Stanisław Bułajewski
Pojęcie akty prawa miejscowego w
poglądach doktryny, orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnegoi sądów
administracyjnych
Studia Prawnoustrojowe nr 18, 5-21
2012
A r ty k u ły
S ta n isła w B u ła je w sk i
K a te d ra P ra w a K onstytucyjnego W ydział P ra w a i A d m in istracji UWM
Pojęcie aktu prawa miejscowego
w poglądach doktryny,
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
i sądów administracyjnych
1. W p ro w a d zen ie
P ro b le m a ty k a p ra w a m iejscow ego b y ła i je s t te m a te m zarów no o d rę b n ych m onografii, ja k i w ielu artykułów . C en n y m o p racow aniem , w k tó ry m a u to rk a pró b o w ała podać definicję a k tu p ra w a m iejscowego, je s t p u b lik acja D. D ą b e k 1. D aje się je d n a k zauw ażyć, iż in te re s u ją c a n a s p ro b le m a ty k a w d alszy m ciąg u n ie zo sta ła w y jaśn io n a w yczerpująco. M oim zd an iem , coraz więcej je s t n iejasn o ści i k o n tro w e rsji, jeże li chodzi o w sk a z a n ie ak c ep to w a n ych przez w szy stk ich kryteriów , w o p arciu o k tó re m o żn a lu b n ie za k w alifi kow ać d a n y a k t do ak tó w p ra w a m iejscow ego o c h a ra k te rz e pow szechnie obow iązującym .
N in iejszy a rty k u ł stan o w ił b ędzie z a te m p ró bę w y p raco w an ia kryteriów , w o p a rc iu o k tó re m ożliw e będ zie od różnienie ak tó w podejm ow anych przez o rg a n y stan o w iąc e gm iny, p o w ia tu i w ojew ództw a sam orządow ego, k tó re m a ją c h a r a k te r źródeł p ra w a , od in n y ch ak tó w praw otw órczych, k tó re ta k im i źró d łam i p ra w a nie są. P rze d m io tem a n a liz y (oprócz oczywiście poglądów do ktry n y ) b ę d ą w y b ra n e o rzeczen ia T ry b u n a łu K on sty tu cyjn ego oraz o rze czen ia sądów ad m in istracy jn y ch . W orzeczen iach ty ch n ie s te ty b r a k je s t cza sam i spójności i jed n o lito śc i poglądów, ja k ie p rz elew a n e s ą n a p a p ie r przez sk ła d y o rzekające ty ch sądów.
Z ak res nin iejszego a r ty k u łu n ie p o zw ala je d n a k n a d o k ła d n ą a n a liz ę k w e stii odnoszących się do ak tó w p ra w a m iejscow ego stan o w io n y ch przez
w szy stk ie m ożliw e podm io ty w yposażone w p rz y m io t tw o rz e n ia p ra w a po w szechnie obow iązującego. D latego te ż p rz ed m io te m mojego z a in te re so w a n ia b ędzie je d y n ie d ziała ln o ść sta n o w ią c a ra d y gm iny, ra d y p o w ia tu i sejm ik u w ojew ództw a oraz problem y, z ja k im i b o ry k a ją się te o rg a n y w tra k c ie u s t a la n ia czy podejm ow ana u ch w ała j e s t będzie a k te m p ow szechnie ob ow iązują cym , czy też nie. Tym sam y m poza z a k re se m niniejszego a r ty k u łu znajdzie się d ziałaln o ść tere n o w y ch org anów a d m in istra c ji rządow ej, k tó re to rów nież zo stały w yposażone w k o m petencję w y d a w an ia ak tó w p ra w a m iejscowego.
2. P o ję c ie a k tu p r a w a m ie jsc o w e g o w e d łu g w y b r a n y c h
p o g lą d ó w d o k tr y n y p o lsk iej
K onsty tu cja Rzeczypospolitej Polskiej z d n ia 2 k w ie tn ia 1997 r.2 w a rt. 87 u s t. 2 w sk azu je, iż a k ty p ra w a m iejscow ego s ą źró d łam i pow szechnie obow ią zującego p ra w a w Polsce. A k ty te oczywiście ob ow iązują n a ob szarze d z ia ła n ia organów , k tó re je ustanow iły.
P rze jd ę te ra z do p róby zdefin io w an ia pojęcia „a k ty p ra w a m iejscow ego”. T erm in te n od w ielu la t b u d zi w iele k o n tro w e rsji i n iejasn ości, poniew aż nie je s t jednoznaczny. P ie rw sz ą n ie p e łn ą definicję le g a ln ą p ra w a m iejscow ego m o żn a odnaleźć w u sta w ie z d n ia 20 lip ca 1983 r. o sy stem ie r a d narodow ych i sam orządzie te ry to ria ln y m 3. Z kolei u s ta w a z d n ia 8 m a rc a 1990 r. o sa m o rz ąd zie te ry to ria ln y m 4 w a r t. 40 u st. 1 o k re śliła, iż p rz ep isy pow szechnie obow iązujące stan o w io n e p rzez o rg a n y s a m o rz ą d u b ę d ą o k re śla n e m ia n e m przep isó w gm innych. P rz e p isy pow szechnie obow iązujące w y d aw an e p rzez wojew odów w drodze ro z p o rzą d zeń to n a to m ia s t p rz ep isy m iejscow e5. O bec nie term in o lo g ia p ra w a m iejscow ego w sam o rz ąd zie te ry to ria ln y m zo stała ujedn olicona i d o stosow ana do n az ew n ictw a u stalo n eg o w a r t. 87 K o n sty tu cji RP. J u ż w szy stk ie u s ta w y sam orządow e (g m in n a, p ow iatow a i w ojew ódz ka) o raz u s ta w a o w ojew odzie i a d m in istra c ji rządow ej w w ojew ództw ie z a w ie ra ją odpow iednie ro zd ziały odnoszące się do ak tó w p ra w a m iejscow ego stanow ionego p rzez w sk a z a n e podm ioty.
N ie ste ty ż a d e n z ww. ak tó w n o rm a ty w n y c h n ie daje w y starczający ch arg um en tó w , aby podać w y czerp u jącą definicję p ra w a m iejscow ego. D latego
2 Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
3 Tekst jedn.: Dz.U. z 1988 r., nr 26, poz. 183. Oczywiście polskiemu ustawodawstwu znana jest również ustawa, która (co prawda lakonicznie, ale jednak) regulowała zasady i tryb stanowienia przepisów miejscowych. Mam tu oczywiście na myśli ustawę z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. z 1964 r., nr 8, poz. 47). Akt ten dużo dokładniej niż obecne ustrojowe ustawy samorządowe regulował także kwestie związane z szeroko rozumianym prawem miejscowym.
4 Dz.U. z 1990 r., nr 16, poz. 95 z późn. zm.
5 Patrz szerzej: W. Kręcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyj ności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 5, s. 52-58.
też w tej k w e stii n a le ż y p osiłko w ać się n ie tylko o rzeczn ictw em (k tó re w dalszej części a r ty k u łu będzie p rz ed m io te m analizy ), ale i p o g ląd am i d ok tryny, k tó re d e fin iu ją in te re su ją c e n a s pojęcie w ró żn y sposób. P rzykładow o ciekaw ego ro z ró ż n ie n ia d o k o n u ją P. L isow ski i A. O sta p sk i, k tó rzy dzielą pojęcie „a k t p ra w a m iejscow ego” n a cz te ry sform ułow ania: a k t p ra w a , a k t no rm aty w n y, źródło p ra w a , źródło pow szechnie obow iązującego p ra w a 6. I ta k a k t p ra w a c h a ra k te ry z o w a n y je s t ja k o re z u lta t ak ty w n o ści p o d m io tu w y s tę pującego z pozycji w ładzy publicznej, k tóreg o is to ta sp ro w a d za się do je d n o stro n n eg o u s ta le n ia tre śc i re g u ły p o stęp o w an ia. P o n a d to a k t p ra w a sk ie ro w a n y j e s t n a w yw oływ anie sk u tk ó w p ra w n y c h i je s t p ra w n ą fo rm ą d z ia ła n ia a d m in is tra c ji7. Z kolei a k t p ra w a m iejscow ego to a k t n o rm a ty w n y re g u lu ją cy p o stęp o w an ie w yłącznie pew nej k a te g o rii ad resató w , m ający ch siedzibę n a te re n ie d z ia ła n ia organów stan o w iąc y ch i w ykonaw czych k o n k re tn e j je d n o s t ki s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o 8. Co isto tn e , a k t p ra w a m iejscow ego je s t nie tylko źródłem p ra w a , ale źródłem p ra w a , któ reg o m oc p ra w n a je s t pow szech nie obow iązująca. P. L isow ski i A O s ta p sk i swoje ro z w a ż a n ia ko ńczą sfo rm u ło w an iem n a stę p u ją c e j definicji, a m ianow icie za a k t p ra w a m iejscow ego u w a ż a ją „a k t n o rm a ty w n y w zn a cze n iu m a te ria ln y m i fo rm a ln y m (lub p rz y n ajm n iej w z n a cze n iu m a te ria ln y m ), za w iera ją cy co n ajm n iej je d n ą no rm ę pow szechnie obow iązującego p ra w a , u stan o w io n y przez podm iot a d m in is tr u jący, będ ący tere n o w y m o rg a n em a d m in is tra c ji p u b liczn ej”9. W edług p o g lą dów J . C zerw i I. K rześnickiego (z k tó ry m i n ależ y się zgodzić), n a pojęcie a k tu p ra w a m iejscow ego s k ła d a się w iele elem entów , m .in. w s k a z u ją oni, iż p o d staw o w ą cechą ak tó w p ra w a m iejscow ego je s t pow szechność ich obow ią zyw an ia, n a te re n ie d z ia ła n ia o rg a n u , k tó ry je u stan o w ił. T ak więc a d r e s a te m u ch w ał org an ó w stan o w iący ch je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , b ę dących a k ta m i p ra w a m iejscowego, m ogą być pod m ioty p rzeb yw ające n a te re n ie je d n o stk i sam orządow ej (niekoniecznie jej m ieszk a ń cy )10. N a to m ia s t D. D ąb ek słu szn ie zau w aż a, iż definicja le g a ln a pojęcia „ a k ty p ra w a m iejsco wego” z a w a rta w obecnie obow iązującej K o n sty tu cji R P je s t n ie p e łn a i w s k a zuje je d y n ie podstaw ow e e le m e n ty tej dej definicji. I ta k a k t p ra w a m iejsco wego je st:
- podstaw ow ym źródłem p ra w a pow szechnie obow iązującego,
- obow iązuje pow szechnie n a obszarze d z ia ła n ia organów , k tó re je u s t a nowiły,
- stan o w io n y n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h ustaw ,
6 P. Lisowski, A. Ostapski, A kty prawa miejscowego stanowione przez terenowe organy administracji rządowej, Wrocław 2008, s. 13.
7 Ibidem.
8 Zob. szerzej, ibidem, s. 15. 9 Ibidem, s. 19.
10 J. Czerw, I. Krześnicki, Działalność uchwałodawcza rady gm iny ze wzorami uchwał, procedur i pism , Warszawa 2007, wyd. 2, s. 125.
- je s t stan o w io n y p rzez o rg a n y je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o lub tere n o w e o rg a n y a d m in istra c ji rządow ej,
- zo stał ogłoszony11.
Oczywiście a u to rk a w dalszej części sw oich ro z w aża ń w y m ien ia in n e e le m e n ty n iezb ęd n e do p o d a n ia pełnej definicji - a k tu p ra w a miejscowego.
M oim zd an iem , p o d an ie pełnej definicji leg aln ej pojęcia „ak ty p ra w a m iejscow ego” n ie je s t m ożliw e z je d n e j przyczyny - ta k a d efinicja w polskim p o rz ą d k u p ra w n y m nie istn ie je . Tym sam y m p raw o m iejscow e m o żn a zdefi niow ać je d y n ie poprzez w sk a z a n ie cech c h a ra k te ry sty c z n y c h , dzięki k tó ry m b ędziem y m ogli je (choć n ie bez problem ów ) odróżnić od in n y ch ak tó w p ra w o tw órczych. S ą to cechy n astęp u ją ce:
a) obow iązyw anie p ra w a m iejscow ego o g ra n ic za się do o b szaru , n a k tó ry m o rg a n em u p ra w n io n y m do sta n o w ie n ia p ra w a m iejscow ego j e s t głów nie r a d a gm iny, r a d a p o w iatu i sejm ik w ojew ództw a;
b) a d r e s a t n o rm p ra w a m iejscow ego n ie tylko nie je s t, ale i n ie m oże być k o n k re tn ie określony, co s tw a rz a m ożliw ość n o rm o w a n ia p o stęp o w a n ia ró ż n y ch i n ieo k re ślo n y c h k a te g o rii a d re s a tó w - s ą to m .in. m ieszk a ń cy danej jed n o stk i sam o rz ąd u tery to rialn eg o , przedsiębiorcy d ziałający n a te re n ie tych je d n o ste k oraz osoby, k tó re co p ra w d a n ie s ą członkam i danej w spólnoty sam o
rządow ej, ale np. czasowo znajdujący się n a dan y m te ry to riu m tu ry śc i12; c) a k ty p ra w a m iejscow ego s ą ściśle po w iązan e z u sta w ą . N ie m ożna p rzecież zapom nieć, że praw o m iejscow e to praw o p od ustaw ow e, k tó re je s t stan o w io n e n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a żn ień za w a rty c h w u s ta w ie 13. T ak w ięc p o d staw o w ą cechą p ra w a m iejscow ego je s t b r a k jego autonom iczno- ści. C hodzi p rz ed e w szy stk im o to, że nie m a m ożliwości, aby praw o d aw ca lo k aln y p rz y tw o rz e n iu p rzep isów m iejscow ych nie w y k a zał się w y raźn y m u p o w a żn ien iem ustaw ow ym . Tym sam y m a k ty p ra w a m iejscow ego w h ie r a r chii źródeł p ra w a z a jm u ją zaw sze pozycję z a le ż n ą 14. P o d sta w ą w y d a n ia p rz e pisów m iejscow ych m oże być p rz ep is szczegółowy ra n g i u staw ow ej, o k re ś la ją cy p rz e sła n k i tw o rz e n ia n o rm niższego rz ę d u 15, z a k re s, sposób reg u lacji
11 D. Dąbek, op. cit., s. 68-69.
12 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 324/2011, LexPolonica nr 2785066.
13 Art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997. Zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2008 r. (IV SA/Wr 12/08, „Wspólnota” 2008, nr 42, s. 30), w którego uzasadnieniu czytamy m.in.: „Stanowienie prawa miejscowego na podstawie rozporządzenia jest w istocie działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkującą kwalifikowaną wadą aktu powodującą jego nieważność”. Zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 738/11, LexPolonica nr 2590862.
14 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo logiczny” 1991, nr 2, s. 27-28.
15 Normą niższego rzędu będzie w tym przypadku akt prawa miejscowego, który w hierar chii źródeł prawa wskazanych w Konstytucji jest wymieniony na ostatnim miejscu.
p ra w n e j16 o raz podm iot upow ażn io n y do jego w yd an ia. P rz e p is wyższego rz ęd u , ja k im je s t u s ta w a , m oże upow ażn ić o rg a n s a m o rz ą d u do u re g u lo w a n ia je d y n ie p ew nych k w e stii szczegółow ych n a b az ie ju ż ogólnie u n o rm o w a nej m a te r ii w u sta w ie lu b up ow ażn ić m iejscow ego p raw od aw cę do u re g u lo w a n ia sam ego tylko try b u w y k o n a n ia re g u la cji u staw o w ej. Z ate m b a z a do sta n o w ie n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego m oże w y n ik ać z b ezpo śred niego u p o w a ż n ie n ia w sk azan eg o w u sta w ie ustrojow ej b ąd ź z u p o w a żn ien ia zaw arteg o w in n y ch re g u la c ja c h ustaw ow ych;
d) s ą to n o rm y w ielokro tnego zasto so w an ia, co od ró żn ia je od ak tó w ad m in istracy jn y ch ;
e) a k ty p ra w a m iejscow ego m ogą, ale n ie m u sz ą być p o p a rte p rz y m u se m p ań stw a . Oczywiście środki przy m u su , ch a ra k te ry z u ją c e się różnym stopniem dolegliwości, zostały określone przez ustaw odaw cę w u sta w a c h szczególnych;
f) w asp ek cie podm iotow ym p ra w e m m iejscow ym m o żna n az w ać tylko ta k ie praw o, k tó re je s t stan o w io n e p rzez p odm ioty n ieb ęd ące o rg a n a m i ce n tra ln y m i, pochodzące od organów s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o (np. od ra d y gm iny), wojew odów i org anów a d m in is tra c ji rządow ej niezespolonej;
g) a k ty p ra w a m iejscow ego, ja k stan o w i K o n sty tu c ja R P w a r t. 88 u s t. 1 i 2, w chodzą w życie po ich ogłoszeniu. D z ie n n ik ie m u rzędow ym , w k tó ry m o głasza się te a k ty je s t W ojew ódzki D z ie n n ik U rzędo w y 17;
h) w szy stk ie a k ty p ra w a m iejscow ego po ich u c h w a le n iu m u s z ą być p rz e k a z a n e organow i n a d z o ru w łaściw em u ze w zględ u n a p rz ed m io t re g u la cji danego a k t u 18.
J a k w ięc łatw o m ożna zauw ażyć b r a k j e s t po stro n ie d o k try n y je d n o lito ści poglądów odnośnie do o m aw ianego pojęcia. P rz e d sta w ic ie le polskiej n a u k i n ie s te ty nie p o tra k to w a li definicji a k tu p ra w a m iejscow ego w sposób pełny. W ydaje się, że głów nym pow odem tak ieg o s ta n u rzeczy je s t b r a k p o w iąz an ia ro z w aża ń teo re ty czn y c h z re a ln y m i p ro b lem am i, z ja k im i b o ry k a się lo k aln y praw o d aw ca tw o rzący a k ty p ra w a m iejscowego.
M oim sk ro m n y m zdan iem , b a z u ją c n a pow yższych ro z w aża n iach , m ożna po kusić się o p o d an ie (choć nieprecyzyjn ej) definicji pojęcia a k tu p ra w a m iej scowego.
16 Por. także P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r., Warszawa 2000, s. 122.
17 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/201, LexPolonica nr 3989120.
18 Por.: R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, „Radca Prawny” 2001, nr 6, s. 9-10; J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 3, s. 35-39; E. Cz. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe. Praktyczny komentarz, Zielona Góra 2001, s. 20-23; J. Jagielski, Prawo miejscowe,
„Organizacja - Metody - Technika” 1986, nr 4, s. 7-13; S. Bułajewski, Konstytucyjny obowiązek ustawowego określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego — czy spełniony?, [w:] S. Bożyk, A. Jamróz (red.), Konstytucja, ustrój polityczny, system organów państwowych. Prace ofiarowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu, Białystok 2010, s. 54-55.
A k t p r a w a m ie jsc o w e g o m a ją cy z a s ię g te r y to r ia ln y i p o d e jm o w a n y z w y r a ź n e g o u p o w a ż n ie n ia u s ta w o w e g o j e s t fo rm ą d z ia ła n ia o r g a n u s ta n o w ią c e g o lu b w y k o n a w c z e g o je d n o s tk i sa m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o , p o d ję tą w fo rm ie u c h w a ły lu b z a r zą d ze n ia , z a w ie r a ją c ą co n ajm n iej j e d n ą n orm ę g e n e r a ln ą i a b stra k cy jn ą , k tó r a j e s t n o rm ą w ie lo k r o tn e g o z a s to s o w a n ia , z m ie r z a ją c ą do r o z str z y g n ię c ia o k r e ślo n ej sp r a w y p u b lic zn ej i w c h o d z ą c ą w ż y c ie po o p u b lik o w a n iu w W ojew ódzkim D z ie n n ik u U r z ę d o w y m19.
3. W ybrane o r z e c z e n ia T ry b u n a łu K o n sty tu c y jn e g o
i są d ó w a e le m e n ty s k ła d o w e p o ję c ia „akty p ra w a
m ie js c o w e g o ”
W ra m a c h tego p o d p u n k tu a n a liz ie z o s ta n ą p o d d an e tylko n ie k tó re o rze czen ia odnoszące się do in te re su ją c e g o n a s pojęcia. Oczywiście poniższe ro z w a ż a n ia n ie m a ją n a celu sfo rm u ło w a n ia ro zstrzy g ając y ch wniosków, a je d y n ie u k a z a n ie , j a k n a tle w y b ra n y ch orzeczeń p re z e n to w a n e je s t pojęcie a k tu p ra w a m iejscowego.
W ydaje się, iż n ajlep sz y m ro z w iąza n ie m b ędzie a n a liz a o rzeczn ictw a w o p arciu o cechy c h a ra k te ry s ty c z n e a k tu p ra w a m iejscow ego, ja k ie zo stały o k reślo n e w p u n k cie d ru g im niniejszego a rty k u łu .
3.1. A k ty p r a w a m ie jsc o w e g o ja k o a k ty p o d u sta w o w e
W ra m a c h tego p o d p u n k tu p ra g n ę zwrócić u w ag ę p rz ed e w szy stk im n a w yrok T ry b u n a łu K onstytucyjnego z d n ia 10 g ru d n ia 2002 r.20 T ry b u n ał, nie p o z o s ta w ia ją c ja k ic h k o lw ie k w ą tp liw o ści, w sw oim o rz e c z e n iu tw ie rd z i: „Z a r t. 94 K o n sty tu cji w yn ik a, że p rz ep isy p ra w a m iejscow ego m ogą być u sta n o w io n e w yłącznie n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a żn ień z a w a rty c h w u sta w ie . U p o w ażn ien ie d la o rg a n u s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o do w y d a n ia p rzep isó w p ra w a m iejscow ego m u si w yn ik ać z a te m z ustaw y. W a ru n e k te n n ie zo stał spełniony, gdyż u p o w a żn ien ie d la poszczególnych r a d m ia s t (gm in) do w p ro w ad ze n ia i u s ta le n ia s ta w e k o p ła t za p a rk o w a n ie pojazdów sam ocho dow ych n a d rogach w y n ik a n ie z u staw y, lecz z p rz e p isu a k tu w ykonaw czego do u sta w y (§ 3 u s t. 1 i § 4 u st. 1 ro z p o rzą d zen ia R ad y M in istró w w sp raw ie szczegółow ych z a sa d w p ro w a d z a n ia o p ła t za p a rk o w a n ie pojazdów sam ocho dow ych n a drog ach publicznych). R a d a M inistrów , w y dając ro zpo rząd zenie za w iera ją ce u p o w a żn ien ie do sta n o w ie n ia przep isó w p ra w a m iejscow ego oraz
19 Zob. obszernie, S. Bułajewski, Rada powiatu - pozycja ustrojowa, stanowienie prawa i kontrola, Olsztyn 2009, s. 103-167.
reg ulacji, k tó re n ie m ieszczą się w g ra n ic a c h udzielonego p rzez u staw o d aw cę um ocow ania, n a ru s z y ła n iew ą tp liw ie a r t. 7 K o n sty tu cji, n a k ła d a ją c y n a o rg a ny w ładzy publicznej obow iązek d z ia ła n ia n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h p r a w a”. P o n ad to j a k słu szn ie zauw ażył T ry b u n a ł w sw oim n a s tę p n y m orzecze n iu , K o n sty tu c ja R P „posługuje się ty lk o og ó ln ą d efin ic ją a k tó w p ra w a m iejscowego. M im o dużego zróżnicow ania ty ch ak tó w zarów no pod w zględem przedm iotow ym , ja k i podm iotow ym (a k ty o rganó w a d m in is tra c ji rządow ej, ja k i sam odzielnych, o zu p e łn ie innej pozycji ustrojow ej, o rg an ów sa m o rz ą d u tery to ria ln e g o ). K o n sty tu cja nie w y m ien ia ich n az w rodzajow ych. W poszcze gólnych u sta w a c h , będących p o d sta w ą w y d a w a n ia ak tó w p ra w a m iejscow e go, w y stę p u ją one ja k o uchw ały, z a rz ą d z e n ia lu b ro z p o rzą d zen ia porządkow e, m iejscow e p la n y zag o sp o d aro w a n ia p rz e strz e n n e g o itp. Co w ięcej, sam o n a zw anie jak ieg o ś a k tu a d m in istra c ji rządow ej rozp orząd zen iem , a a k tu o rg a n u s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o u c h w a łą itp . n ie w y sta rc z a do przyjęcia, że m am y do cz y n ien ia z a k te m p ra w a m iejscowego. N iezb ędn e s ą każdorazow e u s ta le n ia , czy d a n y a k t m im o swojej specyfiki przedm iotow ej lu b po dm ioto wej i tak ieg o a n ie innego sto p n ia k o n k re ty z acji je s t lu b nie je s t a k te m p ra w a m iejscowego. T ak zróżnicow ana w e w n ętrzn ie s fe ra p ra w o tw ó rstw a w ym ag a też tra k to w a n ia w sposób o d rę b n y każdego ro d z aju a k tu p ra w a m iejscow ego p rz y b a d a n iu , czy m ieści się o n w w y m og ach zw ią z a n y c h z a k ta m i n o rm a ty w n y m i określo n y m i w a r t. 188 p k t 1 -3 i p k t 5 w zw iązk u z a r t. 79 u s t. 1 K o n sty tu cji”21.
J a k słu szn ie zauw aży ł W ojew ódzki S ąd A d m in istra c y jn y w Łodzi: „niedo p u szc zaln e je s t, by p rz ep isy p ra w a m iejscow ego, b ę d ą c p rz e p isa m i p o d staw o w ym i, w y k ra cza ły poza u n o rm o w a n ie ustaw ow e. P rz e p is w ykonaw czy m oże ze swej isto ty je d y n ie »wykonywać« u sta w ę , a w ięc j ą u zu p e łn ia ć, nie może n a to m ia s t regulow ać m a te rii, k tó ra nie b y ła p rz ed m io te m ustaw y. T raci bo w iem w ted y swój w ykonaw czy c h a ra k te r, s ta ją c się sam o d zieln y m źródłem p ra w a i w y k raczając w te n sposób poza u p o w a żn ien ie u staw o w e (v. w yrok W SA w K rakow ie z d n ia 20 k w ie tn ia 2010 r., III SA/Kr 1/2009)”22.
N a stę p n y m b ard zo isto tn y m ro zstrzy g n ięciem , którego część u z a s a d n ie n ia chciałbym przytoczyć, a k tó re po części w iąże się z pow yższym p o sta n o w ien iem T ry b u n a łu , j e s t w y ro k W ojew ódzkiego S ą d u A d m in istra c y jn e g o O środek Z am iejscow y w L u b lin ie z d n ia 7 g ru d n ia 2006 r.23 O rzeczenie to dotyczy m oim zd a n ie m n ajisto tn ie jsz ej k w e stii, k tó ra stan o w i sedno p ro b le m u, ja k im je s t p o d an ie definicji a k tu p ra w a m iejscow ego. O rzeczenie to ro z strzy g a , iż „z sam ego tylko fa k tu podjęcia u ch w ały p rzez o rg a n stan o w iący
21 Postanowienie z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02, OTK-A 2004, nr 9, poz. 97. 22 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 48/2012, LexPolonica nr 3951390; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 657/2011, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2012, nr 4, poz. 3.
je d n o s tk i s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o n ie m o żn a w yw odzić, że m a m y do cz y n ien ia z a k te m p ra w a m iejscowego. R ów nież to, że u c h w a ła dotyczy sfery o rg a n iz a c ji w e w n ę trz n e j in s ty tu c ji g m in n e j, n ie p rz e s ą d z a o c h a r a k t e rz e u ch w ały objętej dyspozycją a r t. 40 u s t. 2 p k t 2 u s ta w y o sam o rząd zie g m in n y m ”.
O s ta tn im orzeczeniem , k tórego fra g m e n t w ty m m iejscu chciałb ym p rz y toczyć, j e s t w y ro k W ojew ódzkiego S ą d u A d m in istra c y jn e g o w O lszty n ie z d n ia 15 w rz e śn ia 2009 r.24, w k tó ry m czy tam y m .in.: „K om petencja p ra w o daw cza o rg a n u gm in y obejm uje u p ra w n ie n ie do sta n o w ie n ia przep isó w p r a w a m iejscow ego, k tó re m a ją m oc p ow szechnie o bo w iązującą n a te re n ie dan ej je d n o s tk i s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o . Ż ad e n a k t p ra w a m iejscow ego n ie je s t je d n a k stan o w io n y sa m o istn ie i w ym aga ustaw ow ej podstaw y, o czym p rz e s ą
dza a r t. 40 u st. 1-3 u s ta w y o sam o rz ąd zie gm in ny m . R a d a gm in y obow iązana je s t z a te m p rz e strz e g a ć z a k re s u u p o w a żn ien ia udzielonego jej p rzez u sta w ę w z a k re sie tw o rz e n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego. A k ty p ra w a m iejscowego nie m ogą w y k raczać poza g ra n ic e o k reślo n e u staw o w y m up ow ażn ien iem , a ich tre ś ć m oże być tylko i w yłącznie w y k o n an iem p rzep isó w u s ta w ”.
3.2. T erytorialny zak res o b o w ią zy w a n ia a k tó w p ra w a m iejscow ego
F a k t tery to ria ln o śc i ob ow iązy w ania ak tó w p ra w a m iejscow ego je s t b ez sporny, dlateg o te ż orzeczenia sądów w tej k w e stii sp ro w a d z a ją się do s tw ie r d z e n ia oczyw istych sform ułow ań: „A kty p ra w a m iejscow ego [...] s ą a k ta m i p ow szechnie obow iązującym i (czyli dotyczą w szy stk ich m ieszk ań ców oraz podm iotów zn a jd u ją cy ch się pod d z ia ła n ie m organó w stan o w iąc y ch ta k ie n o r m y p raw n e). N a jw a ż n ie jsz ą cechą o d ró ż n ia jącą p rz ep isy p ra w a m iejscowego od przepisów pow szechnie obow iązujących je s t lo k aln y c h a r a k te r m iejsca o bow iązyw ania ty c h no rm , gdyż n ie obow iązu ją one poza o b sza rem n a ja k im zo stały określone. P rz e p is a rt. 87 u st. 2 K o n sty tu cji zalicza a k ty p ra w a m iejscow ego do źródeł p ra w a pow szechnie obow iązującego n a ob szarze d z ia ła n ia organów , k tó re je ustanow iły. A rt. 94 K o n sty tu cji stan o w i, że o rg a n y s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o oraz tere n o w e o rg a n y a d m in is tra c ji rząd ow ej, n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a żn ień z a w a rty c h w u sta w ie , u s ta n a w ia ją a k ty p ra w a m iejscow ego obow iązujące n a obszarze d z ia ła n ia ty ch organów. Z a s a dy i try b w y d a w a n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego o k re śla u sta w a . N a to m ia st a r t. 40 u st. 1 u s ta w y o sam o rz ąd zie pow iatow ym stan o w i, że n a po d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a żn ień z a w a rty c h w u s ta w a c h r a d a p o w ia tu sta n o w i ak ty p ra w a m iejscow ego obow iązujące n a obszarze p o w ia tu ”25.
23 Sygn. akt III SA/Lu 430/06, Legalis 2011. 24 Sygn. akt II SA/Ol 642/09, Legalis 2011.
25 Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, Legalis 2011.
J e d y n a w ątpliw ość, ja k a w ty m m iejscu m oże się pojaw ić, to k w e stia sta n o w ie n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego n a części te ry to riu m d an ej je d n o s tk i s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o . W ty m p rz y p a d k u w p e łn i zg ad zam się z p o g ląd a m i D. D ąbek, k tó ra słu sz n ie z a u w aż a, że a k ty p ra w a m iejscow ego m o gą być rów nież stan o w io n e d la m n iejszy ch obszarów , k tó re ob ejm u ją je d y n ie część gm in y czy te ż pow iatu . N a t a k ą in te rp re ta c ję w p ro st zezw ala zarów no u s t a w a o sam o rz ąd zie pow iatow ym , ja k i u s ta w a o sam o rz ąd zie w ojew ództw a26. J e d y n ie u s ta w a o sam o rz ąd zie g m in n y m n ie z a w ie ra ta k ie j reg u lacji, co je d n a k n ie oznacza z a k a z u tw o rz e n ia n o rm pow szechnie obow iązujących n a te re n ie części gm iny27. T akże M. K o tu lsk i u w a ża, że: „A kty p ra w a m iejsco wego m ogą być stan o w io n e n a te re n ie całej lu b części je d n o s tk i po d ziału te ry to ria ln e g o p a ń s tw a (gminy, p o w iatu , w ojew ództw a)”28.
Specyficznym i a k ta m i p ra w a m iejscow ego s ą p rz ep isy p orządkow e, k tó re w zależności od tego, czy s ą w y d aw an e p rzez o rg a n y gm iny, czy też p ow iatu , m a ją ró żn y zasięg obow iązyw ania. Co więcej, w pew ny ch p rz y p a d k a c h o rg a ny p o w iatu m ogą n a rz u c ić gm inom obow iązek re s p e k to w a n ia n a ich te re n ie pow iatow ych ak tó w p ra w a m iejscowego. J a k słu szn ie zau w ażył W ojewódzki S ad A d m in istracy jn y w P o zn an iu : „a k ty p ra w a m iejscow ego o c h a ra k te rz e porządkow ym , w p rz eciw ień stw ie do ak tó w w ykonaw czych, n ie s ą w y d aw ane w celu szczegółowej re alizac ji ok reślo n y ch u staw o w y ch u n o rm o w a ń m a te ria l- n o p raw n y ch , lecz w celu u re g u lo w a n ia pew nej sfery sto su n k ó w społecznych, k tó rą n ie za ją ł się u staw o d a w ca, a k tó rej g ra n ic e w y zn acza je d y n ie p rz e d m iot re g u la cji (ochrona życia, zdrow ia, m ie n ia itp.). C hodzi więc o u n o rm o w a n ie sy tu acji lo k aln y ch o c h a ra k te rz e szczególnym , nadzw yczajn ym , co do k tó ry ch b ra k je s t reg u la cji p rz e p isa m i ogólnopaństw ow ym i”29.
3.3. A k ty p r a w a m ie jsc o w e g o ja k o a k ty g e n e r a ln e i a b stra k cy jn e
K o m en tarzem do tej cechy a k tu p ra w a m iejscow ego je s t m .in. w yrok N aczelnego S ą d u A d m in istracy jn eg o z d n ia 6 p a ź d z ie rn ik a 1993 r.30, w k tó rym sąd stw ierdził, iż: „1. U chw ały ra d gm in, podjęte n a podstaw ie a rt. 7 u st. 2 i a r t. 12 u st. 4 u s ta w y z 12 sty czn ia 1991 r. o p o d a tk a c h i o p ła ta c h lo kalny ch (Dz.U. N r 9, poz. 31 ze zm.), n ie m ogą być ad re so w a n e do k o n k re tn ie (im ien
26 Art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
27 D. Dąbek, op. cit., s. 74. Zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia II stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/2011, LexPolonica nr 3891436.
28 Kotulski M., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, „Samo rząd Terytorialny” 2001, nr 11, s. 28.
29 Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1009/2011, LexPolonica nr 3851257.
30 Sygn. akt III SA 680/93, Lex Polonica nr 300207. Zob. także inne orzeczenie - sygn. akt III SA 681/93, Lex Polonica nr 300207, ONSA 1994, nr 4 poz. 145.
nie) ok reślo n y ch podm iotów ; m u s z ą one być ad re so w a n e do nieokreślonego k rę g u osób, bez w zględu n a to, ja k ie j fak ty czn ie ich liczby b ę d ą dotyczyły. 2. U ch w ała ra d y g m in zw a ln ia ją c a od p o d a tk u k o n k re tn ie oznaczony pod m iot p rz y b ie ra w istocie p o stać decyzji a d m in istra c y jn e j”. N ie s ą n im i ta k ż e u ch w ały podejm ow ane w form ie ak tó w k iero w n ic tw a w ew n ętrznego . Z kolei w w y ro k u z d n ia 23 lip ca 1991 r.31 N aczelny S ąd A d m in istra c y jn y stw ierd ził n astęp u ją co : „1. N a p o d staw ie a r t. 18 u st. 1 w zw ią zk u z a r t. 7 u st. 1 i a r t. 43 [...] r a d a g m in y m oże u s ta la ć z a sa d y o k re ś la n ia sta w e k czyn szu d z ie rż a w n e go za g ru n ty k o m u n a ln e b ąd ź u s ta la ć te sta w k i w form ie ak tó w k iero w n ic tw a w ew nętrznego, to j e s t ak tó w n o rm a ty w n y c h sk iero w an y ch do podległych je d n o s te k organizacyjnych. R a d a gm in y n a to m ia s t n ie m a u p ra w n ie ń do u s ta la n ia ty ch sta w e k w form ie p rzep isó w g m in ny ch, to j e s t ak tó w n o rm a ty w n y ch pow szechnie obow iązujących (a rt. 40 tej ustaw y ). 2. R a d a gminy, k tó rej m ien ie p ozostaje w a d m in is tra c ji p rz e d się b io rstw a k o m u n aln eg o n a w a ru n k a c h zlecenia, zachow uje u p ra w n ie n ie do d ecydow ania o jego p rz e z n a cz e n iu i sposobie w y k o rz y s ta n ia i w g ra n ic a c h tego u p ra w n ie n ia m oże, z u w z g lę d n ie n iem w a ru n k ó w zlecenia, o k re śla ć z a sa d y g o sp o d aro w an ia ty m m ien iem p rzez p rz ed sięb io rstw a, w ty m ta k ż e o k re śla ć z a sa d y u s ta la n ia s t a w ek czy nszu za d zierżaw ę tego m ie n ia ”.
W ty m m iejscu m o żn a zad ać p y tan ie: czy a k t p ra w a m iejscow ego m oże za w iera ć w sobie n o rm y k w alifik o w an e ty lko do w e w n ętrzn ie o rg a n iz acy j nych, czy tylko i w yłącznie n o rm y g en e raln e? Z n an e s ą przecież sta n o w isk a o rganów n ad z o ru , k tó re stan o w ią, że w ta k im akcie po w in ny znajdow ać się w yłącznie n o rm y g e n e ra ln e i a b stra k c y jn e . G dzie w ta k im w y p a d k u m ożna zakw alifik ow ać s ta tu ty je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , k tó re m a ją c h a r a k te r łączony, a w ięc z a w ie ra ją n o rm y k iero w n ic tw a w ew n ętrzn eg o i n o rm y g e n e ra ln e , i a b stra k cy jn e.
O dpow iedź n a to ja k ż e tr u d n e p y ta n ie zn a jd z iem y ta k ż e w je d n y m z orzeczeń (z którego te z ą w pełni się zgadzam ), a m ianowicie w w yroku Woje wódzkiego S ąd u A dm inistracyjnego w Gliwicach z d n ia 23 stycznia 2007 r.32 W w y ro k u ty m czy tam y m .in.: „Z daniem S ąd u , is tn ie n ie ustaw o w ej p od staw y p rz y podejm o w an iu d z ia ła ń p rzez ra d ę g m in y n ie p rz e są d z a jeszcze o tym , że u c h w a ła ra d y gm in y z a w ie ra n o rm y pow szechnie obow iązujące, gdyż za a k ty p ra w a m iejscow ego u z n a w a n e s ą zarów no a k ty w y d an e n a p o d staw ie u p o w a ż n ie ń szczegółowych, j a k i u p o w a żn ień blank ieto w y ch . Z ate m je d y n ie c h a r a k te r n o rm p ra w n y c h i k s z ta łto w a n a p rzez te n o rm y sy tu a c ja p ra w n a a d r e sató w m a ją p rz e są d z a ją c e znaczen ie d la kw alifik acji danego a k tu ja k o a k tu p ra w a m iejscowego. Tym sam ym , j e ż e li a k t p ra w o tw ó rczy , ja k im je s t u c h w a ła r a d y gm iny, z a w ie r a co n ajm n iej j e d n ą n o rm ę p o s tę p o w a
31 Sygn. akt SA/Wr 668/91, Lex Polonica nr 299914, ONSA 1993, nr 2, poz. 31. 32 Sygn. akt IV SA/Gl 310/06, Legalis 2011.
n ia o c h a r a k te r z e g e n e r a ln y m i a b stra k cy jn y m , to j e s t a k te m p ra w a m ie jsc o w eg o .
W przedm iotow ej u ch w ale ta k i c h a r a k te r m a ją p rz ep isy [...], bow iem ich a d r e s a ta m i s ą rodzice i dzieci oraz osoby zn a jd u ją ce się w tru d n e j sy tu acji życiowej i m a te ria ln e j, w ro z u m ie n iu u s ta w y o pom ocy społecznej. W tej sy tu acji n ie s ą to n o rm y w e w n ętrzn e , obow iązujące w yłącznie w d an y m u k ła dzie a d m in istra c ji publicznej, lecz s ą one ad reso w an e do ogółu m ieszkańcó w gm in y i w y d an e n a p o d staw ie szczególnej delegacji ustaw ow ej (por. a r t. 40 u st. 1 u s ta w y o sam o rząd zie g m in n y m )”.
C iekaw ym orzeczeniem norm ującym to zagadnienie je s t rów nież w yrok Wo jewódzkiego S ąd u A dm inistracyjnego w O lsztynie z d n ia 22 sierp n ia 2012 r.33, w któ reg o u z a s a d n ie n iu czytam y: „a k t p ra w a m iejscow ego to a k t n o rm a ty w ny, g e n e ra ln y i abstrakcyjny. N o rm a ty w n y c h a r a k te r a k tu oznacza, że zaw ie r a on w ypow iedzi w yzn aczające a d re s a to m p ew ien sposób za ch o w a n ia się, p rz y b ie rając y p o stać n a k a z u , z a k a z u lu b u p ra w n ie n ia . C h a ra k te r g e n e ra ln y oznacza n a to m ia s t, że n o rm y z a w a rte w akcie d e fin iu ją a d r e s a ta poprzez w sk a z a n ie cech, a nie poprzez ich w y m ien ien ie z nazwy. A b strakcy jn ość n o rm y w y ra ż a się w tym , że n a k a z y w a n e , z a k azy w an e lu b dozw olone zacho w a n ie m a m ieć m iejsce w pew nych, z re g u ły p o w ta rz a ln y c h okolicznościach, nie zaś w jed n ej k o n k re tn e j sytu acji. A k ty m u sz ą w ięc dotyczyć zachow ań p o w tarzaln y ch , nie m ogą zaś k o nsum ow ać się p rzez jed n o razo w e za sto so w a nie. A k ty p ra w a m iejscow ego sk iero w an e s ą do podm iotów (ad resató w ) pozo stając y ch poza s tr u k tu r ą a d m in istra c ji”.
3.4. A k ty p r a w a m ie jsc o w e g o ja k o a k ty w ie lo k r o tn e g o z a s to s o w a n ia
K o m en tarzem tego p o d p u n k tu je s t m .in. część u z a s a d n ie n ia w y rok u N a czelnego S ą d u A d m in istracy jn eg o z d n ia 4 k w ie tn ia 2008 r.34 W o rzeczeniu ty m są d stw ierd z a, że „decydujące znaczen ie d la u z n a n ia u ch w ały za a k t p ra w a m iejscow ego m a jej n o rm a ty w n y c h a ra k te r, co m a zw iązek z a b s tra k - cyjnością n o rm p ra w n y c h w niej za w arty ch . A b strak cy jn o ść n o rm y praw n ej ozn acza, że w y zn acza o n a rod zaj p o stę p o w a n ia , ja k ie m oże się zd arzyć w nieok reślo n ej liczbie przypadków . A z a te m n ie m oże o n a być re g la m e n ta c ją jed n o ra zo w ą , n ie p o w ta rz a ln ą , a w p ro st p rzeciw n ie obejm uje n ieo g ra n iczo n ą
ilość n ajró ż n iejszy ch p rz y p ad k ó w ”.
33 Sygn. akt II SA/Ol 418/2012, LexPolonica nr 3984082. Zob. również wyrok Wojewódz kiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 570/2012, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2012, nr 5, poz. 122.
3.5. Ś ro d k i p r z y m u su w a k ta c h p r a w a m ie jsc o w e g o
J a k słu szn ie zau w aży ł P. Dobosz: „zgodnie z u s t. 4 k om en tow aneg o a r ty k u łu [a u to r k o m e n tu je a r t. 40 u s t. 4 u s ta w y o sam o rz ąd zie g m in n y m - S.B.], o rg a n y w ydające p rz ep isy porządkow e m ogą zaw rzeć w ich tre śc i u p ra w n ie n ie d la sądów g rodzkich o rz e k a n ia k a ry g rzy w n y za n a ru s z e n ie obow iązków o k reślo n y ch ty m i p rz e p is a m i”35. Oczywiście u chw ało d aw ca m a je d y n ie m ożli wość, a nie obow iązek o k re śle n ia san k c ji w akcie p ra w a m iejscowego. Ja k o k o m e n ta rz do podnoszonych w ra m a c h tego p o d p u n k tu tre ś c i chciałbym przytoczyć tezę, j a k ą w ypracow ał N aczeln y S ą d u A d m in istracy jn y w w yro ku z d n ia 12 sie rp n ia 1994 r.36, k tó ra b rz m i n astęp u ją co : „1. Zważywszy, że p rz ep isy g m in n e w ykonaw cze w y d aw an e s ą w o p arciu o szczegółowe u p o w a ż n ie n ia ustaw o w e, a p rz ep isy s ta tu to w e i p rz ep isy porządkow e n a p o d staw ie u staw o w y ch u p o w a żn ień g e n e raln y ch , a p rz y ty m tylko p rz ep isy porządkow e m ogą przew idy w ać k a r ę g rzyw n y za ich n a ru s z e n ie , ra d y g m in n ie pow inny obejm ow ać je d n ą u c h w a łą przep isó w g m in n y ch w ykonaw czych, sta tu to w y c h i porząd k o w y ch . Z a n iezg o d n e z p ra w e m n a le ż y u z n a ć w szczególności u ch w ały r a d g m in u s ta n a w ia ją c e p rz ep isy g m in n e w ykonaw cze, je ż e li poza ty m i p rz e p isa m i z a w ie ra ją p rz ep isy g m in n e po rządkow e, k tó re m ogą być w y k o rzy sty w an e w celu z a p e w n ie n ia w y k o n y w an ia n ak a zó w i zak azów p rz e pisów g m innych , w yd an y ch n a p o d staw ie szczegółow ych u p o w a żn ień u s ta w o wych. 2. W p ro w ad za ją k a rę grzy w ny za n a ru s z e n ie p rzep isó w po rządkow ych n a p o d staw ie a rt. 40 u s t. 4 u s ta w y z d n ia 8 m a rc a 1990 r. o sam o rząd zie te ry to ria ln y m (Dz.U. N r 16 poz. 95 ze zm.), r a d a g m in y w in n a szczegółowo o k reślić jej w ysokość w g ra n ic a c h p rz ew id zian y c h w k o dek sie w ykroczeń”.
3.6. A sp e k t p o d m io to w y a k tó w p r a w a m ie jsc o w eg o a u p r a w n io n y p o d m io t do ic h p o d ję c ia
W u z a s a d n ie n iu w y ro k u W ojew ódzkiego S ą d u A d m in istracy jn eg o w G li w icach z d n ia 27 czerw ca 2008 r.37 czy tam y m .in.: „Isto tn y d la w y n ik u n in ie j szej sp ra w y p rz ep is a r t. 40 u s t. 1 tej u s ta w y [sąd a n a liz u je u s ta w ę o sam o rz ąd zie g m in n y - S.B.] stan o w i, że n a p o d staw ie u p o w a żn ień u staw o w y ch g m in ie p rz y słu g u je praw o sta n o w ie n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego obow iązu jący c h n a ob szarze gminy. D ecydująca je s t z a te m odpow iedź n a p y ta n ie , czy u n o rm o w a n ie a r t. 67a u st. 2 u sta w y o sy stem ie o św iaty obejm uje tego ro d z a
35 P. Dobosz, Komentarz do art. 40 ustawy o samorządzie gm innym. Lex Polonica 2011. 36 Sygn. akt SA/Wr 1240/94, „Wspólnota” 1994, nr 44, s. 16. Zob. także wyrok Wojewódzkie go Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 8/10, Legalis 2011.
37 Sygn. akt IV SA/Gl 284/08, Legalis 2011. Zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt SA/Lu 282/08, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2008/4/96/87.
j u u p o w a żn ien ia, a k o n k re tn ie , czy - p rz y u w z g lę d n ie n iu definicji k o n s ty tu cyjnej - dotyczy ono u c h w a le n ia p rzepisów pow szechnie obow iązujących n a ob szarze danej gminy. W ty m w zględzie w ojew oda b łęd n ie w sk az u je n a e le m e n ty przedm iotow e u ch w ały a k c e n tu ją c , że dotyczy o n a stołów ek w k o n k re tn y c h p rzedszkolach. T ym czasem pow szechność obo w iązyw ania m a c h a r a k te r podm iotow y polegający n a ty m , że d an e p rz ep isy s ą p ra w e m d la w szy stk ich z określonej g ru p y podm iotów , k tó rz y z n a jd ą się w p rzew idzianej przez te p rz ep isy sy tu a c ji (por. D. D ąbek, P r a w o m ie js c o w e , K rak ó w 2007 r., s. 72). Z tego p u n k tu w id ze n ia obojętne je s t, czy u c h w a ła re g u lu je za sad y k o rz y sta n ia z je d n e j, k ilk u czy też w szy stk ich stołów ek szkolnych. W ażne je s t bow iem to, że w szyscy uczniow ie i ich rodzice, odpow iednio - je d n e j, k ilk u lu b w szy stk ich szkół, objęci b ę d ą m ocą obo w iązującą tej uchw ały. N ie s ta n o wi o n a p rz y ty m a k tu k iero w n ic tw a w ew nętrznego , gdyż z a sa d y k o rz y s ta n ia ze stołów ki, obejm ujące rów nież w ysokość op łat, sk iero w an e s ą zasad niczo do rodziców, k tó rzy p onoszą w y d a tk i zw ią zan e z k o rz y s ta n ie m ze stołów ki przez ich dzieci”.
Z ak res podm iotow y ak tó w p ra w a m iejscow ego n ie j e s t je d n a k to żsam y z p o dm iotam i, k tó re p raw o m iejscow e m ogą, a c z asam i m u s z ą stanow ić. U stro jo d aw ca w a r t. 94 K o n sty tu cji R P z a w a rł za sad ę, iż m .in. o rg a n y sam o rz ą d u te ry to ria ln e g o n a p o d staw ie i w g ra n ic a c h u p o w a żn ień z a w a rty c h w u sta w ie s ta n o w ią a k ty p ra w a m iejscow ego obow iązujące n a ob szarze d z ia ła n ia ty ch organów. Tym sam y m to p rz ep is ra n g i ustaw ow ej decyduje, czy u p o w ażnionym o rg a n em do podjęcia u ch w ały w je d n o stc e s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o b ę d z ie o rg a n uchw ało d aw czy , czy te ż w y k o n a w czy 38. P o djęcie u ch w ały bez tak ieg o u p o w a żn ien ia będzie isto tn y m n a ru s z e n ie m p ra w a s k u t ku jący m jej niew ażnością.
3.7. O b o w ią zek o g ła sz a n ia a k tó w p r a w a m ie jsc o w e g o
O rzeczeniem , k tó re m oim zd a n ie m w ty m m iejscu z a słu g u je n a zacyto w a n ie (co n ajm n iej w części), je s t w yrok W ojew ódzkiego S ą d u A d m in istra c y j nego O środek Z am iejscow y w e W rocław iu z d n ia 1 p a ź d z ie rn ik a 2009 r.39, k tó ry w k w e stii o g ła sz a n ia ak tó w p ra w a m iejscow ego sta n o w i m .in.: „Mo m e n t, w k tó ry m n o rm a p ra w n a zaczyna w yw oływ ać o k reślo n e s k u tk i p ra w ne, czyli od k ied y w chodzi w życie - je s t z a p isa n y w praw ie. S ta n o w i o ty m p rz ep is a r t. 88 u st. 1 K o n sty tu cji RP. Zgodnie z nim , w a ru n k ie m w ejścia w życie u staw , ro zp o rzą d zeń i ak tó w p ra w a m iejscow ego j e s t ich ogłoszenie, a zasady i try b ogłaszania aktów norm atyw nych określa u sta w a (ust. 2 a rt. 88); w a k tu a ln y m s ta n ie p ra w n y m - j a k wyżej po dan o - j e s t to u s ta w a z d n ia
38 W gminie organ wykonawczy jako organ monokratyczny wydaje zarządzenia. 39 Sygn. akt III SA/Wr 282/09, Legalis 2011.
20 lip ca 2000 r. o o g ła sz a n iu ak tó w n o rm aty w n y c h i n ie k tó ry c h in n y ch aktów p ra w n y c h (t.j. Dz.U. z 2007 r., n r 68, poz. 449 ze zm.). K w alifik acja danej u ch w ały do k a te g o rii ak tó w p ra w a m iejscow ego pociąga w ięc za so b ą ko nieczność jej p u b lik acji zgodnie z p raw em . N iesp e łn ie n ie w y m ag a ń fo rm a l n y c h co do a k tu p ra w a m iejscow ego w z a k re sie n ależ y tej p u b lik acji je s t isto tn y m n a ru s z e n ie m p ra w a , pow odującym konieczność stw ie rd z e n ia jego n iew ażności w całości.
P raw id ło w e ogłoszenie a k tu p ra w a m iejscow ego m a za sad n icze zn acze n ie dla jego obow iązyw ania, je s t bow iem , ja k w spo m in ano , w a ru n k ie m jego w ejścia w życie. A kt norm aty w n y , k tó ry n ie zo stał o p u b liko w an y (ogłoszony) zgodnie z obow iązującą p ro c e d u rą i we w łaściw ym try b ie , n ie m oże w iązać a d re sa tó w u tw o rz o n y ch w n im n o rm p ra w n y c h i n ie odnosi s k u tk u p ra w n e go, n ie m a m ocy obow iązującej. Dotyczy to całego z a k re s u n o rm aty w n eg o tego a k tu , czyli w szy stk ich n o rm p ra w n y c h w n im zam ieszczonych, a z a te m n ależ ało stw ierd z ić niew ażn o ść przedm iotow ej u ch w ały n ie w części, w ja k ie j p o sta n a w ia (w adliw ie) o w ejściu w życie z d n iem podjęcia, lecz w całości”.
3.8. L e g a ln o ść a k tó w p r a w a m ie jsc o w e g o a o r g a n y n a d zo ru
W tej części a r ty k u łu n ie sposób n ie w spom nieć o n ad z o rze n a d d z ia ła l n o ścią s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , ja k i je s t sp ra w o w an y p rzez k o n sty tu cy jn ie u pow ażn io n e podm ioty40. J e ż e li zaś chodzi o k ry te riu m n a d z o ru n a d d z ia ła l n o ścią s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , to zarów no K o n sty tu cja RP, ja k i u s ta w y re g u lu ją ce u stró j je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o p rz y jm u ją ja k o jed y n e k ry te riu m legaln o ść (zgodność z p ra w em )41. D latego też o rg a n y n a d z o ru m ogą w k ra cza ć w d ziała ln o ść k o m u n a ln ą je d y n ie w p rz y p a d k u n a ru s z e n ia p ra w a p rzez o rg a n je d n o s tk i s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o 42. W ów czas to celem n a d z o ru sta je się p ow rót do s ta n u zgodnego z p raw em . N ależy ta k ż e p a m ię tać, iż p ro w a d ząc n a d z ó r n a d d ziała ln o śc ią s a m o rz ą d u gm innego, p ow iato w e go i wojew ódzkiego, nie m o żn a p o p rz e sta ć n a z b a d a n iu zgodności u ch w ał o rganów ty c h je d n o s te k z u s ta w a m i. O rg a n n a d z o ru m u si w ziąć pod uw agę
40 Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowi: „Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finan sowych regionalne izby obrachunkowe”.
41 Zob. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym, a także E. Knosala, Instytucja nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w świetle ostatnich zmian ustawodawczych, [w:] S. Dolata (red.), Problemy prawne w działalności samo rządu terytorialnego, Opole 2002, s. 47-49.
42 Co istotne, do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o admini stracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 45, poz. 497) obowiązywał art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to wprowadzał dwa kryteria sprawowania nadzoru: legalność i celowość (celowość, rzetelność, gospodarność). Przepis ten był ewidentnie sprzeczny z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.
ta k ż e zgodność ty ch u ch w ał z in n y m i określo n y m i w a r t. 87 K o n sty tu cji R P źró d łam i p ra w a , tzn . z K o n sty tu cją, ra ty fik o w an y m i um o w am i m ię d z y n a ro dowym i, ro z p o rzą d zen iam i w y d an y m i n a p o d staw ie szczegółowego up o w aż n ie n ia zaw arte g o w u s ta w ie i w celu jej w y k o n a n ia oraz z a k ta m i p ra w a m iejscowego.
N ie je s t m ożliw e, by o rg a n n a d z o ru in g ero w ał w m e ry to ry c z n ą d z ia ła l ność danej je d n o stk i sam o rz ąd u . U stro jo d aw ca k o n sty tu cy jn y celowo zrezy gnow ał z celowości ja k o k ry te riu m n a d z o ru n a d sa m o rz ą d e m tery to ria ln y m , w ychodząc z założenia, iż sa m o rz ą d po w in ien m ieć za p ew n io n ą j a k n a js z e r sz ą sam o dzielność43.
O rzecznictw o a d m in is tra c y jn e w p ełn i p o tw ierd z a p rz y ję te wyżej ro z w a ż a n ia . P rz y k ła d o w o w w y ro k u W ojew ódzkiego S a d u A d m in istra c y jn e g o w W arszaw ie z d n ia 2 g ru d n ia 2004 r.44, czytam y, iż „nadzór n a d d z ia ła ln o ścią g m in n ą sp ra w o w an y j e s t n a p o d staw ie k ry te riu m zgodności z p raw em , 0 czym stan o w i a r t. 85 u s ta w y z d n ia 8 m a rc a 1990 r. o sam o rz ąd zie g m in ny m (t.j.: Dz.U. 2001 r., n r 142 poz. 1591 ze zm .), a za n ie w a ż n ą u z n a je się ta k ą u ch w ałę o rg a n u gm iny, k tó ra je s t sp rz ecz n a z p ra w e m ”.
4. P r ó b a p o d su m o w a n ia
C elem niniejszego a r ty k u łu nie było d o k o nan ie w yczerpującej an a liz y odnoszącej się do w szy stk ich k w e stii zw iązan y ch z p ro b le m a ty k ą ak tó w p r a w a m iejscow ego, ja k ie s ą podejm ow ane p rzez o rg a n y (głów nie stan ow iące) je d n o s te k s a m o rz ą d u tery to ria ln e g o . W ra m a c h nin iejszeg o a r ty k u łu s t a r a
łem się pokazać, ja k tru d n e je s t u s ta le n ie , ja k a u c h w a ła je s t, a ja k a n ie je s t a k te m p ra w a m iejscowego. D laczego ta k się dzieje?
M oim zd a n ie m podstaw ow y p roblem w y n ik a z tego, że obecny u s ta w o daw ca zu p e łn ie zignorow ał tre ś ć a r t. 94 K o n sty tu cji RP, k tó ry to zobow iązuje go do bezw zględnego o k re ś le n ia w form ie u s ta w y z a sa d i try b u w y d a w an ia ak tó w p ra w a m iejscowego. R egulacje z a w a rte m .in. w sam orządo w ych u s t a w ach u strojow y ch n ie s ą w ty m w zględzie w y starczające.
U ch w alen ie w jed n ej u s ta w ie je d n o lity c h z a sa d d ziałaln o ści p ra w o tw ó r czej o rganów sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o w ydaje się nie tylko celowe, ale 1 konieczne. U sta w a ta k a , m oim zdan iem , p o w in n a za w iera ć spójne i p re cy zyjnie u p o rz ąd k o w an e p rz e d s ta w ie n ie m ech an izm ów p ro c ed u ra ln o -o rg an iza - cyjnych org anów je d n o s te k s a m o rz ą d u tery to ria ln e g o u p ra w n io n y c h do s t a n o w ien ia źródeł p ra w a o c h a ra k te rz e pow szechnie obow iązującym , p o d staw
43 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 3, s. 26.
p ra w n y c h ró żnych rodzajów ak tó w p ra w a m iejscow ego, ich o bo w iązyw ania i o g łaszan ia. N iezw ykle is to tn e j e s t ta k ż e p o d an ie p rzez u staw o d aw cę d efin i cji legalnej ak tó w p ra w a m iejscowego. W chw ili obecnej n ik t nie je s t w s ta n ie o sta te c z n ie ro zstrzy g n ąć, czy p ew ne u ch w ały pod jęte p rzez o rg a n stan o w iąc y je d n o s tk i sa m o rz ą d u te ry to ria ln e g o są, czy też n ie s ą a k ta m i p ra w a m iejsco
wego o c h a ra k te rz e pow szechnie obow iązującym . S po ry w d o k try n ie dotyczą m .in. u ch w ał budżeto w y ch i u ch w ał o rg an izacy jn o-ustro jo w y ch n oszących n a zwę statutów .
B ra k kom pleksow ej i w yczerpującej re g u la cji p ro b lem a ty k i sam o rz ąd o wego p ra w a m iejscow ego z m u sza lokalnego p raw od aw cę do częstego odw oły w a n ia się do n o rm zam ieszczonych zarów no w sam ej K o n sty tu cji RP, ja k i w in n y ch a k ta c h p raw nych.
B ra k w spo m n ian ej reg u la cji u staw ow ej, w k tó rej p o d a n a by łab y m .in. d efinicja a k tu p ra w a m iejscow ego, pow oduje, że w m iejscow ości X obow iązują d ia m e tra ln ie in n e z a sa d y tw o rz e n ia p ra w a m iejscow ego niż w m iejscow ości Y. N ie m oże być ta k , że o rg a n y n a d z o ru n a te re n ie całego k ra ju w różny sposób d e fin iu ją i w różny sposób u s ta la ją , ja k a u c h w a ła je s t, a ja k a n ie je s t a k te m p ra w a miejscowego. Co g o rsza, n ie k tó re u ch w ały p od ejm ow ane przez o rg a n y stan o w iąc e je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o w je d n y m wojew ódz tw ie p rzez o rg a n n a d z o ru u z n a w a n e s ą za a k ty p ra w a m iejscow ego o c h a ra k te rz e pow szechnie obow iązującym , w d ru g im zaś w ojew ództw ie te sam e u ch w ały ju ż ta k im i a k ta m i p ra w a m iejscow ego n ie są.
N a le ży je d n a k p a m ię ta ć , iż p raw o m iejscow e (tw orzone m .in. p rzez radę) je s t co p ra w d a n a jsła b sz y m ogniw em w h ie ra rc h ii źródeł p ra w a pow szechnie obowiązującego, je d n a k ż e u strojod aw ca n a d a ł m u ra n g ę k o n sty tu cy jn ą i o ty m n ie m o żn a zapom inać.
S u m m a ry
The n o tion o f a lo c a l la w d e e d in th e view o f th e doctrine, th e ju d ic a tu r e o f th e C o n stitu tio n a l T ribunal, th e S u prem e Court,
a n d a d m in is tr a tiv e cou rts Key words: local law, sources of law, jurisdiction, local government.
T h is a rtic le a tte m p ts to develop th e c r ite ria b a se d on w h ich it w ill be p ossible to d iffe re n tia te th e deeds m ad e by decision m a k in g bodies o f g m i n a
(com m une) a n d p o w i a t (d istrict), w hich h av e th e c h a ra c te r of sources o f law, from o th e r law -m a k in g deeds, w hich a re n o t so urces o f law. T h e su b ject of o u r a n a ly sis (a p a rt, of course, from th e view s of th e d o ctrin e) a re selected ad ju d ica tio n s of th e C o n stitu tio n a l T rib u n al, a n d a d m in is tra tiv e courts.
T he scope of th is a rtic le does n o t allow u s to m a k e a d e ta ile d a n a ly s is of th e issu e s co n cern in g leg al law deeds m ad e by all p ossible su b jects w hich h av e th e a ttr ib u te of c re a tin g u n iv e rsa lly b in d in g law. T h erefo re in th is sh o rt a rtic le we a re in te re s te d only in th e b in d in g a c tiv ity of th e councils of
g m i n a a n d p o w i a t , a n d th e p roblem s m e t by th e s e bodies in th e process of d e te rm in a tio n w h e th e r th e re so lu tio n w hich is b ein g p a sse d w ill or w ill n o t be a u n iv e rsa lly b in d in g deed. T h a t is w hy th e scope of th is a rtic le does n o t in clu d e th e a c tiv ity of local o rg a n s of g o v e rn m e n ta l a d m in is tra tio n , w h ich a re also co m p ete n t to m a k e local law deeds.
