Konstytucje w cieniu ideologii : komunistyczne konstytucje w państwach bałkańskich bloku wschodniego

Konstytucje w cieniu ideologii. Komunistyczne konstytucje w państwach bałkańskich bloku wschodniego

N

iniejszy tekst poświęcony jest charakterystyce regulacji konstytucyjnych komu- nistycznej Bułgarii i komunistycznej Rumunii, a więc tych państw bałkańskich, które należały do podporządkowanego Związkowi Radzieckiemu bloku wschodnie- go. Nie podejmuje problematyki kolejnego bałkańskiego państwa komunistycznego, a mianowicie Jugosławii. Komunizm jugosłowiański był specyficzny zarówno poprzez swoją doktrynę, usiłującą znaleźć istotę tego ustroju w rozwiązaniach samorządowych, jak i poprzez swą niezależność od Moskwy. W konsekwencji konstytucjonalizm komu- nistycznej Jugosławii stanowi osobny problem, tu nierozważany.

Bułgaria

We wrześniu 1944 roku równocześnie z wkroczeniem na terytorium Bułgarii wojsk radzieckich doszło do przewrotu firmowanego przez Front Ojczyźniany, którego rdzeń stanowili komuniści z Bułgarskiej Partii Robotniczej (BPR)¹. Nowy rząd reprezento- wał opcję zdecydowanie proradziecką, a wojska bułgarskie skierowały broń przeciwko Niemcom. Pierwsze przeprowadzone po wojnie wybory (18 listopada 1945 roku) zosta- ły ewidentnie sfałszowane, ogłoszono wielkie zwycięstwo rządzącego bloku. W referen- dum przeprowadzonym 8 września 1946 roku, według oficjalnych danych, prawie 93%

Bułgarów opowiedziało się za zniesieniem monarchii. Zasiadający na tronie od sierpnia 1943 roku – po nagłej śmierci Borysa III, prawdopodobnie otrutego podczas wizyty w Berlinie – małoletni car Symeon II zmuszony został do wyjazdu z kraju. 15 września tegoż roku proklamowano powstanie Bułgarskiej Republiki Ludowej. Przeprowadzone

1 W czerwcu 1948 roku Bułgarska Partia Robotnicza po wchłonięciu Socjaldemokratycznej Partii Bułga- rii przekształciła się w Bułgarską Partię Komunistyczną (BPK).

niebawem wybory do Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, mającego równocześnie pełnić funkcję konstytuanty potwierdziły dominację komunistów, których lider Georgi Dymitrow w listopadzie objął stanowisko premiera. Klimat polityczny tamtego okresu i narastającą atmosferę terroru najlepiej obrazuje zmiażdżenie legalnej i mającej repre- zentację parlamentarną opozycyjnej partii chłopskiej, której przywódcę Nikołę Petkowa skazano na karę śmierci².

Konstytucjonalizacja systemu komunistycznego nastąpiła w drodze uchwalenia 4 grudnia 1947 roku Konstytucji Bułgarskiej Republiki Ludowej. Zarówno jeśli idzie o treść i rozwiązania formalne, jak i samą systematykę, konstytucja wyraźnie nawiązy- wała do stalinowskiej konstytucji Związku Radzieckiego z 1936 roku. Artykuł 1 stano- wił: „Bułgaria jest Republiką Ludową opartą na rządach przedstawicielskich, powstałą i utrwaloną w wyniku bohaterskich walk ludu bułgarskiego przeciwko monarchistycz- no-faszystowskiej dyktaturze oraz zwycięskiego powstania ludowego z 9 września 1944 roku³. Pompatyczność ideologiczna dawała znać o sobie w wielu postanowieniach konstytucji, która w o wiele większym stopniu była dokumentem politycznym niż re- gulacją formalnoprawną.

Najwyższym organem władzy państwowej i zarazem jedynym organem ustawo- dawczym było Zgromadzenie Ludowe wybierane na okres czterech lat. Członków parlamentu konstytucja określała mianem „przedstawiciele ludowi” i uwypuklała ich podległość wobec wyborców, czego wyrazem była możliwość odwołania ich przed upływem kadencji, na którą zostali wybrani. Ów mandat imperatywny, podobnie jak wiele innych rozstrzygnięć, lokował się w świecie fikcji ustrojowej i w rzeczywistości nie miał zastosowania. Do zadań Zgromadzenia Ludowego należało między innymi:

wybór Prezydium Zgromadzenia Ludowego, powoływanie rządu, przeprowadzanie zmiany konstytucji, tworzenie i likwidacja ministerstw, podejmowanie decyzji doty- czących terytorium państwa, uchwalanie budżetu i narodowego planu gospodarczego, decydowanie o kwestiach wojny i pokoju oraz udzielanie amnestii (art. 17). Parlament uchwalał ustawy, a zarazem sam decydował o ich zgodności z konstytucją, co było swo- istą nielogicznością (art. 25). Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała przedstawicielom ludowym w liczbie jednej piątej ogólnego składu izby oraz rządowi.

Zgromadzenie Ludowe powoływało Prezydium Zgromadzenia Ludowego w skła- dzie: przewodniczący, dwóch zastępców przewodniczącego, sekretarz i 15 członków.

Zgodnie z zasadami konstytucjonalizmu socjalistycznego odrzucającego trójpodział władzy Prezydium pełniło funkcję kolegialnej głowy państwa, ściśle związanej z naj- wyższym organem przedstawicielskim. Wśród kompetencji Prezydium znajdowało się: zwoływanie sesji Zgromadzenia Ludowego, zarządzanie wyborów do parlamentu, ogłaszanie ustaw, ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, wydawanie

2 Na temat ustanawiania reżimu komunistycznego w Bułgarii zob. P. Moore, Bulgaria, [w:] Communism in Eastern Europe, ed. T. Rakowska-Harmstone, Bloomington 1984, s. 193–195; M. Bankowicz, Bulgaria: The Continuing Revolution, [w:] The New Democracies in Eastern Europe: Party Systems and Political Cleavages, eds. S. Berglund, J.Å. Dellenbrant, Aldershot–Brookfield 1994, s. 222–229.

3 Tekst konstytucji Bułgarskiej Republiki Ludowej uchwalonej 4 grudnia 1947 roku w polskim tłuma- czeniu zawiera publikacja pt. Konstytucje europejskich państw socjalistycznych, red. A. Burda, Wrocław 1967.

dekretów, dokonywanie zmian w składzie rządu w czasie, gdy parlament nie obraduje, reprezentowanie państwa w stosunkach międzynarodowych, mianowanie przedstawi- cieli dyplomatycznych, ogłaszanie na wniosek rządu mobilizacji, stanu wojny, stanu wojennego i mianowanie naczelnego dowództwa sił zbrojnych (art. 53). Prezydium Zgromadzenia Ludowego odpowiadało przed Zgromadzeniem Ludowym za całą swą działalność, choć również zastępowało parlament w okresie, gdy ten nie obradował, a także zwoływało jego sesje. Konstrukcję taką uznać trzeba nie tylko za mocno ryzy- kowną, ale także za pozostającą na bakier z wymogami ustrojowej logiki. Trudno bo- wiem wyobrazić sobie, jak Zgromadzenie Ludowe może egzekwować odpowiedzialność od organu zastępującego go przez większość czasu, ponieważ parlament pracował tylko na zwoływanych dwa razy do roku sesjach. W praktyce tego rodzaju problemy zupeł- nie jednak nie występowały, gdyż zarówno Zgromadzenie Ludowe, jak i Prezydium Zgromadzenia Ludowego odgrywały rolę fasadową, autoryzując wytyczające politykę państwa decyzje kierownictwa partii komunistycznej.

Najwyższym organem wykonawczym i zarządzającym władzy państwowej był rząd (Rada Ministrów). Sprawował on kierownictwo nad administracją państwową. Kon- stytucja określała strukturę rządu, lecz parlament mógł dokonywać zmian w tym za- kresie. Rząd i poszczególnych jego członków powoływało i odwoływało Zgromadzenie Ludowe. Rząd – jak stanowił art. 40 – „jest odpowiedzialny i zdaje sprawę ze swej działalności przed Zgromadzeniem Ludowym”. W czasie gdy parlament nie obradował, rząd ponosił odpowiedzialność przed Prezydium Zgromadzenia Ludowego. Prezydium skądinąd zawsze miało prawo uchylić każdą uchwałę i zarządzenie Rady Ministrów w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z konstytucją i z ustawami.

Inicjatywa co do zmiany konstytucji przysługiwała rządowi bądź co najmniej jednej czwartej ogólnej liczby członków Zgromadzenia Ludowego. Projekt ustawy o zmianie konstytucji musiał trafić pod obrady parlamentu nie później niż tydzień od dnia jego wniesienia. Przeprowadzenie zmiany konstytucji wymagało większości dwóch trzecich ogólnej liczby przedstawicieli ludowych.

Komunistyczna Bułgaria była całkowicie i bez reszty podległa Związkowi Radziec- kiemu, nie dążyła do uzyskania nawet minimalnej samodzielności. Kolejni przywódcy, tj. Georgi Dymitrow, Wyłko Czerwenkow i Todor Żiwkow, odznaczali się niepraw- dopodobnym serwilizmem wobec Moskwy. Żiwkow, niebawem po przejęciu władzy w 1962 roku, wystąpił z pomysłem przyłączenia Bułgarii do ZSRR jako kolejnej repub- liki radzieckiej, co wprawiło w zakłopotanie nawet władze na Kremlu⁴.

Skoro nie powiodła się próba wprowadzenia Bułgarii do Związku Radzieckiego, Żiwkow uznał za stosowne ugruntować i podnieść na wyższy poziom „budownictwo socjalistyczne” w kraju. Celowi temu miało służyć między innymi uchwalenie przez Zgromadzenie Ludowe 18 maja 1971 roku nowej konstytucji Bułgarskiej Republiki Lu- dowej, uprzednio popartej w referendum przez 99,66 % głosujących.

4 Zob. A.  Nowosad, Władza i media w Bułgarii, Kraków 2008, s. 262; B.  Bankowicz, M.  Bankowicz, A. Dudek, Słownik historii politycznej świata 1901–2005, Kraków 2006, s. 562.

Inaczej niż ustawa zasadnicza z 1947 roku nowa konstytucja została poprzedzo- na preambułą. Przejęcie władzy przez komunistów 9 września 1944 roku uznano za

„historyczne zwycięstwo socjalistycznej rewolucji”, podkreślając, że było ono możliwe

„przy decydującej pomocy Armii Radzieckiej, wyzwolicielki”⁵. Zapowiedziano, że za- daniem obywateli Bułgarii jest „zbudować pod kierownictwem Bułgarskiej Partii Ko- munistycznej i zgodnie z jej programem rozwinięte społeczeństwo socjalistyczne”. Kon- stytucja określała Bułgarię jako „socjalistyczne państwo ludu pracującego miast i wsi z klasą robotniczą na czele” i stanowiła, że partia komunistyczna jest „kierowniczą siłą w społeczeństwie i państwie”, która „kieruje budową rozwiniętego społeczeństwa so- cjalistycznego (…) w ścisłej braterskiej współpracy z Bułgarskim Ludowym Związkiem Chłopskim” (art. 1). Bułgarski Ludowy Związek Chłopski, wypada doprecyzować, był ugrupowaniem wasalnym wobec komunistów, całkowicie fasadowym, działał głównie na wsi⁶. Do konstytucji wpisano też Front Ojczyźniany będący „ucieleśnieniem sojuszu klasy robotniczej, pracujących chłopów i ludowej inteligencji”. Miał on być „społeczną oporą władzy ludowej, masową szkołą patriotycznego i komunistycznego wychowania ludności oraz przyciągania ludzi pracy do rządzenia krajem” (art. 11). Państwo słu- ży ludowi – jak dumnie głosił art. 3 – co przejawiało się między innymi tym, że ochra- nia jego interesy i zdobycze socjalizmu oraz rozwija i umacnia przyjaźń, współpracę i pomoc wzajemną ze Związkiem Radzieckim i innymi krajami socjalistycznymi. Pod względem ideologizacji przepisów konstytucja z 1971 roku daleko pozostawiała w tyle swą poprzedniczkę z roku 1947. W bułgarskich realiach konstytucyjnych epoka „bu- dowy rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego” oznaczała więc regres w stosunku do okresu stalinowskiego.

Formalnie konstytucja przekazywała pełnię władzy państwowej organom przedsta- wicielskim – Zgromadzeniu Ludowemu i radom ludowym w terenie. Zgromadzenie Ludowe, jako najwyższy organ władzy państwowej i najwyższy organ przedstawicielski, było ciałem „wyrażającym wolę ludu i jego zwierzchnictwo” (art. 66). Konstytucja uzna- wała ponadto parlament za jedyny organ ustawodawczy i – wysoce enigmatycznie – za

„najwyższego organizatora planowego kierownictwa rozwojem społecznym” (art. 77).

Zawarte w art. 67 stwierdzenie, że „Zgromadzenie Ludowe jednoczy ustawodawczą i wykonawczą działalność państwa i sprawuje najwyższą kontrolę”, potraktować nale- ży jako szczególnie mocną egzemplifikację kluczowej dla systemu komunistycznego zasady jednolitości władzy. Parlament składał się z 400 przedstawicieli ludowych wy- bieranych na okres 5 lat. Członkowie parlamentu i radni – stanowił art. 7 – „(…) są odpowiedzialni i zdają sprawę przed swymi wyborcami. Mogli oni być odwołani rów- nież przed upływem okresu, na jaki zostali wybrani”. Tryb ich odwoływania określiła ustawa wyborcza z 10 lipca 1973 roku. Wniosek o odwołanie przedstawiciela ludowego

5 Polskie tłumaczenie konstytucji Bułgarii z 1971 roku dostępne jest w publikacji pt. Konstytucja Ludowej Republiki Bułgarii, przeł. Z. Jarosz, Wrocław 1979.

6 Szerzej na temat systemu partyjnego Bułgarskiej Republiki Ludowej z hegemoniczną pozycją Bułgar- skiej Partii Komunistycznej i satelickim wobec niej Bułgarskim Ludowym Związkiem Chłopskim zob. S. Ber- glund, M. Grzybowski, J.Å. Dellenbrant, M. Bankowicz, East European Multi-Party Systems, Helsinki 1988, s. 72–88.

(bądź radnego) zgłosić mogły dwie partie polityczne, to jest komuniści i ludowcy, or- ganizacje społeczne oraz wyborcy. Deputowany w ciągu tygodnia miał prawo złożyć pisemną odpowiedź na zarzuty. Gdy jego wyjaśnienia nie zadowoliły wnioskodawców, sprawę rozpatrywała Rada Państwa, która podejmowała ostateczną decyzję o prze- prowadzeniu (lub nie) głosowania odwoławczego⁷. Wykaz szczegółowych uprawnień Zgromadzenia Ludowego zawierał art. 78, który stanowił, że parlament między inny- mi: sprawuje najwyższe kierownictwo w zakresie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, uchwala i zmienia konstytucję, uchwala ustawy, przyjmuje budżet państwa, decyduje w sprawach wypowiedzenia wojny i zawarcia pokoju, ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, decyduje o strukturze rządu, określa zadania i organizację Rady Państwa, Rady Ministrów, rad ludowych, sądów i prokuratury, wybiera i odwołu- je Radę Państwa, Radę Ministrów, Sąd Najwyższy i Naczelnego Prokuratora oraz spra- wuje najwyższą kontrolę zarówno nad przestrzeganiem konstytucji i ustaw, jak i nad działalnością organów państwowych. Znacznemu rozbudowaniu uległa lista podmio- tów wyposażonych w inicjatywę ustawodawczą, którą posiadali przedstawiciele ludowi, stałe komisje parlamentu, Rada Państwa, rząd, Sąd Najwyższy i Naczelny Prokurator, a także w zakresie problemów dotyczących ich działalności organizacje społeczne jak Front Ojczyźniany, związki zawodowe, związek młodzieży i związek spółdzielczy.

Podobnie jak wcześniej samo Zgromadzenie Ludowe decydowało o zgodności ustaw z konstytucją. Umocniona została pozycja przewodniczącego Zgromadzenia Ludowego, który kierował posiedzeniami parlamentu, przedkładał projekt porządku dziennego sesji, poświadczał swym podpisem teksty aktów przyjętych przez parlament oraz orga- nizował kontakty międzynarodowe Zgromadzenia Ludowego.

Nowością ustrojową w systemie naczelnych organów państwowych Bułgarii była ustanowiona przez konstytucję z 1971 roku Rada Państwa, która weszła na miejsce Pre- zydium Zgromadzenia Ludowego, uzyskując jednak znacznie szersze od niego upraw- nienia. Rada Państwa składała się z przewodniczącego, zastępców przewodniczącego, sekretarza i członków wybieranych przez Zgromadzenie Ludowe spośród członków parlamentu. „Pełnomocnictwa Rady Państwa – mówił art. 92 ust. 3 Konstytucji – trwają do czasu, gdy nowo wybrane Zgromadzenie Ludowe wybierze Radę Państwa”. Z nie- zrozumiałych powodów konstytucja nie określiła liczby członków Rady Państwa, po- zostawiając to tym samym do każdorazowego rozstrzygnięcia Zgromadzeniu Ludowe- mu. Rada Państwa została scharakteryzowana przez konstytucję jako „naczelny stale działający organ władzy państwowej, który łączy podejmowanie uchwał z ich wykony- waniem” oraz „naczelny organ Zgromadzenia Ludowego”, który „zapewnia zespolenie działalności ustawodawczej z wykonawczą” (art. 90). Ujawniała się tu niejako dwoista natura Rady Państwa, będącej z jednej strony organem parlamentu, z drugiej zaś – ko- legialną głową państwa, aczkolwiek wprost konstytucja tak tego nie ujmowała. Zadania Rady Państwa były rozległe, co ciekawe, ich wyszczególnienie zajmowało w konstytucji więcej miejsca niż opis uprawnień Zgromadzenia Ludowego. To stanowiło jeden z do- wodów świadczących o fasadowości parlamentu, który w praktyce ustrojowej odgrywał

7 Na ten temat por. T. Szymczak, Ustrój europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1983, s. 131–132.

o wiele mniejszą rolę niż mająca silne zaplecze polityczne Rada Państwa, co było kon- sekwencją tego, że jej przewodniczącym był zawsze I sekretarz BPK. Rada Państwa organizowała i wykonywała zadania wynikające z ustaw i uchwał parlamentu, sprawo- wała ogólne kierownictwo i kontrolę nad działalnością rządu i innych organów pań- stwowych, podejmowała uchwały i realizowała działalność wykonawczą i zarządzającą w podstawowych dla państwa sprawach, realizowała ogólne kierownictwo w zakresie obrony i bezpieczeństwa kraju, miała inicjatywę ustawodawczą, wydawała dekrety, usta- lała powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw i dekretów, mianowała i odwoływała wyższych dowódców sił zbrojnych, reprezentowała Bułgarię w stosunkach międzynaro- dowych oraz uchylała sprzeczne z prawem lub nieprawidłowe akty rządu i poszczegól- nych ministrów (art. 91 i 93). W okresie między sesjami Zgromadzenia Ludowego Rada Państwa przejmowała wiele jego uprawnień, w tym sprawowała ogólne kierownictwo nad polityką państwa, na wniosek premiera odwoływała i mianowała członków rzą- du, a wypadkach niecierpiących zwłoki wydawała dekrety mogące zmieniać przepisy ustaw – dekrety takie musiały być zatwierdzone na najbliższej sesji parlamentu (art. 58).

Rada Ministrów (rząd) była naczelnym organem wykonawczym i zarządzającym władzy państwowej. Konstytucja powierzała Radzie Ministrów między innymi prowa- dzenie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, prawo inicjatywy ustawodawczej, kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności ministerstw i innych urzę- dów centralnych, przygotowywanie i przedstawianie Zgromadzeniu Ludowemu planów społeczno-ekonomicznego rozwoju krajów oraz projektu rocznego budżetu państwa, a także zapewnienie wykonalności aktów parlamentu i Rady Państwa (art. 103).

Rumunia

Konstytucja Rumunii z 13 kwietnia 1948 roku głosiła, że Rumunia jest państwem de- mokracji ludowej, którego celem jest zbudowanie ustroju socjalistycznego. Artykuły wstępne konstytucji określały Rumunię jako państwo ludowe, jednolite, niepodległe i suwerenne. Deklarowano, że cała władza państwowa pochodzi od ludu i należy do ludu. Lud władzę sprawuje przez organy przedstawicielskie wyłaniane w wyborach.

Przedstawiciele ludu ponoszą odpowiedzialność wobec ludu i w trakcie sprawowania mandatu mogą być odwołani przez wyborców.

Naczelnym organem władzy państwowej i jedynym organem ustawodawczym było Wielkie Zgromadzenie Narodowe o czteroletniej kadencji. Parlament mógł zasięgać opi- nii ludności poprzez ogłoszenie referendum. Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała jednej piątej ogólnej liczby posłów oraz rządowi. Duże uprawienia, w tym prawo do wy- dawania dekretów, miało składające się z 19 osób Prezydium Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, wykonujące też funkcje właściwe dla głowy państwa. Naczelnym organem wykonawczym i administracyjnym był rząd, tworzony przez Prezesa Rady Ministrów (premiera), wicepremierów i ministrów. Rząd ponosił odpowiedzialność przed Wielkim Zgromadzeniem Narodowym i w okresie pomiędzy sesjami przed jego prezydium, które też miało prawo uchylania rozporządzeń rządu niezgodnych z konstytucją czy ustawami.

Konstytucja Rumunii z 1948 roku sankcjonowała przeprowadzoną w kraju po II wojnie światowej zmianę ustrojową i polityczną. Tworzyła ogólne ramy ustrojowe i instytucjonalne dla systemu komunistycznego, przyjmując kluczowe dla niego zasady, przede wszystkim koncepcję jednolitości władzy państwowej. Nie była jednak doku- mentem naznaczonym silnym piętnem ideologicznym. Była najwyraźniej pomyślana jako konstytucja prowizoryczna, nie tyle potwierdzająca ostatecznie nowy ustrój, ile dopiero w jakimś sensie zapowiadająca go. Mówiąc inaczej, była to konstytucja pierw- szego etapu, po którym przyjść miały niebawem etapy następne.

Druga konstytucja komunistycznej Rumunii została uchwalona w niespełna cztery i pół roku po pierwszej, to jest 24 września 1952 roku. Zarówno pod względem sa- mej systematyki, jak i zawartości świadczyła ona niezbicie o „dojrzewaniu” porządku komunistycznego w kraju. Podobnie jak w przypadku przyjmowanych w tym okre- sie konstytucji innych państw bloku wschodniego, również konstytucja rumuńska wykazywała wyraźne podobieństwo do konstytucji ZSRR z 1936 roku. Konstytucja z roku 1952 stanowiła o kierowniczej roli partii komunistycznej (od 1948 roku jedynej siły politycznej)⁸ w państwie jako „awangardy ludu pracującego w walce o utrwalenie i rozwój ustroju ludowodemokratycznego” i „siły kierowniczej wszystkich organizacji ludzi pracy oraz organów i instytucji państwowych”. Sporo miejsca poświęcono ustro- jowi społeczno-gospodarczemu, w obrębie którego istniały trzy sektory: socjalistyczny, obejmujący własność państwową i spółdzielczą, drobnotowarowy, tworzony przez małe i średnie gospodarstwa chłopskie i zakłady rzemieślnicze, oraz prywatnokapitalistycz- ny, który był obecny w gospodarstwach kułackich, prywatnych zakładach handlowych i prywatnych zakładach przemysłowych. Konstytucja zakładała rozwojowy charakter sektora socjalistycznego oraz zanikanie sektora prywatnokapitalistycznego, co miało sprzyjać przyspieszeniu budowy socjalizmu.

System organów państwowych nie uległ zmianie, chociaż nieco wzmocniono pozy- cję Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, a zwłaszcza Prezydium Wielkiego Zgroma- dzenia Narodowego. Parlament określono jako najwyższy organ władzy państwowej, jedyny organ ustawodawczy i organ powołany do sprawowania ogólnej kontroli nad przestrzeganiem konstytucji. Reforma konstytucyjna z 25 marca 1961 roku doprecy- zowywała funkcje Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, zaliczając do nich między innymi kontrolę działalności rządu oraz ustalanie generalnej linii polityki wewnętrz- nej i zagranicznej. Prezydium Wielkiego Zgromadzenia Narodowego miało prawo do zarządzania referendum, a między sesjami parlamentu mogło dokonywać zmian w składzie rządu. Na mocy zmiany konstytucji z 1961 roku Prezydium Wielkiego Zgromadzenia Narodowego przekształcono w Radę Państwa, co – jak pisał Stanisław Gebert – „przyczyniło się do dalszego wzmocnienia tego organu”⁹. Rada Państwa,

8 23 lutego 1948 roku doszło do zjednoczenia Rumuńskiej Partii Komunistycznej z Rumuńską Partią So- cjaldemokratyczną, w wyniku czego powstała Rumuńska Partia Robotnicza. W rzeczywistości było to wchło- nięcie przez komunistów kompletnie zwasalizowanego ugrupowania socjaldemokratów. W lipcu 1965 roku Rumuńska Partia Robotnicza powróciła do starej nazwy – Rumuńska Partia Komunistyczna.

9 S. Gebert, Rumunia, [w:] Konstytucje europejskich państw socjalistycznych, red. A. Burda, Wrocław 1967, s. 239.

składająca się z przewodniczącego, 3 zastępców przewodniczącego i 13 członków, zo- stała upoważniona, co było nowością, do zwoływania posiedzeń komisji parlamen- tarnych. Wydawała dekrety z mocą ustawy (musiały być przedstawione parlamentowi na najbliższej sesji do zatwierdzenia) i sprawowała kierownictwo nad całokształtem spraw państwowych. Rada Ministrów (rząd) była naczelnym organem wykonawczym i zarządzającym, odpowiadała za bieżącą politykę i administrację.

Konstytucja, uchwalona 21 sierpnia 1965 roku, była trzecią konstytucją komuni- stycznej Rumunii. Rumuńska Partia Komunistyczna uznała, że w kraju doszło do osta- tecznego zwycięstwa socjalizmu, co wymagało potwierdzenia na płaszczyźnie konsty- tucyjnej. Socjalizm objawiał się tu zatem jako wyższa forma ustrojowa niż demokracja ludowa, którą to formułą operowały dwie wcześniejsze ustawy zasadnicze. Towarzyszyła temu rozumowaniu zmiana nazwy państwa z Rumuńskiej Republiki Ludowej na Socja- listyczną Republiką Rumunii. Artykuł 1 obwieszczał: „Rumunia jest republiką socjali- styczną. Socjalistyczna Republika Rumunii jest suwerennym, niezawisłym i jednolitym państwem ludu pracującego miast i wsi. Jej obszar jest nienaruszalny i niepodzielny”.

Za podstawę władzy ludowej uznano sojusz robotniczo-chłopski. Pod kierunkiem kla- sy robotniczej, jako przodującej klasy społeczeństwa, pozostałe klasy i warstwy ludu pracującego – głosił art. 2 – „budują ustrój socjalistyczny, tworzą warunki przejścia do komunizmu”. Oznaczało to, że socjalizm nie jest jednak celem ostatecznym, taki bowiem stanowi bliżej nieokreślony komunizm, który nadejdzie w przyszłości, gdy nastaną odpowiednie warunki. Mocno, i w formie niepozostawiającej nawet w sensie formalnym jakichkolwiek wątpliwości, zaakcentowano decydującą rolę w państwie par- tii komunistycznej jako „kierowniczej siły całego społeczeństwa” (art. 3).

Zgodnie z regułami konstytucjonalizmu realnego socjalizmu za najwyższy organ władzy państwowej konstytucja uznawała parlament. Składał się on z 465 deputowa- nych wybieranych na okres czterech lat. W 1972 roku wydłużono kadencję do pięciu lat, a w 1974 roku zmniejszono liczbę posłów do 349. Bez wątpienia wybory nie miały charakteru konkurencyjnego i głosowano na jedną listę kandydatów. Fikcją był man- dat imperatywny w relacji pomiędzy reprezentantem a wyborcami, włącznie z jedynie teoretyczną możliwością jego odwołania, gdy utracił zaufanie. Konstytucja stwierdzała wyraźnie, że pod „kierownictwem i kontrolą [parlamentu – M.B.] rozwija się działal- ność wszystkich innych organów państwowych” (art. 4). Wielkie Zgromadzenie Naro- dowe było jedynym organem ustawodawczym. Dysponowało licznymi uprawnieniami, których wykaz zawierał art. 43. Wśród nich znajdowały się między innymi uchwala- nie i zmienianie konstytucji, określanie systemu wyborczego, uchwalanie narodowych planów gospodarczych i budżetu, decydowanie o organizacji Rady Ministrów i ad- ministracji państwowej, określanie organizacji sądownictwa i prokuratury, ustalanie struktury i zasad działania rad ludowych, ustalanie podziału administracyjnego kraju, ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, wybieranie, kontrolowanie i odwoływanie Rady Państwa, Rady Ministrów, Sądu Najwyższego i prokuratora gene- ralnego, sprawowanie ogólnej kontroli nad przestrzeganiem konstytucji, ustalanie linii polityki zagranicznej, wprowadzanie stanu wojennego, ogłaszanie mobilizacji, miano- wanie głównodowodzącego sił zbrojnych oraz postanawianie o stanie wojny. Pracami

parlamentu kierował przewodniczący, tworzący razem z czterema jego zastępcami Prezydium Wielkiego Zgromadzenia Narodowego. Parlament obradował na sesjach, sesje zwyczajne zwoływano dwa razy do roku, a w miarę potrzeby z inicjatywy Rady Państwa lub co najmniej jednej trzeciej ogólnej liczby deputowanych zwoływano sesje nadzwyczajne.

Rada Państwa była najwyższym stale działającym organem władzy państwowej, podporządkowanym Wielkiemu Zgromadzeniu Narodowemu. Parlament wybierał ją na całą kadencję ze swego grona. Rada Państwa składała się z przewodniczącego, trzech zastępców przewodniczącego i 15 członków. Rada Państwa posiadała upraw- nienia wykonywane stale oraz uprawnienia wykonywane w okresach między sesjami parlamentu, niejako w jego zastępstwie. Do uprawnień wykonywanych stale zaliczały się następujące sprawy: ustalanie daty wyborów do Wielkiego Zgromadzenia Narodo- wego i rad ludowych, powoływanie i odwoływanie kierowników centralnych organów administracji państwowej, którzy nie wchodzili w skład rządu, ratyfikowanie i wypo- wiadanie umów międzynarodowych z wyjątkiem tych, których ratyfikacja należała do parlamentu, ustalanie stopni wojskowych i przyznawanie najwyższych z nich (generała, admirała i marszałka) oraz ustanawianie i nadawanie odznaczeń i tytułów honorowych (art. 63). Poprzez swojego przewodniczącego Rada Państwa reprezentowała Rumunię w stosunkach międzynarodowych. Z kolei w grupie uprawnień wykonywanych mię- dzy sesjami Wielkiego Zgromadzenia Narodowego mieściły się: wydawanie dekretów z mocą ustawy (dekrety te były przedkładane na najbliższej sesji parlamentu), powoły- wanie i odwoływanie rządu, Sądu Najwyższego i prokuratora generalnego, jeżeli wsku- tek nadzwyczajnych okoliczności parlament nie mógł się zebrać, dokonywanie zmian w składzie rządu na wniosek premiera, ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, kontrolowanie stosowania ustaw i uchwał parlamentu, kontrolowanie działal- ności rządu, ministerstw i innych centralnych organów administracji państwowej oraz prokuratury, rozpatrywanie sprawozdań Sądu Najwyższego, kontrolowanie uchwał rad ludowych, a ponadto w nagłej sytuacji – wprowadzanie stanu wojennego, ogłaszanie mobilizacji, decydowanie o stanie wojny oraz mianowanie i odwoływanie głównodo- wodzącego sił zbrojnych (art. 64).

Nader wyrazistą cechą systemu politycznego komunistycznej Rumunii, poczyna- jąc od połowy lat sześćdziesiątych XX wieku, było kumulowanie funkcji państwo- wych i partyjnych na wszystkich szczeblach decyzyjnych. Nicolae Ceauşescu, który po śmierci Gheorghe’a Gheorghiu-Deja w marcu 1965 roku stanął na czele partii ko- munistycznej, skutecznie dążył do skupienia w swych rękach pełni władzy. Ustanowił drastyczną dyktaturę osobistą, stosując metody rządzenia rodem z epoki stalinowskiej.

Zarazem zabarwił porządek komunistyczny silnym nacjonalizmem i dbał o to, aby Ru- munia nie stała się bezwolnym narzędziem Związku Radzieckiego. To wszystko czyniło z socjalistycznej Rumunii – jak określił to Walter M. Bacon, Jr. – „kraj paradoksu”¹⁰. W 1967 roku Ceauşescu objął stanowisko przewodniczącego Rady Państwa. Wyrazem

10 W.M. Bacon, Jr., Romania, [w:] Communism in Eastern Europe, ed. T. Rakowska-Harmstone, Bloom- ington 1984, s. 162.

rosnących ambicji osobistych przywódcy, który notabene rozwijał gigantyczny i zara- zem zupełnie kuriozalny kult własnej osoby, było ustanowienie instytucji prezydenta Socjalistycznej Republiki Rumunii, co nastąpiło 28 marca 1974 roku w wyniku uchwa- lenia ustawy o zmianie konstytucji.

Prezydenta wybierało Wielkie Zgromadzenie Narodowe na okres kadencji. Wy- posażano go w szerokie uprawnienia¹¹: był szefem państwa, reprezentantem państwa w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, naczelnym dowódcą sił zbrojnych, a także sprawował przewodnictwo w Radzie Państwa i – jeśli było to konieczne – na posiedzeniach Rady Ministrów. Prezydent przejął większość stanowiących uprawnień Rady Państwa, która została całkowicie zmarginalizowana, na przykład prezydent na wniosek premiera powoływał i odwoływał członków rządu oraz kierowników central- nych organów administracji państwowej, powoływał i odwoływał członków Sądu Naj- wyższego, jak również prokuratora generalnego. Ponadto wydawał dekrety prezydenc- kie, nadawał najwyższe stopnie wojskowe, odznaczenia i tytuły honorowe, nadawał obywatelstwo, pozbawiał obywatelstwa rumuńskiego, przyznawał prawo azylu, stosował prawo łaski, zawierał umowy międzynarodowe i w razie nagłej konieczności w celu zabezpieczenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa proklamował stan wojenny.

Rada Ministrów, wybierana na całą kadencję przez Wielkie Zgromadzenie Naro- dowe – zgodnie z art. 70 Konstytucji Rumunii z 1965 roku – była najwyższym orga- nem administracji państwowej. Sprawowała ogólne kierownictwo nad działalnością wykonawczą na obszarze całego kraju, dysponując w realizacji tego celu następującymi uprawnieniami: ustalała środki dla prowadzenia wewnętrznej i zagranicznej państwa, zapewniała wykonywanie ustaw, kierowała, koordynowała i kontrolowała działalność ministerstw i innych centralnych organów administracji państwowej, odpowiadała za zapewnienie porządku publicznego, opracowywała projekt planu rozwoju społeczno- -ekonomicznego i budżetu państwa, tworzyła państwowe przedsiębiorstwa, organizacje i instytucje gospodarcze i sprawowała ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami. W skład rządu wchodzili: prezes Rady Ministrów (premier), wice- premierzy, wśród których jeden lub kilku mogło mieć rangę pierwszego wicepremiera, ministrowie oraz kierownicy określonych w ustawach innych centralnych urzędów.

Premier, pierwsi wicepremierzy i wicepremierzy stanowili prezydium Rady Ministrów.

***

Konstytucje komunistycznych państw bałkańskich należących do bloku wschodniego w swej istocie miały bardziej charakter deklaracji ideowopolitycznych niż aktów praw- nych. Ideologia wszechwładnie panowała nad prawem. Formuły „sojuszu robotniczo- -chłopskiego”, „demokracji ludowej”, „ustroju socjalistycznego” czy „przejścia do ko- munizmu” miały pierwszeństwo przed regulacjami formalnymi. Uderzała fikcyjność

11 Por. T. Szymczak, Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie państwowym, Łódź 1976, s. 149; idem, Ustrój…, s. 224–225.

konstytucji i jej oderwanie od realiów ustrojowych. Zgodnie z utopijnym założeniem ideologii komunistycznej, której wyrazem była słynna leninowska maksyma „Cała wła- dza w ręce rad”, parlamenty, jako ciała przedstawicielskie „ludu pracującego miast i wsi”, proklamowano wyłącznym piastunem władzy państwowej. W rzeczywistości jednak parlamenty stały się instytucjami czysto fasadowymi, o najmniejszym znaczeniu de- cyzyjnym w procesie kształtowania polityki państwa. Były wyraźnie słabsze niż rządy, formalnie będące tylko organami wykonawczo-zarządzającymi (administracyjnymi).

A zatem konstytucyjny model zwierzchnictwa parlamentu w praktyce ustrojowej zu- pełnie nie działał. Co więcej, zarówno parlamenty, jak i rządy zostały podporządkowa- ne gremiom kierowniczym partii komunistycznych, które w państwie – co skądinąd stwierdzały konstytucje – sprawowały kierowniczą rolę. Konstytucyjna zasada kierow- niczej roli partii komunistycznych pozostawała w ewidentnym konflikcie logicznym i merytorycznym z zasadą prymatu parlamentu.