Regionalisering en volkshuisvesting

! ! I r I! _{, "} If tf tr I ' 11I"'''f"",II 1 1 '-11111'11 , . , .

R. Raat

REGIONALISERING EN

VOLKSHUISVESTING

REGIONALISERING EN VOLKSHUISVESTING

Blb

l

lcth

••

k TU Delft

11

11111111111

C 2341120

2409

601

VOLKSHUISVESTING IN THEORIE EN

PRAKTIJK

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.n1

REGIONALISERING EN VOLKSHUISVESTING

R. Raat

De serie Volkshuisvesting in theorie en praktijk wordt uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROMIDGVH

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG Raat, R.

Regionalisering en Volkshuisvesting / R. Raat - Delft: Delft University Press. -111. -Volkshuisvesting in theorie en praktijk / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0926-6291 : 39 Met lit. opg.

ISBN 90-407-1617-X NUGI 655

Trefw. : regionalisering , volkshuisvesting , bestuur Copyright @ 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING . . . . . . . . . . 1

2 ONDERZOEKSOPZET. . . . . . . . . . . . . . 3

2.1 Inleiding. .. . . ... . . 3

2.2 Het conceptuele schema .. . . .. .. .. . . . 3

2.3 De verkennende fase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.4 De empirische fase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3 REGIONALISERING . . . ... .. . . .. . . .. . 11

3.1 Inleiding . .. .. .. .. . . .. . . .. . 11

3.2 Het begrip regio .. .. . . .. .. . . .. 11

3.3 Regionalisering als ontwikkeling . .. . . .. . .. . . 17

3.3.1 Regionalisering in de maatschappij .. .. . ... .. . . .. . . 17 3.3.2 Regionalisering en de overheid . . ... . . .. . . 19 3.4 Conclusie.. . . .. .. .. .. .. . . .. .. 21 4 ONTWIKKELING IN DE VOLKSHUISVESTING . . . . . . . . . . .. 23 4.1 Inleiding . . . .. . . .. . . .. . . 23 4.2 Maatschappelijke ontwikkelingen . . . .. . . ... . . 23

4.3 Ontwikkelingen binnen de volkshuisvesting . . . . . . . . . . . . . . 26

4.4 De volkshuisvestingsproblematiek . . . . . . . . . . . . . .. 27

4.5 Conclusie... .. . . .. .. . . . .. . . .. . . 31

5 VOLKSHUISVESTINGSPARTIJEN EN REGIONALISERING . . .. 33

5.1 Inleiding... .. . . .. . . . .. . . 33

5.2 De regionalisering binnen de volkshuisvesting . . . .. . . 33

5.3 Betrokken partijen bij de regionalisering in de volkshuisvesting .. .. . . . .. . . .. . . .. . . . 36

5.3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

5.3.2 De overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

5.3.5 De marktpartijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 40

5.4 Conclusie . . . .. .... .. .. .. .. ... .. .. . .. . .. . . 41

6 HYPOTHESEVORMING . . .. .. . . .. . . . .. . . 43

6.1 Inleiding . . . ... .. . . . .. . . .. . . 43

6.2 Ervaringen met regionale samenwerking . . . . . . . . . . . . 43

6.3 De hypothesen .. . .. .. . . .. ... . . . .. . . ... 46

7 REGIONALISERING IN DE VOLKSHUISVESTING EEN ZEVENTAL CASUS . . . .. . . 51

7.1 Inleiding . . . .. . . .. . ... . .. .. .. . . . .. . 51

7.2 De keuze van de regio's . . . .. ... . . . ... . . .. 51

7.3 De regio Gooi en Vechtstreek . . . . . . . . . . . . . . 54

7.4 De regio Oostelijk Zuid-Limburg . . . . . . . . . . . 59

7.5 De regio Zuidwest-Drenthe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

7.6 De regio Westfriesland . . . . .. . . ... . . ... ... 67

7.7 De regio Midden-Brabant . . . . . . . . . . . . .. 70

7.8 Het Knooppunt Arnhem-Nijmegen ... ... .. . .. .. ... .. . 74

7.9 De regio Haaglanden ... ... ... .. .. ... . .. . .. . .. . . 79

8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .. . . . . . 85

8.1 Inleiding . . . .. .. . . .. . . . .. .. .. . . .... 85

8.2 Toetsing van de hypothesen . ... . .. . . .. .. .. . .. ... 85

8.3 Aanbevelingen . .. .... . .. . . .. .. . . .. . . . 96

8.4 Samenvatting... .. . .. . . . .... . .. . .. . . 105

LITERATUUR ... . . .. . . . ... . . . ... .. . . .. . . . .. 113

BIJLAGE 1 SCORE'S VAN DE REGIO'S OP DE ONDERSCHEIDEN VARIABELEN . . . .. . . .. . . 117

BIJLAGE 2 GRAFIEK VAN DE GEMIDDELDE WAARDEN BINNEN DE CLUSTERS BLJ DE CLUSTERANAL YSE OVER DE WGR-REGIO'S . . . . . . . . . . . . . . . . 123

BIJLAGE 3 VRAGENLLJST REGIONALISERING VAN DE VOLKSHUISVESTING . . . . . . . . . . . . . . . .. 125

VOORWOORD

De regionalisering van de volkshuisvesting staat sinds het begin van de jaren negentig regelmatig in de schijnwerpers in de wereld van volkshuisvesters. De mate waarin de regionalisering wordt toegepast en de meningen over het nut ervan, variëren niet alleen door de tijd heen, maar ook per regio zelf.

Het regionaliseren vormt vanuit de volkshuisvesting gezien een instrument om het volkshuisvestingsbeleid te optimaliseren ten opzichte van een bepaalde ervaren problematiek, die men niet zelfstandig als overheid of particuliere organisatie kan oplossen. In de praktijk blijkt het hanteren van het instrument regionalisering geen gemakkelijke opgave te zijn. De geografische omvang van een regio zorgt ervoor dat meerdere partijen zijn betrokken bij de regionalisering en elk van deze partijen heeft zo zijn eigen wensen en eisen.

Nu er een aantal jaar ervaring is opgedaan met het regionaliseren in de volkshuisves-ting, vraagt het ministerie van VROM zich af in hoeverre de betrokken partijen in de volkshuisvesting gebruik hebben gemaakt van de regionalisering om hun volks-huisvestingsbeleid te optimaliseren en welke positieve en negatieve kanten daaraan zijn verbonden. Het nadoctorale onderzoek naar de 'Regionalisering van de volks-huisvesting' probeert hierop een antwoord te geven en is uitgevoerd in de periode maart 1995 tot en met mei 1997.

De resultaten van het onderzoek bieden naast een doorkijk op de regionalisering in een zevental regio' s ook inzicht in de succes- en faalfactoren van de regionalisering met betrekking tot het oplossen van een gesignaleerde volkshuisvestingsproblema-tiek. Het rapport is dan ook geschreven voor een ieder in de volkshuisvesting, die betrokken is bij de regionaliserll ... "f daarmee wordt geconfronteerd.

Dit onderzoek was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van de personen binnen de regio's die bereid waren om aan het onderzoek mee te werken. Verder wil ik ook mijn begeleiders bij het OTB, Frank Wassenberg en Frans van der Zon en alle leden van de begeleidingscommissie; Merijn van Giessen en Sylvia Cammeraat van het DGVH en Dick den Braven van de Inspectie Volkshuisvesting Gelderland, bedanken voor hun kritische commentaar gedurende het onderzoek.

1

INLEIDING

In het kader van het herordening van de volkshuisvesting zijn de verhoudingen tussen de partijen binnen de volkshuisvesting de laatste jaren drastisch veranderd. Al vanaf de jaren zeventig is de rijksoverheid begonnen met een heroriëntatie op de verdeling van taken en verantwoordelijkheden binnen de volkshuisvesting. Aanvan-kelijk werden veranderingen in de ordening en sturing geleidelijk aangebracht. Deze veranderingen kregen een grote impuls en een beleidsmatig kader met de komst van de Nota 'Volkshuisvesting in de jaren Negentig' (ministerie van VROM, 1989). Decentralisatie, deregulering en verzelfs.t,:andiging zijn de sleutelwoorden in deze nota.

In slechts enkele jaren vindt er een betrekkelijk stille revolutie plaats binnen de volkshuisvesting, die snel en zonder veel weerstand wordt doorgevoerd. Belangrijke partijen binnen de volkshuisvesting als de gemeenten en de corporaties hebben dan ook veel te winnen bij het nieuwe stelsel. Men verkrijgt meer mogelijkheden om zelf een beleid te ontwikkelen en uit te voeren, zonder dat het Rijk tot in het detail daarvoor een kader schetst. Belangrijke wet- en regelgeving als het Besluit Woning-gebonden Subsidies (BWS) , het Besluit LokatieWoning-gebonden Subsidies (BLS) , de Huisvestingswet (Hvw) en het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH), vormen de ruggegraat van het nieuwe stelsel.

De achterliggende gedachten bij het Rijk voor deze nieuwe ordening zijn niet alleen van budgettaire aard. Geruime tijd heeft vooral binnen de volkshuisvesting het idee geleefd dat de overheid kon zorgen voor een maakbare samenleving. Daarbij kwam ook nog dat er in Nederland sprake is geweest van een grote woningnood. Zowel de ideeën over de maakbare samenleving als de woningnood in het algemeen verdwenen vanaf de jaren tachtig naar de achtergrond. De sterke centrale sturing in de volks-huisvesting bracht nadelen met zich, zoals de steeds toenemende uitgaven, het passieve opereren van de uitvoerende partijen en het trage reageren op veranderingen in de woningmarkt. Er komt een besef dat de optimale keuzen in de volkshuisvesting het beste kunnen worden gemaakt op het niveau van de woningmarkt (ministerie van VROM, 1991a). Plaatselijk verschillen de omstandigheden op de woningmarkt in grote mate binnen Nederland. Door decentralisatie, deregulering en verzelf-standi-ging, wordt dan ook getracht het voortouw in de volkshuisvesting te leggen bij de lokale partijen die het beste kunnen inspelen op de omstandigheden ter plaatse.

Tegelijk echter met deze beleidsmatige ontwikkeling, wordt de volkshuisvestingssec-tor geconfronteerd met een toenemende schaalvergroting binnen de maatschappij. Mensen worden mobieler, flexibeler en hebben meer (financiële) mogelijkheden om keuzen te maken wat betreft waar ze willen werken, wonen en recreëren. Deze ontwikkeling zorgt ervoor dat de woningmarkt steeds meer het lokale niveau ontstijgt. De woningmarkt regionaliseert langzaam maar zeker. Omstandigheden verschillen ook per regio. Vooral mensen van buitenaf typeren woningmarkten al snel naar regio's en niet naar individuele gemeenten. Iedere regio heeft zo zijn eigen karakteristiek en vraagt om een specifiek volkshuisvestingsbeleid. Deze ontwikkelin-gen hebben ervoor gezorgd dat naast de decentralisatie, de deregulering en de verzelfstandiging ook een regionalisering optrad. Het Rijk heeft hierop ingespeeld om in de genoemde wet- en regelgeving regionale elementen op te nemen. Binnen de regio's hebben de betrokken partijen op verschillende wijze invulling gegeven aan deze regionalisering, al dan niet onder druk van de wet- en regelgeving.

Hoe de partijen de regionalisering hebben opgepakt is het centrale thema van dit onderzoek naar de regionalisering van de volkshuisvesting. Het onderzoek heeft als doel te analyseren welke succes- en faalfactoren ten grondslag liggen aan de regionalisering binnen de volkshuisvesting en te bekijken in hoeverre de regionalise-ring een succesvol instrument is om een specifieke volkshuisvestingsproblematiek die wordt ervaren op te lossen.

Het voor u liggende rapport sluit een tweejarig onderzoek af dat twee fasen omvatte: ]- Verkennende fase

In deze fase is een literatuuronderzoek uitgevoerd, dat meer inzicht moest bieden van wat regionalisering inhoudt en hoe daarmee tot nu toe in de volkshuisvesting is omgegaan. De uitkomsten van het literatuuronderzoek zijn meer uitvoerig beschre-ven in de deelrapporten (Raat, 1995 a/bic) en het eindrapport over de literatuurfase (Raat, 1997) Als basis voor het gehele onderzoek is er een onderzoeksopzet ge-maakt, die onder meer richting gaf aan het zoeken naar literatuur. In hoofdstuk twee wordt de onderzoeksopzet uiteengezet. In de volgende hoofdstukken wordt verslag gedaan van de literatuurstudie met betrekking tot de regionalisering als ontwikkeling (hoofdstuk drie), de ontwikkelingen in de volkshuisvesting (hoofdstuk vier) en de betrokken volkshuisvestingspartijen bij de regionalisering (hoofdstuk vijf). Op basis van deze bevindingen worden in hoofdstuk 6 verwachtingen uitgesproken over de wijze waarop de regionalisering van de volkshuisvesting in de praktijk verloopt. 2- Empirische fase

In deze fase wordt gekeken hoe de regionalisering werkelijk wordt opgepakt in de praktijk door in een zevental regio' s het proces van regionalisering nader te analyse-ren door middel van een case-study. In hoofdstuk zeven wordt hiervan verslag gedaan. Op basis van deze bevindingen kan een beeld worden geschetst van de faal-en succesfactoren die een rol spelen bij de regionalisering van de volkshuisvesting en de mate waarin de regionalisering een succesvol volkshuisvestingsinstrument is. In hoofdstuk acht zal deze analyse plaatsvinden, waarna ook aanbevelingen worden gedaan aan het ministerie van VROM, dat opdrachtgever van dit onderzoek is.

2

ONDERZOEKSOPZET

2.1 Inleiding

Het onderzoek Regionalisering van de volkshuisvesting is uitgevoerd in de periode maart 1995 - mei 1997. Begonnen is met de opstelling van een conceptueel schema, als leidraad van het onderzoek. Op basis van dit schema is het onderzoek in twee fasen onderverdeeld: een verkennende fase en een empirische fase. In dit hoofdstuk

wordt dieper ingegaan op deze drie onderdelen van het onderzoek, waarbij een

uiteenzetting volgt van de gemaakte keuzen en de gevolgde werkwijze.

2.2 Het conceptuele schema

Om een onderzoek te beginnen is het nuttig om vanuit een bepaald denkraam de te onderzoeken activiteiten te bekijken. Dit geeft richting aan het onderzoek en vormt de basis waaraan de verwachtingen kunnen worden getoetst. Het onderzoekspro-bleem wordt geplaatst in een theoretisch kader, dat van belang is om het gestelde onderzoeksdoel inzichtelijk te maken: het conceptuele model of conceptuele schema (Segers, 1977). Om dus te kunnen bekijken hoe de regionalisering binnen de volkshuisvesting in de praktijk werkt en welke variabelen daarop van invloed zijn, is

het nodig om het proces van regionalisering van naderbij te bekijken.

Regionalise-ring is een complex proces voortkomend uit diverse ontwikkelingen en met de betrokkenheid van vele partijen.

Regionalisering is met name zo complex, omdat het een schaalniveau omvat waarop geruime tijd niet veel bestuurlijke activiteiten zijn ondernomen en daarbij ook nog redelijk ongrijpbaar is door de onduidelijke afbakening. Het lokale niveau, voortko-mende uit de directe leefwereld van het individu, en het nationale niveau als belichaming van de staat, zijn wat dat betreft veel gemakkelijker als een op zich zelf

staand schaalniveau aan te wijzen. In de loop van eeuwen zijn aan deze

schaalni-veaus dan ook allerlei bestuurlijke en maatschappelijke instanties opgehangen. Ook

het provinciale niveau kon zich daardoor profileren als een laag tussen lokaal en nationaal en was in de Gouden Eeuw zelfs het belangrijkste schaalniveau binnen

Nederland. Hoewel de provincie in zekere zin ook als een regio kan worden gezien duidt het regionale schaalniveau in Nederland op een schaal dat zich onder dat van de provincie bevindt.

Het is van origine een schaal waarop zich geen organisaties en instanties bevonden.

Deze hebben zich daar in de loop van de tijd, op verschillende wijzen, in verschil-lende hoedanigheden en om verschilverschil-lende redenen wel gevestigd. Deze vele verschil

-len maken van het regionale schaalniveau echter een zeer bont geschakeerd niveau met vele betrokken partijen die ieder vanuit een andere doelstelling een bepaalde invulling geven aan de regionalisering.

Uit welke ontwikkelingen is de regionalisering dan voortgekomen? De primaire ontwikkeling is de schaalvergroting die heeft plaatsgevonden in de maatschappij. Door deze schaalvergroting is de oorspronkelijke lokale dagelijkse leefwereld van het individu langzaam maar zeker het lokale niveau ontstegen. De dagelijkse

activiteiten (wonen, werken, verzorging) die worden ondem9men spelen zich nu

voor het grootste deel van de mensen af binnen een gebied dat ligt op een regionaal schaalniveau of zelfs nog hoger.

Door de maatschappelijke schaalvergroting zijn ook de overheden en het bedrijfsle-ven zich gaan oriënteren op het regionale niveau. Op deze wijze kan men gelijke tred houden met het activiteitenpatroon binnen de samenleving en daarop reageren met beleid, dienstverlening en produkten. Bij deze oriëntatie laat men zich veelal leiden door twee achterliggende doelstellingen. Ten eerste is dat het begeleiden en sturen van ontwikkelingen op regionaal niveau en ten tweede is dat het streven naar een meer doelmatige dienstverlening of produktie. In het algemeen kan men zeggen dat overheden zich meer op de eerste doelstelling richten en het bedrijfsleven zich op de tweede, maar in de praktijk zal een menging van beide doelstellingen meer gebruikelijk zijn, waarbij het meer een nuanceverschil is wat betreft de hoofddoel-stelling.

Als laatste kan nog worden genoemd dat regionalisering, eenmaal gestart, zichzelf ook versterkt. Als eenmaal de eerste partijen zich op het regionale niveau hebben georganiseerd, dan zorgt dat er voor dat andere partijen, in meer of mindere mate gedwongen, zich ook steeds meer op het regionale niveau gaan richten.

Welke partijen zijn eigenlijk bij de regionalisering betrokken? In feite zijn alle partijen die zich bezighouden met het aanbieden van goederen of met dienstverlening bij de regionalisering betrokken. Voor de burgers is vooral de regionalisering bij overheden en maatschappelijke instanties in enige mate herkenbaar. De regionalise-ring bij het bedrijfsleven is meer organisatorisch van aard en minder zichtbaar. Kijken we naar de volkshuisvesting in het bijzonder, dan zijn een aantal belangrijke partijen aan te wijzen die zich in meer of mindere mate begeven op het regionale niveau. Zo is er de overheid. Binnen de overheid als geheel kunnen we verschillende partijen onderscheiden. Ten eerste het Rijk, waarvan voor de volkshuisvesting het ministerie van VROM het gezicht is. Samen met de provincie betekent voor hen de regionalisering een decentralisatie van taken en bevoegdheden. Voor gemeenten is met het regionaliseren juist weer een centralisatie gemoeid, waarbij taken en

bevoegdheden komen te liggen op een hoger niveau. Verder zijn binnen de volks-huisvesting de woningcorporaties een belangrijke (lokale) partij. Net als de andere lokale partijen moeten zij door schaalvergroting proberen aan de regionalisering vorm te geven. In de volkshuisvesting zijn verder ook marktpartijen actief, zoals makelaars, particuliere verhuurders, projectontwikkelaars en beleggers. De woon-consumenten vormen op zich de partij waar het om gaat in de volkshuisvesting. Daarbij valt te denken aan verenigingen van huurders en eigenaar-bewoners.

In afbeelding 2.1 is de regionalisering binnen de volkshuisvesting aangegeven in relatie tot de volkshuisvestingsproblematiek en de betrokken actoren. Links in het schema staan de drie kerntaken die het Rijk ziet op het terrein van de volkshuisves-ting. Deze kerntaken vormen de leidraad voor het volkshuisvestingsbeleid voor de komende jaren. De problemen die zich voordoen bij het vervullen van deze kernta-ken kunnen worden opgelost op verschillende niveaus. In dit onderzoek gaat het ons met name om de oplossingen op regionaal niveau, waarbij aan de rechterkant van het schema is aangegeven welke partijen daarbij zijn betrokken. Daaruit blijkt dat de volkshuisvestingssector voor een deel bestaat uit (semi-) overheidsinstellingen maar ook steeds meer uit marktpartijen, waartoe ook de corporaties steeds meer zijn gaan behoren, alhoewel de sociale taakstelling hun leidraad blijft.

Afbeelding 2.1 Relatie tussen de regionalisering en de volkshuisvestingsproble-matiek VHV·PROBLEMATIEK i i Kwaliteit Bereikbaarheid Beschikbaarheid

MM"""

~\

Ontwikke:~~~

~

Wat ook uit het schema kan worden gehaald is dat alle partijen elkaar in feite nodig hebben om de problematiek die op regionaal niveau kan spelen op te lossen. De partijen komen elkaar op regionaal niveau tegen en via een bepaalde interactiestruc-tuur zullen zij proberen vorm en inhoud te geven aan beleid en activiteiten op regionaal niveau. Ieder van de actoren zal daarbij zijn eigen doelstellingen en strategieën hanteren, waarbij men de beschikking heeft over verschillende middelen om deze doelstellingen binnen het overleg met de andere partijen te realiseren. Juist op het regionale niveau komen partijen bij elkaar die hun prioriteit hebben op een ander schaalniveau. In een spel van geven en nemen probeert men vanuit verschil-lende belangen gezamenlijk te komen tot de ontwikkeling van beleid enlof het ontplooien van activiteiten, die er op gericht zijn om een bepaalde regionale problematiek op te lossen.

De volkshuisvestingsproblematiek en de mogelijkheden om daarvoor een oplossing te vinden op regionaal niveau, vormt het centrale thema van dit onderzoek. Uit het voorgaande komt echter al naar voren dat regio's sterk van elkaar kunnen verschillen wat betreft problematiek op de woningmarkt en activiteit van de betrokken actoren. De gehele inrichting van het samenwerkingsproces op regionaal niveau is dan van groot belang voor de wijze waarop de problematiek wordt aangepakt en opgelost. Een belangrijk deel van het onderzoek zal dan ook analyseren welke verschijnings-vormen er bestaan binnen de volkshuisvesting op regionaal niveau en wat de succes-en faalfactorsucces-en zijn van hun functionersucces-en.

Dit brengt ons op de volgende probleemstelling voor dit onderzoek:

Welke verschijningsvormen kent de regionalisering van de volkshuisvesting en op welke wijze kan de regionalisering van de volkshuisvesting bijdragen aan het oplossen van de volkshuisvestingsproblematiek?

Uit deze probleemstelling zijn een aantal onderzoeksvragen af te leiden die kunnen worden beantwoord in twee fasen: een verkennende fase en een empirische fase. In de verkennende fase staat het analyseren van al bekende informatie centraal, terwijl in de empirische fase vooral de werkelijke praktijksituatie wordt geanalyseerd.

2.3 De verkennende fase

In deze fase gaat het vooral om het analyseren van het proces van regionalisering in het algemeen en van de ontwikkelingen die plaatsvinden binnen de volkshuisvesting en die een relatie (kunnen) hebben met het regionale schaalniveau in het bijzonder. Antwoorden op de volgende onderzoeksvragen worden gezocht door middel van een literatuurstudie:

1- Wat moet worden verstaan onder de begrippen regio en regionalisering ?

De begrippen regio en regionalisering spelen een centrale rol binnen dit onder-zoek. In de praktijk blijken deze begrippen echter verschillende betekenissen te hebben en ook een verschillende geografische inhoud.

Voor de volkshuisvesting is het interessant hoe invulling is gegeven aan deze begrippen. Dit kan meer inzicht geven in de geografische schaal waarop de regionale samenwerking plaatsvindt.

2- Welke problemen kunnen op regionaal niveau worden onderkend in de volkshuis-vesting?

Om de samenwerking op regionaal niveau te kunnen beoordelen, moet eerst duidelijk zijn welke volkshuisvestingsproblemen er zijn om te worden opgelost op het regionale niveau. Er kan hierbij worden aangehaakt bij de kerntaken die de overheid hanteert in de volkshuisvesting: het bevorderen van de bereikbaarheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van de woningvoorraad. Door de problemen op het terrein van de kerntaken te inventariseren kan worden bepaald of samen-werking op regionaal niveau een belangrijk middel kan zijn tot het oplossen van deze problemen.

3- Welke ontwikkelingen zijn er te onderkennen in de regionalisering van de

volkshuisvesting?

De regionale samenwerking is een ontwikkeling die sinds het begin van de jaren negentig sterk in de belangstelling is komen te staan. Toch was dit niet voor de eerste keer dat er gesproken werd over regionalisering. Al tientallen jaren speelt de regionalisering een rol op het terrein van de volkshuisvesting. Op basis van de literatuur kan een schets worden gegeven van de belangrijkste ontwikkelingen in het verleden en de mate waarin de huidige regionaliseringstendensen verschillen van die uit het verleden.

4- Welke actoren zijn betrokken bij de regionalisering van de volkshuisvesting en wat

zijn hun belangen bij deze samenwerking?

Bij deze onderzoeksvraag zoeken we de relevante actoren die betrokken zijn bij de regionale samenwerking. Hoe deze samenwerking zal verlopen is voor een belangrijk deel afhankelijk van het belang dat de verschillende actoren hechten aan de regionale samenwerking en wat zij er zelf denken te vinden.

2.4 De empirische fase

In deze fase staat het veldwerk centraal. Aan de hand van het schema in afbeelding 2.1 en de daarop aansluitende literatuurstudie, zullen hypothesen met betrekking tot de totstandkoming van een succesvolle regionalisering worden opgesteld. In de veldwerkfase zullen de hypothesen aan de praktijk worden getoetst. Door de verschillende regionale verschijningsvormen, de specifieke contexten van de actoren en het in het heden doorlopen van het onderzoeksontwerp, lijkt het uitvoeren van een

case-studie het meest voor de hand te liggen om deze antwoorden te verkrijgen. Problemen met de case-studie zijn echter de lage standaardisatie van de gegevens-verzameling en -verwerking, waardoor de controle voor buitenstaanders wordt bemoeilijkt. Verder gelden de verklaringen meestal alleen voor de bestudeerde unieke situaties, bestaat er onduidelijkheid over de representativiteit van de onder-zochte case voor andere cases en mondt het vaak uit in een beschrijvend betoog, waarin teveel detail en te weinig relevantie kan doordringen.

Deze problemen zijn maar moeilijk te ondervangen. Een zo duidelijk mogelijke explicitering van de gevolgde werkwijze kan wel voor een deel helpen. Verder is getracht door het opstellen van een regiotypologie meer gelijksoortige regio's te onderscheiden, met de gedachte dat de onderzoeksresultaten in één van deze regio's min of meer representatief kunnen zijn voor de andere regio's binnen die typologie. Tijdens het veldwerk is het de bedoeling om antwoorden te vinden op de volgende onderzoeksvragen:

5- Hoe wordt vorm gegeven aan de regionale samenwerking en welke voorwaarden

worden gesteld om tot deze samenwerking te komen?

Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag wordt door middel van de literatuurstudie en het veldwerk gekeken hoe aan de regionale samenwerking in de verschillende typen regio's gestalte is gegeven en nog wordt gegeven.

Door het bestuderen van een groot aantal regio's kan een beeld worden verkregen van de voorwaarden die aanwezig dienen te zijn om te komen tot regionale samenwerking. Er zal veel afhangen van de specifieke regionale situatie, maar het is mogelijk dat bepaalde voorwaarden in alle regio's voorkomen.

6- Welke factoren stimuleren en welke factoren belemmeren de regionalisering ? Het veldwerk geeft behalve inzicht in het ontstaan van de samenwerking, ook inzicht in de resultaten die tot nu toe zijn behaald met de regionalisering. De regionale samenwerking is echter een continu, dynamisch proces dat zich steeds verder ontwikkelt en daarbij sterker of zwakker kan worden. Door het achterha-len van deze ontwikkelingen in de regionale samenwerking kan wel een inzicht worden verkregen in de factoren die een rol speelden en spelen bij het sterker of zwakker worden van de regionale samenwerking. Hiermee worden de verschij-ningsvormen van de regionalisering nader verklaard.

7- Wat zijn de effecten van de regionalisering van de volkshuisvesting?

Regionalisering kan niet als doel op zich worden gezien. Binnen de volkshuisves-ting is regionalisering één van de instrumenten om in te zetten om een aanwezige volkshuisvestingsproblematiek op te lossen. Het instrument bestaat echter slechts korte tijd en moet zijn waarde nog bewijzen. Door middel van het veldwerk zal moeten worden bekeken in hoeverre de regionalisering ook duidelijk een effect heeft gehad op de oplossing van de volkshuisvestingsproblematiek. Dit geeft ook inzicht in de mate waarin succes- en faalfactoren van invloed zijn geweest. Bij het meten van effecten van regionalisering komen we een aantal problemen tegen. Ten eerste kan de regionale samenwerking nog van een te korte duur zijn

om de effecten duidelijk in beeld te brengen. Een tweede probleem is dat in de verschillende typen regio's niet altijd even zwaar een problematiek met betrek

-king tot de drie kerntaken wordt gevoeld, gezien de specifieke regionale situatie op de woningmarkt.

Of de regionale samenwerking succesvol is of niet, zal dan ook voor een groot deel moeten worden afgelezen aan de acceptatie van de bereikte resultaten met de samenwerking door de betrokken actoren. Deze resultaten hoeven dan niet persé op het terrein van al de drie kerntaken te liggen, maar al naar gelang ook op één of twee van deze taakvelden of op andere taakvelden binnen de volkshuisvesting of mogelijk andere doelen (bijvoorbeeld in de doelmatigheidssfeer) van de betrokken actoren.

8- Op welke wijze kan het Rijk de regionale samenwerking verder begeleiden en stimuleren?

Op basis van de inzichten die ontstaan uit de literatuurstudie en de gegevens uit de praktijk doen we aanbevelingen aan het ministerie van VROM over hun rol bij de regionale samenwerking en over verschillen en overeenkomsten tussen de typen regio's. Tevens kunnen enkele verwachtingen worden uitgesproken over de toekomst van de regionale samenwerking op basis van de gevoelens die leven bij de verschillende actoren in de onderzochte regio' s.

Op basis hiervan kan het ministerie niet alleen een positie innemen ten opzichte van de bestuurlijke reorganisatiediscussie, maar ook, indien noodzakelijk, verdere sturing enJof ordening aanbrengen in de regionalisering van de volkshuisvesting.

3

REGIONALISERING

3.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk is in een eerste kennismaking met de regionalisering al gesproken over de regionalisering als zijnde een complex proces dat zich vanuit verschillende ontwikkelingen kan voordoen waarbij vele verschillende partijen betrokken kunnen zijn. Een deel van de complexiteit vindt zijn vertaling in het gebruik van het begrip regionalisering en de begrenzing van het gebied waarop het beleid enlof de activiteiten betrekking hebben; de regio.

Voor de burgers is regionalisering met name een moeilijk grijpbaar begrip. Het omvat ontwikkelingen waar men zelf indirect aanleiding van is, maar waar men weinig directe gevolgen van merkt. Dit heeft ook te maken met hoe de regionalise-ring wordt ingevuld door overheden en bedrijfsleven. Dit gaat veelal op een ongestructureerde wijze, zonder dat iemand daadwerkelijk een verantwoordelijkheid op regionaal niveau heeft en vanuit dat niveau krachtig optreedt.

Om wat meer zicht te krijgen op al deze ontwikkelingen op het regionale schaalni-veau, is het goed om wat meer inzicht te krijgen in wat precies wordt verstaan onder een regio binnen Nederland en wat precies wordt bedoeld met het begrip regionalise-ring. In §3.2 en §3.3 wordt hier op ingegaan. In §3.4 volgt tenslotte een conclusie.

3.2 Het begrip regio

'Een gebied met een bepaald karakter', zo staat het begrip regio omschreven in het woordenboek van Van Dale. Uit deze omschrijving zijn twee kenmerken van het begrip regio af te leiden. Ten eerste gaat het om een gebied, een ruimtelijk begrens-de eenheid. Ten tweebegrens-de om het hebben van een bepaald karakter. Dit impliceert dat men een gebied kan afbakenen op basis van bepaalde kenmerken die men centraal wil stellen. Zo kan men diverse kenmerken centraal stellen, zoals bijvoorbeeld culturele (taalregio), economische (industriële regio), bodemkundige (landbouwregio) en bestuurlijke (regiobestuur) kenmerken. Verder kan het gebied van een regio variëren in grootte, afhankelijk van het schaalniveau waarop men een bepaald verschijnsel wil bestuderen.

Het begrip regio is zodoende geen eenduidig begrip. Er kunnen verschillende typen gebieden onder worden verstaan, die ook weer variëren in schaal. Om toch enige greep op het begrip regio te krijgen, bekijken we hier de zienswijze op het begrip regio vanuit de wetenschappelijke discipline die het meest ruimtelijk gericht is, namelijk de geografie.

Het regiobegrip is één van de meest omstreden begrippen in de geografie. Het begrip regio kent ook binnen de geografie geen eenduidige betekenis, maar het berust wel steeds op dezelfde observatie, namelijk de regionaliteit. Dit houdt in dat alle verschijnselen, zowel sociale als fysische, een beperkte verspreiding enlof actieradius hebben (Dietvorst c. s., 1984). Deze regionaliteit kan soms zeer scherp zijn afgebakend, maar kan ook vaag zijn. Dit maakt de begrenzing tussen regio's moeilijker, waardoor gebruikte criteria en afspraken een belangrijke ~or gaan spelen bij de regio-indeling. Op zich maakt dit de weg vrij voor de onderioeker om zijn eigen regio-indeling te creëren. Men spreekt in dit geval wel va~ instrumentele regio's. Opgevat in deze zin zijn regio's instrumenten in de handen van de onderzoe-kers, die aan de hand van hun eigen maatstaven regio's construeren om bepaalde

verschijnselen te bestuderen.

Tegenover de instrumentele regio staat de regio als wezen. Deze regio is niet zozeer gecreëerd door de onderzoeker, maar is daadwerkelijk waar te nemen door de sterke verbondenheid van mensen en activiteiten op een bepaald gebied. Deze regio's kwamen vooral vroeger voor in een zelfvoorzienende maatschappij. Nu de maat-schappij in grote mate is genationaliseerd en steeds meer internationaliseert zijn deze regionale samenlevingsverbanden in Nederland grotendeels verdwenen.

De instrumentele regio's zijn in deze tijd dan ook de belangrijkste regio's die te onderscheiden zijn. Binnen de geografie zijn nog verschillende indelingen gemaakt binnen de instrumentele regio's. Deze indelingen concentreren zich op regio's die een bepaald karakter gemeen hebben, zoals bijvoorbeeld de verbouw van graan of de aanwezigheid van textielindustrie. Dergelijke regio's worden wel homogene of uniforme regio's genoemd. Een ander veel gebruikte regio-indeling is die op basis van een bepaald centraal punt, veelal een stedelijk systeem. Binnen dit centrale punt vinden bepaalde activiteiten plaats die het omliggende gebied beïnvloeden. Dit centrale punt en het beïnvloedde gebied daaromheen noemt men wel een nodale regio. De activiteiten waarvan men de verspreiding wil bestuderen, kan men zelf kiezen en zo zullen er verschillende nodale regio's kunnen ontstaan al naar gelang het verschijnsel dat men wil bestuderen.

Een voor dit onderzoek zeer bruikbare geografische indeling komt van de Finse geograaf Paasi (Hoekveld, 1996). Paas i houdt met zijn indeling rekening met de grote dynamiek van maatschappelijke activiteiten, waardoor de regio waarbinnen men deze maatschappelijke activiteiten wil bestuderen ook onderhevig is aan een grote dynamiek. Paas i ziet dan ook dat de regio maar tijdelijk bestaat. Niet in de ruimte, maar als institutie, als een gedaante die verschilt in tijd. Een regio kan vier van deze gedaanten aannemen: de territoriale vorm, de institutionele vorm, de conceptuele vorm en de functionele vorm. Bij de territoriale vorm gaat het slechts

om een lijntje op de kaart en de naam die aan dat gebied wordt gegeven. Wordt daaraan ook een organisatorische/bestuurlijke inhoud gegeven, dan wordt gesproken van een institutionele vorm (provincie, arbeidsmarktrayon). De conceptuele vorm doelt vervolgens op de ideeën en gevoelens die mensen hebben over het gebied. Tenslotte gaat het bij de functionele VOrm om de functie die een regio vervult binnen een groter geheel. De ene regio heeft slechts één van deze 'vormen', terwijl een andere regio ze alle vier kan hebben. De grenzen van de 'vormen' kunnen ook verschillen in de tijd, hetgeen regio's tot dynamische eenheden maakt. Als voorbeeld hiervan kan gewezen worden op Rotterdam. De uitbreidende functionele vorm van Rotterdam als mainport vroeg ook om een vergroting van de institutionele vorm. De mogelijke oprichting van de stadsprovincie Rotterdam is hiervan een voorbeeld. Ook uit de geografische zienswijze blijkt dus dat het begrip regio even dynamisch is als het gebied dat het omvat. Door de dynamiek van de maatschappelijke activitei-ten, is het moeilijk om een regio-indeling te maken die voor een lange tijd kan worden gehandhaafd en die de te onderzoeken verschijnselen ook daadwerkelijk afdekt. Dit vormt onder meer een probleem voor de overheid, die bij de begeleiding van de maatschappelijke activiteiten juist steeds meer is aangewezen op het regionale niveau, doordat maatschappelijke ontwikkelingen zich steeds meer voordoen op een niveau tussen de gemeenten en de provincies in. Juist op dat niveau is de overheid in Nederland nauwelijks georganiseerd. Het vinden van een geschikt regionaal bestuur-lijk kader is voor de overheid dan ook een moeibestuur-lijke zaak.

In dit verband ziet Lambooy (1994) alleen de gemeente (dicht bij de burger) en het Rijk (het nationale belang) als vaststaande schaalniveaus. Elk tussenliggend niveau ziet hij per definitie als een mogelijk tijdelijke eenheid. Regio's fungeren als intermediaire organisaties die functioneren als sponsachtige flexibele structuren, die haast nooit scherp kunnen worden afgegrensd. Deze gedachte van Lambooy sluit aan bij de gedachten van Paasi en stoelt op de erkenning dat maatschappelijke ontwikke-lingen in de praktijk niet statisch zijn, maar dynamisch. In die dynamiek worden voortdurend ruimtelijke patronen van (regionale) ontwikkeling doorbroken en daarmee ook de bestaande ruimtelijke schaal van woning-, arbeids- en verzorgings-marktgebieden. Dit maakt het begeleiden, besturen en controleren van dergelijke markten tot een zeer complexe opgave.

Wat betekent deze constatering voor het onderzoek naar de regionalisering van de volkshuisvesting? In de praktijk van de volkshuisvesting wordt gebruik gemaakt van verschillende regionale indelingen. Het moge duidelijk zijn dat welke regionale indeling ook wordt gebruikt, er nooit sprake kan zijn van de perfecte regio die precies aansluit bij de activiteiten die men wil bestuderen, wil besturen of wil ontwikkelen. Door de maatschappelijke dynamiek in de tijd kan elke regionale begrenzing slechts een tijdelijke zijn.

Verder bestaan er verschillen tussen de diverse te onderscheiden regio's, die zijn ingesteld voor een bepaald doel, zoals bijvoorbeeld voor de volkshuisvesting. Deze verschillen hangen samen met de gedaante die een regio kan aannemen. Bij het instellen van regio's kan worden aangesloten bij al langer bestaande regio's met een

---~~---

----grote interne samenhang, terwijl in andere gevallen een regio wordt ingesteld waar nog geen regionale traditie bestond. Dit heeft tot gevolg dat de volkshuisvestingsre-gio's van elkaar verschillen in 'vorm' om de bewoordingen van Paasi te gebruiken. Deze 'vorm' bestaat naast een territoriale vorm (inherent aan elke regio) minimaal uit een institutionele vorm, omdat voor het ontwikkelen van beleid en activiteiten minimaal een regionale organisatie nodig is, maar kan in bepaalde regio's daarnaast ook een conceptuele enlof functionele vorm omvatten.

DE regio bestaat niet in Nederland, ook niet op het terrein van de volkshuisvesting. In feite zien we een verschil tussen min of meer op basis van een gedachtenconstruc-tie of organisatorisch uitgangspunt geconstrueerde regio's en regio's met een bepaald eigen 'wezen' dat het gebied een eigen karakter/cultuur geeft, dat zich in de loop van eeuwen heeft kunnen ontwikkelen. In Nederland vallen regio's vooral onder het eerste type regio's. Dit impliceert echter een eenduidige regionale indeling op basis van het te onderzoeken verschijnsel dat ruimtelijk differentieert of op basis van hetgeen men wil ontwikkelen enlof besturen op regionaal niveau. Praktische en soms meer ondoorgrondelijke redenen liggen er vaak ten grondslag aan dat juist niet op deze inhoudelijke gronden een regionale indeling wordt gemaakt. Al bestaande regionale indelingen, 'harde' grenzen (provincies), culturele sentimenten, politieke gevoeligheden, enz. kunnen oorzaken zijn voor een begrenzing die niet is gebaseerd op gelijksoortige inhoudelijke argumenten.

Welke regionale indelingen zijn echter van belang binnen de volkshuisvesting? Na een inventarisatie van voorkomende en genoemde regio's binnen de volkshuisvesting kunnen de volgende indelingen worden onderscheiden:

- De woningmarktgebieden

De 46 woningmarktgebieden vormen een statistische regionale indeling ten behoeve van het landelijke periodieke Woningbehoeften-onderzoek (WBO). Van puur onderzoeksmatige regio-indeling, is men bij de indeling steeds meer gaan letten op de beleidsmatige mogelijkheden. Vanaf 1990 wordt vooral rekening gehouden met de regio-indeling van de RVC's. Door de tijd heen gezien zijn de woningmarkten dan ook variabel.

- De Regionale Volkshuisvestingscommissies (RVe's)

De 67 RVC regio's waren tot voor kort de belangrijkste regio's binnen de volkshuisvesting. De RVC's zijn in midden jaren tachtig door samenwerkende gemeenten of provincies ingesteld voor het uitvoeren van een aantal volks-huisvestingstaken, met name met betrekking tot de planning en de programmering van de woningbouw. De RVC-gebieden zijn de afgelopen jaren voor een groot deel in overeenstemming gebracht met de gebiedsindeling volgens de W gr als gevolg van de komst van het BWS. De meeste RVC' s zijn vanaf toen omge-vormd tot adviescommissies binnen de organisatie van de Wgr-regio's, terwijl hun functie als overlegplatform zich veelal uitbreidde tot alle aspecten van de volkshuisvesting.

- De Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS)-regio's

Uit een inventarisatie van de BWS-regio's (ministerie van VROM, 1994) blijkt dat er 60 BWS-regio's zijn in het land. Slechts acht hiervan komen niet overeen met de Wgr-regio's en vormen een eigen regio1

• Dit wordt veroorzaakt door de

vaak kleinere schaal van de woningmarkten ten opzichte van de bestuurlijke indeling van de Wgr-regio's. In die gevallen zijn aparte openbare lichamen opgericht speciaal gericht op het budgetbeheer. Verder zijn er 16 gemeenten die zelf het budget beheren. Voor de zeven BoN-gebieden is het regionale budgetbe-heer een verplichting.

- De woonruimteverdelingsgebieden

De Huisvestingswet uit 1993 gaat uit van vrije vestiging in het gehele land. Alleen in gebieden met een grote druk op de woningmarkt kunnen regionale toelatingseisen worden ingesteld. De Hvw gaf echter niet duidelijk aan binnen welke regio's dit zou moeten plaatsvinden. Het belangrijkste was dat men aansluiting zocht bij een gebied dat een samenhangende woningmarkt vormt. Het ligt voor de hand om aansluiting te zoeken bij de Wgr-indeling en in ieder geval de BWS-regio's, maar verplicht is dit niet. Dit betekent dat aparte woonruimte-verdelingsgebieden zouden kunnen ontstaan, maar tot nu toe is daarvan nog geen sprake.

Met de herziening van de Hvw die in 1998 naar alle waarschijnlijkheid zijn intrede zal doen is minder onduidelijkheid omtrent de regionale begrenzing. In principe wordt nog sterker vastgehouden aan het recht van vrije vestiging. Alleen in die regio's waar een restrictief nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid geldt mogen bindingseisen worden gesteld. De provincie zal deze gebieden in haar streekplan aangeven, zodat duidelijk is om welke regio's het gaat. In de praktijk betekent dat een aansluiting bij de Wgr-regio's.

- De stadsgewesten

De indeling in stadsgewesten (24 volgens de Vinex) is een indeling in ruimtelijke eenheden die niet het gehele land afdekt, en voornamelijk van belang is bij de toewijzing van investeringen door het Rijk aan de betreffende centrumgemeenten. De stadsgewesten liggen elk overwegend binnen één woningmarktgebied. Voor de volkshuisvesting is van belang dat het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) het mogelijk maakt gelden toe te delen aan stadsgewesten. Binnen de stadsgewesten kunnen als mogelijke budgethouders worden genoemd: de regiona-le besturen van de BoN-regio's en de openbare lichamen op basis van de Wgr. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)-regio 's

De W gr bestaat als sinds 1950 en is grondig herzien in 1985. Eén van de doelstelling van de W gr is het opruimen van de lappendeken aan regionale

1 In 1996 functioneren er door het gaan functioneren van de laatste BoN-regio's in feite nog maar 53 BWS-regio's, waarvan er maar drie afwijken van de Wgr-regio-indeling.

indelingen. Alle regionale activiteiten van overheden zouden dienen plaats te vinden binnen de 59 Wgr-regio's. Dit is slechts in geringe mate gelukt, maar de volkshuisvesting is één van de beleidsterreinen waar wel is gekomen tot een goede aansluiting op de Wgr-regio's, die in principe op basis van bestuurlijke criteria zijn ingesteld. Door schaalvergroting en de komst van de BoN-gebieden zijn er nu nog 44 Wgr-regio's, die qua voortbestaan echter voortdurend onder druk staan.

- De Bestuur op Niveau (BoN-) gebieden

Deze gebieden zijn speciaal ingesteld als antwoord op de bestuurlijke problemen ontstaan door de vrijblijvende en vrijwillige samenwerking op basis van de W gr in de grootstedelijke gebieden. Een krachtiger bestuur werd nodig geacht in

zeven gebieden waar op den duur een stadsprovincie dient te komen. Ook dit

proces is nu onzeker door de veranderde politieke realiteit ten opzichte van de regionalisering. De tendens is sterk om de primaire drieëenheid in het bestuurlijk stelsel van Rijk-provincie-gemeente in stand te houden en daar ook alle taken en bevoegdheden te houden.

De regio-indelingen binnen de volkshuisvesting overziend, kunnen we stellen dat er twee soorten regionale indelingen van belang blijken te zijn. Ten eerste zijn er de

Afbeelding 3.1 Veranderingen in de Wgr-regio-indeling en de aansluiting daarop van de BWS-regio's

~ Afwijkende Wgr·regio·s t.o.v. 1990

regio-indelingen die specifiek zijn ingesteld om volkshuisvestingsbelangen te behartigen op het regionale niveau. Hieronder vallen de woningmarkten, de regiona-le indelingen voor de regionaregiona-le volkshuisvestingscommissie, de BWS-regio's en de woonruimteverdelingsgebieden. Gericht als deze regio-indelingen zijn op het specifieke volkshuisvestingsbelang, kunnen we spreken van functionele regio's. Naast deze speciaal voor de volkshuisvesting ingestelde regio's, zijn de bestuurlijke

regio's van belang waarbinnen de diverse volkshuisvestingsbelangen kunnen worden

gebundeld en afgewogen ten opzichte van andere belangen buiten de volkshuisves-ting. Deze bestuurlijke regio's, zoals de Wgr-regio's en de BoN-gebieden, vormen het regionale bestuurlijke kader waarbinnen een integrale afweging van belangen kan plaatsvinden, waaronder de volkshuisvesting. Gebleken is dat in de

volkshuisves-tingssector goed is aangesloten qua indeling bij deze bestuurlijke regio-indelingen, zoals in afbeelding 3.1 is te zien. Dit kan echter wel eens betekenen dat niet in alle gevallen de regio aansluit bij de ervaren woningmarkt.

De verschillende bestaande regio's leiden tot een complex geheel van regionalise-ringstendensen die zich op een divers scala van ruimtelijke schalen voordoen. Nu we bekeken hebben binnen welke ruimtelijk kaders regionalisering plaatsvindt, wordt in de volgende paragraaf ingegaan op het proces van regionalisering zelf.

3.3 Regionalisering als ontwikkeling

3.3.1 Regionalisering in de maatschappij

Regionalisering of regionalisatie is als begrip niet terug te vinden in het Van Dale woordenboek. De termen -ering en -atie hebben betrekking op een bepaalde hande-ling en het resultaat ervan. Bij de regionalisering gaat het dus om handehande-lingen die gericht zijn op een resultaat op regionaal niveau. Bij de regionalisering van de volkshuisvesting gaat het om handelingen van actoren die erop gericht zijn om

afwegingen, taken en bevoegdheden met betrekking tot het volkshuisvestingsbeleid op het regionale niveau te doen plaatsvinden en uit te oefenen. Heeft men daarbij de hulp van andere actoren nodig, dan spreken we van regionaal samenwerken, waarbij de betrokken actoren pogen tot een gezamenlijk resultaat te komen op het terrein van de volkshuisvesting in een regio. Gezien de huidige ordening binnen de volkshuis-vesting en de grote onderlinge afhankelijkheid tussen de betrokken partijen, komt de regionalisering binnen de volkshuisvesting vooral tot stand door middel van regiona-le samenwerking tussen de betrokken partijen.

In afbeelding 3.2 is het algemene proces van regionalisering weergegeven, zoals dat is ingezet op basis van de maatschappelijke schaalvergroting. De regionalisering begint in feite bij de schaalvergroting van de activiteitenpatronen in de maatschappij. Door deze schaalvergroting zien overheden en particuliere organisaties zich genood-zaakt om op een hoger schaalniveau te gaan samenwerken of zich te organiseren. Dit schaalniveau moet dan de meeste van deze activiteitenpatronen kunnen bestrijken. De betrokken partijen kunnen op basis van enkele hoofdcriteria tot een regionaal

Afbeelding 3.2 Proces van regionalisering

~--- ---ï

: ACTOREN INDELINGSCRITERIUM IYPEN REGIO'S VERSCHIJNINGSVORM,

Rijk 0 Dëpärte~ f---, ~ menten ![ ~.

f----i

~

~

I

1

----1

i

: ... ~~~~~??. ,= : Reikwijdte : doelgroep I f I I Nodaal ~ Politieregio '*enz.

_________________

______ ____________ ,

kenmerk dat het gebied heeft, zoals een bosgebied. Belangrijker is de begrenzing op basis van de maatschappelijke samenhang ofwel de begrenzing van het activiteitenpa-troon. Deze is zeer dynamisch en daarom wordt meestal rekening gehouden met de bestuur-lijke samenhang vanuit de historische ontwikkeling en de begrenzing van hogere overheden. Tenslotte is de geografische reikwijdte van de doelgroep/het beleidsonderwerp van belang voor zowel de overheid als het bedrijfsleven.

Uit het proces van regionalisering zoals dat is aangegeven in afbeelding 3.2, kunnen een aantal verschijningsvormen worden afgeleid die tot een bepaalde mate van regionalisering leiden:

1) Ten eerste dient er voordat er regionalisering kan plaatsvinden, sprake te zijn van een territoriale regio. Het gaat daarbij om een gebied waaromheen men een grens heeft gelegd.

2) Vervolgens kan er een regionalisering plaatsvinden door het aanpassen van de (bestuurlijke) organisatie aan de maatschappelijke dynamiek in de samenleving. Door de gevoelde noodzaak om deze ontwikkelingen integraal te kunnen besturen' worden organen opgericht die werkzaam zijn op een groot aantal beleidsterreinen en die zich kunnen uitstrekken van verlengd lokaal bestuur tot regionaal bestuur, oftewel van onderop zijn opgebouwd of van bovenaf. Hierbij kan het ook gaan om de organisaties van maatschappelijke instellingen, zoals woningcorporaties.

3) Een derde vorm van regionalisering is de instelling van specifieke bestuursorga-nen op regionaal niveau. Er ontstaan zo functionele regio's waarin activiteiten worden uitgevoerd, die betrekking hebben op één beleidsterrein. In het bedrijfsle-ven hebben de regionale organisaties ook een dergelijk karakter alleen dan in relatie tot de doelstelling van de onderneming in plaats van een beleidsveld.

4) De laatste vorm van regionalisering komt eigenlijk voort uit de vorige twee

ontwikkelingen. Als er meer maatschappelijke activiteiten op het regionale niveau worden uitgevoerd en als gevolg daarvan ook meer bestuursmatig wordt gewerkt op het regionale niveau, dan bestaat er ook meer behoefte aan een planmatig

kader voor het regionale niveau waarmee tot afstemming kan worden gekomen.

Uit deze ontwikkelingen blijkt dat de overheid met haar beleidsinitiërende en

coördinerende functie een krachtige aanzet geeft tot regionalisering. Speelt de

regionalisering in het bedrijfsleven zich veelal achter de schermen af, die bij de overheid is meer zichtbaar. Daar blijken het vooral de hogere overheden te zijn die de regionalisering stimuleren. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op de wijze waarop de overheid de regionalisering heeft vormgegeven.

3.3.2 Regionalisering en de overheid

De overheid is al sinds de vorige eeuw met verschillende maten van gedrevenheid

bezig met de regionalisering. Vaak speelt dit zich af in hoog gespecialiseerde

bestuurlijke discussies, maar zo nu en dan weet men ook de burgers erbij te betrekken. Dat lijdt niet zelden tot een teleurstelling, omdat dat blijkt dat men de regionale boodschap nooit goed weet over te brengen, zoals bij de referenda over de

stadsprovincies in Amsterdam en Rotterdam. Het belang van de regionalisering dat

in het bestuur wordt gevoeld, is bij de betrokken bestuurders vaak al verschillend van aard. Dit bemoeilijkt de communicatie naar de burgers, maar werpt wel vragen op waarom bij tijd en wijle een dergelijk groot belang wordt gehecht aan de regionalisering?

Dit heeft de maken met de regionale problematiek, die al stamt uit de tijd van de industriële revolutie en voortdurend om een oplossing vraagt. Deze oplossing wordt tot nu toe vaak gevonden in halfslachtige maatregelen, waardoor na verloop van tijd

de problematiek weer opduikt, hetgeen ook de gevolg is van de voortgaande

schaalvergroting in de maatschappij.

Wat is nu de regionale problematiek? Voor de overheid is dat de problematiek die voorkomt uit het ontbreken van een bestuurlijk kader voor de taken die door schaalvergroting zijn komen te liggen tussen gemeenten en provincie. Deze regionale

problematiek wordt vervolgens onderverdeeld in een regionale sturingsproblematiek

en in een draagvlakproblematiek (VNG, 1991a). Bij de draagvlakproblematiek gaat

het om verzorging staken die als gevolg van de schaalvergroting niet meer door individuele gemeenten kunnen worden verzorgd. De sturingsproblematiek staat in deze tijd meer in de belangstelling. Daarbij gaat het om taken die behoefte hebben aan een specifiek op de regionale schaal toegesneden planning en ordening. Met name in grootstedelijke gebieden met hun complexe interactiestructuren komt deze

pluriform van aard, met vraagstukken die ruimtelijk-economisch, sociaal-economisch en organisatorisch van aard zijn. De problematiek wordt gekenmerkt door processen die bestaande bestuurlijke grenzen overschrijden en zo voor onderlinge concurrentie

zorgen. De lasten en lusten worden ongelijk verdeeld. Dit schept verschillende

belangen en maakt het regionale vraagstuk zo lastig. De draagvlakproblematiek is eenvoudiger van aard, om daar gezamenlijk mee om te gaan. Op regionaal niveau

kunnen juist door samenwerking (kosten)voordelen worden behaald, die men

zelfstandig nooit had kunnen bereiken volgens Toonen.

Hoe is de overheid door de tijd heen omgegaan met deze regionale problematiek? In een cyclische golfbeweging is steeds getracht om door middel van intergemeentelijke samenwerking, het instellen van een regionaal bestuur of door het verkleinen van de provincies het 'regionale gat' te dichten. (o.a. Waalkens, 1992 en de VNG, 1991a). De Wgr uit 1950 en de herziene versie uit 1985 zijn voorbeelden van stimulansen om de intergemeentelijke samenwerking te bevorderen. De gewestvorming in de jaren zeventig en de stadsprovincies uit deze tijd, zijn voorbeelden van de instelling van een regionaal bestuur. Eind jaren zeventig en begin jaren negentig werden de provincies in hun bestaan bedreigd.

Concrete resultaten hebben deze ontwikkelingen echter niet opgeleverd. Zelfstandige regionale bestuursorganen zijn niet ontstaan, provincies niet opgeheven en de intergemeentelijke samenwerking kampt met problemen als vrijwilligheid en vrijblij-vendheid. Dat er zo weinig bereikt is, heeft vooral te maken met de politieke lading die aan de discussie wordt gegeven in een strijd tussen bestuursorganen die alle hun

belangen willen behartigen. De hardnekkige wens voor de instandhouding van drie

uniforme bestuurslagen binnen Nederland, heeft veel voorstellen doen sneuvelen.

Door de tijd heen gezien heeft de regionalisering dan weer eens de wind mee en dan weer niet. Begin jaren negentig bolde de wind krachtig in de zeilen van de regionali-sering. Wgr-regio's zouden krachtiger moeten worden en voor de grootstedelijke gebieden werden in de Nota's Besturen op Niveau voorstellen gedaan tot een krachtig zelfstandig regionaal bestuur; de stadsprovincies. Met de kabinetswisseling in 1994 veranderden ook de ideeën over de regionalisering en op dit moment zijn de oorspronkelijke voorstellen aardig uitgekleed en opnieuw ingepakt in halfslachtige compromissen waar weinigen zich echt in kunnen vinden. Duidelijk is in ieder geval dat de Wgr-regio's weinig bestaansrecht meer hebben wat betreft plannende en sturende taken en bevoegdheden. De eerste Wgr-regio's zijn ook al opgeheven. Van de BoN-gebieden komen alleen Rotterdam (Commissie Andriessen), Eindhoven en Amsterdam nog in aanmerking voor de status van stadsprovincie. Voor de overige gebieden maakt men weer gebruik van een middel dat al een eeuw lang redelijk succesvol lijkt, namelijk de herindeling. Het is echter met name de

draagvlakproble-matiek die hiermee wordt geholpen. De regionale sturingsproblematiek is er vaak

3.4 Conclusie

Uit de literatuurstudie naar de inhoud van de begrippen regio en regionalisering, blijkt uit alles dat een eenduidig antwoord op de vraag wat een regio is, niet te vinden is. De regio is een dynamische eenheid die verandert door de tijd en al naar

gelang de ruimtelijke verschijnselen die men wil (gaan) onderzoeken of ontwikkelen.

Elke regionale begrenzing kan slechts een tijdelijke zijn temeer daar er binnen Nederlang geen werkelijke regio's bestaan met een eigen cultuur, een eigen 'wezen'.

In Nederland komen regio's voort uit gedachtenconctructies van onderzoekers en organisatorische beginselen. Met name wat betreft organisatorische regionale indelingen is de overheid allesbepalend binnen Nederland. Dat is ook te bemerken bij de volkshuisvestingsregio's.

Voor de volkshuisvesting bestaan meerdere regionale indelingen die alle zijn opgesteld met een ander doel voor ogen. De regionalisering binnen de volkshuisves-ting wordt echter voornamelijk ingevuld door de betrokken partijen gezamenlijk, omdat geen van de partijen genoeg macht en bevoegdheden heeft om alleen invulling te geven aan een volkshuisvestingsbeleid. Dit maakt dat in de volkshuisvesting partijen door samenwerking de problematieken die spelen op regionaal niveau te lijf gaan. Hierbij wordt qua regio-indeling in de praktijk vooral aangesloten op het regionale niveau waarop de overheden al waren georganiseerd. De BWS-budgetver-deling aan deze regio's is daar een belangrijk voorbeeld van. In de praktijk zijn de

BWS-regio's aangesloten op de bestuurlijke Wgr-regio's. Deze BWS-regio's zijn de

belangrijkste regio's voor de volkshuisvesting. Deze bestuurlijke regio's zijn echter sterk afhankelijk van de regionaliseringstendensen bij de overheid. De huidige bestuurlijke reorganisatiediscussie, die zich afkeert van de Wgr-regio's doet de regionalisering van de volkshuisvesting dan ook geen goed. Een ander nadeel is dat de bestuurlijke regio-indeling, waar de volkshuisvesting op heeft ingehaakt, veelal niet aansluit bij de begrenzing van de regionale woningmarkt. Dit kan een probleem zijn voor het oplossen van problematieken die gerelateerd zijn aan de woningmarkt,

met name wat betreft de sturingsproblematiek. Voor de draagvlakproblematiek zal

het minder problematisch zijn, daar schaalvoordelen wat betreft organisatie en verdeling al snel zijn te halen door onderlinge samenwerking, ongeacht of partijen met dezelfde volkshuisvestingssituatie hebben te maken.

4

ONTWIKKELINGEN IN DE

VOLKSHUISVESTING

4.1 Inleiding

In de vorige hoofdstukken is vooral ingegaan op de regionalisering als proces in het algemeen, met hier en daar een verwijzing naar de volkshuisvesting waar dat relevant was. Om te bepalen hoe belangrijk de regionalisering is voor een beleids-sector als volkshuisvesting, is het goed om te kijken naar de ontwikkeling van die beleidssector in het algemeen en naar de belangrijkste vraagstukken die er in die beleidssector spelen. Deze vraagstukken kunnen voor een deel spelen op regionaal niveau enlof juist daar ook vragen om een oplossing. Bij het conceptuele schema in afbeelding 2.1 werd al aangegeven dat de regionalisering zich afspeelt binnen de maatschappelijke ontwikkelingen in het algemeen. In §4. 2 wordt bekeken welke maatschappelijke ontwikkelingen relevant zijn voor de regionalisering binnen de volkshuisvesting. In §4.3 zal worden ingegaan op de ontwikkelingen binnen de volkshuisvestingssector, terwijl in §4.4 wordt ingegaan op de volkshuisvestingspro-blematiek en de relatie daarvan met de regionalisering. Tenslotte volgt in §4.5 een conclusie.

4.2 Maatschappelijke ontwikkelingen

In deze paragraaf kijken we kort naar een aantal maatschappelijke ontwikkelingen, die van invloed zijn op de (regionalisering van de) volkshuisvesting. De maatschap-pelijke ontwikkelingen zijn verantwoordelijk voor vraagstukken die bestaan binnen een beleidssector en in hun ontwikkeling geven ze een beeld van hoe de toekomst eruit zou kunnen zien. Naar de volgende maatschappelijke ontwikkelingen wordt gekeken: de demografische ontwikkelingen, de sociaal-culturele ontwikkelingen, de ruimtelijke ontwikkelingen de economische ontwikkelingen en de ontwikkeling van de mobiliteit.

Wat betreft demografische ontwikkelingen zal de bevolking in Nederland de komende 25 jaar naar verwachting nog toenemen, waarbij met name het positieve migratiesaldo zal bijdragen aan de bevolkingsgroei. Het aandeel van de ouderen in

de totale bevolking zal tegelijkertijd ook verder toenemen. Nog sterker dan de bevolking zal het aantal huishoudens de komende jaren groeien. In de toekomst zal tweederde deel van het aantal huishoudens bestaan uit een- of tweepersoonshuishou-dens. De gemiddelde huishoudensgrootte zal hierdoor afnemen van 2,44 in 1992 naar 2,29 in 2020 (De Beer, 1995).

Voor de volkshuisvesting betekent dit een toenemende vraag naar woonruimte. Bij het bouwen van deze woningen kan men juist op regionaal niveau tot een zo goed mogelijke afstemming komen tussen vraag en aanbod en daarbij ook beschikken over veelal meerdere bouwlocaties waar individuele gemeenten nog wel eens kampen met ruimtenood.

De belangrijkste sociaal-culturele ontwikkeling is waarschijnlijk wel het toenemen van de individualisering. Belangrijke kenmerken hiervan zijn: het langer zelfstandig blijven wonen, de meer gelijkwaardige positie van mannen en vrouwen, het anonie-mer en vrijblijvender worden van persoonlijke contacten, de toename van de diffe-rentiatie in leefstijlen en het mondiger worden van de burger ten opzichte van de overheid (Priemus, Wassenberg, De Jong en Louw, 1994).

Het langer zelfstandig blijven wonen van ouderen en jongeren zorgt voor een stijging van het aantal huishoudens en dus van de vraag naar woningen (Sociaal en Cultureel Planbureau, 1996). Het toenemende aantal tweeverdieners is één van de gevolgen van de gelijkwaardige positie van mannen en vrouwen. Als de partners werken in verschillende plaatsen kan dat zorgen voor een meer regionale oriëntatie op de woningmarkt. De toenemende differentiatie in leefstijlen is ook terug te vinden in woonstijlen. Op het regionale niveau kan men meer differentiatie in woonomgeving aanbieden. Het mondiger worden van de burgers vraagt om minder regelgeving en meer marktwerking. Dit leidt tot kwalitatief meer hoogwaardige producten en het

aanbieden van meer mogelijkheden, die op het regionale niveau gemakkelijker

kunnen worden aangeboden dan op het lokale niveau.

Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting zijn nauw met elkaar verbonden. Niet voor niets zijn ze ook ondergebracht bij één ministerie. Woningen worden gebouwd op een bepaalde locatie en daarmee zijn zij een belangrijke factor voor de ruimtelijke ordening, want de activiteitenpatronen van de mensen in de woningen zijn bepalend

voor vele andere voorzieningen. Aan de andere kant is ook juist de ruimtelijke

ordening voorwaardescheppend voor de volkshuisvesting en in voor de woonruimte-verdeling in het bijzonder. Er mag niet overal gebouwd worden. Dit is neergelegd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening en de Vierde Nota over de Ruimtelij-ke Ordening Extra (Vinex) .

Voor de regionalisering van de volkshuisvesting is van belang dat in het ruimtelijke beleid wordt gewerkt met regio's waarbinnen vooral economische- en milieuvraag-stukken dienen te worden opgelost. Met de eenwording van Europa wordt ingezet op krachtige regio's die zich staande kunnen houden tussen de andere Europese regio's. Deze Europeese regio's overstijgen echter het regionale schaalniveau dat gehanteerd wordt in Nederland. De provincies komen er dichter bij in de buurt en mogelijk de BoN-gebieden die een stadsprovincie zullen worden.