Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa 2017/4

(1)

(2)

(3)

GDAŃSKIE

STUDIA

PRAWNICZE

PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4

WYDAWNICTWO

UNIWERSYTETU GDAŃSKIEGO

(4)

GDAŃSKIE

STUDIA

PRAWNICZE

PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4

WYDAWNICTWO

UNIWERSYTETU GDAŃSKIEGO

(5)

Kolegium redakcyjne Redaktor naczelny: Jarosław Warylewski

Członkowie: Tomasz Bąkowski, Krzysztof Grajewski, Arkadiusz Wowerka, Piotr Uziębło Sekretarz redakcji: Maciej Łaga

Redaktor Wydawnictwa Stanisława Grzelczak

Projekt okładki Andrzej Taranek Skład i łamanie Maksymilian Biniakiewicz

Wydanie sfinansowane ze środków własnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego

i Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska sp. z o.o.

W wypadku wykorzystania tekstów z „Gdańskich Studiów Prawniczych – Przegląd Orzecznictwa” w innych publikacjach prosimy o powołanie się

na nasze czasopismo

Redakcja zastrzega sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji

©Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego

ISSN 1734-5677

Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot

tel./fax: (58) 523 11 37, tel. 725 991 206 e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl

www.wyd.ug.edu.pl

Księgarnia internetowa: http://www.kiw.ug.edu.pl Adres redakcji: 80-952 Gdańsk, ul. Bażyńskiego 6

e-mail:m.laga@prawo.ug.edu.pl

(6)

5

Spis treści

PRAWO I POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE 1. Dr Krzysztof Kaszubowski, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 812/16

Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jako zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej . . . 13 2. Daniel Badecki

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 2483/12 Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . 25

PRAWO FINANSOWE

3. Dr hab. Jacek Patyk, profesor Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu

Mateusz Lewandowski, doktorant Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2017 r., I SA/Sz 262/17

Definicja pojęcia „paliwa silnikowe” i pojęcia „paliwa opałowe”

na gruncie podatku VAT . . . 35

PRAWO I POSTĘPOWANIE CYWILNE, PRAWO HANDLOWE 4. Dr Izabela Adrych-Brzezińska, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2015 r., I CZ 1/15 Niemożność skorzystania w poprzednim postępowaniu

z określonych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych

jako przesłanka wznowienia postępowania . . . 45 5. Dominika Mróz-Szarmach, asystent Uniwersytetu Gdańskiego, radca prawny

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 lipca 2016 r., I ACz 823/16

Skutki nieuwzględnienia w pozwie informacji z art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c. . . 56

(7)

Spis treści

PRAWO I POSTĘPOWANIE KARNE 6. Dr Mikołaj Małecki, adiunkt Uniwersytetu Jagiellońskiego

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2017 r., II AKa 17/17

Obserwacja lokalu jako przygotowanie do rozboju . . . 65 7. Dr Marek Skwarcow, sędzia Sądu Okręgowego w Gdańsku

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2016 r., SNO 18/16 Możliwość wykorzystania w postępowaniu dyscyplinarnym wyjaśnień złożonych przez sędziego przed datą wszczęcia przeciwko niemu

postępowania dyscyplinarnego . . . 73 8. Dr Łukasz Cora, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r., II KZ 18/17

Przywrócenie terminu zawitego w wyniku zaniedbania obrońcy . . . 82 9. Dr Paweł Petasz, adiunkt Uniwersytetu Gdańskiego

Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2017 r., II AKa 196/17 Okoliczności wykluczające przyjęcie kwalifikacji prawnej dzieciobójstwa

z art. 149 kodeksu karnego z 1997 r. . . . 88

PRAWO PRACY 10. Maciej Beck

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2013 r., II PK 60/13 Rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę bez wypowiedzenia

z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych

jako przesłanka braku prawa do odprawy emerytalnej . . . 97 11. Marta Lipke

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2017 r., II PK 14/16

Świadczenie pracy w czasie zwolnienia lekarskiego jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Dbanie o dobro zakładu pracy

jako podstawowy obowiązek pracownika . . . . 105

12. Żaklina Rogozińska, aplikant radcowski Okręgowej Izby Radców Prawnych w Gdańsku

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lutego 2017 r., I UK 79/16

Umowa o dzieło a umowa zlecenie w świetle obowiązku ubezpieczeniowego . . . . 114

(8)

7

PRAWO I POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

ADMINISTRATIVE LAW AND PROCEDURE

(13)

(14)

13

Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jako zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy

i wydania decyzji administracyjnej

Poz. 1

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 812/16

Zakwestionowanie ustaleń funkcjonariuszy Policji co do przekroczenia do- puszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Krzysztof Kaszubowski

Glosa

Decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.¹ organ wyższego stop- nia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy. Pod- stawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji publicznej stano- wiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami² oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym³.

1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.:

Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.).

2 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: u.k.p.).

3 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: p.r.d.).

(15)

Poz. 1 Prawo i postępowanie administracyjne

14

Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Kompe- tencje starosty doprecyzowane zostały w art. 102 ust. 1c u.k.p. Stosownie do jego brzmienia wydaje on decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy on na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierujące- go do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d.⁴ Okres, o którym mowa w przywołanym przepisie, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okre- su jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. – data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji (zob. art. 102 ust. 1e u.k.p.).

Jak stanowi art. 135 ust. 1a lit. a p.r.d., policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1a lit. a p.r.d. stanowiła – w momencie rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej – podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co wynikało z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw⁵. Praktyka pokazała, że powyższe rozwiązanie pozwalało osobom popełniającym naruszenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze

4 Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15 (Dz. U. poz. 2197) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Nie ma to jednak znaczenia dla rozważanego problemu prawnego.

5 Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541; dalej: ustawa z 2015 r.). W obecnym brzmieniu przepis ten ma obowiązywać do dnia 3 czerwca 2018 r. (zob. art. 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 2001). Od dnia 4 czerwca 2018 r. podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h ma być informacja administratora centralnej ewidencji kierowców (zob. art. 102 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2018 r.).

Zmiana ta nie wpływa jednak merytorycznie na analizowany problem prawny. Należy się spodzie- wać, że po tej dacie organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne staną przed proble- mem oceny informacji administratora centralnej ewidencji kierowców.

(16)

Krzysztof Kaszubowski Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej…

15 zabudowanym na omijanie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące przez nieokazanie tego dokumentu podczas kontroli drogowej. W konsekwencji art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. został zmieniony (z dniem 1 stycznia 2017 r.) w ten sposób, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy sta- ła się informacja o popełnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie⁶. W ten sposób podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stał się wyłącznie fakt popełnienia naruszenia bez względu na to, czy doszło do fizycznego zatrzymania prawa jazdy przez funkcjonariusza policji, czy też nie.

Ocena charakteru prawnego informacji o zatrzymaniu prawa jazdy⁷ stano- wiła podstawę weryfikacji w zakresie zgodności z prawem decyzji organu od- woławczego w sprawie, w której wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA w Gdańsku). W orzecznictwie sądowym zaprezentowano dwa, krańcowo rozbieżne poglądy w tej kwestii. Z jednej strony przyjmowano, że rozstrzygnięcie organu administracji powinno opierać się wy- łącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d.⁸, z drugiej – że w przypadku zarzutu w kwestii ustalenia, czy faktycznie doszło do przekroczenia prędkości należy zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny⁹.

Rozpoznając skargę, WSA w Gdańsku uchylił decyzje organów I i II instancji.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było rozstrzygnięcie zarzutu skarżącego dotyczące- go prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Z uzasadnienia glosowanego wyroku wynika, że skarżący odmówił

6 Zob. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2001).

7 W aktualnym stanie prawnym jest to informacja o popełnieniu naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym. Zmiana nie ma znaczenia dla istoty rozważanego problemu. Dla podkreślenia aktualności rozważań w dalszej części glosy mowa będzie o „informacji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy”.

8 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., VII SA/Wa 2417/16; wyrok WSA w Olsz- tynie z dnia 1 września 2017 r., II SA/Ol 493/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2017 r., III SA/Wr 263/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2017 r., II SA/Gl 170/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., II SA/Gl 215/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., III SA/Kr 74/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., II SA/Bd 1025/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1052/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

9 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 r., III SA/Wr 195/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r., III SA/Wr 324/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2017 r., II SA/Go 1025/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2017 r., III SA/Kr 565/17, http://

orzeczenia.nsa.gov.pl.

(17)

16

przyjęcia mandatu karnego, wobec czego sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego. Należy zaznaczyć, że w odwołaniu od decyzji skar- żący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej prędkości oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu technologii pomiaru prędkości pojazdów na okoliczność zarzutu strony dokonania błędnych ustaleń faktycznych odnośnie do rzekomego przekroczenia dopuszczalnej prędkości. Rozstrzygając sprawę, sąd uznał, że jej rozpatrzenie i rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzy- gnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagad- nieniem tym jest bowiem – w ocenie sądu – rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnej prędkości.

Z przedstawionym stanowiskiem sądu nie można się zgodzić, tym bardziej że w uzasadnieniu wyroku nie podano żadnej argumentacji przemawiającej za takim poglądem.

Z treści przywołanego wcześniej art. 135 § 1 pkt 1a p.r.d. wynika, że postę- powanie administracyjne, które kończy się decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy, jest poprzedzone czynnościami faktycznymi – kontrolą prędkości. Z uwagi na ich charakter zaliczyć je należy do grupy procedur związanych z kontrolą prze- strzegania prawa¹⁰. Kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopusz- czalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym skutkuje zatrzymaniem za pokwitowaniem (tj. fizycznym odebraniem) prawa jazdy przez policjanta¹¹. Należy podkreślić, iż czynności te następują poza administracyjnym postępo- waniem jurysdykcyjnym rozumianym jako postępowanie, w ramach którego norma generalno-abstrakcyjna zostaje przekształcona przez decyzję admini- stracyjną w normę indywidualnie-konkretną¹². W stanie prawnym sprawy roz- strzyganej przez sąd fizyczne zatrzymanie przez policjanta prawa jazdy, a zatem dokumentu inkorporującego uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi, powodowało konieczność zawiadomienia właściwego organu administracji publicznej o aktualizacji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy¹³. Pomijając szczegółową analizę charakteru prawnego tej decyzji, za wystarczające należy uznać, że istota tej decyzji polega na

10 Zob. D. Tykwińska-Rutkowska, Przestrzeganie prawa administracyjnego [w:] Leksykon prawa ad- ministracyjnego. 100 podstawowych pojęć, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s. 303–306.

11 O ile kierujący okaże ten dokument w trakcie kontroli drogowej.

12 M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, red. W. Berutowicz i in., Warszawa–Wrocław 1967, s. 433–445.

13 W obecnym stanie prawnym fizyczne zatrzymanie prawa jazdy nie jest niezbędne, aby do- pełnić obowiązku zawiadomienia właściwego organu administracji publicznej o konieczności wydania decyzji o zatrzymaniu (zob. ustawa o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw).

(18)

17 czasowym pozbawieniu możliwości korzystania z uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.) decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest po uzyskaniu informacji o popełnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym.

Informacja ta stanowi impuls uruchamiający z urzędu postępowanie przed wła- ściwym organem administracji publicznej, a jednocześnie podstawowy dowód w sprawie. Z przywołanych przepisów prawa materialnego wynika, że w postę- powaniu w sprawie wydania decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy ustaleniu podlega jedynie okoliczność popełnienia naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym.

Stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., został dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z 2015 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że podstawowym celem ustawodawcy była chęć podjęcia działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tego względu wprowadzono rozwiązania ukierunkowane na konkretne zachowania, z którymi łączy się szczególne ryzyko wystąpienia dotkliwego w skutkach zdarzenia drogowego. Celowi temu służyć miało sto- sowanie w przypadku rażącego przekroczenia dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym w postaci czasowego pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi¹⁴. W omawianej regulacji ustawodaw- ca wprowadził swoistą sankcję administracyjną w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości. Szczególną jej cechą jest to, że możliwość jej stosowa- nia nie jest uzależniona od tego, czy kierowca został ukarany za popełnienie wykroczenia drogowego.

Szczególny typ postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy przejawia się w specyficznym ukształtowaniu postępowania dowodowego. W art. 75 § 1 k.p.a. wprowadzono zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza ona, że jako dowód w sprawie można uznać wszystko, co przy- czyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem¹⁵. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Dotyczy to również możliwości udowodnienia określonego stanu faktycznego wyłącznie za pomocą określonych dowodów. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacja taka jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy przewidziana została w prze-

14 Druk Sejmu VII kadencji nr 2586 – uzasadnienie projektu ustawy.

15 P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 107.

(19)

18

pisach rangi ustawowej¹⁶. Z treści przywoływanego wcześniej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2015 r. wynika, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana jest na podstawie informacji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Informacja stanowi element materiału dowodowego podlegającego roz- patrzeniu i ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Z treści przepisów regulujących to postępowanie wynika, że informacja jest jedyną i wyłączną okolicznością obligującą organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W niektórych orzeczeniach sądowych przyjmowano, że organ administracji publicznej nie prowadzi w tego rodzaju sprawach postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nie dokonuje własnych ustaleń co do faktu przekroczenia prędkości. Nie może ani z urzędu, ani na wniosek strony powoływać dowodów na okoliczność weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2015 r. Oznacza to, iż organ ten jest w tym zakresie zwią- zany treścią „informacji”. Swoje rozstrzygnięcie zobligowany jest, z mocy ustawodawcy, oprzeć na przekazanej mu informacji w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d.¹⁷

Inaczej do kwestii gwarancji procesowych strony w tym postępowaniu od- niósł się Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując problem konstytucyjności art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2016 r. podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do stania na straży praworząd- ności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują czynności niezbędne do do- kładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpa- trzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest oko- liczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy administracji publicznej oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W odniesieniu do po- stępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oznacza to, że zarówno w toku postępowania przed organem I, jak i II instancji może zostać podniesiony i zweryfikowany zarzut błędnego pomiaru prędkości¹⁸. Zarzut ten

16 Wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA/1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1999 r., III SA 6417/97 przywołany w pracy P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe…, s. 108.

17 Zob. np. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., II SA/Gl 215/16, CBOSA;

wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1052/15, CBOSA.

18 Wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, Legalis nr 1508183.

(20)

19 powinien być rozpoznany w prowadzonym postępowaniu w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Rozpatrujący skargę na decyzję ostateczną, WSA w Gdańsku przyjął, że istot- ną kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego prawidłowego ustalenia przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Okolicz- ność ta stanowiła – w ocenie sądu – zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97

§ 1 pkt 4 k.p.a. wymagające zawieszenia postępowania i odrębnego rozstrzy- gnięcia. W konsekwencji brak zawieszenia postępowania i oparcie rozstrzygnię- cia na informacji pochodzącej od funkcjonariusza policji zakwalifikowano jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi¹⁹.

Brak uzasadnienia tego stanowiska skłania do rozważenia prawidłowości przyjętej przez sąd kwalifikacji prawnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W literaturze przedmiotu wyodrębniono cztery istotne elementy konstruk- cyjne zagadnienia wstępnego. Po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, po drugie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte, musi występować zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji²⁰. Wskazane elementy wymienione są na zasadzie koniunk- cji, co oznacza, że do uznania danej kwestii za zagadnienie wstępne wymagane jest wystąpienie wszystkich czterech elementów łącznie. Brak któregokolwiek z nich wyklucza możliwość zaistnienia zagadnienia wstępnego, a co za tym idzie, wyklucza możliwość zawieszenia postępowania.

Pierwszy z konstytutywnych elementów zagadnienia wstępnego wymaga, by pojawiło się ono w toku postępowania. Wyraźnie przesądza o tym początko- wy fragment art. 97 § 1 k.p.a., wprowadzający obowiązek zawieszenia postępo- wania. Podzielić należy pogląd, iż zawiesić można tylko toczące się postępowa- nie, a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania²¹. Oznacza to, że zagadnienie wstępne nie może powstać przed wszczęciem po-

19 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

20 G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; G. Łasz- czyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War- szawa 2010, t. 1, s. 712; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjne- go. Komentarz, Warszawa 2016, s. 454–457.

21 G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, z. 7, s. 64–65; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania… s. 712.

(21)

20

stępowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy wszczęcie postępowania administracyjnego było, czy też nie było poprzedzone postępowaniem incydentalnym²² czy też innymi czynnościami np. o charakterze sprawdzającym lub kontrolnym.

Wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w ramach tych czynności usta- leń czy zgromadzonych dowodów nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

Drugi z wymienionych wyżej elementów to właściwość innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tego elementu można założyć, że w sprawie zakończonej glosowanym wyrokiem został on spełniony. Odmo- wa przyjęcia mandatu karnego – niezależnie od okoliczności leżących u jej podstaw – prowadzi do przekazania sprawy sądowi powszechnemu, który ustala zasadność przypisanego obwinionemu czynu. W ramach postępowania sądo- wego możliwe jest kwestionowanie prawidłowości dokonanych ustaleń, w tym prawidłowości pomiaru prędkości. Jeżeli zatem strona postępowania w sprawie o czasowe cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kwestionuje prawidło- wość ustaleń funkcjonariuszy policji w zakresie przekroczenia prędkości, to roz- strzygnięcie tej kwestii może być dokonane przez sąd powszechny. Spełniona zostaje zatem przesłanka właściwości sądu do rozstrzygnięcia tej okoliczności.

Powyższe może sugerować związek z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydaje się, że na tym oparte zostało wnioskowanie sądu w analizowanej sprawie.

Kolejny element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego stanowi wymóg, by rozstrzygnięcie tego zagadnienia poprzedzało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W kodeksie postępowania administracyjnego sformułowano wymóg uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpozna- nia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazany wymóg stanowi pod- stawę do założenia, iż zagadnienie wstępne ma charakter otwarty, co oznacza, że nie było jeszcze przedmiotem prawomocnego orzeczenia²³. Przyjmuje się, że zagadnienie wstępne stanowi uzupełnienie okoliczności sprawy o element, któ- rego przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie było²⁴. Omawiany element jednoznacznie wiąże kwestię zagadnienia wstępnego z charakterem material- noprawnym, a zatem z wypowiedzią, stanowiskiem innego organu lub sądu co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych okoliczności mających znaczenie prawne²⁵. W literaturze przedmiotu zwrócono

22 G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia…, s. 65.

23 B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, „Zeszy- ty Naukowe Uniwersytety Łódzkiego”, seria 1, Nauki humanistyczno-społeczne, 1965, z. 38, s. 92.

24 Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA/ 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55.

25 G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania… s. 718. Autor ten

(22)

21 uwagę, że zagadnienia wstępnego co do zasady nie stanowi weryfikacja decyzji niezależnie od tego, czy uzyskała ona przymiot ostateczności, czy też nie²⁶. Podzielając to stanowisko, należy przyjąć, że tym bardziej zagadnienie wstępne nie może dotyczyć prawidłowości czynności dokonanych w procedurze poprze- dzającej inne (niedecyzyjne) rozstrzygnięcie. Innymi słowy, zagadnienie wstęp- ne wiązać należy z kwestią rozstrzygnięcia o istnieniu lub zakresie uprawnień i/ lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, a nie z tym, czy czyn- ności dowodowe ich dotyczące lub sporządzone na ich podstawie dowody są prawidłowe.

W stanie faktycznym sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Gdańsku cho- dziło o zakwestionowanie prawidłowości dokonania czynności, w następstwie których sporządzony został dowód w postępowaniu administracyjnym, jakim jest informacja o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h. Z uwagi na istotę i charakter zagadnienia wstępnego nie można przyjąć, iż powinno ono obejmować również wskazaną czynność, tym bardziej że miała ona miejsce jeszcze przed samym wszczęciem postępowania.

Należy zauważyć, że nie sposób uznać w tym przypadku, iż okoliczności sprawy zostają uzupełnione o element, którego przed zawieszeniem postępowania nie było. Bezspornie ustalony stan faktyczny dowodzi okoliczności przeciwnej.

Element, który miałby stanowić zagadnienie wstępne istniał od samego początku sprawy, a nawet jeszcze wcześniej. Można zaryzykować tezę, iż powstanie sprawy administracyjnej było determinowane zaistnieniem tego elementu (tj. stwierdze- nia przekroczenia dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h). Jako odrębna od powyższego jawi się kwestia prawidłowości dokonania czynności, które doprowadziły do ukonstytuowania się elementu stanowiące- go „podstawę” powstania sprawy administracyjnej. Nie wydaje się uzasadnione rozszerzanie zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego na ocenę prawidłowości tych czynności. W istocie rzeczy strona, podnosząc nieprawidłowość dokonane- go pomiaru prędkości, zakwestionowała sposób przeprowadzenia czynności, na podstawie których sporządzony został dowód w sprawie. Z podstaw konstrukcyjnych omawianej instytucji procesowej wynika, że nie służy ona ustalaniu oko- liczności faktycznych sprawy czy też weryfikacji prawidłowości ich ustaleń.

Czwartym z wymienionych elementów konstrukcyjnych zagadnienia wstęp- nego jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem kwestii wstępnej a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powyższą zależność interpretuje się

stwierdził, iż zagadnienie wstępne może mieć charakter zarówno materialny, jak i procesowy. Kwe- stia ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

26 W. Jakimowicz, Kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym [w:] Prawo do dobrej ad- ministracji, materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego Warszawa–Dębe 23–25 września 2002 r., Warszawa 2003, s. 92–93.

(23)

Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa 2017/4

GDAŃSKIE

STUDIA

PRAWNICZE

PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4

GDAŃSKIE

STUDIA

PRAWNICZE

PRZEGLĄD ORZECZNICTWA 2017 NR 4

Spis treści

Table of contents

PRAWO I POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Zakwestionowanie ustaleń policji drogowej co do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jako zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy

i wydania decyzji administracyjnej