono charakter deklaratoryjny, czy też ma ono charak
ter konstytucyjny? W art. 218 § 1 k.p.a. zaświadcze- nie stanowi potwierdzenie faktów albo stanu praw- nego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdu- jących się w jego posiadaniu. Ma ono zatem charak
ter deklaratoryjny. Samo w sobie nie kreuje nowego stanu faktycznego lub prawnego. Ma charakter in
formacyjnopotwierdzający w oparciu o dane będą
ce w dyspozycji i wiedzy organu, które je wydał. Takie twierdzenie znajduje potwierdzenie w sądownictwie administracyjnym.
Niewątpliwie zaświadczenie w zakresie, w jakim stanowi potwierdzenie faktu przekształcenia doko
nanego z mocy prawa (ex lege) z dniem 1 stycznia 2017 r., ma charakter konstytutywny. I w tym zakresie można je traktować jako zaświadczenie w rozumieniu przepisów k.p.a.
Natomiast w zakresie, o jakim mowa w art. 2 ust. 4 zdanie drugie projektu ustawy, „obowiązek pono
szenia opłat rocznych przekształceniowych powstaje z dniem wydania zaświadczenia” nie można powie
dzieć, że zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny.
A zatem owo zaświadczenie nie może być utożsamia
ne w tym zakresie z zaświadczeniem w rozumieniu przepisów k.p.a.
Przedstawione rozważania wskazują, że projekt ustawy w obecnym kształcie zawiera wiele niejasnoś
ci interpretacyjnych oraz niekonsekwencji w zakresie zarówno kwestii natury materialnej dotyczącej użyt
kowania wieczystego, jak też kwestii proceduralnych, co może sprawić, że stosowanie przepisów ustawy nie będzie łatwe. Autorzy, mając na uwadze zasadniczą kwestię, że to ustawa będzie powszechnie obowiązu
jącym prawem, a nie uzasadnienie projektu, powinni przemyśleć proponowane zmiany, tak by miały one charakter spójny z innymi przepisami, by były kon
sekwentne z przyjętymi przez ustawodawcę konstruk
cjami, a przede wszystkim, by były jasne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Nawet w sytuacji gdy miałoby się to odbyć kosztem przesunięcia w czasie terminu wejścia w życie projektu ustawy.
Podstawy PrawNe
►►art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, 2, 5 i 7 projektu ustawy o przekształce- niu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów
►►art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opła- cie skarbowej (j.t. dz.U. z 2015 r. poz. 783; ost. zm. dz.U. z 2016 r.
poz. 753)
►►art. 23 ust. 1 pkt 8 i pkt 9, art. 25 ust. 2, art. 25b, art. 25d, art. 63 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościa- mi (j.t. dz.U. z 2015 r. poz. 1774; ost. zm. dz.U. z 2016 r. poz. 1579)
►►art. 27 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipo- tece (j.t. dz.U. z 2016 r. poz. 790; ost. zm. dz.U. z 2016 r. poz. 1159)
►►art. 1 pkt 2, art. 5 § 1 pkt 5, art. 217 § 3 , art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (j.t. dz.U. z 2016 r. poz. 23; ost. zm. dz.U. z 2016 r. poz. 1579)
►►art. 6261 § 2, art. 6268 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks po- stępowania cywilnego (j.t. dz.U. z 2014 r. poz. 101; ost. zm. dz.U.
z 2016 r. poz. 1579)
Z orzecznictwa
(...) zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosun- ku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadcze- nie jego wiedzy, potwierdzające istnienie – i to w określonym czasie – określonych faktów lub stanu prawnego. Nie tworzy żadnych skutków prawnych, a potwierdza jedynie ich istnienie.
Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą, których dezaktualizuje się, co two- rzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiada- jącego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu.
Wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 405/14
autor składa podziękowania radcy prawnemu dr Agnieszce Grabowskiej-Toś z Kancelarii radców Prawnych Kania – stachura – toś w Krakowie za inspirację do napisania tekstu.
595bcb58-21a7-4d81-a09d-fbbbda45583f
www.gsia.infor.pl
dodatek specjalny
VI
Kto będzie mógł skorzystać z możliwości przekształcenia współużytkowania
wieczystego we własność
Czy każdy współużytkownik wieczysty gruntów zabudowanych na cele miesz- kaniowe związanych z prawem odrębnej własności lokalu albo z udziałem we własności budynku, w myśl projektu ustawy o przekształceniu współużytko- wania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współ- własność gruntów, stanie się współwłaścicielem tych gruntów?
Odpowiedź
Tak. Projekt ustawy o przekształceniu współużytko
wania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów w znacze
niu podmiotowym nie dokonuje zróżnicowania w za
kresie uprawnionych, którzy zostaną objęci jego prze
pisami. Jedynym ograniczeniem jest to, odnoszące się do przedmiotu użytkowania wieczystego: grunty za
budowane na cele mieszkaniowe związane z prawem odrębnej własności lokalu albo z udziałem we własno
ści budynku.
Uzasadnienie
1 stycznia 2017 r. współużytkowanie wieczyste grun
tów zabudowanych na cele mieszkaniowe związane z prawem odrębnej własności lokalu albo z udziałem we własności budynku ma się przekształcić we współ
własność tych gruntów (art. 1 ust. 1 projektu ustawy).
W myśl uzasadnienia projektu, ustawa „ma na celu przekształcenie z mocy prawa udziałów w użytkowa
niu wieczystym nieruchomości w udziały we własności nieruchomości, w odniesieniu do gruntów zabudowa
nych budynkami wielolokalowymi na cele mieszkanio
we. W konsekwencji nastąpi przekazanie ww. gruntów na współwłasność ich aktualnym współużytkowni
kom wieczystym. Cel ustawy, polegający na przekaza
niu gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym na własność mieszkańców tego budynku, wpisuje się w realizację jednego z zadań władzy publicznej określo
nego przepisem art. 75 Konstytucji RP, który wskazu
je, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa”.
Przytoczony fragment uzasadnienia w pewnym sensie pozostaje w sprzeczności z proponowanym przepisem art. 1 ust. 1 projektu ustawy. Projektodawcy nie wpro
wadzają żadnych innych kryteriów, które miałyby być spełnione dla objęcia jej postanowieniami niż fakt by
cia współużytkownikiem wieczystym gruntów zabudo
wanych na cele mieszkaniowe związane z prawem od
rębnej własności lokalu albo z udziałem we własności budynku. Takie brzmienie przepisu oznacza, że każ- dy współużytkownik wieczysty (niezależnie, czy to będzie osoba fizyczna czy też osoba prawna) grun- tów zabudowanych na cele mieszkaniowe związane z prawem odrębnej własności lokalu albo z udziałem we własności budynku, zostanie objęty postanowie- niami projektu ustawy.
Ważne!
według projektu ustawy, uwłaszczeniem będą objęte również lokale należące do jednostek samorządu terytorialnego w budynku położonym na gruncie należącym do skarbu Państwa.
Jak motywują projektodawcy, w cytowanym uza
sadnieniu istota przekształcenia współużytkowania wieczystego skupiona jest na osobach fizycznych, czyli właścicielach lokali mieszkalnych. Żaden przepis obo
wiązującego prawa nie wyklucza natomiast sytuacji, w której właścicielem lokalu, z którym związany jest współudział w użytkowaniu wieczystym, była osoba prawna. Co więcej, możliwa jest taka sytuacja, że np.
gmina będąca właścicielem lokalu mieszkalnego zlo
kalizowanego w budynku położonym na nieruchomo
ści (gruncie) stanowiącym własność Skarbu Państwa będzie jednocześnie jego użytkownikiem wieczystym.
Treść powołanego przepisu wskazuje także, że uwłasz- czeniem objęci zostaną także właściciele lokali użyt- kowych.
nr 22/2016
użytkowanie wieczyste VII
Znajduje to potwierdzenie w dalszej części uzasad
nienia, które wskazuje, że „propozycja pozwoli na ob
jęcie projektowanymi przepisami również gruntów za
budowanych budynkami wielolokalowymi o funkcji mieszanej, np. mieszkaniowousługowej. Jak wynika z praktyki, powszechne jest – szczególnie w dużych miastach – sytuowanie na parterze budynków miesz
kalnych lokali handlowych i usługowych. Zakłada się, że w takich przypadkach wszyscy właściciele lo
kali w budynku (zarówno mieszkalnych, jak i usługo
wych) uzyskają udział we własności gruntu, w zamian za dotychczasowy udział w użytkowaniu wieczystym.
Przekształcenie prawa tylko na rzecz właścicieli loka
li mieszkalnych nie byłoby możliwe z uwagi na syste
mową zasadę, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności publicznej i prywatnej”.
Ważne!
trybunał Konstytucyjny już wypowiadał się w sprawie rozszerzenia kręgu uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytko- wania wieczystego we własność, uznając, że narusza to prawo własności jednostek samorządu terytorialnego.
To uzasadnienie wskazuje, że projektem ustawy objęci zostaną właściciele, zarówno osoby fizyczne, jak i prawne lokali mieszkalnych i użytkowych będą- cy użytkownikami wieczystymi gruntu.
Krąg uprawnionych do przekształcenia
W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowa
ny przepis w stosunku do treści obecnie obowiązują
cej ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nierucho
mości (dalej: u.p.p.w.) stanowi rozszerzenie kręgu pod
miotów uprawnionych do przekształcenia użytkowania wieczystego. W myśl art. 1 ust 1 ustawy u.p.p.w.,
o
soby fizyczne będące 13 października 2005 r. użytkowni
kami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nie
ruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem prze
kształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieru
chomości w prawo własności. Trybunał Konstytucyjny – oceniając ustawę z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych in
nych ustaw, która dokonała rozszerzenia kręgu użyt
kowników wieczystych objętych możliwością prze
kształcenia, w stosunku do pierwotnego brzmienia u.p.p.w. – uznał, że radykalne rozszerzenie kręgu pod
miotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogłoby służyć za modelowy przykład naruszenia za
ufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa (wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13).
Należy także zwrócić uwagę na fakt, że projekto
wana ustawa wprowadza zmiany do u.p.p.w. W art. 11
pkt 1a projektu ustawy wnioskodawcy proponują, aby art. 1 ust. 1 u.p.p.w. otrzymał następujące brzmienie:
„Osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r.
użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudo
wanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych gara
żami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żąda
niem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie wygasa, jeżeli żądanie nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2018 r. (…)”. Artykuł art. 1 ust 1 oraz art.
11 pkt 1a projektu ustawy w sposób znaczący różni- cują sytu ację użytkowników wieczystych. 1 stycznia 2017 r. na podstawie projektu ustawy, współużytkow
nicy wieczyści gruntów (osoby fizyczne i osoby praw
ne) zabudowanych na cele mieszkaniowe związane z prawem odrębnej własności lokalu albo z udziałem we własności budynku zostaną uwłaszczeni z mocy pra
wa. Natomiast na mocy u.p.p.w. w okresie od 1 stycz
nia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. będą mogli wystą
pić o przekształcenie użytkownicy wieczyści (osoby fizyczne), będący 13 października 2005 r. użytkowni
kami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nie
ruchomości rolnych, z wyłączeniem tych użytkowni
ków wieczystych objętych przepisami projektu ustawy.
Po wejściu w życie projektu ustawy nastąpi zróżnico
wanie sytuacji prawnej użytkowników wieczystych tyl
ko z tego faktu, że dany podmiot może być użytkowni
kiem wieczystym lub współużytkownikiem. Co więcej, bycie użytkownikiem wieczystym lub współużytkow
nikiem wieczystym wpływa na procedurę przekształce
nia (z mocy prawa lub w drodze decyzji administracyj
nej). Takie działanie, w mojej ocenie, naruszy art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
Podstawy PrawNe
►►art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dz.U. z 1997 r. nr 78; ost. zm. dz.U. z 2009 r. nr 114 poz. 946)
►►art. 1, art. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użyt- kowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. dz.U.
z 2012 r. poz. 83; ost. zm. dz.U. z 2015 r. poz. 524)
►►art. 232 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. dz.U.
z 2016 r. poz. 380; ost. zm. dz.U. z 2016 r. poz. 1579)
www.gsia.infor.pl
dodatek specjalny
VIII
Jak długo będzie istniała możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność
Czy w związku z projektem ustawy o przekształceniu współużytkowania wie- czystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów po 31 grudnia 2018 r., będzie możliwe przekształcenie prawa użytko- wania wieczystego w prawo własności?
Odpowiedź
Nie. Analiza projektowanej ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowa
nych na cele mieszkaniowe we współwłasność grun
tów wskazuje, że po 31 grudnia 2018 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie będzie możliwe.
Uzasadnienie
Projekt ustawy budzi liczne kontrowersje i wątpliwości rzeszy prawników i praktyków zajmujących się gospo
darowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa i jed
nostek samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym „konwersja” prawa użytkowania wieczyste
go w prawo własności jest możliwa na podstawie art. 1 i art. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu pra
wa użytkowania wieczystego w prawo własności nieru
chomości (dalej: u.p.p.w.) w dro
dze decyzji administracyjnej oraz na podstawie art. 32 usta
wy 21 sierpnia 1997 r. o gospo
darce nieruchomościami (da
lej: u.g.n.).
O ile w przypadku u.p.p.w.
przedmiotem przekształcenia mogą być nieruchomości za
budowane na cele mieszka
niowe lub zabudowane gara
żami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne, o tyle w przypadku u.g.n. przedmiotem
sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego może być każdy rodzaj nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Zatem u.p.p.w., w obecnym jej brzmieniu, nie ma zastosowania do np. nieruchomości oddanych na cele przemysłowe czy działalność turystyczną.
Projekt ustawy w art. 11 pkt 1a wprowadza zmiany do obecnej u.p.p.w., stanowiąc, że art. 1 ust. 1 u.p.p.w.
otrzyma następujące brzmienie: „Osoby fizyczne bę
dące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo prze
znaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieru
chomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem prze
kształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie wy
gasa, jeżeli żądanie nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2018 r. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilne
go, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen
nego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne”.
Mając na uwadze całość projektu, taki zapis jed
noznacznie oznacza, że współużytkownicy wieczyści gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe związa
ne z prawem odrębnej własności lokalu albo z udzia
łem we własności budynku, zostaną uwłaszczeni 1 stycznia 2017 r. z mocy prawa. Użytkownicy wieczyści nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe (nieobjęci przepisami projektu) lub zabudowanych ga
rażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudo
wę oraz nieruchomości rolnych, będą mogli wystąpić o wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytko
wania wieczystego w prawo włas
ności do 31 grudnia 2018 r. Na- tomiast literalne brzmienie
tego przepisu daje podsta- wę do stwierdzenia, że od
1 stycznia 2019 r. insty- tucja przekształcenia pra- wa użytkowania wieczy- stego w prawo własności przestanie funkcjonować w polskim porządku prawnym.
Jedyną możliwością nabycia prawa użytkowania na własność stanie się art. 32 u.g.n. Warto przy tym wska
zać, że projektodawca w art. 11 pkt 1a projektu ustawy użył zwrotu „uprawnienie wygasa, jeżeli żądanie nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2018 r.”. Ozna
cza to, że samo postępowanie administracyjne będzie się mogło toczyć już po 31 grudnia 2018 r., ale jedynie w stosunku do wniosków zgłoszonych do tego dnia.
Podstawy PrawNe
►►art. 1, art. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użyt- kowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. dz.U.
z 2012 r. poz. 83; ost. zm. dz.U. z 2015 r. poz. 524)
►►art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościa- mi (j.t. dz.U. z 2015 r. poz. 1774; ost. zm. dz.U. z 2016 r. poz. 1579)
1559241f-a6eb-4017-a866-349a7ae4d3cc
