różnych prawnych form działania,

(1)

Pojęcie

Zadania, formy organizacyjne ich wykonywania i prawne formy ich wykonywania oddziałują na siebie. Z różnorodności zadań wynika zróżnicowanie form ich realizacji.

Administracja publiczna działa za pomocą

różnych prawnych form działania,

klasyfikowanych za pomocą różnych

kryteriów.

(2)

Zasada legalności

• Zasada legalności oznacza, że każde działanie organu administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) powinno mieć oparcie w normie rangi ustawowej. Polega to na istnieniu ustawowego upoważnienia:

• a/ do podjęcia działania,

• b/ do podjęcia działania w określonej formie,

• c/ do podjęcia działania w określonych

warunkach.

(3)

Pojęcie

• Prawną formą działania administracji

publicznej jest szczególnie nazwany rodzaj

powtarzalnej czynności wyróżnionej z całości

zachowań podmiotów administrujących

w oparciu o jednoczesne zastosowanie

kryteriów charakteru adresata, miejsca

położenia adresata względem struktury

administracji publicznej, prawa stanowiącego

podstawę działania, elementu władczości, cechy

samokonsumpcji. Kryteria te scalane są przez

kryterium skutku prawnego (J. Boć).

(4)

Pojęcie

• „Przez formę prawną działania administracji rozumieć będziemy wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej” (K.

Ziemski)

(5)

Kryteria podziału

• Kryteria podziału prawnych form działania:

• 1/ władztwo – 3 elementy: jednostronność (autorytatywność) konkretyzacji, przymus, domniemanie ważności;

• 2/ skutek prawny - czynności prawne

podejmowane są w celu wywołania skutku

prawnego; czynności faktyczne nie wywołują

skutków prawnych, albo wywołują pośrednio,

nie są nakierowane na wywołanie skutku;

(6)

Kryteria podziału

• 3/stosunek do obowiązującego prawa- realizowania prawa : stanowienie prawa i stosowanie prawa;

• 4/charakter działania prawnego- oparcie na normach prawa publicznego lub prawa prywatnego;

• 5/sfera skutku prawnego- działania zewnętrze i wewnętrzne;

• 6/ adresat skutku – adresat ściśle określony lub

grupa podmiotów, której składu nie można do

końca określić- działania indywidualne i generalne.

(7)

Typowe formy działania administracji

• Pośród czynności publicznoprawnych jednostronnych wyróżnić można takie formy, jak:

• akt normatywny oraz

• akt indywidualny.

(8)

Akt normatywny

• Akt normatywny - czynność prawna – akt prawa-

• 1/ wskazuje na rezultat aktywności podmiotu występującego z pozycji władzy publicznej, którego istota sprowadza się do jednostronnego ustalenia treści reguły postępowania,

• 2/ zorientowany jest na wywołanie skutku prawnego (w postaci tworzenia, zmieniania, uchylania norm prawnych- kreowania reguł postępowania w postaci norm generalnych i abstrakcyjnych,

• 3/ forma działania administracji publicznej,

• 4/ źródło prawa administracyjnego (powszechnie

obowiązujące lub wewnętrzne).

(9)

Pojęcie

• Akt normatywny- akt organu państwowego, rzadziej innego upoważnionego podmiotu, wydany w określonej formie, na podstawie konstytucyjnie lub ustawowo przyznanych kompetencji prawodawczych, nadający moc obowiązującą normom wyznaczającym określonym adresatom (podmiotom) określone postępowanie ilekroć powstaną wskazane w tych normach okoliczności (W.

Gromski).

(10)

Charakter norm

• Abstrakcyjność norm wyraża się w tym, że mają one zastosowanie ilekroć spełni się ich zakres zastosowania,

• Generalność normy wyraża się w tym, że norma określa adresata nie z imienia, czy nazwy, ale przez wymienienie jego cech;

taka norma może dotyczyć każdego z

wyjątkiem osób przez nią wyłączonych,

może wiązać wszystkich, adresat określony

jest w sposób powszechny, niejednostkowy.

(11)

Akt normatywny

• Specyfika prawa administracyjnego jako samodzielnej i odrębnej gałęzi prawa.

• Jej wyrazem jest bogactwo organów

uprawnionych do stanowienia przepisów

prawa administracyjnego oraz bogactwo

form, w jakie przepisy te są ujmowane.

(12)

Rozporządzenie

• Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydawanym przez naczelne organy władzy wykonawczej na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu wykonania ustawy, w której to upoważnienie zawarto.

• Jego swoistą cechą jest to, że nie ma charakteru

»pierwotnego«, jest aktem ściśle związanym z ustawą .

• Rozporządzenie jest jedynym aktem

normatywnym podustawowym wydawanym na

szczeblu centralnym.

(13)

Prawo miejscowe

• Są to akty prawne o ograniczonym przestrzennie zasięgu obowiązywania;

obowiązują bowiem w granicach lokalnej właściwości organów stanowiących.

• Celem lokalnej regulacji prawnej

o powszechnej mocy obowiązywania jest

dostosowanie prawa do szczególnych

i zmiennych uwarunkowań lokalnych, co

daje możliwość wyższego stopnia trafności

regulacji i szybszego działania.

(14)

Prawo wewnętrzne

System aktów prawa wewnętrznego ma charakter otwarty, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym.

(15)

Akt administracyjny

• Akt administracyjny- sformalizowany (podjęty w wyniku postępowania) objaw woli organu administrującego, podjęty na podstawie prawa i w granicach przysługujących temu organowi kompetencji, skierowany do zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sprawie, wywołujący skutki

prawne w sferze prawa

administracyjnego, a niekiedy również w

sferze innych działów prawa (J. Boć).

(16)

Akt administracyjny

• Decyzja administracyjna - jest to

kwalifikowany akt administracyjny,

charakteryzujący się określoną formą

(pisemną), zawartością treściową i formalną,

wydany po przeprowadzeniu sformalizowanego

postępowania administracyjnego. W aktach

normatywnych występują różne określenia na

oznaczenie działań będących w istocie

decyzjami (pozwolenie, zezwolenie, zgoda,

licencja, koncesja, promesa, potwierdzenie).

(17)

Akt administracyjny

Cechy aktu administracyjnego (elementy decydujące o istnieniu aktu):

- akt stosowania prawa - bezwzględnie wiążący - dwustronnie wiążący

- władczy i jednostronny (władczość jest cechą stopniowalną)

- skutek w sferze prawa administracyjnego,

a niekiedy w innych dziedzinach prawa.

(18)

Milczenie

• Milczenie administracji jest

dopuszczonym przez ustawę, świadomym

zaniechaniem, wywołującym skutki

prawne. Jest to sposób uzewnętrznienia

woli organu, polegający na świadomym i

celowym powstrzymaniu się od wydania

aktu lub dokonania określonej czynności

(M. Masternak, M. Szalewska).

(19)

Czynności faktyczne

• 1/ społeczno- organizatorskie

• 2/ materialno- techniczne

• 3/ zaświadczenia

(20)

Szczególne formy działania administracji

Akty nadzoru Akty kontroli

Akty współdziałania (koordynacji) Akty planowania (akty polityki)

Akty organizacji Akty informacji Akty wiedzy

Akty wykładni

Przyrzeczenie administracyjne

(21)

Planistyczne formy

• Planistyczne formy (przykład ochrony środowiska) to takie postacie aktów, które:

• 1) są regulowane w aktualnie obowiązującym prawie jako plany nazwane szczególnie (plany, strategie, programy i inne dokumenty planowe), 2) mają określoną prawem treść i regulowaną prawem procedurę ich formowania,

• 3) w prawie mają określone znaczenie dla innych

czynności prawnych podejmowanych wobec

adresata zewnętrznego czy wewnętrznego.

(22)

Planistyczne formy

• Przykłady:

• Art. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska: „polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju”.

• Art. 111 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody: Minister

właściwy do spraw środowiska sporządza projekt

programu ochrony i zrównoważonego użytkowania

różnorodności biologicznej wraz z projektem planu

działań.

(23)

Planistyczne formy

• Cechy:

• charakter informacyjny, indykatywny lub imperatywny.

• ich opracowanie i stosowanie może być obligatoryjne, może też być objęte władzą dyskrecjonalną.

• zwykle są aktami abstrakcyjno-generalnymi, zdarza się, że także indywidualnymi i konkretnymi.

• Wyznaczają najczęściej obowiązki podmiotów

administrujących, nie są jednak obojętne dla

podmiotów administrowanych, wyznaczając

zwykle ich sytuację prawną, a niekiedy ich

publiczne prawa podmiotowe. T

(24)

Planistyczne formy

• mogą przyjąć postać aktów normatywnych

bądź innych aktów generalnych czy aktów

indywidualnych, czynności materialno-

technicznych, działalności społeczno-

organizacyjnej i innych typów czynności

trudnych do umieszczenia w tradycyjnie

przyjmowanym katalogu prawnych form

działania.

(25)

Akty polityki

• Do cech, które łącznie wyróżniają kategorię aktów polityki spośród innych form działania, zalicza się :

• sporządzane są na podstawie wyraźnie sformułowanego prawnie upoważnienia, w określonej przez prawo procedurze;

• mają charakter prospektywny, racjonalizują zamierzenia, stanowiąc układ odniesienia dla koordynacji działań podporządkowanych bieżącym potrzebom, są w istocie aktami planowania podejmowanymi w różnych formach;

• zadania określone w aktach polityki mają dla administracji charakter wiążący (co wynika z ustaw kreujących akty polityki – walor powszechnie obowiązujący akty polityki mają tylko w razie ustawowego przypisania im takiego przymiotu);

• oceniane są według trojakich kryteriów: politycznych, planistycznych

i prawnych.

(26)

Akty organizacji

• Akty organizacji mogą dotyczyć m.in.:

• 1) określania prawnych podstaw organizacji

i funkcjonowania określonych podmiotów

i struktur organizacyjnych (poprzez statuty,

regulaminy organizacyjne, regulaminy pracy,

regulaminy obrad), tworzenia podstaw do

współpracy (z innymi podmiotami

administracyjnymi i z podmiotami

zewnętrznymi), tworzenia planów działania;

(27)

Akty organizacji

• 2) tworzenia i rozwiązywania (likwidowania) organów;

• 3) powołania (odwoływania) piastunów organów, powoływania i mianowania na określone stanowiska w organach administracji;

• 4) udzielania pełnomocnictw administracyjnych (często umieszczane w statutach i regulaminach, ale niekiedy także w formie odrębnego aktu) oraz powoływanie pełnomocników organu np.

pełnomocników rządu.

(28)

Akty organizacji

• Akty organizacji łączy:

• charakter podmiotu

• co do zasady – wewnętrzny zakres obowiązywania

• co do zasady – obligatoryjność podejmowania takich aktów

• są podejmowane zawsze na podstawie

prawa

(29)

Akty informacji

• Akty informacji mają różny charakter, przyjmują formę przede wszystkim:

• czynności materialno-technicznych (faktycznych),

• niekiedy formę aktów normatywnych (częściej aktów normatywnych wewnętrznych, aktów generalnych stosowania prawa),

• rzadziej obowiązki informacyjne wiążą się

z wydawaniem decyzji administracyjnych lub

postanowień (najczęściej związane jest to

z odmową udzielenia informacji albo wydania

zaświadczenia).

(30)

Akty informacji

• Najogólniej akty informacji można określić jako wszelkie dokumenty urzędowe, wytworzone i zebrane przez administrację publiczną w sprawach publicznych z zakresu administracji publicznej, niezależnie od formy, jaką przyjmują oraz wszelkie czynności związane z gromadzeniem, wykorzystywaniem i udzielaniem informacji publicznej, niezależnie od ich formy i stopnia związania prawem.

• Ich przedmiotem jest szeroko rozumiana informacja

publiczna. Akty informacji mają wewnętrzny lub

zewnętrzny charakter, z reguły nie mają przymiotu

władczości, ale niekiedy przybierają charakter władczej

ingerencji, w tym reglamentacji dostępu do informacji.

(31)

Akty wiedzy

• Mają różnorodny charakter , ale połączone są cechę wspólną – stanowią wyraz posiadanej przez organy administracji wiedzy, niezależnie od tego, czy wynika ona z:

• gromadzenia różnych informacji, związanych z wykonywanymi zadaniami,

• z posiadania specjalistycznej wiedzy, wykorzystywanej przy wykonywaniu ustawowo określonych zadań publicznych,

• czy sprawdzania spełniania określonych

przepisami wymagań.

(32)

Akty wiedzy

• Forma, jaką przybierają te akty, jest zróżnicowana:

deklaratoryjne akty administracyjne, inne akty poświadczające czy potwierdzające czynności materialno-techniczne.

• Mają prawny charakter. Podejmowane są przez: podmioty administrujące,

• w oparciu o ustawy,

• w ramach mniej lub bardziej sformalizowanych procedur,

• na wniosek zainteresowanego podmiotu.

• Mają charakter aktów i czynności zewnętrznych, co do zasady

indywidualnych, mają oznaczonego adresata i potwierdzają

określoną sytuację prawną lub faktyczną (w tym stan

techniczny).

(33)

Akty wykładni

• urzędowe akty wykładni nie stanowią jednolitej kategorii teoretycznej

• zasadniczą grupę aktów wykładni

stanowią ogólne interpretacje podatkowe

i indywidualne interpretacje podatkowe

(34)

Generalny akt administracyjny

• Jest to forma pośrednia, graniczna, pomiędzy aktem normatywnym a aktem administracyjnym, choć bliższa temu drugiemu. Jest to akt stosowania prawa, odmiana aktu administracyjnego.

• Generalny akt administracyjny - władcze i jednostronne oświadczenie woli organu wykonującego administrację publiczną, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające sytuację ogólnie wskazanego adresata w konkretnie określonej sytuacji (E. Frankiewicz, M.

Szewczyk).

(35)

Przyrzeczenie administracyjne

• Według I. Lipowicz - nowa forma polegająca na oświadczeniu woli organu o swoistej treści, przy czym, choć przyrzeczenie krystalizuje się wokół decyzji administracyjnej, to szybko rozszerza się na przyrzeczenie zastosowania innej formy działania administracji.

• W innym ujęciu przyrzeczenie administracyjne to akt administracyjny szczególnego rodzaju, a nie odrębna forma działania.

• W jeszcze innym ujęciu przyrzeczenie uznawane

było za szczególną postać informacji.

(36)

Przyrzeczenie administracyjne

• Trybunał Konstytucyjny wyprowadził podobne skutki z istniejących przepisów (z zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do organów państwa)

• SN w wyroku z 5.8.1992 r. stwierdził, że „jest

niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa,

stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady

demokratycznego państwa prawa (…) gdy organ

administracji zachował się odmiennie wobec

osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił

informacji o praktyce stosowania prawa”.

(37)

Przyrzeczenie administracyjne

• NSA :

• „nie do pogodzenia z zasadą zaufania do Państwa byłoby udzielenie obywatelowi informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o innej treści”;