Chojna-Duch Elżbieta
Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne
Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV) ss. 402
ISBN: 83-7334-528-0 Rozdział I
PODSTAWY FINANSÓW PUBLICZNYCH I PRAWA FINANSOWEGO
1. Pojęcie i zakres finansów publicznych w nauce finansów i w prawie finansowym
Publiczne finanse i prawo finansowe są zjawiskami występującymi w związku z istnieniem państwa oraz podmiotów publicznoprawnych. Są nieodłącznym, „najistotniejszym elementem państwowości, pełniącym coraz ważniejszą rolę w życiu publicznym” - to historyczne stwierdzenie Jeana-Baptiste Colberta, doradcy króla Ludwika XIV do spraw finansów we Francji w XVII w., pozostaje aktualne i dziś.
Pojęcie „finanse” wywodzi się ze średniowiecznej łaciny. Pojawiło się wraz z rozwojem gospodarki pieniężnej. Łac. finire (kończyć) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie te należności. Współcześnie pojęcie to występuje w większości języków świata. Potocznie oznacza środki pieniężne i posługiwanie się nimi.
Finanse publiczne są kategorią ekonomiczną mającą złożony, obiektywny charakter, tworzącą wielorakie skutki ekonomiczne i społeczne. Dlatego też określenie finansów publicznych, choć powszechnie stosowane, jest trudne i budzi w nauce finansów i prawa finansowego kontrowersje.
W literaturze polskiej występuje wiele rodzajów definicji. Finanse publiczne są określane jako:
• formy i metody posługiwania się pieniądzem na cele publiczne,
• zjawiska i procesy pieniężne,
• pieniężna forma podziału dochodu narodowego, lub w sposób bardziej złożony, jako:
• stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych,
• metoda podziału dochodu narodowego, dokonywanego przez państwo za pomocą gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych,
• formy i metody posługiwania się pieniądzem oraz metodę osiągania celu, której istotą jest posługiwanie się gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych,
• zasoby pieniężne, operacje oraz normy prawne ich dotyczące,
• rodzaje stosunków społecznych, które występują w scentralizowanych oraz zdecentralizowanych procesach gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych,
• proces gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych, a w potocznym rozumieniu tego pojęcia - same zasoby pieniężne, którymi dysponują publiczne i prywatne podmioty gospodarcze.
Biorąc pod uwagę przytoczone definicje formułowane w doktrynie, podkreślające różne aspekty zjawiska finansów publicznych, można zaproponować ujmujące je, szerokie, bardziej aktualne, określenie:
Finanse publiczne są wyrazem stosunków społecznych i ekonomicznych powstających w trakcie nieustannych, dynamicznie ujętych procesów gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i rozchodów (gospodarowania środkami pieniężnymi) na cele publiczne.
W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. pojęcie to tworzy tytuł rozdziału, lecz nie jest w niej definiowane.
Zarówno w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, jak i w ustawie z 30 czerwca 2005
r. jest ono określone jako procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, czyli gospodarką finansową albo gospodarką środkami publicznymi (obie ustawy cytowane i charakteryzowane są niżej).
Cechą finansów jest więc zawsze ich pieniężny i dwustronny charakter: pobieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów (wpływów, wpłat), a także przychodów z jednej strony i rozdysponowanie, podział na różne potrzeby społeczne za pośrednictwem pieniądza, czyli dokonywanie wydatków (wypłat) oraz rozchodów - z drugiej.
Dwustronny i złożony charakter finansów publicznych Gaston Jéze ze ujął w prostej formule: „Il y a des charges publiques, il faut les couvrir” (są potrzeby publiczne, więc trzeba je pokryć). Dwustronny charakter finansów publicznych podkreślono w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w art.
216 ust. 1: „Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie - E.Ch.- D.] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o finansach publicznych, modyfikując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem [...]”.
Finanse jako nieustanne gromadzenie środków pieniężnych i równoczesne stałe ich rozdysponowanie odzwierciedlają procesy dynamiczne, w ruchu.
W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi zachodzą wielorakie, częstotliwe (nieustanne), zawsze o dwustronnym charakterze publiczne operacje finansowe (procesy, czynności, przelewy, przenoszenia), które można zaliczyć do jednego z następujących rodzajów tych operacji:
• gromadzenie dochodów,
• dokonywanie wydatków,
• zarządzanie przychodami i rozchodami,
• zarządzanie długiem publicznym, w tym finansowanie deficytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne.
Towarzyszą im operacje mające charakter przygotowawczy lub podsumowujący, formalny lub techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń (założeń programowych, politycznych, prawa, planów), prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji finansowej, obsługi finansowej. Określane są one wspólnym szerokim pojęciem - zarządzanie środkami publicznymi. W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do operacji finansowych należą także szczególne rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Finanse publiczne należy odróżnić od finansów prywatnych. Finanse publiczne w tradycyjnym ujęciu:
• są tworzone na podstawie władztwa finansowego (przymusu prawnego) podmiotu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego) i podporządkowania, a nie równorzędności,
• to metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finansowymi właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi,
• skierowane są na realizację interesu publicznego (ogółu społeczeństwa) i jego ochronę, zaspokajanie potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania przymusu państwowego,
• podstawowym dążeniem publicznej działalności finansowej powinno być utrzymanie równowagi finansowej w skali państwa oraz wartości pieniądza krajowego,
• rozmiarami swymi w skali kraju przewyższają z zasady zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych,
• wielkości i strukturę publicznych środków pieniężnych ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parlamentarne).
Od pojęcia finansów publicznych należy odróżnić pojęcie systemu finansów publicznych oraz systemu publicznego prawa finansowego. System finansów publicznych może być określany jako ogół zasad i instytucji stanowiących podstawę dokonywania publicznych operacji finansowych.
Zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązującego w danym państwie i w danym czasie prawa finansowego noszą nazwę systemu prawa finansowego. Jest to kategoria prawna, a więc subiektywna, zmienna, zgodna z wolą ustawodawcy. Rozróżnienie to dostrzegali przedstawiciele nauki finansów okresu międzywojennego, przy czym finanse i prawo finansowe określano w tym okresie jako skarbowość i prawo skarbowe. Edward Taylor w 1920 r. pisał: „[...] lepiej jest oddzielić od siebie naukę skarbowości i opis prawnego systemu skarbowego, tj. konkretne prawo skarbowe. Oddzielenie to jest zresztą wskazane i ze względu na metodę obu gałęzi nauki skarbowej:
jeżeli bowiem nauka skarbowości musi opierać się przede wszystkim na rozważaniach teoretycznych natury logicznej, społecznej, gospodarczej i filozoficznej, to przeciwnie, w dziedzinie prawa skarbowego najważniejsza rola i pierwszy głos przypadają jasnemu i ścisłemu opisowi”.
W skład finansów publicznych i odpowiednio - systemu finansowego (systemu prawa finansowego) wchodzą następujące części (działy, dziedziny, ogniwa, podsystemy), dotyczące zróżnicowanych podmiotów prawa publicznego:
1) finanse organów państwa i samorządu terytorialnego - dziedzina jednoznacznie zaliczana do tradycyjnej kategorii finansów publicznych obejmuje system budżetowy i pozabudżetowy, dzielący się na system dochodów (oraz przychodów) budżetowych i wydatków (oraz rozchodów) budżetowych i długu publicznego, jednostek sektora publicznego (w tym zakładów publicznych: państwowych szkół wyższych, PAN, instytucji kultury, Narodowego Funduszu Zdrowia, publicznych zakładów opieki zdrowotnej itd.); choć normowana jest także przepisami prawa prywatnego, włączenie jej w pełni do kategorii finansów publicznych nie wzbudza wątpliwości. Obowiązujące polskie prawo z sektora publicznego wyłącza przedsiębiorstwa i banki oraz spółki prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są akcjonariuszami lub udziałowcami;
2) finanse publicznych podmiotów gospodarczych (system finansowy publicznych podmiotów gospodarczych - przedsiębiorstw państwowych, publicznych spółek prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotów publicznych, publicznych spółdzielni, fundacji, agencji i innych osób prawnych, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą); przepisy normujące ich działalność należą do sfery prawa handlowego, z uwzględnieniem specyfiki ich statusu, jako skomercjalizowanych podmiotów prawa publicznego;
3) finanse banku centralnego, wraz z systemem emisji pieniądza i nadzoru bankowego oraz z systemem walutowym i dewizowym.
Przyjęty podział nie jest stały, utworzony został dla potrzeb dydaktycznych i ma charakter umowny.
Zmienia się bowiem zakres finansów publicznych i system finansowy, zwłaszcza dziedzina finansów przedsiębiorstw (spółek) działających na rynku w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzająca się rola rynku w Polsce w latach dziewięćdziesiątych spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio finansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu prawa finansowego. Dziedzina finansów publicznych przedsiębiorców normowana jest przepisami prawa prywatnego (w tym prawa handlowego), dlatego też zagadnienie włączenia jej do kategorii finansów publicznych wzbudza kontrowersje i nie może być rozstrzygnięte jednoznacznie.
Z drugiej strony polski system finansowy ulega przeobrażeniom w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi; stanowi on w krajach Unii Europejskiej źródło prawa. Wraz z aktami organów Unii w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji powinien być uwzględniony w ustawodawstwie krajów członkowskich.
Wprowadzone w nich rozwiązania prawne spowodowały w szczególności konieczność szerszego ujęcia finansów publicznych, zwłaszcza gospodarki budżetowej identyfikowanej z pojęciem finansów publicznych. Traktat, zwany potocznie Traktatem z Maastricht lub Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, (TWE), jak i treść Traktatu Akcesyjnego określającego warunki członkostwa Polski w UE, ustalone na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze 13 grudnia 2002 r. (szerzej w rozdziale V), powołał Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym, którego częścią będzie Narodowy Bank Polski. Ponadto w zakresie prawa finansowego dokonywana jest harmonizacja polskiego prawa walutowego, dewizowego, podatkowego, celnego i bankowego z prawem europejskim. Istotne znaczenie odgrywa też szeroko normowana problematyka finansowania rozwoju regionalnego a także Wspólnej Polityki Rolnej z budżetu Unii Europejskiej oraz procedury tworzenia tego budżetu i jego podziału. Dlatego też jako nową kolejną (czwartą) dziedzinę finansów publicznych, o odrębnym przedmiocie regulacji, odmiennych źródłach prawa i różnych instrumentach finansowania, można wyróżnić finanse Unii Europejskiej i systemy rozliczeń krajowych z budżetem Wspólnoty.
Zakres pojęcia „finanse publiczne” nie jest jednak rozumiany jednolicie. W planowaniu i sprawozdawczości budżetowej używane jest określenie finansów sektora publicznego - dochodów i wydatków jednostek tego sektora, tworzących jego bilans, po wyeliminowaniu wewnętrznych transferów (gdzie wydatki jednej dziedziny stanowią dochody innej). Bilans finansów sektora publicznego, stanowiący w Polsce od 1991 r. załącznik do uzasadnienia projektów ustaw budżetowych oraz sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa, dotyczy następujących dziedzin:
• budżetu państwa,
• budżetów gmin, a od 1999 r. także powiatów i województw samorządowych,
• funduszy celowych,
• państwowej gospodarki pozabudżetowej,
• samorządowej gospodarki pozabudżetowej.
Zbliżony do niego jest zakres pojęcia finansów publicznych w prawie państw zachodnich, obejmujący finanse państwa, jednostek samorządowych oraz ubezpieczeń społecznych (jednostki te nazywane są jednostkami sektora rządowego, samorządowego i sektora ubezpieczeń społecznych), a także system jednostek gospodarki pozabudżetowej (off budget). W projekcie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (por. niżej) sektor finansów publicznych dzieli się na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych.
Poza swym zakresem bilans pozostawia państwowe szkoły wyższe, instytucje kultury, jednostki badawczo-rozwojowe oraz liczne podmioty występujące w różnych formach prawnych, o rozmaitych nazwach, wśród których - w odróżnieniu od wymienionych wyżej podmiotów - niektóre posiadają osobowość prawną (agencje, fundacje). Inne podmioty z udziałem kapitałowym Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego można określić mianem „pogranicza”, „obrzeża” finansów publicznych. Nie zalicza on do sektora publicznego również przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i samorządów. Z tego względu Andrzej Wernik proponuje, aby pojęciem finansów publicznych nazywać operacje finansowe prowadzone przez budżet państwa i samorządy, gospodarkę pozabudżetową oraz fundusze celowe, a tych podmiotów nie określać pojęciem podmiotów sektora publicznego, a - stosowniej - mianem sektora budżetowego. Pojęcie sektora budżetowego używane jest również w dokumentach sprawozdawczych NBP.
W statystyce państwowej występuje jeszcze inne rozumienie sektora publicznego. Do sektora tego należą jednostki organizacyjne, w których własność Skarbu Państwa lub gminy przekracza 50%. W publikacjach GUS i w wymienionym projekcie ustawy o finansach publicznych pojawia się także określenie sektora instytucji rządowych i samorządowych. Nie może być ono w polskim systemie uznane za trafne, gdyż do sektora „rządowego” nie powinny wchodzić organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej) czy sądowniczej (sądy i trybunały) oraz kontroli i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli lub Rzecznik Praw Obywatelskich). Tym samym nie wydaje się właściwe włączenie do polskiego prawa obcego naszej tradycji i niezgodnego z art. 10 Konstytucji RP rozróżnienia sektorów rządowego i samorządowego, będących częściami określenia sektora finansów publicznych. Z tych względów ustawodawca zrezygnował z tego podziału, zastosowanego pierwotnie w ustawie o finansach publicznych. Powraca do niego w projekcie z 2005 r.
Jeżeli jednak w dążeniu do harmonizacji z unijnymi systemów i klasyfikacji polskich należałoby stosować to rozróżnienie, to trzeba dokonać odpowiednich zmian przede wszystkim w przepisach Konstytucji.
Wprowadzone w ustawie o finansach publicznych określenie sektora finansów publicznych (trafniejsze określenie to finanse sektora publicznego) nie zostało zdefiniowane. Zastąpiono je wymienieniem rodzajów podmiotów zaliczonych do tego sektora oraz podstawowych zadań (procesów) wchodzących w skład finansów publicznych. „Sektor finansów publicznych” ma bardzo szeroki zakres. Pierwotnie obejmował bowiem organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub w części, z wyjątkiem:
przedsiębiorstw państwowych, banków państowych, spółek prawa handlowego. Dodać należy, że organizację Krajowego Rejestru Sądowego określa ustawa z 20 sierpnia 1997 r., która weszła w życie od 2001 r. Rejestr ten składa się z rejestru przedsiębiorców, stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także niewypłacalnych dłużników. Prowadzą go sądy rejonowe (sądy rejestrowe).
Zakres pojęcia sektora publicznego (sektora finansów publicznych) w świetle ustawy o finansach publicznych został od 2001 r. rozszerzony i określony poprzez wyliczenie kategorii podmiotów wchodzących w jego skład (wymienionych i omówionych w pkt 6 niniejszego rozdziału).
Ze względu jednak na konieczność zbliżenia pojęć i podziałów obowiązujących w Unii Europejskiej można zaproponować rozróżnienie w ramach finansów publicznych: podsektora państwowego (rządowego) związanego z finansami organów władzy, kontroli państwowej, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej, podsektora samorządowego oraz podsektora ubezpieczeń społecznych wydaje się uzasadnione.
Do szczególnej kategorii podmiotów, poddanej odrębnym zasadom i regulacjom prawnym, należą finanse organizacji pożytku publicznego (nienastawionych na osiąganie zysku - ang. non-profit organisations), którymi są m.in. fundacje, stowarzyszenia, organizacje kościelne. Nie należą one do sektora publicznego, mogą jednak korzystać, w różnych formach, ze środków publicznych. Czasami zwane są jednostkami pozarządowymi.
System rachunków i statystyk stosowany w Unii Europejskiej wyznacza zakres sektora publicznego, czyli klasyfikacji podmiotów objętych kategorią podmiotów rządowych i samorządowych. Zakres ten jest w zasadzie zgodny z podziałem podmiotowym zawartym w ustawie o finansach publicznych.
Wyjątkami są:
- otwarte fundusze emerytalne (OFE), które są podmiotem należącym do sektora instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy według metodologii polskiego prawa są klasyfikowane poza tym sektorem,
- Agencja Rynku Rolnego, która nie wchodzi w skład sektora instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy według ustawy o finansach publicznych jest kategorią sektora finansów publicznych, - jednostki badawczo-rozwojowe, które jako mające dużą samodzielność finansową nie powinny być, według zasad ESA 95 (patrz przyp. 12), włączone do sektora publicznego.
Jak stwierdzono, w tradycyjnej literaturze oraz w polskim prawie w okresie międzywojennym i po wojnie do 1950 r. finanse i prawo finansowe nazywano skarbowością (gospodarką skarbową) i prawem skarbowym. Oznaczało ono pierwotnie gromadzone przez państwo zasoby materialne.
2. Pojęcie Skarbu Państwa
Współcześnie pojęcie Skarbu Państwa oznacza prawa majątkowe państwa jako podmiotu uprawnień i obowiązków majątkowych, uczestnika obrotu cywilnego i działalności gospodarczej oraz zarządu mieniem państwa, prowadzącego ewidencję majątku ogólnonarodowego. Przeciwstawiane jest budżetowi państwa, jako reprezentującemu strumienie środków pieniężnych, lecz nie zasoby majątkowe, z tym że między dwiema sferami (budżetową i skarbową) następują stałe przesunięcia środków. Przy zakupie mienia cele publiczne z budżetowych środków pieniężnych zmieniają one swą postać na środki majątkowe (nie obejmują konfiskaty mienia i nieodpłatnej jego nacjonalizacji); przy sprzedaży i prywatyzacji (lecz nie reprywatyzacji lub uwłaszczeniu) mienia publicznego uzyskane środki pieniężne są źródłami przychodów publicznych. Ponadto należności i zobowiązania Skarbu Państwa stanowią przyszłe potencjalne dochody i wydatki budżetu państwa. Na przykład należności z tytułu zaległych płatności podatkowych, celnych oraz z opłat, wykupywanych przez budżet odsetek od kredytów bankowych, spłat rat kredytów wraz z odsetkami poręczonych i spłaconych przez budżet, udzielonych kredytów zagranicznych staną się dochodami budżetu państwa. Zobowiązaniami, których spłata obciąży budżet państwa danego roku lub lat następnych, są natomiast zaciągnięte kredyty krajowe i zagraniczne, emitowane i pozostające do wykupienia skarbowe papiery wartościowe, udzielone poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa, które mogą, lecz nie muszą obciążyć w przyszłości budżet państwa, i inne zobowiązania tworzące zagraniczny i krajowy dług publiczny.
Podstwową kategorią decydującą o instytucji Skarbu Państwa jest mienie państwowe, do którego zalicza się wartość funduszy własnych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy założycielskich przedsiębiorstw państwowych, akcje i udziały w kapitale zakładowym spółek Skarbu Państwa, instytucji kultury, państwowych szkół wyższych, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, części zysków, jeżeli zasilą ich kapitały i fundusze własne, mienie powierzone agencjom, funduszom celowym i fundacjom jako ich fundusze założycielskie lub statutowe, grunty oraz zasoby naturalne. W Polsce, według przeprowadzonej w 2003 r. szacunkowej ewidencji majątku Skarbu Państwa w podmiotach gospodarczych, które mogą być przedmiotem przekształceń własnościowych, podanej również w załączonych do budżetu państwa dokumentach
„Kierunki prywatyzacji”, jego wartość na koniec 2002 r. przedstawiła się jak w tablicy 1.
Tablica 1. Zestawienie zbiorcze mienia Skarbu Państwa - ujęcie przedmiotowe (w mln zł)
Wartości składników majątku wykorzystywanego przez państwowe jednostki organizacyjne i powierzonego Agencjom wykonującym zadania z zakresu gospodarowania składnikami majątku Skarbu Państwa, nieukazane w częściach szczegółowych (dane Ministerstwa Skarbu Państwa, 2003), zatwierdzone przez Radę Ministrów w lutym 2004 r. Przyjęte różne zasady wyceny powodują brak możliwości podania poszczególnych kwot według jednolitej metody wyceny, a w związku z tym odstępuje się od podawania łącznej zbiorczej wartości mienia Skarbu Państwa wyrażonej w jednej kwocie.
Ze względu na zróżnicowane przeznaczenie mienia Skarbu Państwa jego zarząd i ewidencja prowadzone są w różnorodnych formach. Składniki majątkowe wykorzystywane przez organy władzy i administracji państwowej zarządzane są przez kierowników urzędów i państwowych jednostek organizacyjnych. Są one aktywami jednostek wycenianymi i ewidencjonowanymi według zasad rachunkowości i planów kont.
Mienie, wobec którego jednostki państwowe wykonują funkcje zarządcze, regulacyjne czy inwestorskie, jest różnie ewidencjonowane. Niektóre składniki takiego mienia - jak np. grunty i złoża kopalin - są np. obciążane odpłatnie na rzecz osób trzecich. Inne udostępniane są obywatelom nieodpłatnie (drogi, wody, zbiory bibliotek). Dla takich dóbr nie prowadzi się ewidencji finansowej i nie ujmuje się ich w aktywach bilansów jednostek działających w imieniu Skarbu Państwa. Są one natomiast rejestrowane w odrębnych zbiorach informacji przedmiotowych.
Prawa wynikające z wkładu kapitałowego Skarbu Państwa realizują odpowiednie organy administracji, głównie w formie nadzoru. W odniesieniu do podmiotów gospodarczych celem nadzoru jest wzrost wartości spółek, pozyskiwanie kapitałów na rozwój i przygotowanie ich do sprostania wymogom konkurencji na rynku Unii Europejskiej. Prawa z akcji i udziałów Skarbu Państwa oraz związane z tym czynności nadzoru wykonuje najczęściej Minister Skarbu Państwa, kierując się przepisami kodeksu spółek handlowych, ustaw szczególnych i statutów spółek. W części spółek Skarb Państwa reprezentują ministrowie właściwi do spraw: gospodarki, finansów, transportu, gospodarki morskiej oraz prezesi agencji, np. Agencji Nieruchomości Rolnych, Agencji Rynku Rolnego, Rezerw Materiałowych.
Szczególna rola Ministra Skarbu Państwa obejmuje ponadto kierowanie procesami przekształceń własnościowych. Wpływy z prywatyzacji w formie przychodów zasilają budżet oraz są wykorzystywane do zapewnienia źródeł finansowania programów restrukturyzacyjnych poszczególnych sektorów i zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa.
Mieniem państwowym oddanym państwowym osobom prawnym gospodarują przedsiębiorstwa, instytucje kultury, uczelnie, instytuty, fundacje władające nim pod nadzorem organu wskazanego przez powołującą je ustawę, rozporządzenie lub statut. Podmioty te występują w obrocie prawnym w swoim imieniu i na swoją rzecz. Wartość przysługujących im składników mienia państwowego jest ujęta w ich księgach, prowadzonych na podstawie przepisów o gospodarce finansowej oraz dotyczących rachunkowości.
We współczesnych państwach Skarb Państwa ma zróżnicowany status prawny, strukturę organizacyjną i zadania. W obecnym polskim prawie kilkuletnie dyskusje nad koncepcją instytucji Skarbu Państwa nie znalazły swojego wyrazu w odrębnej ustawie regulującej kompleksowo jego uprawnienia publiczne (władcze), jak i właścicielskie - cywilnoprawne i prawa handlowego, problematykę wyodrębnienia mienia, reprezentacji interesów majątkowych i zarządzania, obsługi prawnej i zastępstwa prawnego. Nie została więc wykonana dyspozycja art. 218 Konstytucji RP, nakazującego określenie w ustawie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem. Zróżnicowana problematyka dotycząca instytucji Skarbu Państwa zawarta jest w wielu odrębnych ustawach, a zwłaszcza:
• w ustawie o działach administracji rządowej, powierzającej ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa zadania gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i ochrony jego interesów; szczegółowy zakres działania ministra określa ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa;
• w kodeksie cywilnym (w tym w art. 34, 441 § 1 i § 2) i w kodeksie spółek handlowych, w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, w ustawie o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych, w ustawie o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa oraz w ustawie - Prawo bankowe, które wprowadzają podstawowe zasady gospodarki podmiotów publicznych, w szczególności wymieniających Skarb Państwa jako osobę prawną, ograniczających zakres jego
odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, odpowiedzialność za wkłady oszczędnościowe gromadzone w bankach, przyznających prawo własności i inne uprawnienia majątkowe, prawo zawierania umów cywilnoprawnych, występowania w obrocie jako organ założycielski przedsiębiorstw państwowych, właściciel (udziałowiec, akcjonariusz) spółek prawa handlowego, określające szczególne zasady opodatkowania jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;
• w ustawie o finansach publicznych, wprowadzającej rozróżnienie długu Skarbu Państwa, który ogranicza się do długu sektora państwowego, nazywanego też sektorem „rządowym”; według ustawy dług państwowy to dług wszystkich podmiotów sektora publicznego;
• w ustawie o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa, określającej zasady tworzenia zasobu majątkowego Skarbu Państwa z udziałów (akcji) w spółkach stanowiących własność Skarbu Państwa na zaspokojenie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa.
Wspomniane zobowiązanie konstytucyjne próbowano od lat zrealizować w drodze reaktywowania instytucji Prokuratorii Generalnej, istniejącej w okresie międzywojennym oraz bezpośrednio po wojnie.
Powołana w 1919 r., jako jedna z pierwszych instytucji w niepodległej Polsce, realizowała zadania dotyczące zastępstwa procesowego w sprawach publicznych interesów majątkowych przed sądami i władzami administracyjnymi, wydawania opinii, w tym przy sporządzaniu aktów prawnych dotyczących praw i interesów majątkowych państwa, udzielania porad prawnych w tych sprawach. Zakres jej działania dotyczył majątku ruchomego i nieruchomego, praw terytorialnych państwa wynikających z umów i traktatów międzynarodowych, zwłaszcza roszczeń względem państw obcych oraz zarządu mieniem przedsiębiorstw, funduszy i zakładów, w których zaangażowana była własność publiczna.
Współcześnie pojawiły się dwie koncepcje instytucji Prokuratorii Generalnej: według pierwszej głównym zadaniem Prokuratorii byłaby obsługa prawna i reprezentowanie interesów Skarbu Państwa, według drugiej występowałaby ona jako organ kontrolujący rozporządzanie majątkiem państwa, w tym sprawujący nadzór nad procesami prywatyzacji. Wysunięto jednak wątpliwość, czy w dobie ograniczonego zakresu funkcji i własności państwowej uzasadnione jest tworzenie nowego, kosztownego urzędu. Byłby to bowiem organ administracji państwa, działający na szczeblu centralnym i w oddziałach terenowych, zatrudniający wielu fachowych pracowników, w tym prawników i ekonomistów. Ponadto organ ten dublowałby organy wykonawczo-zarządzające lub - przy szerszym zakresie jego funkcji - również istniejące organy kontrolne (w szczególności Najwyższą Izbę Kontroli).
Co więcej, jego działalność wymagałaby zmiany istniejącego porządku konstytucyjnego, nieprzewidującego tego rodzaju podmiotu wśród organów konstytucyjnych.
W końcu 1999 r. Sejm RP rozpatrywał projekt ustawy o organizacji Skarbu Państwa oraz o sposobie zarządzania jego majątkiem. Miała ona regulować jego organizację, zasady ewidencjonowania majątku, reprezentację jego interesów majątkowych, sposób zarządzania majątkiem (jego mieniem, aktywami), jeżeli inne ustawy nie określą odrębnych zasad. Jakkolwiek projekt nie został uchwalony, prezentacja podstawowych jego zasad umożliwia zrozumienie istoty tej instytucji. Skarbem Państwa projekt nazywa państwo jako podmiot stosunków cywilnoprawnych oraz państwo jako podmiot określonych w odrębnych przepisach uprawnień organizacyjnych wobec państwowych osób prawnych. Jego majątek definiuje jako własność i inne prawa majątkowe przysługujące mu do rzeczy i innych praw majątkowych. Majątek ten służy wykonywaniu zadań państwowych. Przez zarządzanie rozumie ogół czynności gospodarowania jego majątkiem, podejmowanych przez uprawnione organy państwowe, jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne w wykonaniu praw majątkowych.
Jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) są wyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami, nieposiadającymi osobowości prawnej. Działają w jego imieniu, korzystając z osobowości prawnej Skarbu Państwa. Najszerszy zakres reprezentowania Skarbu Państwa przy zarządzaniu jego majątkiem należy do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, funkcjonującego także w terenie poprzez delegatury. Wszystkie jednostki zarządzające majątkiem Skarbu Państwa realizują swe zadania, zachowując zasadę szczególnej staranności.
Od 1 stycznia 2006 r. zapewnienie ochrony interesów Skarbu Państwa przez wykonywanie obsługi prawnej i zastępstwa procesowego ma należeć do Prokuratorii Generalnej (por. ustawa z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). Zadaniem Prokuratorii jest obowiązkowe zastępstwo procesowe organów państwa przed sądami krajowymi i międzynarodowymi w sporach o kwotę ponad 1 mln zł. W innych procesach uczestniczy ona zamiast właściwych państwowych organów i jednostek organizacyjnych na ich wniosek albo z urzędu, jeżeli wymagać tego będą interesy państwa.
Prokuratoria Generalna wydaje też opinie prawne, w tym dotyczące projektów umów z udziałem Skarbu Państwa. Nadzór nad Prokuratorią sprawuje Minister Skarbu Państwa. W strukturze Prokuratorii działa Główny Urząd Prokuratorii Generalnej oraz oddziały w prawie wszystkich miastach będących siedzibami sądów apelacyjnych. Na czele Prokuratorii stoi Prezes, kierujący GUPG,
powołany na pięcioletnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów. Przed sądami z ramienia Prokuratorii występują jej radcowie.
3. Ewolucja roli finansów publicznych i rozwój nauk o finansach publicznych
Rozwój finansów publicznych związany jest z rozwojem państwa i potrzeb publicznych. Początkom rozwoju państwowości, m.in. w formacjach niewolniczych, towarzyszył rozwój gospodarki pieniężnej.
Zastępowała ona w kolejnych okresach historycznych świadczenia naturalne - osobowe i rzeczowe - świadczeniami pieniężnymi. Miały one początkowo, w formach demokratycznych państwa, charakter świadczeń dobrowolnych, również ekwiwalentnych, np. w postaci bydła (pecus), zastępujących pieniądz (pecunia), a następnie przymusowych - przy władzy despotycznej i w okresach prowadzenia wojen.
W szczytowym okresie rozkwitu potęgi Aten i Rzymu powstawały liczne inwestycje publiczne - wodociągi, porty morskie, kanały, amfiteatry, ponoszone były wydatki na cele wojskowe. Były one finansowane z dochodów z własności dóbr monarchy oraz własności publicznej, a także z dochodów w formie czynszów z kopalń, lasów, gruntów i innych dóbr dzierżawionych obywatelom, z ceł, kar, konfiskat majątków, w sytuacjach nadzwyczajnych zaś z podatków. Ich pobór oraz wydatkowanie kontrolowano w Atenach przez Areopag, później Wielką Radę i inne rozbudowane instytucje kontrolne. Stworzyło to podstawy utworzenia skarbu publicznego. Rozkład jednak systemu pieniężnego, wraz z upadkiem świata antycznego w ostatnim okresie imperium rzymskiego, przyczynił się do regresu form gospodarstwa publicznego i powrotu do naturalnych form gospodarowania.
Mimo istotnego rozwoju gospodarki pieniężnej w czasach antycznych nauka finansów praktycznie nie istniała. Brak zainteresowania wynikał z braku jednoznacznego zróżnicowania form własności publicznej i panującego, silnej władzy państwowej, gdzie nie było miejsca na rozważania na temat dochodów i wydatków panującego, obciążeń fiskalnych oraz faktu, iż handel i praca należały do sfery zainteresowań niższych warstw społecznych, domeną zaś zainteresowań władcy i oligarchów były wojny. Jedyne prace o początkach finansów publicznych były przypisywane Ksenofontowi i Arystotelesowi. W Dochodach Aten Ksenofont zawarł propozycję zwiększenia funduszy na zakup niewolników, w Ekonomice zaś Arystoteles wyodrębnił trzy rodzaje gospodarki publicznej: satrapię, miasto (polis) oraz władcę i wprowadził formalny podział na skarb państwa (fiscus) i skarb panującego.
Powstanie systemu feudalnego ograniczyło przywileje władcy. W początkowym okresie ograniczony był również zakres gospodarki pieniężnej. Ziemia, stanowiąca własność panującego, a z jego nadań - wasali i duchowieństwa, przynosiła dochody w postaci pańszczyzny, następnie renty naturalnej (danin) i renty pieniężnej (czynszów) ściąganych za pośrednictwem dzierżawców. Wraz z rozwojem miast, handlu i rzemiosła umacniał się system wymienno-pieniężny, upowszechniał pobór myt oraz ceł, dochodów z domen (renty gruntowej), uprawnień nadanych przez monarchę do eksploatacji zasobów, tzw. regaliów górniczych, solnych, menniczych lub myśliwskich itd., a w sytuacjach wyjątkowych - podatków.
W państwie późnofeudalnym - w okresie merkantylizmu - kapitał handlowy przekształcał się w kapitał przemysłowy. Rozszerzeniu, poza ochronę bezpieczeństwa zewnętrznego, ulegały funkcje państwa.
Towarzyszyło im zwiększenie potrzeb publicznych, coraz większe wydatki oraz wzrost długów publicznych i w efekcie - dochodów publicznych. Tworzyło to potrzebę rzeczywistego oddzielenia majątku publicznego (skarbu państwa) od majątku panującego (skarbca królewskiego) oraz sporządzania planów finansowych, które w kolejnych okresach historycznych przybierały postać budżetów państwowych (szerzej o genezie budżetu państwa rozdział II pkt 1).
Od XVI w. finanse publiczne stały się w poszczególnych krajach przedmiotem szerszych badań naukowych teorii finansów. Przedstawiciele merkantylizmu (Carafa, Guichardini, Botero, Bodin) byli zainteresowani dostarczeniem dochodów nie tylko na finansowanie potrzeb władcy absolutnego, lecz także na popieranie rozwoju handlu i przemysłu. W tym celu postulowano uporządkowanie systemu monetarnego i podatkowego, ochronę rynku krajowego, bilansu handlowego, podnosząc cła wywozowe na towary nieprzetworzone i wwozowe na wyroby gotowe przemysłu, wprowadzając przede wszystkim podatki pośrednie i majątkowe oraz znosząc stanowe przywileje podatkowe.
W Niemczech teorie merkantylistyczne przybierały postać nauki tzw. kameralnej (reprezentowanej w XVII i XVIII w. przez doradców niemieckich władców: Obrechta, Bornitza, Berolda, Klocka, von Justiego, Sonnenfelsa). Ich dążeniem była efektywna administracja dochodami z domen i regalii oraz właściwe ich wydatkowanie. W tym celu zajmowali się oni zagadnieniami systemu podatkowego, zasad i techniki podatkowej oraz klasyfikacją wydatków publicznych. Reakcją na teorię merkantylizmu, nieproponującą zmian podstaw systemu feudalnego, była doktryna fizjokratów (Qeesnaya, Mirabeau, Turgota, Cournaya). Krytyką objęto zwłaszcza przywileje podatkowe stanów wyższych, pośrednictwo
w administracji podatkowej, pogłębiające ciężary podatkowe, prohibicyjne cła na produkty rolne, cła wewnętrzne, rozbudowane podatki pośrednie, wydatki na utrzymanie dworów monarchów.
Proponowano więc obciążenie bezpośrednim, łatwym i tanim w poborze „podatkiem jedynym”
wytwórcę-rolnika. Teoria jedynej renty gruntowej, choć napotkała silny opór społeczny, oddziaływała na doktrynę liberalną.
Liberalna doktryna ekonomii i finansów związana była z rozwojem osiemnastowiecznego kapitalizmu.
Istotny wpływ na myśl ekonomiczną tego okresu wywarła publikacja Adama Smitha Wprowadzenie do natury i przyczyn bogactwa narodów, której generalną tezą było ograniczenie do minimum działalności państwa, w szczególności gospodarczej, i jego wydatków. Domenę ekonomiczną państwo powinno pozostawić indywidualnej inicjatywie, zapewniając maksymalną swobodę gospodarczą, zgodnie z hasłem laissez faire, laissez passer. Rolą państwa powinno być tworzenie ram prawnych, określanie uwarunkowań polityki podatkowej i celnej. Sformułowane przez Smitha zasady racjonalnego systemu podatkowego: zasada równości podatników wobec prawa, pewności, taniości podatków i dogodności ich poboru, nie straciły swej aktualności do dziś (szerzej na temat zasad podatkowych w rozdziale II).
Do zwolenników i kontynuatorów Adama Smitha należał w Anglii David Ricardo oraz we Francji Jean Baptiste Say, który pisał, iż: „najlepszy plan finansowy to wydawać mało, a najlepszy podatek to ten, który jest najmniejszy”.
Klasyczna teoria „państwa-stróża nocnego” i doskonałego rynku nie znalazła pełnego uznania w Niemczech w drugiej połowie XIX w. Reakcją na doktrynę liberalną było tam powstanie szkoły historycznej, uznającej państwo za najważniejszy wytwór społeczny, o swoistych zadaniach etycznych. Najpełniejszy wyraz znalazła ona w pracach A. Wagnera, formułującego na podstawie analizy materiału historycznego prawo stałego wzrostu działalności państwa, które na gruncie finansów publicznych jest prawem wzrastającego zakresu wydatków publicznych. Idee Wagnera wywarły wpływ na uczonych angielskich i amerykańskich (Bastable, Marshall, Seligman, Edgeworth), skarbowców rosyjskich (Ozierow, Bogolepow, Twierdochlebow), szkołę subiektywną rozbudowującą teorię potrzeb, z kierunkiem psychologicznym (Menger, Sax, Bohm-Bawerk) i matematycznym (Walras, Barone, Pareto). Teoretycy tego okresu zerwali z systemowo-strukturalną metodą ujmowania przedmiotu swoich badań na rzecz metodologicznego indywidualizmu; przeszli od makro- do mikroanalizy.
Na podłożu tych teorii - wobec walki o prawa socjalne robotników, a w okresach pierwszej wojny światowej i kryzysów ekonomicznych wzrostu bezrobocia - wystąpiła krytyka ustroju kapitalistycznego przez przedstawicieli kapitalizmu państwowego, socjalizmu państwowego (Goldscheid, Ritschl, Schumpeter) i marksowskiej teorii finansów (Marks, Engels, Lenin, w zakresie skarbowości Diaczenko, Margolis).
Konieczność ingerencji państwa w procesy gospodarcze została wyrażona w Stanach Zjednoczonych w teorii ekonomicznej Johna Maynarda Keynesa. Według niej państwo powinno przejść do roli aktywnej, przy wykorzystaniu dostępnych środków, tworząc siłę nabywczą, pobudzając koniunkturę, wzmagając ekspansję gospodarczą; oprócz tradycyjnej aktywności banku centralnego należy w szerokim stopniu wykorzystywać budżet państwa jako narzędzie aktywnej interwencji w kształtowanie procesów ekonomicznych; uzasadniony jest deficyt budżetowy i powiększające się zadłużenie państwa, jeżeli finansują one wydatki na prowadzenie robót publicznych, mające na celu zmniejszenie bezrobocia i zwiększenie globalnego popytu, oddziałującego z kolei na wzrost produkcji (deficit state spending).
Poglądy Keynesa oddziaływały na antydepresyjną politykę tzw. Nowego Ładu w Stanach Zjednoczonych w latach 1933-1940.
Po drugiej wojnie światowej potrzeba ingerencji państwa w gospodarkę i rozszerzania zakresu finansów publicznych dla jej rozwoju była wyrażana w pracach nie tylko autorów amerykańskich (Lerner, Hansen, Buchanan), lecz także większości państw zachodnich, w różnych odmianach (w teorii państwa opiekuńczego, kierunku neoinstytucjonalistycznego, szwedzkiego noblisty Myrdala oraz Galbraitha, Kaleckiego, Ohlina, Frisha), w pracach uczonych niemieckich (Manna, Hallera, później Hansmeyera, Andela, Recktenwalda) poświęconych tzw. Staatswirtschaftslehre - analizie funkcjonowania gospodarki państwowej i konieczności współdziałania nauk ekonomicznych i polityki finansowej w realizacji celów gospodarki państwa.
Równocześnie kontynuatorzy Cambridge School of Economics (Pigou, Hicks, Robertson, Robinson) koncentrowali swe zainteresowania na problemach funkcjonowania rynku oraz analizie warunków równowagi przedsiębiorstwa, rozważali zarazem zagadnienia pobudzania koniunktury, wzrostu inwestycji i zmniejszania bezrobocia poprzez dobór konstrukcji opodatkowania i innych instrumentów polityki finansowej państwa. W latach pięćdziesiątych opracowano i doskonalono statystyczne metody obliczania dochodu narodowego w poszczególnych krajach (zapoczątkowane przez Kuznetza) oraz
przepływów międzygałęziowych (przez Leontiefa), następnie rachunkowości, określanej i zalecanej przez organizacje międzynarodowe oraz nowe narzędzia analizy procesów ekonomicznych, w szczególności badań mikroekonomicznych, podziału dochodu narodowego, monopoli.
Teoretyczne koncepcje interwencjonizmu neokeynesistów były realizowane, choć w różnym stopniu, przez wszystkie państwa zachodnie. W państwach tych w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych wzrastał stopniowo udział wydatków publicznych w produkcie krajowym brutto (od przeciętnie 20 do 55%) oraz zwiększał się w większości z nich, w stosunku do PKB, deficyt finansów publicznych. Tradycyjne zadania państwa, takie jak pobór dochodów, rozszerzono o finansowanie coraz szerszego zakresu przedsięwzięć gospodarczych; w wielu krajach europejskich państwa stały się w wyniku nacjonalizacji przedsiębiorcami, bankierami oraz udziałowcami przedsiębiorstw prywatnych. Duże narodowe korporacje publiczne (np. w Anglii - Central Electricity Board, London Passanger Transport Board, BBC, we Francji - Renault, SNCF) i wielonarodowe prywatne (Coca-Cola, Shell, Siemens, IBM, Oracle, ABB) stały się aktywnymi podmiotami rynkowymi.
Po okresie względnej stabilizacji i rozwoju w latach 1950-1970 połowę lat siedemdziesiątych charakteryzowały trudności gospodarcze, w wielu krajach mające wymiary kryzysu. Wysoki wzrost cen, bezrobocie, spadek produktu krajowego brutto ograniczano za pomocą instrumentów polityki pieniężno-kredytowej, podatkowej i budżetowej oraz w drodze decentralizacji terytorialnej finansów publicznych. Trudności spowodowały rozpowszechnienie teorii neoliberalnej w różnych jej odmianach.
Jej zwolennicy (Friedman, Sorman, von Hayek, Haberler, Stigler, Novak) wyrażają poglądy o konieczności minimalizowania roli państwa w gospodarce i ograniczania wydatków budżetowych na rzecz mechanizmów rynkowych, stabilizacji waluty, wysokich stóp procentowych zmniejszających wydatki konsumpcyjne, nieskrępowanego systemu cen i neutralności opodatkowania. Teorie neoliberalne propagują w szczególności podatki oparte na jednolitej, proporcjonalnej, niewysokiej stawce (15 lub 16%), jednakowej dla wszystkich podatników, pozbawione ulg, potrąceń i zwolnień.
Teorie te znalazły współcześnie swych zwolenników w państwach wysoko rozwiniętych (Rabuska, Hall), stanowiąc także oficjalną doktrynę polityki gospodarczej niektórych państw zachodnich (Reagan w USA, Thatcher w Wielkiej Brytanii, Kohl w Niemczech), jak i w krajach Europy Wschodniej, zwłaszcza na Łotwie i w Polsce (Balcerowicz). Zwolennicy interwencjonizmu państwowego, czyli aktywnego, zmierzającego do realizacji celu podstawowego - przyspieszenia wzrostu gospodarczego i pełnego zatrudnienia oraz ochrony rynków krajowych i środowiska naturalnego przed negatywnym wpływem industrializacji - oddziaływania państwa na procesy gospodarcze i społeczne (Krugman, Stiglitz, Łaski, Sawyer, Reynolds, Pollin), wyrażają zaniepokojenie postępującym liberalizmem i globalizacją na rynkach światowych, w szczególności na rynkach kapitałowych.
Odmienną drogę rozwoju finansów publicznych i ich naukowych podstaw przeszły po drugiej wojnie światowej kraje socjalistyczne. Na podłożu sięgającej połowy XIX w. teorii marksowskiej, opierającej się na pojęciu klas społecznych, walki klasowej i państwa jako organizacji przemocy, konieczności budowy społeczeństwa bezklasowego i obumierania państwa, wraz z jego systemem finansowym, rozwijano socjalistyczną naukę finansów i prawa finansowego.
Podstawą ekonomiczną gospodarki socjalistycznej było uspołecznienie środków produkcji oraz jej charakter planowy. Środki te występowały w formie sukcesywnie zwiększającej się własności państwa jako własności ogólnonarodowej. Prawie cały dochód narodowy powstawał w wyniku działalności państwowych jednostek produkcyjnych. Państwo uczestniczyło w podziale pierwotnym tego dochodu i podziale wtórnym za pośrednictwem budżetu poprzez centralnie kształtowany system cen i płac pracowników państwowych. Zakres finansów państwa rozszerzył się w wyniku nacjonalizacji przedsiębiorstw produkcyjnych, handlowych, instytucji ubezpieczeniowych i kredytowych. Większość rozliczeń pieniężnych skupiona została wewnątrz sektora państwowego, a tradycyjne instrumenty prawnofinansowe, takie jak kredyt i podatek, w ramach tego sektora miały specyficzny, niejako sztuczny charakter. Nie będąc środkiem przenoszenia własności zasobów pieniężnych, instrumenty te były jedynie technicznymi przesunięciami środków finansowych.
Do lat sześćdziesiątych rozwiązania prawnofinansowe ZSRR narzucano państwom socjalistycznym, które je adaptowały, przystosowując je do swych potrzeb i możliwości. Doktryna radziecka (Aleksandrow, Ałłachwerdian, Gurwicz, Rowiński, Bogolepow, Altszuler, Boldiner) wywarła wpływ na teorie socjalistycznych finansów i prawa finansowego powstające w tych krajach (Lange, Brus, Pajestka, Wakar, Fedorowicz, Bolland, Pirożyński - wśród ekonomistów oraz Adam, Lubowicki, Kurowski, Ostrowski, Weralski, Gajl - wśród prawników w Polsce; Bakes, Vanek, Kyzlink w Czechosłowacji, Vacarel w Rumunii, Angełow, Rusenow w Bułgarii, Knauthe, Spiller w NRD, Gado, Nagy, Kovac, Kornayi na Węgrzech, Murko i Jelcic w Jugosławii). Próby zastosowania ich poglądów do zdecentralizowanych modeli zarządzania osłabiły zarazem zakres wpływu teorii radzieckich na piśmiennictwo i ich systemy finansowe. Pojawiały się oryginalne inicjatywy badawcze, idące w kierunku zastąpienia metod dyrektywnych metodami ekonomicznymi, przy szerokim wykorzystaniu instrumentów finansowych do podniesienia efektywności w zarządzaniu gospodarką narodową.
Kolejne jednak reformy ekonomiczne i prawnofinansowe podejmowane w Polsce i w innych krajach socjalistycznych - bez zmiany ustroju społeczno-politycznego, stosunków własności i dominującej roli państwa - mogły mieć jedynie charakter pozorny i powierzchowny.
Współcześnie w państwach demokratycznych - zarówno w zachodnich, jak i w byłych krajach socjalistycznych - nie wykształciły się nowe kierunki ekonomiczne i prawnofinansowe reprezentujące jednoznaczne koncepcje teoretyczne. W obszernym piśmiennictwie naukowym reprezentowane są liczne teorie modyfikujące tradycyjne kierunki teorii finansowych - modelu interwencjonizmu i ekonomii liberalnej - do potrzeb bieżących polityki społeczno-ekonomicznej i interesów narodowych. W wielu pracach rozważane są różnorodne aspekty wielu obszernych dziedzin finansów publicznych.
Poruszana w nich tematyka jest bogata i zróżnicowana; w ostatnich latach dotyczy zwłaszcza kooperacji w ramach globalnego rynku światowego, konieczności łączenia się przedsiębiorstw i instytucji finansowych dla sprostania wymogom konkurencji podmiotów transnarodowych oraz specjalizacji w ramach segmentów rynkowych, rozwój nowych technologii dla zdynamizowania rozwoju gospodarczego w Europie, a z drugiej strony - optymalizacji wydatków budżetu państwa, w tym zwiększenie wydajności administracji publicznej, ograniczanie deficytów budżetowych i finansowania długu publicznego, racjonalnej, efektywnej polityki fiskalnej, reform z zakresu ubezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, restrukturyzacji branż przemysłu i ich aspektów finansowych, a także umocnieniu wspólnej waluty w krajach Unii Europejskiej, poszukiwaniu reguł dotyczących waluty rynków amerykańskich (obejmujących USA, Kanadę, Argentynę, Meksyk i inne kraje obu Ameryk), a w zakresie finansów krajów Europy Środkowo-Wschodniej również harmonizacji systemów finansowych - bankowego, podatkowego i celnego - z systemem Unii Europejskiej.
4. Funkcje finansów publicznych i polityka finansowa 4.1. Podstawowe pojęcia i podziały
Funkcje finansów publicznych stanowią ich istotę, najważniejsze cele, zadania, które realizują. Zwraca się przy tym uwagę, że finanse publiczne, mając obiektywny, ponadczasowy charakter, spełniają w każdym ustroju społeczno-politycznym funkcje: ekonomiczne i polityczne, wykorzystywane w zróżnicowany sposób w interesie społeczeństwa oraz ośrodków władzy.
W gospodarce rynkowej istotne są funkcje ekonomiczne. Ich podziały krzyżują się i nie są jednoznaczne. Można jednak uznać, iż do kategorii funkcji ekonomicznych należą:
• funkcja fiskalna (alimentacyjna), polegająca na dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych, zapewnienia odpowiednio wysokich wpływów umożliwiających dostarczanie budżetom publicznym wystarczających środków na realizację ustawowych zadań podmiotów publicznych;
• funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza), blisko związana z funkcją fiskalną, będąca jej kontynuacją, rozumiana jako świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania (przemieszczania) środków pieniężnych w państwie;
• funkcja stymulacyjna (bodźcowa, interwencyjna), polegająca na oddziaływaniu na stosunki społeczne lub ekonomiczne w drodze zachęcania do określonego działania lub zaniechania, w kierunku oczekiwanym przez podmioty publiczne, za pomocą intrumentów finansowych;
• funkcja ewidencyjno-kontrolna (informacyjna, sygnalizacyjna), której znaczenie polega na ewidencji oraz kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów finansowych, dokonywaniu ich analizy, podejmowaniu stosownych środków w celu inicjowania procesów rzeczowych i operacji finansowych oraz zapobieganiu niepożądanym przez władze publiczne zjawiskom.
Funkcja fiskalna jest pierwotną, najstarszą funkcją finansów publicznych. W początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego. W antycznym Rzymie środki pieniężne zbierane były do dyspozycji imperatora (w specjalnym koszu, stąd pochodzenie słowa łacińskiego fiscus). W ustroju feudalnym na plan pierwszy wysuwały się cele związane z działaniem administracji, wojska i obsługą długu publicznego. Przy rozszerzaniu potrzeb publicznych wyznaczających zadania do sfinansowania i oddzieleniu zasobów panującego od środków publicznych ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne, niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału.
Podział (redystrybucja, alokacja) środków pieniężnych jest kontynuacją funkcji fiskalnej. Obrazuje w pełni dwustronny charakter finansów publicznych w myśl stwierdzenia, iż „nie po to gromadzi się pieniądz, aby go mieć, lecz by wydać”, a funkcja redystrybucyjna staje się podstawową funkcją
finansów publicznych, najpełniej ujmującą ich istotę. Istnieje jako obiektywna konieczność, wynikająca z wykorzystania dochodu narodowego nie tylko tam, gdzie on powstaje, i nie tylko przez te jednostki, które go wytwarzają. Jej znaczenie zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa, rozszerzaniem się zasięgu działania jednostek sektora publicznego, maleje wraz z ograniczaniem jego zadań. Istotną rolę odgrywała ona w gospodarce socjalistycznej; ograniczenie jej znaczenia w gospodarce rynkowej nie jest automatyczne i bezwzględne, może mieć miejsce przy zmniejszeniu ilościowym dochodów i wydatków przepływających przez budżety publiczne, zwłaszcza wówczas, gdy zmniejsza się wysokość obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych i osób fizycznych na rzecz tych budżetów.
Jednakże radykalne ograniczenie redystrybucji lub jej zaniechanie we współczesnych państwach nie jest możliwe, gdyż utrwaliłoby i powiększałoby istniejące w nich dysproporcje rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego, oświatowego itd., prowadząc do naruszenia równowagi systemu społeczno-ekonomicznego i do destabilizacji państwa. Dysproporcje te wynikają bowiem z nieuchronnego charakteru niedoborów w gospodarce, będących rezultatem niedostosowania potrzeb do środków. Pogłębianiu ich państwo musi przeciwdziałać, dążąc do przetrwania i utrzymania równowagi nie tylko części składowych systemu społeczno-ekonomicznego, lecz także systemu jako całości.
Istnieje wiele kryteriów redystrybucji ze względu na różnorodność przepływów finansowych.
Dokonywane są one głównie:
• w płaszczyźnie terytorialnej - między regionami i w ramach innych jednostek podziału terytorialnego kraju,
• w płaszczyźnie podmiotowej - między dysponentami środków budżetowych, między podmiotami własności lub krajem i zagranicą,
• w płaszczyźnie przedmiotowej - między sferą produkcji i spożycia, spożycia i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki,
• w płaszczyźnie czasowej - między kolejnymi, corocznymi budżetami, między interesami długofalowymi a doraźnymi itd.
Zakres redystrybucji międzyterytorialnej jest istotnym i trudnym problemem, który pozostaje nierozstrzygnięty zarówno w teorii finansów i prawa finansowego, jak i w praktyce budżetowej poszczególnych krajów. Przyznając określony zakres samodzielności i dochodów własnych jednostkom samorządu terytorialnego, bez mechanizmów wyrównawczych, w drodze zasilania słabszych ekonomicznie jednostek terytorialnych przez państwo lub w ramach systemu tych jednostek, tworzy się zarazem okoliczności sprzyjające pogłębianiu się zróżnicowania poziomu ekonomicznego, sytuacji finansowej i zamożności ich mieszkańców.
Zróżnicowanie sytuacji finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego cechuje kraje słabo rozwinięte, np. w Indonezji stosunek dochodu per capita między gminami najzamożniejszymi i najsłabszymi ma się jak 40:1, w Brazylii (poza stolicą) 12:1. W Polsce dochody własne gmin są szczególnie zróżnicowane. Najwyższe dochody na 1 mieszkańca osiąga od lat gmina Kleszczów (na ten wysoki poziom wpływają podatki uiszczane przez zlokalizowaną na terenie gminy kopalnię Bełchatów), najniższe zaś gmina Turośl. Druga w kolejności gmina (Rewal) swoim dochodem ponad 24-krotnie przewyższyła wskaźnik dochodów własnych osiągnięty przez gminę o najniższym wskaźniku. Zróżnicowane są również proporcje międzyregionalne i podziały dochodów własnych na mieszkańca w powiatach. Najwyższe proporcje dochodów zostały zrealizowane w województwie mazowieckim, najniższe w województwie lubuskim. Między powiatem o najwyższej kwocie podstawowego dochodu podatkowego na mieszkańca a powiatem o najniższej kwocie występuje ponad 9-krotna różnica.
Wyrównywanie możliwości rozwoju ekonomicznego terytoriów jest we współczesnych cywilizowanych państwach obiektywną koniecznością. Źródła dochodów są bowiem - w wyniku różnorodnych czynników o charakterze obiektywnym, często przypadkowym - nierównomiernie zlokalizowane w skali kraju. Nie powinno to obciążać wyłącznie jednostek lokalnych i ich mieszkańców i państwo nie może pozostawiać części swych obywateli poniżej pewnego poziomu usług publicznych. Silne zróżnicowanie zaspokojenia potrzeb, uprzywilejowanie niektórych regionów i mniejszych jednostek lokalnych tworzyć może bowiem niebezpieczeństwo napięć społecznych, utrudniać procesy decentralizacji. Z drugiej strony dofinansowanie, zwłaszcza przez państwo, osłabia motywację do podejmowania aktywności przez władze lokalne w kierunku zwiększania dochodów własnych poprzez np. tworzenie nowych miejsc pracy, poszukiwanie inwestorów, redukcję kosztów administracyjnych czy usprawnianie obsługi przedsiębiorców.
Powstaje pytanie, jak dalece wyrównywać lub różnicować warunki działania lub/i skutki dysproporcji rozwoju gmin oraz społeczny zakres pokrycia potrzeb. Optymalnego wzorca nie da się oczywiście zakreślić, lecz wydaje się, że zakres ten wyznacza, z jednej strony, forma i rozmiar obiektywnego zróżnicowania (np. naturalne warunki geograficzne, uwarunkowania historyczne, gęstość zaludnienia, stan uprzemysłowienia, sieci komunikacyjne), z drugiej - stopień decentralizacji finansowej określony w subiektywnych decyzjach ustawodawcy i wynikający z celów politycznych, jakie chce osiągnąć w danym okresie władza państwowa, przy czym zwiększony stopień samodzielności finansowej powoduje konieczność większego wyrównania oraz zwiększonego nadzoru nad wykorzystaniem środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Funkcja stymulacyjna jest pochodną funkcji redystrybucyjnej, jej bardziej złożoną formą. Przejście od polityki liberalnej państwa do polityki interwencyjnej oznaczało odejście od alimentacji państwa oraz neutralnego finansowania i prostego podziału finansów publicznych do ich aktywnego wykorzystania dla świadomego wpływania na procesy gospodarcze i społeczne, korekty tych procesów za pomocą bodźców negatywnych lub pozytywnych, wyrażanych w formie transferów pieniężnych. Władcza redystrybucja współcześnie zmienia swój charakter i staje się funkcją władzy politycznej - środkiem realizacji celów gospodarczych, społecznych lub politycznych, służy utrzymaniu i rozszerzeniu władzy politycznej. Kontynuacją funkcji stymulacyjnej jest funkcja polityczna.
Funkcja ewidencyjno-kontrolna umożliwia realizację pozostałych wymienionych funkcji ekonomicznych, jest niezbędna do wykonywania funkcji politycznej. Pieniężne ujęcie procesów rzeczowych stwarza możliwość statystycznego, rachunkowego ewidencjonowania przebiegu tych procesów, ich rodzajów i rozmiarów, dokonywania kontroli i analizy operacji finansowych. Dostarczone na tych podstawach informacje stanowią przesłankę podejmowania celowych, optymalnych decyzji przez organy władzy i administracji finansowej.
Inny, tradycyjny podział na funkcje ekonomiczne finansów publicznych prezentują Richard A. i Peggy B. Musgrave. Wyróżniają oni funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną.
Funkcja alokacyjna polega na optymalnym podziale czynników produkcji (pracy i kapitału) między różnorodne zadania, umożliwiającym podniesienie poziomu społecznej zamożności. Alokacja dokonywana jest zasadniczo poprzez mechanizmy rynkowe, zwłaszcza cen, jednakże zakłócenia tych mechanizmów neutralizuje państwo w drodze interwencji.
Funkcja redystrybucyjna oznacza rozmieszczenie zasobów (dochodu i majątku) wedle kryterium podstawowych potrzeb, wkładu jednostki w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług.
Funkcja stabilizacyjna polega na oddziaływaniu na koniunkturę gospodarczą, przeciwdziałaniu jej wahaniom poprzez wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących automatyczne oddziaływanie na równowagę gospodarczą. Funkcja ta ma umożliwić realizację celów tzw.
magicznego czworoboku: wysokiego poziomu zatrudnienia, ograniczenia inflacji, równowagi bilansu płatniczego oraz stałego wzrostu gospodarczego.
Funkcja polityczyna wyraża się w kształtowaniu, przekształcaniu, wpływaniu na rzeczywistość społeczno-gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. Z funkcją polityczną wiąże się zarządzanie publiczną gospodarką finansową, podejmowanie świadomej działalności przez podmioty publiczne, polegającej na wyborze, ustalaniu i realizacji określonych celów za pomocą dobranych operacji finansowych. Cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-gospodarczej państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i są ich odbiciem.
Cele te są więc różne, zmieniają się w kolejnych formacjach społeczno-politycznych, epokach historycznych, fazach rozwoju państwowości czy w poszczególnych latach. Określone są one w programach wyborczych partii politycznych, w dokumentach programowych partii rządzących, programach rządowych, uchwalonych następnie przez parlament, w ratyfikowanych umowach międzynarodowych czy nawet wyrażane są w wypowiedziach polityków; często też nie wyrażają ich publiczne dokumenty lub wypowiedzi, lecz wynikają one z obowiązującego prawa lub bezpośrednio z faktycznego przebiegu procesów gospodarczych i społecznych oraz działań podmiotów publicznych.
Podstawowym celem polityki ekonomicznej państwa jest doprowadzenie do stabilności ekonomicznej z niską stopą inflacji. Osiągnięciu tego stanu służą działania podejmowane w polityce ekonomicznej i w przekształceniach prawno-systemowych, wyznaczających jej ramy.
Polityka ekonomiczna każdego współczesnego państwa o gospodarce mieszanej i będące jej narzędziem prawo finansowe zmierza do realizacji czterech wymienionych celów: stałego wzrostu gospodarczego, ograniczenia inflacji i bezrobocia oraz równowagi bilansu płatniczego.
Dziedzina finansów zawsze była ściśle związana z polityką. Jak podkreślał cytowany wyżej uczony francuski, Gaston Jéze: „[...] od najdawniejszych czasów większość reform politycznych i społecznych była powodowana czynnikami finansowymi, a ważne problemy finansowe pojawiały się i były rozwiązywane pod wpływem czynników politycznych”.
Polityka finansowa nie jest wyłączną domeną organów państwa i samorządu terytorialnego, może być prowadzona na każdym szczeblu władzy i administracji publicznej, w różnej skali, o różnych zadaniach, na terytorium całego państwa lub lokalnie, w krótkim bądź dłuższym okresie. Cele mogą mieć charakter strategiczny (nadrzędny) lub drugorzędny (odcinkowy, doraźny), długookresowy lub krótkookresowy (bieżący), zaś środki ich realizacji, które stanowić też mogą równocześnie samoistne cele niższego rzędu, mogą być różnorodnymi instrumentami polityki finansowej. Każdy z podmiotów publicznych określający cele, środki realizacji i metody polityki finansowej prowadzi ją w ograniczonym zakresie, we własnym interesie publicznym (społecznym), dokonując subiektywnego wyboru celów, środków i metod. O skuteczności określanej i wdrażanej polityki finansowej decyduje właściwy, świadomy ich wybór, bazujący na badaniach teoretycznych oraz praktyce.
Ze względu na zakres działania oraz metody w ramach polityki finansowej można wyróżnić np.
politykę budżetową, politykę podatkową, politykę kredytową (pieniężno-kredytową), politykę celną, politykę walutową czy politykę dewizową. Wszystkie rodzaje polityki finansowej można dzielić według zróżnicowanych kryteriów. Na przykład w ramach polityki budżetowej można wyróżnić politykę kształtowania wynagrodzeń sfery budżetowej, politykę dotacji dla jednostek gospodarczych, politykę dopłat z budżetu państwa do kredytów preferencyjnych, udzielania budżetowych poręczeń i gwarancji, obsługi długu publicznego, finansowania inwestycji z budżetu państwa lub współfinansowania zadań pokrywanych w części z środków Unii Europejskiej.
4.2. Współczesna polska polityka finansowa
Polityka finansowa państwa jest odbiciem polityki społeczno-ekonomicznej, realizuje jej podstawowe cele. Wyrażana jest przede wszystkim w prognozach makroekonomicznych przyjętych na przyszłe okresy.
Prognozy istotnych wielkości makroekonomicznych w Polsce były określone w ostatnich latach w dokumentach programowych kolejnych rządów, akceptowanych przez parlament (a nawet stanowiących koncepcje autorskie członków rządu), znanych często pod nazwami własnymi, np. jako
„Strategia dla Polski - średniookresowy program społeczno-gospodarczy”, przygotowany w 1995 r.,
„Kierunki prywatyzacji banków z udziałem Skarbu Państwa do roku 2000” - przyjęty przez rząd w 1996 r., „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne - program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego” z 1997 r., czy opracowane w 1998 r.: „Średniookresowa strategia finansowa”, „Biała Księga podatków, analiza obecnego systemu podatkowego, propozycje zmian” oraz
„Średniookresowa strategia polityki pieniężnej (1999-2003)”. W 1999 r. dokumentem rządowym wskazującym kierunki polityki gospodarczej państwa była „Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego. Polska 2000-2010”, zaś w 2003 r. program Ministra Finansów „Program naprawy finansów publicznych Rzeczypospolitej Polskiej” lub Ministra Gospodarki „Raport - Racjonalizacja wydatków społecznych” - Zielona Księga. Na podstawie programów oficjalnych konstruowano na kolejne lata założenia do projektów budżetu państwa, stanowiące wyjściowy zarys tych projektów, oraz założenia polityki pieniężnej i bilans płatniczy, jak również prognozę makroekonomiczną na trzy lata, zawartą w uzasadnieniach do projektu budżetu państwa.
W latach 1989-1990 nastąpiła zmiana modelu społeczno-gospodarczego Polski. Nadrzędnymi celami polityki makroekonomicznej tego okresu i lat następnych było:
• osiągnięcie i utrzymanie wysokiego poziomu aktywności gospodarczej, wyrażającej się w wysokim tempie wzrostu produktu krajowego brutto, przy utrzymaniu stabilizacji makroekonomicznej,
• obniżanie tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, cen inwestycji i produkcji przemysłowej, czyli hamowanie inflacji.
Realizacja tych nadrzędnych celów była konieczna nie tylko w związku z potrzebą stabilizacji makroekonomicznej oraz poprawy warunków życia obywateli i utrzymania wewnętrznej równowagi finansowej, ale także równowagi zewnętrznej wobec przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej; środki realizacji tej polityki określał również przyjęty w 1997 r. przez rząd dokument
„Narodowa Strategia Integracji”, a następnie w 2003 r. „Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006” oraz
„Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego 2004-2006”.
Chociaż łączenie skutecznej walki ze wzrostem cen (inflacją) i wysokiego wzrostu gospodarczego jest zadaniem wymagającym szczególnie wiele wysiłku, po przejściowych trudnościach transformacji
