Projekt
Ustawa
z dnia … 2021
o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej
Art. 1. W ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1347) uchyla się art. 70a w całości.
Art. 2. Właściwy wojewoda wyda decyzje w sprawie wniosków, o których mowa w ust. 1 przepisu uchylanego w art. 1, złożonych przed dniem wejścia ustawy w życie, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie.
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
2
Uzasadnienie
1. Cel uchwalenia ustawy
Przepis art. 70a, który jest przedmiotem przedkładanej nowelizacji został prowadzony na mocy ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. (Dz.U. Nr 107, poz. 459) – dalej u.s.p.k.k. Głównym celem tej regulacji była rekompensata za nieruchomości pozostawione przez Kościół rzymskokatolicki na Kresach Wschodnich po II wojnie światowej.
Wskazać należy, że według szacunków w 1939 r. Kościół rzymskokatolicki posiadał ok. 400 tys. ha nieruchomości. W wyniku zmiany granic państwa majątek ziemski tego Kościoła zmniejszył się w 1945 r. do ok. 170 tys. ha. I właśnie tę różnicę miał skompensować art. 70a u.s.p.k.k. Trzeba mieć jednak na względzie, że od samego początku takie sfomułowanie przepisu spowodowało, że kościelne osoby prawne mogą bezterminowo nabywać bezpłatnie nieruchomości rolne w określonym przez ustawę areale, potem je zbywać i występować ponowienie o przekazanie kolejnych gruntów.
W ten sposób cel przepisu, tj. utworzenie/odtworzenie gospodarstw rolnych nie jest realizowany, ponieważ ani organ (właściwy wojewoda) prowadzący postępowanie, ani Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie mogą badać, czy dana osoba prawna uzyskała już wcześniej nieruchomości rolne w trybie art. 70a u.s.p.k.k.
Nabywanie przez kościelne osoby prawne nieruchomości rolnych w trybie art.
70a u.s.p.k.k. jest, obok nieruchomości zwróconych na podstawie decyzji Komisji Majątkowej największym źródłem powiększania majątku kościelnego. Według danych udostępnionych przez KOWR w latach 1992-2019 Kościół rzymskokatolicki w RP otrzymał łącznie 76 244 ha, co przy założeniu średniej ceny ha z podziałem na województwa może dać łączną wartość nieruchomości na poziomie 3 487 629 292 zł. Do tego, rozważając problem nieruchomości Kościoła rzymskokatolickiego na tzw.
Ziemiach Zachodnich i Północnych należy wskazać, że instytucja ta na mocy ustawy z
3
dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz.U. 1971 Nr 16, poz. 156) przejęła na własność 4800 świątyń, 1500 innych budynków i 900 ha gruntów rolnych, które przed wojną w większości należały do Kościoła ewangelickiego. Dwa lata później rząd przekazał na własność Kościołowi rzymskokatolickiemu dodatkowe 662 obiekty (kościoły, klasztory, plebanie, budynki parafialne i cmentarze).
Kolejnym istotnym aspektem w obrocie nieruchomościami rolnymi przez Kościół rzymskokatolicki jest możliwość ich nabywania na mocy art. 2a ust. 3 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1655). Kościół rzymskokatolicki znalazł się więc w uprzywilejowanej pozycji w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi – w ocenie wnioskodawców pozycja ta jest niczym nieusprawiedliwiona. Zważywszy, że jest oceniany stan majątkowy 30 lat po zmianie ustroju, należy rozważyć, czy osoby prawne Kościoła katolickiego nie otrzymały zbyt szerokiej możliwości obrotu ziemią rolną, podczas gdy inne podmioty zostały tej możliwości pozbawione. W tym kontekście istotne jest także czasowe zakazywanie przez ustawodawcę możliwości zbywania nieruchomości rolnych z zasobu Skarbu Państwa na rzecz innych podmiotów niż rolnicy oraz kościoły i związki wyznaniowe. W tym kontekście szczególnie rażą prezentowane poniżej dane.
Poszczególni wojewodowie, odpowiadając na zapytania dotyczące toczących się postępowań w trybie art. 70a u.s.p.k.k., przekazali, że aktualnie przedmiotem postepowań jest kolejnych kilka tysięcy hektarów nieruchomości rolnych. I tak np. w województwie opolskim postępowaniem objętych jest 3585,85 ha, dolnośląskim 3328,71 ha, wielkopolskim 2367,30 ha, śląskim 33,61 ha, warmińsko-mazurskim 234,20 ha, lubuskim 67,28 ha, pomorskim 221,00 ha (dane zebrane w 2020 r. przez posła na Sejm RP Krzysztofa Śmiszka).
Dodatkowo podkreślić wypada, że także inne kościoły i związki wyznaniowe otrzymały analogiczną do art. 70a u.s.p.k.k. możliwość nabywania nieruchomości rolnych, ale była ona ograniczona w czasie, więc tzw. kościoły mniejszościowe mogły stosowne wnioski składać tylko przez określony czas. Takie różnicowanie kościołów i innych związków wyznaniowych wydaje się naruszać zasadę sprawiedliwości
4
społecznej – chociaż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie to nie naruszało przepisów Ustawy Zasadniczej. W orzeczeniach TK odmienna regulacja dotycząca spraw majątkowych poszczególnych związków wyznaniowych uzasadniona jest: uwarunkowaniami historycznymi, dużymi różnicami w liczebności wyznawców, strukturą i działalnością poszczególnych podmiotów konfesyjnych, a także odmienną sytuacją faktyczną poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych (wyr. TK z 2.4.2003 r., K 13/02, podobnie wyr. TK z 8.6.2011 r., K 3/09).
Takie stanowisko TK nie zamyka jednak drogi do zmiany przedmiotowego przepisu bądź jego uchylenia, co też niniejsza nowelizacja czyni. W ocenie wnioskodawców, aktualnie nowelizowany przepis nie służy już rekompensacie, a jest podstawą nieuzasadnionego wzbogacania się osób prawnych Kościoła rzymskokatolickiego i daje możliwość spekulatywnego obrotu nieruchomościami rolnymi. Dodatkowo, w całej sprawie bulwersuje fakt, że osoby prawne Kościoła rzymskokatolickiego stosują praktykę zbiorowego składania wniosków o przekazanie zwartych obszarów sięgających łącznie kilka tys. ha, podczas gdy rolnik indywidulany może nabyć maks. 300 ha.
Zasadniczym celem ustawy jest więc usuniecie z obrotu prawnego przepisu, który aktualnie nie spełnia już swojej pierwotnej, kompensacyjnej funkcji.
2. Proponowane przepisy
W art. 1 proponuje się uchylenie art. 70a u.s.p.k.k. w całości. Art. 2 reguluje natomiast procedowanie wniosków złożonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy w życie. Zgodnie z nimi właściwy wojewoda powinien wydać ostatnie decyzje w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Ze względu na to, że ustawa nie wywołuje żadnych dodatkowych obowiązków po stronie konsumentów, projektodawca zdecydował się wskazać standardowy 14- dniowy czas vacatio legis.
3. Skutki projektowanej ustawy
5
Zasadniczym skutkiem społecznym i prawnym projektowanej ustawy będzie poprawa spójności i przejrzystości systemu prawnego w zakresie prawa wyznaniowego.
Ze względu na swój charakter i ograniczony zasięg ustawa nie wywoła negatywnych skutków gospodarczych, jak również skutków finansowych, natomiast zapewni spójność w zasadach zbywania przez Skarb Państwa nieruchomości rolnych.
4. Konieczność przeprowadzenia procedury ustawodawczej w tzw. trybie bilateralnym
W związku z art. 25 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stosunki między Rzeczpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy. Polski ustrojodawca, ustanowił dwa tryby bilateralnego normowania stosunków ze związkami religijnymi. Pierwszy dotyczy Kościoła rzymskokatolickiego, a drugi pozostałych kościołów i związków wyznaniowych. W odniesieniu do wymienionego w Ustawie Zasadniczej z nazwy Kościoła rzymskokatolickiego niezaprzeczalnie konsensualną formą jest umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską, która w art. 25 ust. 4 Konstytucji RP występuje obok ustaw. Natomiast w stosunku do "innych kościołów oraz związków wyznaniowych" jurydyzacja zasady bilateralności została przeprowadzona w art. 25 ust. 5, który mówi o ustawach uchwalonych na podstawie umów zawieranych przez Radę Ministrów z właściwymi przedstawicielami zainteresowanych związków religijnych. Na tym tle powstała wątpliwość, czy wymóg uprzedniego zawarcia umowy dotyczy także Kościoła rzymskokatolickiego. Odwołując się do argumentu a rubrica, należy udzielić odpowiedzi negatywnej (L. Garlicki, Artykuł 25, w: Garlicki, Konstytucja, t. 5, s. 21–22; P. Borecki, M. Pietrzak, Glosa do wyr. TK z 2.4.2003 r., K 13/02, s. 101), choć w doktrynie i w orzecznictwie prezentowane są zdania odmienne (P. Sobczyk, Konstytucyjna zasada, s. 315–359; D. Walencik, Nowelizacja ustawy o stosunku państwa, s. 43–44, 47–48; P. Stanisz, O obowiązku układowego regulowania stosunków, s. 460–463; Rada Legislacyjna, Opinia w sprawie niektórych konstytucyjnych problemów, s. 210; wyr. TK z 2.4.2003 r., K 13/02, OTK-A 2003, Nr
6
4, poz. 28, pkt III.1). Podkreślić należy, że podział stanowisk nie jest tu zbyt kategoryczny, gdyż nie ulega wątpliwości dopuszczalność poprzedzenia ustawy, o której mowa w art. 25 ust. 4 Konstytucji RP, umową z Konferencją Episkopatu Polski via facti, jak też ustanowienie analogicznych form (elementów) konsensualnych w normowaniu stosunków państwo – Kościół rzymskokatolicki w aktach o randze podkonstytucyjnej, co ma miejsce w art. 27 (i w mniejszym stopniu w art. 22 ust. 2) Konkordatu. W efekcie – w świetle obowiązującego prawa – nowelizacja u.s.p.k.k., co do zasady, każdorazowo wymaga jakiejś formuły porozumienia z Kościołem rzymskokatolickim, chociaż de iure nigdy nie będzie to umowa, o której wspomina art.
25 ust. 5 Konstytucji RP (Safjan/Bosacki/2016).
W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości pogląd, że wymóg zawarcia umowy między właściwymi przedstawicielami związku religijnego a rządem dotyczy również nowelizacji ustawy partykularnej i to niezależnie od daty jej uchwalenia (W.
Brzozowski, Zmiana i uchylenie ustawy, s. 354–357; D. Walencik, Zakres przedmiotowy umowy, s. 266; P. Sobczyk, Negocjacje i zawarcie umowy, s. 287). Zatem przepis nowelizujący choćby pojedynczy artykuł ustawy partykularnej (pojedynczy przepis partykularny) musi być poprzedzony umową, oczywiście w zakresie dotyczącym stosunków państwo – konkretny związek religijny. Wydaje się, iż nowelizacja niemodyfikująca materialnie wzajemnych stosunków, np. zmiana nazewnictwa organu państwa, który nadaje osobowość prawną jednostkom organizacyjnym innym niż wymienione w ustawie partykularnej, nie musi opierać się na umowie. Również modyfikacja treści ustawy partykularnej w celu harmonizacji z przepisem umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie nie wymaga uprzedniego zawarcia umowy, o której wspomina art. 25 ust. 5. Podyktowane jest to pierwszeństwem stosowania umowy międzynarodowej (art. 91 Konstytucji RP), jej wyższą mocą prawną (art. 188 pkt 2 Konstytucji RP) oraz zasadą przestrzegania prawa międzynarodowego wiążącego RP (art. 9 Konstytucji RP). Analogicznie należy ocenić nowelizację ustawy partykularnej podjętą w celu usunięcia sprzeczności z prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza że zawarta w tym przepisie reguła kolizyjna uniemożliwia stosowanie sprzecznego z traktatem przepisu ustawy (podobny katalog wyjątków
7
przedstawia W. Brzozowski, Zmiana i uchylenie ustawy, s. 360–365). Tytułem przykładu można wskazać przepisy ustaw partykularnych dotyczące zwolnień związków religijnych z należności celnych.
W świetle powyższego nowelizacja u.s.p.k.k. wymaga zastosowania tzw. trybu bilateralnego i skonsultowania projektowanych zmian z Kościołem rzymskokatolickim, co nie może, w ocenie wnioskodawców, zablokować parlamentowi możliwości uchwalenia zmian w tym zakresie. Nawet negatywne stanowisko strony kościelnej nie może bowiem ograniczyć konstytucyjnego uprawnienia Sejmu do stanowienia prawa.
W przeciwnym wypadku państwo byłoby ubezwłasnowolnione w procedurze legislacyjnej.
5. Skutki budżetowe i źródła finansowania
Projektowana ustawa nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
6. Oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej
W ocenie projektodawcy przedmiot projektowanej regulacji nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.
7. Oświadczenie o notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego sytemu notyfikacji norm i aktów prawnych
Projekt ustawy nie wymaga przedstawienia właściwym organom i instytucjom Unii Europejskiej w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji lub uzgodnienia.
8. Akty wykonawcze do ustawy
Ustawa nie wymaga wprowadzenia dodatkowych aktów wykonawczych.
8 9. Konsultacje społeczne
Proponowany projekt nie był dotychczas poddawany konsultacjom społecznym.
