Ruimtelijk en mobiliteitsbeleid; interactie van rijksinstrumenten

RUIMTELIJK EN MOBILITEITSBELEID:

INTERACTIE

VAN RIJKSINSTRUMENTEN

H. Priemus

C. Maat

STEDELIJKE EN REGIONALE VERKENNINGEN

•

•

.Delft University Press

RillMTELIJK EN MOBILITEITSBELEID:

INTERACTIE VAN RIJKSINSTRUMENTEN

Bibl iotheek TU Delf I.

IIII~

m

III

C 3024684

8504

534G

STEDELIJKE EN REGIONALE

VERKENNINGEN

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11,2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl hup:/ /www.otb.tudelft.nl

RUIMTELIJK EN MOBILITEITSBELEID:

INTERACTIE VAN RIJKSINSTRUMENTEN

H. Priemus C. Maat

De serie Stedelijke en Regionale Verkenningen wordt uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van:

De Adviesdienst Verkeer en Vervoer van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Priemus, H.

Ruimtelijk en mobiliteitsbeleid: interactie van rijksinstrumenten / H. Priemus, C. Maat - Delft: Delft University Press - (Stedelijke en Regionale Verkenningen / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0928-7353 ; 18) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1788-5 NUGI 655

Trefw.: economie, mobiliteit, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting © Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

MANAGEMENT SAMENVATTING . . . .. . 1. Inleiding en probleemstelling .. . . .. . . . 2. Verschillen in beleidsoriëntatie en beleidsordening 3. Economisch functioneren van (grote) steden

4. Beheersing van automobiliteit .. . . .

5. Ruimtelijke menging van functies 6. Openbaar vervoer op VINEX-locaties 7. Naar meer synergie tussen beleidsvelden 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . 11 III IV VI VI VIII

2. ECONOMISCH FUNCTIONEREN VAN (GROTE) STEDEN 3

2.1 Beleidsdoelen . . . .. 3

2.2 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.3 Beleidsinstrumenten en effecten . . . . . . . . . . . . . . 7 2.4 Knelpunten in de interactie tussen beleidsinstrumenten 11 2.5 Maatregelen ter vergroting van de synergie van beleidsinstrumenten:

enkele stellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3. BEHEERSING VAN AUTOMOBILITEIT 15

3.1 Beleidsdoelen . . . ... .. . . .. 15

3.2 Actoren . . . . . . . . . . . . . 19 3.3 Beleidsinstrumenten en effecten . . . . . 19 3.4 Knelpunten in de interactie tussen beleidsinstrumenten 23 3.5 Maatregelen ter vergroting van de synergie van beleidsinstrumenten:

enkele stellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

4. RUIMTELIJKE MENGING VAN FUNCTIES 29

4.1 Beleidsdoelen .. . . . . . . 29

4.2 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4.3 Beleidsinstrumenten en effecten . . . . . . 32

4.4 Knelpunten in de interactie tussen beleidsinstrumenten 34 4.5 Maatregelen ter vergroting van de synergie van beleidsinstrumenten:

5. OPENBAAR VERVOER OP VINEX-LOCATIES . . . . . . . . . . 39

5.1 Beleidsdoelen . . . .. . . .. . . ... . .. 39

5.2 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 42

5.3 Beleidsinstrumenten en effecten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

5.4 Knelpunten in de interactie tussen beleidsinstrumenten . . . . . . . .. 45

5.5 Maatregelen ter vergroting van de synergie van beleidsinstrumenten: enkele stellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48

LITERATUURLIJST . . . .. . . .. . .. . . .. . .. 51

BIJLAGE 1 CASES .. .. . . .... ... .. .. ... . . ... . .. . 57

BIJLAGE 2 PASSAGES UIT BELEIDSDOCUMENTEN . . . .. ... . . 63

RUIMTELIJK EN MOBILITEITSBELEID:

INTERACTIE VAN RIJKSINSTRUMENTEN

MANAGEMENT SAMENVATTING

1. Inleiding en probleemstelling

Over de doelen van ruimtelijk beleid en het mobiliteitsbeleid bestaat binnen het Kabinet en binnen de betrokken departementen een hoge mate van consensus. Door de ministeries van Economische Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (V &W) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) worden verschillende instrumenten ingezet ter verwezenlijking van deze doelen. De effectiviteit van deze instrumenten in het licht van de geformuleerde doelen lijkt voor verbe-tering vatbaar. Dat geldt met name voor het gecombineerde effect van de verschillende ingezette instrumenten.

In dit onderzoek staat de interactie van deze instrumenten (diagnose) centraal. Voorts is er de vraag in hoeverre een aanzet kan worden gegeven om de synergie te vergroten (therapie), en hoe omgegaan kan worden met spanningen tussen instrumenten. Het onderzoek heeft geen wetenschappelijke pretenties maar is er primair op gericht om een strategische discussie op hoog beleidsniveau te faciliteren.

Uit de veelheid van beleidsvelden zijn vier thema's geselecteerd: economisch functioneren van de (grote) steden;

beheersing van de automobiliteit; ruimtelijke menging van functies; openbaar vervoer op VINEX-locaties.

Aan de analyse van deze specifieke thema's kunnen ook meer algemene inzichten worden ontleend.

Per thema zullen steeds vijf stappen worden gezet:

1. Beschrijf de verschillende beleidsdoelstellingen vanuit de verschil-lende beleidsinvalshoeken.

2. Geef aan welke actoren bij de desbetreffende beleidsvelden zijn betrokken.

3. Geef aan wat de verschillende beleidsinstrumenten zijn.

consensus over doelen interactie beleids-instrumenten vier thema's vijf stappen

4. Geef aan wat de effecten zijn op de realisatie van de verschillende doelen.

5. Beantwoord de vraag in hoeverre de instrumenten beter op elkaar kunnen worden afgestemd.

De analyse per thema is gebaseerd op literatuurstudie, dokumentenana-lyse en (vertrouwelijke) gesprekken met een groot aantal betrokkenen op de diverse departementen en bij gemeenten en marktpartijen. De interactie tussen doelen en instrumenten per beleidsveld wordt gei1lustreerd in schema's per thema.

2. Verschillen in beleidsoriëntatie en beleidsordening

Een aantal algemene bevindingen, die in de hoofdtekst niet worden uit-gewerkt, wordt in deze paragraaf vermeld.

Enkele problemen met de interactie van beleidsinstrumenten worden herleid tot fundamentele verschillen in beleidsoriëntatie en ordening tussen beleidsvelden. Allereerst is er het welbekende spanningsveld tussen milieubeleid (sterk normatief) en economisch beleid (sterk marktgeoriënteerd). In genuanceerde teksten worden de economische en ecologische invalshoek knap met elkaar verzoend, maar in de beleidspraktijk blijven er hardnekkige spanningen bestaan die zich onder meer uiten in een slechte interactie tussen beleidsinstrumenten, bijvoorbeeld bij de vestiging van internationaal georiënte~ïde

bedrijven.

Een ander spanningsveld dat zich steeds weer manifesteert, is dat tussen het op decentralisatie, verzelfstandiging en marktoriëntatie gerichte volkshuisvestingsbeleid (waarin voormalige rijksverantwoor-delijkheden aan gemeenten en marktpartijen zijn overgedragen) en de ambitieuze combinatie van ruimtelijke ordening, locatiebeleid en milieubeleid die het stadsgewestelijk inrichtingsbeleid domineert. De traditionele synergie tussen volkshuisvesting en ruimtelijke ordening is hierdoor verzwakt.

Voorts wreekt zich alom de omstandigheid dat de ruimtelijke proble-men veelal een regionale diproble-mensie hebben, terwijl een heldere regiona-lisatie van het openbaar bestuur niet is geëffectueerd. Het 'regionale gat' compliceert de uitvoering van ruimtelijk beleid aanzienlijk, door-dat de bestuurlijke organisatie en de schaal van de problemen niet goed op elkaar aansluiten.

Het principe van de subsidiariteit impliceert dat de problemen daar worden gelegd waar zij voorkomen of opgelost kunnen worden. Vaak zijn dat burgers en bedrijven die hun gedrag moeten aanpassen (vestigingsgedrag, mobiliteit). In het Nederlandse gemengde stelsel liggen in dat verband prijsprikkels voor de hand. Deze worden in het parkeerbeleid voorzichtig ingezet maar worden voor het overige grotendeels gemist. onderzoeks-methode spanning milieubeleid en economisch beleid spanning volkshuis-vestingsbeleid en stadsgewestelijk inrichtings-beleid regionale gat subsidiariteit

Waar de lusten en lasten van bepaalde beleidsinstrumenten over meer departement(sonderdel)en zijn verdeeld, ligt het voor de hand dat het desbetreffende beleid door de betrokken departementen gezamenlijk wordt ontwikkeld, uitgevoerd en gemonitord. Hier is alle aanleiding voor gezamenlijk, horizontaal gecoördineerd integraal beleid, waarin interdepartementale afwegingen in een beginstadium al tot com-promissen zullen leiden (zie paragraaf 7).

Als een beleidsveld wijzigingen vergt in het gedrag van burgers, marktpartijen enfof het lokaal bestuur, dan is een weloverwogen verticale coördinatie van beleid nodig om dat gewenste gedrag te effec-tueren. Soms zijn dwingende wettelijke regelingen effectief (als het draagvlak groot is en afwijkend gedrag zeer schadelijk is), maar vaak zullen verschuivingen in de baten en lasten voor burgers, marktpartijen en het lokaal bestuur moeten worden teweeggebracht, bijvoorbeeld door de introductie van regulerende heffingen enfof subsidies. Benzine-accijnzen, rekening rijden en de toepassing van locatie-subsidies zijn in dit verband effectieve instrumenten.

Als bij de uitvoering van beleid met inzet van dergelijke instrumenten veel ruimte wordt overgelaten aan burgers, marktpartijen en het lokaal bestuur, zijn een sterke control-functie van het centraal bestuur en een zorgvuldige monitoring van het beleid noodzakelijk.

3. Economisch functioneren van (grote) steden

Het economisch functioneren van steden wordt door het Kabinet van groot belang geacht. In de praktijk blijkt dat de economische prestaties van centrale steden achterblijven bij die van de omliggende regio's. Een groot aandeel sociale-huurwoningen past steeds minder bij de stedelijke arbeidsmarkt, die in toenemende mate wordt gedomineerd door de zakelijke en persoonlijke dienstverlening. Hierop speelt het kersverse herstructureringsbeleid in. Het herstructureringsbeleid zou zwaarder kunnen worden aangezet om de discrepanties tussen stedelijke arbeidsmarkt en woningmarkt te reduceren.

Enkele beleidsinstrumenten lijken thans direkt afbreuk te doen aan het economisch functioneren van de steden. Het gaat hierbij om ver-bijzonderingen van het algemene spanningsveld tussen milieubeleid en economisch beleid. Milieuwetten als de Wet Geluidhinder, de Wet Bodembescherming en de Wet Milieubeheer blijken in de praktijk het vestigen of handhaven van bedrijven in de stad te bemoeilijken. Het project 'Stad en Milieu' speelt overigens reeds in op dit dilemma. Het ABC-locatiebeleid, en vooral het restrictief parkeerbeleid op A- en B-locaties bedoeld om de automobiliteit te beperken, staan op gespannen voet met de stedelijke economie.

horizontale beleids-coördinatie venicale beleids-coördinatie centrale control-en monitoring-functie stedelijke woning-en arbeidsmarkt uiteengegroeid herstructurerings-beleid spanning tussen stad en milieu spanning stede-lijke economie en parkeerbeleid III

Er wordt van rijkswege nogal wat financiële steun gegeven aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de stad zoals de ontwikkeling van VINEX-uitleglocaties. Voorts biedt het Rijk ruimte aan markt-ontwikkelingen aan de rand van de stad, zoals de perifere en groot-schalige detailhandelsvestigingen (PDV /GDV -beleid) en aan de vorming van corridors buiten de steden. Soms kan deze steun de stads-economie ondersteunen, maar vermoedelijk gaat een ?eel ook ten koste van binnenstedelijke ontwikkelingen.

Het niveau van publieke en private investeringen in de stad is laag. In

het kader van het Grote-Stedenbeleid komen stedelijke investeringen niet uit de verf. Tegelijkertijd wordt het stadsvernieuwingsfonds afge-bouwd, waardoor negatieve multipliereffecten ten aanzien van particu-liere investeringen in de stad ontstaan. Het economisch functioneren van steden zou ten zeerste gebaat zijn met een nationaal plan, gericht op het formuleren en concretiseren van een omvangrijk stedelijk inves-teringsbeleid. Het Fonds Economische Structuurversterking zou kun-nen worden ingezet ter stimulering van een stedelijk investeringsbeleid om het nationaal concurrentievermogen te versterken.

4. Beheersing van automobiliteit

Automobiliteit en economische groei blijken in de loop der jaren samen te hangen. Hoewel ook het ministerie van EZ het streven naar reductie van de groei van automobiliteit onderschrijft, werkt het economisch beleid de automobiliteit in de hand. Het ministerie van EZ bevordert immers de economische groei, de marktwerking en de versterking van de internationale concurrentiepositie van ons land. Bovendien bepleit het ministerie van EZ een goede bereikbaarheid van bedrijven, onder meer door het vergroten van de capaciteit van de weginfrastructuur en het aansluiten van ons land op Europese trans-portnetwerken. Alweer manifesteert zich hier het .spanningsveld tu~sen milieubeleid en economisch beleid.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat bekostigt naast OV-infra-structuur ook investeringen in de weg infraOV-infra-structuur . Dit bevordert de automobiliteit.

We hebben voorts te maken met het algemene spanningsveld tussen volkshuisvestingsbeleid en stadsgewestelijk imichtingsbeleid. De relatief lage dichtheid en marktgeoriënteerdheid van de volkshuis-vesting op VINEX-uitleglocaties kunnen een groei van de automo-biliteit in de hand werken (zie ook paragraaf 6).

Parkeerbeleid zou een effectief instrument kunnen zijn; zowel de door-werking van het Rijksbeleid, als de handhaving blijken echter problematisch. Bovendien is er veel kans op een verplaatsing van de automobiliteit. twijfelachtige effecten PD V/GD V-beleid en corridors meer publieke en private investeringen nodig in de stad economische groei stimuleen automobiliteit investeringen in wegen stimuleren automobiliteit spanningsveld tussen volkshuis-vestingsbeleid en automobiliteits-beheersing

Prijsbeleid gericht op het beheersen van de ontwikkeling van auto-kilometers vergt een inzet die tot nu toe ongekend is. Grenseffecten reduceren de mogelijkheden tot verhoging van de benzine-accijnzen en road pricing is nog niet gematerialiseerd.

Oplossingen zouden kunnen worden gevonden in al vaker door departementen genoemde instrumenten, die krachtiger zouden kunnen worden ingezet.

Wij denken allereerst aan een sterk aangezet prijsbeleid (verhoging benzine-accijns, eventueel geografisch gedifferentieerd, en road pricing), wat als gunstig neveneffect heeft dat ook de OV-tarieven wat meer kunnen stijgen en de OV-kostendekkingsgraad kan toenemen.

prijsbeleid

Zowel in het goederenvervoer als in het personenvervoer is het van interconnectivi belang dat de interconnectiviteit van netwerken wordt bevorderd. teit van netwerken Voor het personenvervoer houdt dit onder meer in dat bij haltes van

hoogwaardig openbaar vervoer voldoende parkeerruimte wordt gereali-seerd. Dit staat op gespannen voet met de vigerende parkeernormen die voor A- en B-locaties gelden. Het huidige parkeerbeleid bemoeilijkt de vestiging van bedrijven en voorzieningen in de stad, waardoor in vele gevallen de automobiliteit onbedoeld wordt aange-wakkerd.

Voorts dient het tempo te worden bespoedigd waarin collectief perso-nenvervoer als alternatief aantrekkelijker wordt. Dit vergt een snellere aanpassing van de capaciteit op bestaande OV-verbindingen en een snellere, hoogwaardige realisering van openbaar vervoer op, van en naar VINEX-locaties (zie paragraaf 6).

Tenslotte is het de vraag of het verstandig is om een beleidsdoel alleen in termen van een reductie van autokilometers te presenteren (Raad voor het Milieubeheer, 1996). Uiteindelijk gaat het vooral om het terugdringen van de congestie (centrale notie in de nota 'Samenwerken aan bereikbaarheid'), de reductie van de uitstoot van verzurende emis-sies en broeikasgassen en van geluid door het verkeer en de verhoging van de verkeersveiligheid. Naast het streven naar de reductie van auto-mobiliteit kan flankerend beleid worden ingezet, zoals het verhogen van de milieu-eisen aan nieuwe en gebruikte auto's (dit werkt ook via de daardoor verhoogde kosten door), het verlagen van de maximum snelheid en technologische doorbraken (elektrische auto's, nieuwe voertuigtechnologie, etc.). Dergelijke beleidslijnen zouden in het rijks-beleid in Europees verband sterker kunnen worden benadrukt. Het Europese kader verbiedt vele vormen van specifiek nationaal beleid.

OVais alternatief: lempoversnelling verruimen beleidsdoel

v

5. Ruimtelijke menging van functies

Functiemenging definiëren we als het ruimtelijk integreren van woon-functies, werkfuncties en voorzieningen. Daarbij kunnen verschillende schaalniveaus worden onderscheiden. De nadruk ligt op de niveaus van het stadsgewest en van buurt en wijk.

Er is geen officiële beleidsdoelstelling die zich expliciet richt op een ruimtelijke menging van functies. Wel is er veel sympathie voor dit idee, omdat daarmee wellicht de stedelijke economie is gediend, alsmede de verbetering van het stedelijk leefklimaat en de beheersing van automobiliteit. Van oudsher lag in de praktijk de nadruk op functiescheiding, waarbij het bestemmingsplan als kerninstrument van ruimtelijk beleid wordt ingezet.

Vele beleidsinstrumenten ondersteunen het streven naar een ruimtelijke menging van functies, maar er zijn ook instrumenten die juist functiescheiding in de hand werken.

Allereerst zijn er tal van milieuwetten die (deels onbedoeld) vestiging van bedrijven en voorzieningen in woongebieden belemmeren.

Het ministerie van EZ denkt sterk in termen van bedrijventerr.einen, wat op micro-niveau functiescheiding in de hand werkt. Doordat vele

bedrijven veel waarde hechten aan de uitbreidbaarheid van hun gebou-wen, is dit EZ-beleid vermoedelijk marktconform. Het EZ-beleid om stedelijke bedrijventerreinen te herstructureren en om bedrijfs-verzamelgebouwen in de stad te verwezenlijken bevordert anderzijds op stedelijk niveau de ruimtelijke menging van functies.

Nu het stadsvernieuwingsfonds fasegewijs wordt afgeschaft, verdwijnt een instrument dat de ruimtelijke menging van functies zou kunnen bevorderen.

Een oplossing zou kunnen zijn om het nog prille herstructurerings

-beleid van het ministerie van VROM structureel te maken en te verbreden tot andere functies dan het wonen. Functiemenging is gebaat met stedelijke investeringen in bedrijven, winkels, culturele en toeristische attracties en tal van andere stedelijke voorzieningen. Het Fonds Economische Structuurversterking zou hier kunnen worden ingezet.

6. Openbaar vervoer op VlNEX-locaties

Over de betekenis van (hoogwaardig) openbaar vervoer op VINEX-locaties bestaat een brede consensus. Toch zijn er problemen, die deels samenhangen met een tekortschietende interactie tussen beleidsinstru-menten. schaalniveau toenemende sympathie voor functiemenging milieubeleid kan tot functie-scheiding leiden economisch beleid: functie -scheiding en functiemenging stimulering stede-lijke investe-ringen nodig om functiemenging te realiseren

De basis voor de uitvoering van de VINEX-plannen wordt geleverd door de VINEX-uitvoeringsconvenanten die medio 1995 zijn onderte-kend. Van rijkswege is verklaard dat daarmee de verantwoorde-lijkheden geheel bij de lokale overheden, woningcorporaties en markt-partijen zijn komen te liggen. Het ministerie van V & W toetst echter via de regionale directies van Rijkswaterstaat elk OV-plan, omdat dit departement langdurig met de daaruit voortvloeiende exploitatie-tekorten wordt geconfronteerd. Daarmee hebben de lokale actoren geen volledige zekerheid over de beschikbaarheid van de investeringen die in de convenanten zijn opgenomen. Over de criteria bij het beoordelen van de OV-plannen bestaat bij de betrokkenen veel ondui-delijkheid.

Ook hier stuiten we op het meergenoemde spanningsveld tussen volkshuisvestingsbeleid en stads gewestelijk imichtingsbeleid. De marktgeoriënteerde woningbouw op VINEX-locaties gaat gepaard met relatief lage dichtheden en ongunstige condities voor OV -exploitatie.

Het marktgeoriënteerde volkshuisvestingsbeleid belemmert een hoogwaardige OV-ontsluiting van VINEX-locaties.

De condities voor concurrerend openbaar vervoer worden gunstiger als in netwerken wordt gedacht en ontworpen, als de dichtheden op VINEX-locaties in de buurt van halteplaatsen wordt verhoogd en als de imichting van deze locaties beter inspeelt op de eisen van OV-exploitatie. Dit alles vergt een effectieve invloed van rijkswege op de imichting van VINEX-Iocaties.

Het loont tenslotte nog steeds de moeite om een selectieve verhoging van de bebouwingsdichtheid op VINEX-locaties te bevorderen, bij-voorbeeld door het inzetten van extra locatiesubsidies voor de bouw van woningen per VINEX-locatie die de aantallen in de uitvoerings-convenanten overtreffen (bonus-malusregeling). In het algemeen verdient het overweging de nu voor tien jaar vastliggende VINEX-afspraken (1995-2005) flexibeler te maken en regelmatig te actu-aliseren, zodat beter kan worden ingespeeld op marktontwikkelingen.

Aan de wortel van het probleem liggen de hardnekkige exploitatiete-korten bij de OV -bedrijven, die nog niet erg marktgericht functioneren en kennelijk hun tekorten nog met succes bij gemeenten en (vooral) het Rijk kunnen afwentelen. Het verhogen van de kostendekkingsgraad door een efficiëntere bedrijfsvoering en verhoogde OV -tarieven verdient een zeer hoge prioriteit. Dit vergt ook een (nog sterkere) verhoging van de variabele kosten voor de automobiliteit omdat het beleid erop gericht is de kosten voor de OV -reiziger minder snel te laten stijgen dan de variabele autokosten.

schijllzekerheid Vinex-uit voerings-convenanlen onduidelijkheid over toetsings-criteria VINEX-dichtheden suboptimaal meer rijksinvloed op inrichting OV-locaties actualiseren VINEX-afspraken relatie met algemene

o

V-problemen VII

7. Naar meer synergie tussen beleidsvelden

De vier beleidsthema's die in deze studie zijn uitgewerkt, hangen onderling samen. Onderwerpen als locatiebeleid, parkeerbeleid, VINEX-beleid, stringente milieunormen en marktgeoriënteerde volks-huisvesting worden bij meer dan één beleidsthema genoemd. Vanuit elk thema kan men anders tegen bepaalde instrumenten aankijken. Kansen op meer synergie zijn er vooral inzake:

- ABC-locatiebeleid en parkeerbeleid; - inrichting VINEX-locaties;

- marktwerking en prijsprikkels; - investeren in steden;

- denken in netwerken en ketens; - subsidiariteit.

Het economisch functioneren van grote steden is gebaat met publieke en private investeringen en met een goede bereikbaarheid van OVen auto. Starre milieu-eisen kunnen in strijd zijn met dit beleidsdoel: een lokale afweging in het kader van een stolpbenadering zou hier vaker mogelijk moeten zijn. Het restrictief parkeerbeleid op A- en B-locaties bevordert evenmin de stedelijke economie, maar kan ook onbedoeld de automobiliteit aanwakkeren als bedrijven de stad zouden ontvluchten.

Dit reële gevaar tast ook het streven naar een menging van functies aan.

Investeringen buiten de stad kunnen een drain vanuit de stad naar buiten op gang brengen. Dit is het gevaar van het GDV/PDV-beleid en de VINEX-uitleg met tenminste 70% marktsectorwoningen. Deze zuig-kracht op de stad kan in goede banen worden geleid door een stedelijk herstructureringsbeleid waardoor het wonen in de stad en stedelijke voorzieningen kunnen concurreren met de nieuwbouw buiten de stad.

Het beheersen van de groei van automobiliteit dient primair te worden geëffectueerd door een krachtig prijsbeleid. Voorts is het van belang dat hoogwaardige OV-alternatieven worden aangeboden, zowel in de stad als van en naar VINEX-locaties. Dit stelt vèrgaande eisen aan de dichtheid en de inrichting van VINEX-locaties. Met behoud van het streven naar marktgerichte woningbouw zou hier de dichtheid kunnen worden verhoogd en de inrichting aangepast.

Al met al lijkt een beter resultaat te worden bereikt met een krachtiger rijksverantwoordelijkheid in het volkshuisvestingsbeleid, een consequenter commitment van het economisch beleid aan ruimtelijk en mobiliteitsbeleid (de nota Ruimte voor regio's is in dat licht bezien I!en winstpunt) en een grotere marktoriëntatie in het milieubeleid, het locatiebeleid, het parkeerbeleid en meer algemeen het stadsgewestelijk inrichtingsbeleid. onderlinge samenhang beleidsthema 's kansen op meer synergie stedelijke investeringen zuigkracht op de stad automobiliteit en OVop VIN EX-locaties

naar een beter resultaat

De synergie tussen beleidsinstrumenten kan worden vergroot door het denken in instrumentsystemen in plaats van afzonderlijke instrumenten en door het hanteren van dezelfde planningshorizon in de verschillende beleidssectoren. Aan dat laatste mankeert nu erg veel. Elk departe-ment, ja elke dienst, hanteert eigen planningsperioden, waardoor de onderlinge coördinatie wordt bemoeilijkt. Niet zelden lopen korte-ter-mijnbeleid en lange-terkorte-ter-mijnbeleid door elkaar heen, hetgeen de span-ningen tussen beleidsvelden kan vergroten. Bovendien werken diverse diensten met eigen cijfers die afwijken van de cijfers die andere diens-ten hanteren. Het is aanbevelenswaardig als bijvoorbeeld alle diensten zich oriënteren op de CPB-scenario's en de CBS-bevolkingsprognoses (inclusief de varianten). Het Trendrapport dat het DGVH al jarenlang hanteert is met de CPB-cijfers niet compatibel. In visie-ontwikkeling, kennisopbouw en modellering zal in de komende jaren door elk van de betrokken departementen veel energie en geld moeten worden geïnves-teerd.

Uiteraard spelen bij de synergie tussen beleidsinstrumenten ook cul-tuurverschillen binnen en tussen departementen, tussen rijk en gemeen-te, respectievelijk tussen publieke en private sector een grote rol. Deze cultuurverschillen hebben betrekking op kwesties als top downJbottom up-denken, visies op verantwoordelijkheden van de rijksoverheid en ruimte die het lokaal bestuur, respectievelijk marktpartijen opeisen, risicomijding en ondernemerschap, en de dominerende plannings-horizon (korte en lange termijn).

Deze problematiek van ambtelijke cultuurverschillen kan worden gereduceerd door arbeidsmobiliteit, job rotation en intensieve departe-mentale, interdepartementale en intersectorale workshops. Communica-tie, evaluatie en monitoringsystemen kunnen een nuttige rol vervullen in het signaleren van kortsluitingen en het vergroten van de synergie tussen beleidsinstrumenten. Omdat het ruimtelijk beleid voortdurend in nauw contact staat met de markt (zowel consumenten als producenten) en met het lokaal bestuur, wat met een hoge mate van dynamiek ge-paard gaat, dient het beleid steeds met veranderingen en verrassingen rekening te houden. Flexilibiteit en responsiviteit zijn juist voor een effectief beleid belangrijke kenmerken.

Tenslotte zal meer rekening moeten worden gehouden met verwachte en mogelijke ontwikkelingen in de toekomst. Door technologische innovaties, demografische ontwikkelingen en economische trends kunnen problemen sterk van karakter veranderen. Beleidsinstrumenten dienen met deze ontwikkelingen rekening te houden en soms zelfs te anticiperen op dergelijke trends.

denken in instrument-systemen zelfde plannings-horizon en basis-gegevens in verschillende beleidsvelden cultuur-verschillen arbeids-mobiliteit, job rotation, workshops flexibiliteit, responsiviteit anticiperen op de toekomst IX

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

In het overleg tussen de mInIsteries van Economische Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (V &W) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is geconstateerd dat het instrumentarium van het ene departement (-sonderdeel) niet noodzakelijkerwijs leidt tot ondersteuning van de doelstellingen

van het andere departement(-sonderdeel). Er zijn verschillende

verantwoordelijk-heden en instrumenten hebben verschillende effecten op de verschillende beleids-onderdelen. Het instrumentarium van het ene departement( -sonderdeel) roept span-ningen op met beleidsdoelstellingen van het andere departement( -sonderdeel), respec-tievelijk ondersteunt deze juist.

Op grond daarvan is aan het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd een analyse van de bestaande rijksinstrumenten uit te voeren op het terrein van mobiliteit, economie,

ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. De analyse wordt geconcentreerd op de

genoemde departementen, met aandacht voor hooguit enkele relaties met het

beleidsinstrumentarium van andere departementen.

De beschrijving en analyse heeft betrekking op:

- de verschillende beleidsdoelstellingen vanuit de verschillende beleidsinvalshoeken; - de actoren die bij de desbetreffende beleidsvelden zijn betrokken;

- de verschillende beleidsinstrumenten;

- de effecten op de realisatie van de verschillende doelen;

- de vraag in hoeverre de instrumenten beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De analyses leveren een aanzet tot suggesties voor een gerichtere inzet van bestaand instrumentarium, aanpassing van bestaand instrumentarium, ontwikkeling van nieuw

instrumentarium en/of afschaffing van bepaalde instrumenten. Voorts zal worden

getracht aanbevelingen te formuleren over stimulansen die zouden kunnen worden ingebouwd voor het realiseren van elkaars doelstellingen (synergie).

Doel van het onderzoek, aangeduid met het acronym IRIMEROV, is om een strategische discussie op hoog interdepartementaal beleidsniveau te faciliteren. Er is niet gekozen voor een encyclopedische aanpak, waarbij de beleidsinstrumenten van

VROM, V&W en EZ systematisch en uitputtend worden geanalyseerd. Daarvoor

ontbraken de tijd en het budget. Uit de veelheid van beleidsvelden zijn vier thema's geselecteerd die zich lenen voor een probleemgerichte benadering:

- economisch functioneren van de (grote) steden (hoofdstuk 2); - beheersing van de automobiliteit (hoofdstuk 3);

- ruimtelijke menging van functies (hoofdstuk 4); - openbaar vervoer op VINEX-locaties (hoofdstuk 5),

Het onderzoek is gebaseerd op literatuurstudie, dokumentenanalyse, op de bestude-ring van regelingen en op vertrouwelijke gesprekken met actoren ten departemente, en met publieke en private actoren op lokaal niveau die nauw bij het desbetreffende beleidsveld zijn betrokken.

In de management samenvatting besteden we aandacht aan meer algemeen waargeno-men verschijnselen en kortsluitingen, zowel op het niveau van de beleidsdoelen als op het niveau van de instrumenten. Daarbij kijken we ook naar onderliggende problemen, zoals waargenomen cultuurverschillen tussen actoren en departementson-derdelen, verschillen in periodisering van beleid en verschillen in beleidsoriëntatie en ordening.

Aanbevelingen worden per onderwerp geformuleerd, maar ook op een meer algemeen niveau. De studie mondt per thema uit in het signaleren van knelpunten en het formuleren van suggesties (in de vorm van stellingen) voor optimalisering van de synergie van rijksinstrumenten.

Een bekende complicatie is dat de effecten voor de ene actor gunstig kunnen zijn en die voor de ander navenant ongunstig. Als de effecten voor de ene actor verbeteren, kan dat ten koste gaan van de effecten voor de ander. Deze dilemma's vergen politieke afwegingsprocessen. In het onderzoek zal met dit dilemma pragmatisch worden omgegaan. Vaak is de implicatie dat er niet één optimum is maar een aantal alternatieve opties.

Als projectleider voor het IRIMEROV-onderzoek trad drs. Th. Cool op, verbonden aan de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (ministerie van V & W). Een begeleidings-commissie onder voorzitterschap van ir. M. T. Verburg , Rijksplanologische Dienst (ministerie van VROM) zorgde voor een kritische en inspirerende begeleiding. De begeleidingscommissie bestond voorts uit: mw. mr. B. Boschma (DGV, V&W), mr. G. Broekhuizen (DGVH, VROM), mw. drs. P. Meijboom (DG voor Economische Structuur, EZ), ir. J.J.M. Henssen (DGM, VROM) en mw. dr. N.A.M.G. Rozijn (DGV, V & W). Het onderzoek werd in het voorjaar van 1997 afgesloten.

2

ECONOMISCH FUNCTIONEREN VAN (GROTE)

STEDEN

2.1 Beleidsdoelen

In het Regeeraccoord van het Kabinet Kok-Van Mierlo-Dijkstal krijgt de problema-tiek van de grote steden veel aandacht. Het Deltaplan van de grote steden inspireerde de coalitiepartners een Regeeraccoord samen te stellen waarin maatregelen worden aangekondigd om de economische potenties van de grote steden beter te benutten en de sociale problemen van de grote stad het hoofd te bieden.

Het Regeeraccoord leidde tot de instelling van een staatssecretariaat voor Binnen-landse Zaken, gewijd aan het Grote-Stedenbeleid. Met de vier grote steden (G4) en later vijftien middelgrote steden (G 15) werden door het Kabinet convenanten gesloten waarin het Grote-Stedenbeleid wordt uitgewerkt. Nog eens zes steden zullen volgen. Vijf thema's staan centraal: werkgelegenheid, zorg, onderwijs, leefbaarheid en veiligheid. De nadruk valt in de praktijk sterk op sociale aspecten en intensief beheer. Ook het thema werkgelegenheid, in de praktijk sterk op Melkert-banen gericht, lijkt meer op sociale overwegingen dan op het economisch versterken van de stad te zijn gericht. Ondanks de wijze waarop het Grote-Stedenbeleid is gemotiveerd en onderbouwd, is het Grote-Stedenbeleid meer gericht op het sociaal functioneren dan het economisch functioneren van de stad.

In VINEX (Ministerie van VROM, 1990) was door de Rijksplanologische Dienst (Ministerie van VROM) al eerder de nadruk gelegd op het (economisch) functione-ren van de steden, al staat dit niet expliciet zo in VINEX. De nadruk in VINEX valt sterk op de Randstad, en met name de vier grote-stadsgewesten. Internationaal gerichte economische activiteiten dienen door ruimtelijke maatregelen te worden ondersteund. Er is veel oog voor de positie van de beide mainports en voor de hoofdtransportassen die de Randstad vooral met het Zuiden, Oosten en Zuidoosten verbinden.

Bijzondere aandacht gaat uit naar overheidsuitgaven waarvan een aanzienlijk versterkend effect uitgaat op particuliere investeringen. De volgende prioriteitsstel-ling wordt in de PKB-VINEX genoemd (Ministerie van VROM, 1990: 142): 1. Het bevorderen van de concurrentiepositie van Nederland.

3. Het handhaven, aanpassen en vernieuwen in het landelijk gebied. 4. Het uitvoeren van een gebiedsgericht ruimtelijk en milieubeleid.

Ter bevordering van de concurrentiepositie van ons land noemt het ministerie van VROM de volgende investeringscategorieën:

a. Het bevorderen van een internationaal concurrerend grootstedelijk vestigings-milieu in de Randstad.

Hiertoe worden gerekend investeringen in:

- aansluitingen op het Europese hogesnelheidslijnennet voor reizigersvervoer; - toplokaties voor kantoren (inèl. ontsluiting);

internationale scholen en instituten; - hoogwaardige woningbouw;

- essentiële onderdelen uit de nadere uitwerking Groene Hart; - de Randstadgroenstructuur .

b. Het versterken van de positie van de stedelijke knooppunten. Hiertoe worden gerekend investeringen in:

- hoogwaardige voorzieningen in onderwijs, cultuur, gezondheidszorg en kennisoverdracht aan bedrijven;

- hoofdtransportassen weg en rail tussen stedelijke knooppunten onderling en met het achterland;

- openbaar vervoer in de stadsgewesten van de stedelijke knooppunten; - bodemsanering;

- telematicavoorzieningenldigitaal telecommunicatienet.

c. Het versterken van de mainports Schiphol en Rotterdamse haven. Hiertoe worden gerekend investeringen in:

achterlandverbindingen weg, water en rail (goederen en personen) naar zuid en oost;

essentiële onderdelen uit de plannen van aanpak Schiphol en Rijnrnond; - telematicavoorzieningen.

In de praktijk komt het versterken van stedelijke knooppunten (punt b) slechts in beperkte mate uit de verf.

Als bijdrage in de meningsvorming over het te voeren ruimtelijk beleid publiceerde

het ministerie van Economische Zaken in 1995 de nota Ruimte voor regio's

(Ministe-rie van EZ, 1995). In het verleden was het EZ-beleid vooral regionaal-economisch georiënteerd, maar sinds het begin van de jaren negentig kregen de ruimtelijke dimensies in het economisch beleid meer accent. In de nota Ruimte voor regio's (Ministerie van EZ, 1995) lezen we: "De basis van een hoog tempo van werkgele-genheidsgroei wordt gevormd door een sterke, concurrerende marktsector. Naast zakelijke dienstverlening en transport en distributie vormt ook een vitale en vernieu-wende industrie hiervan een essentieel onderdeel. "

Beleidsinstrumenten om het voorgaande te realiseren zijn onder meer: het verzekeren van een stabiel algemeen-economisch klimaat, het bevorderen van een goede marktwerking, het verhogen van het technologisch en innovatief potentieel en het

verbeteren van de fysieke bedrijfsomgeving.

Het centrale thema van de nota Ruimte voor regio's is het via goede ruimtelijke voorwaarden bijdragen aan de groei van werkgelegenheid en inkomen.

Het ministerie van EZ (1995: 3) stelt vast dat de vestigingsplaatsconcurrentie is verscherpt ten gevolge van globaliseringsprocessen. Daardoor neemt het relatieve belang toe van ruimtelijke voorwaarden op nationaal en regionaal niveau. Met name worden een goede bereikbaarheid en voldoende bedrijfslocaties van goede kwaliteit genoemd. De vraag is of dit genoeg is. Dat bedrijfslocaties goed moeten worden ontsloten en goed bereikbaar moeten zijn, spreekt vanzelf. Maar geldt dit alleen voor auto's? In welke gevallen is de bereikbaarheid v!a openbaar vervoer van belang? Of de ligging bij een raildistributiecentrum of aan open vaarwater? En aan welke kwaliteitseisen moeten bedrijfslocaties voldoen? Welke eisen stelt men aan de gebouwen? Welke eigendomsverhoudingen prefereren de diverse categorieën ondernemers? Welke eisen stelt men aan uitbreidbaarheid van gebouwen, parkeer-ruimte, en dergelijke? Welke telematica-voorzieningen moeten ter plaatse beschik-baar zijn? Welke voorzieningen dienen in de buurt aanwezig te zijn, variërend van een goed woonklimaat voor de werknemers tot toeleveranciers en afzetmarkten, inclusief de mogelijkheid van face-to-face contacten? Hoe belangrijk is de nabijheid van een vliegveld of een zeehaven, financiële dienstverlening, allerlei andere vormen van zakelijke diensten en culturele voorzieningen? Welke ruimtelijke condities zijn bevorderlijk voor startende ondernemingen en welke condities vormen een hinder-paal? Het is allerminst evident welke ruimtelijke condities, anders dan de beschik-baarheid van ruimte voor bedrijfsgebouwen en de bereikbeschik-baarheid ervan, het econo-misch functioneren van verschillende categorieën bedrijven bevorderen en welke juist niet. Voor bijzondere terreinen zoals die voor de zware industrie en de havenindustrie is het inzicht in voorwaardenscheppende factoren overigens sterker ontwikkeld dan voor kantorenparken.

Ook als door een toenemende beleidsconcurrentie niet-ruimtelijke verschillen tussen lidstaten op peil zouden blijven of zelfs zouden worden vergroot blijven ruimtelijke condities van belang. Dat geldt ook voor afwegingsprocessen van bedrijven die een keuze voor een vestigingsplaats binnen de Nederlandse landsgrenzen moeten maken. Voor het ministerie van EZ is het van belang dat de stadsregio's de noodzakelijke ruimte voor economische activiteiten bieden en dat deze ruimte goed bereikbaar is, maar het departement spreekt zich niet concreet uit over de vraag of de ruimte in of aan de stad, danwel buiten de stad beschikbaar moet zijn.

Ministerie van EZ (1995:4): 'Voor alles moet worden voorkomen dat de noodzake-lijke werkgelegenheidsgroei stukloopt op een tekortschietend accommoderend en faciliterend ruimtelijk beleid'.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat (1990) streeft naar bereikbaarheid en

leefbaarheid maar kent geen beleidsdoelen op het terrein van het economisch functioneren van de (grote) stad. Voor zover het economisch functioneren en de bereikbaarheid van de grote stad met elkaar samenhangen, kan op de sympathie van het ministerie van V&W voor de stedelijke economie worden gerekend. Via het stedelijk infrastructuurbeleid, het goederenvervoerbeleid (inclusief het stedelijk

goederenvervoer) en de ruimtelijk-economische gevolgen van de situering van halteplaatsen van de Hoge-Snelheidstrein is het ministerie van V & W nauw met de economische ontwikkeling van steden betrokken.

Het Directoraat-Generaal Milieubeheer (Ministerie van VROM) heeft als doel onder meer het zuinig omspringen met ruimte en het tegengaan van versnippering van ruimte. Het streven naar een compacte stad hoort daarbij. Het milieubeleid heeft thans oog voor het dilemma van de compacte stad: door een concentratie van activiteiten in de stad, kunnen daar drempelwaarden ten aanzien van negatieve milieu-effecten (geluid, emissies) worden overschreden. Het DGM koestert de stad om zo landschappen te sparen, maar het economisch functioneren van de stad is geen doel van milieubeleid.

Lange tijd heeft het Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting zich niet specifiek gericht op het economisch functioneren van de grote stad. De Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (1985) omvat in de praktijk vooral investeringen in de woonfuncties. Bovendien bevordert deze wet ook de dorpsvernieuwing. In 1995 lanceerde staatssecretaris Tommel de Tijdelijke Stimuleringsregeling Herstructure-ring Goedkope Woningvoorraad, die gericht is op het verbeteren van de sociale structuur van de bevolking in wijken met veel goedkope sociale-huurwoningen. Hierdoor zouden leefbaarheidsproblemen kunnen worden bestreden. In de toelichting op de tijdelijke regeling worden ook relaties gelegd met het streven naar een ongedeelde en vitale stad. Achtergrond is dat het versterken van de bevolkingsstruc-tuur door stedelijke herstructurering zou kunnen bijdragen aan het economisch functioneren van de stad.

2.2 Actoren

Bij het economisch functioneren van (grote) steden zijn de ministeries van Binnen-landse Zaken (Grote-Stedenbeleid), VROM (VINEX), en Economische Zaken (Ruimte voor regio's) betrokken, alsmede het ministerie van Verkeer en Waterstaat (infrastructuursubsidies) . Uiteraard zijn ook de stadsbesturen bij dit beleidsveld betrokken alsmede bedrijven, zowel de grote werkgevers ter plaatse als het midden-en kleinbedrijf. Ook koepels als de Kamers van Koophandel en winkeliersverenigin-gen zijn van belang. Bij het stimuleren van de stedelijke economie gaat het óók om de bevordering van toerisme, kunst, cultuur en tal van voorzieningen, waardoor het aantal actoren exponentieel toeneemt.

Van bijzondere betekenis zijn de sociale infrastructuur tussen ondernemers en vormen van publiek-private samenwerking tussen ondernemers en gemeentebesturen, bijvoorbeeld bij de aanpak van centrummanagement. Innovatiecentra en netwerken van bedrijven vergroten de mogelijkheden van bedrijven om gezamenlijk op te treden, mede in het belang van de economie van de stad waarin zij zijn gevestigd.

2.3 Beleidsinstrumenten en effecten

De RPD heeft het VINEX-beleid (inclusief de Actualisering VINEX) als troef ter effectuering van het economisch functioneren van de stad. Met name het stadsgewes-telijk inrichtingsbeleid is van belang. Meer nog dan de VINEX-uitleglocaties zouden de VINEX-Iocaties in binnenstedelijk gebied (BSG) de economie van de stad kunnen versterken.

Maar de VINEX-uitleglocaties kunnen ook een zuigende en afromende uitwerking hebben op de centrale stad, vooral als deze locaties geheel of grotendeels op het territorium van kleine randgemeenten liggen.

Het restrictief ruimtelijk beleid (Ministerie van VROM, 1990: 20-21) kan de uittocht van huishoudens en bedrijven indammen, hetgeen de stedelijke economie kan ondersteunen, mits het restrictief ruimtelijke beleid, uitgewerkt in een provinciale en een Rijkscomponent, ook duurzaam wordt gehandhaafd. Gezien de weerstand bij de besturen van de desbetreffende gemeenten, de klachten van projectontwikkelaars en de lankmoedigheid van sommige provinciebesturen zal dat geen eenvoudige opgave zijn.

Dubieus is de interactie tussen beleidsinstrumenten die het economisch functioneren van de steden feitelijk bevorderen enerzijds en .anderzijds het ABC-locatiebeleid (Ministerie van VROM, 1990: 18). Zoals bekend beoogt het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen om bedrijven en voorzieningen met veel werknemers en/of veel bezoekers te situeren op een plaats die goed met het openbaar vervoer is te bereiken. A-locaties zijn bedoeld voor bedrijven met een hoge arbeidsintensiteit (tot 40 m2

per werknemer) en/of een grote stroom bezoekers, baliefuncties en dergelijke (tot 400 m2 _{per bezoeker). A-locaties zijn goed door hoogwaardig vervoer} ontsloten en kennen een restrictieve parkeervoorziening. Tot de belangrijkste vestigingsplaatsfactoren van bedrijven behoren echter de uitbreidbaarheid van gebouwen, de autobereikbaarheid en voldoende parkeergelegenheid. Aan deze eisen wordt op A-locaties niet voldaan. B-Iocaties (zowel voor de auto als het openbaar vervoer goed ontsloten) voldoen veel beter aan de eisen van het bedrijfsleven. Het ABC-Iocatiebeleid, en met name het restrictief parkeerbeleid, staan op gespannen voet met het streven naar economisch sterke steden.

Het ABC-locatiebeleid is sterk geïnspireerd door milieudoelstellingen. Hoewel de RPD en het DGM de compacte stad nastreven, leiden verschillende instrumenten van milieubeleid in de praktijk tot een ondermijning van de stedelijke vitaliteit. Zoals in het project Stad en Milieu duidelijk is geworden, verhogen milieuwetten als de Wet Geluidshinder en de Wet Bodembescherming de drempels voor het vestigen of handhaven van bedrijven in de bebouwde kom. Wie wil bouwen heeft in het algemeen niet alleen een bouwvergunning (Woningwet) nodig, maar vaak ook een milieu-vergunning. In de stad doen zich zoveel complicaties voor (geluidshinder, bodemverontreiniging, slechte luchtkwaliteit, slechte waterkwaliteit), dat het vaak eenvoudiger is voor bedrijven om de stad te ontvluchten. Garages die jarenlang in de stad hebben gefunctioneerd, vestigen zich nu buiten de stad omdat milieu-eisen

daartoe nopen. Een naar een bedrijventerrein buiten de stad verhuizende garagehou-der:

"De wereld om ons heen verandert. Zo is onze werkplaats afgekeurd door milieudeskundigen. We hebben betere ventilatie nodig, en vloeistofdichte vloeren. Bovendien veranderen de eisen die aan auto's worden gesteld. Zo moeten we steeds vaker roetmetingen uitvoeren. En aangezien zo'n meting plaatsvindt terwijl de motor op volle toeren draait, hebben we een speciale ruimte nodig met demping in de muren en een goede ventilatie." (Kamsteeg verhuist in mei naar Voorschoten, Leids Dagblad, 8-2-1997). Door milieu-eisen zijn inmiddels heel wat garages en benzinepompen in de bebouwde kom gesloten.

Het ministerie van EZ benadrukt wel de betekenis van mainports en de internationale concurrentiepositie van onze steden, maar tegelijkertijd zijn er beleidscomponenten die het economisch functioneren van de steden kunnen ondermijnen. Zo wordt door dit departement ruimte geboden aan het ontwikkelen van corridors, bij voorkeur rondom hoofdtransportassen waar de bedrijvigheid zich kan concentreren. De ontwikkeling van GDV /PDV -voorzieningen wordt door het ministerie van EZ bevorderd, omdat naar een marktconform beleid wordt gestreefd. Het ministerie legt in beginsel ook niets in de weg aan de plannen van Shell en Albert Heijn om benzinepompen van supermarkten te voorzien 'voor de vergeten boodschappen'. De hier aangeduide ontwikkelingen te· zamen kunnen negatieve effecten uitoefenen op het economisch functioneren van de (binnen)stad.

Illustratief is een recent onderzoek, gepubliceerd in de Detailhandelsnota van de gemeente Leiden. Per bezoek aan Leiden geeft een wandelaar gemiddeld f 96,-- uit, een fietser

f

139,- en een automobilist

f

235,-. Dagelijkse boodschappen zijn hierbij niet inbegrepen (Middenstand roept om 'autoconsument' . Midden- en Kleinbedrijf: economische teloorgang door wegjagen automobilisten, Leids Dagblad, 22-3-1997).

Het is begrijpelïj"k dat volumineuze goederen (meubelen, caravans) niet in de binnenstad worden verkocht, evenmin als gevaarlijke stoffen (LPG, chemicaliën). Naarmate aan de automobilist meer winkelmogelijkheden buiten de stad worden geboden, dreigt koopkracht aan de binnenstad te worden onttrokken.

Schaalvergroting in tal van voorzieningen (ziekenhuizen, universiteit, HBO) leidde er al jaren geleden toe dat dergelijke voorzieningen de (binnen)stad verlieten en zich buiten de stad vestigden. Op een aantal plaatsen is het fenomeen van de 'edge city' (Garreau, 1991) ook in Nederland te bewonderen (ARENA-complex Amsterdam, Alexandrium Rotterdam).

Beleidssectoren die deze schaalvergrotingen bevorderen (gezondheidszorg, hoger onderwijs) werken onbedoeld een suburbanisatie van voorzieningen in de hand en daarmee mogelijk een uitholling van de stedelijke economie.

Het STIREA-instrument van het ministerie van EZ, stimuleert de herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen. Dit kan het economisch functioneren van steden

bevorderen, met name als terreinen worden geselecteerd die in of aan de stad zijn gelegen en voor de stedelijke werkgelegenheid en de bedrijvigheid van strategisch belang zijn.

Gedurende een langere periode nemen we een verschuiving waar in de structuur van de stedelijke werkgelegenheid. Industrieën worden opgeheven of verlaten de stad. De zakelijke dienstverlening neemt vooral in de steden sterk toe. Het is verstandig wanneer het economisch beleid deze herstructurering van de werkgelegenheid ondersteunt. Hierop kan ook het onderwijsbeleid inspelen.

Het ministerie van V & W zou het economisch functioneren van de stad kunnen ondersteunen door het effectueren van de felbegeerde kwaliteitssprong in het openbaar vervoer, met name in, van en naar de steden. Het infrastructuurbeleid richt zich voor een belangrijk deel op de stedelijke infrastructuur. Dit aandeel zou welbewust kunnen worden vergroot. Meer aandacht zou kunnen worden besteed aan voorzieningen voor het stedelijke goederenvervoer zoals stedelijke distributiecentra (SDC), inclusief reverse logistics. In bepaalde gevallen ware daarbij te denken aan ondergronds transport. Voor personenvervoer worden de potenties voor een metro-netwerk in onze grote steden nog onvoldoende benut. De Noord-Zuidlijn in Amster-dam is voor het economisch functioneren vermoedelijk van groot belang.

Voor het economisch functioneren van de stad is een goede bereikbaarheid voor personen en goederen een voorwaarde. Hier ligt de relatie tussen het streven naar versterking van de stad en het beleidsdomein van het ministerie van V & W. De aanleg van transferia en terminals kan van belang zijn voor het vergroten van de interconnectiviteit van netwerken.

Een tot dusverre onderbelicht punt is de ruimtelijk-economische impuls die vermoe-delijk uitgaat van de aansluiting van de Randstad aan het Europese netwerk van hoge-snelheidslijnen, met name ter plaatsing van de halteplaatsen van de hoge-snelheidstrein. Rondom de nieuwe HSL-stations zullen ambitieuze herstructurerings-plannen moeten worden ontwikkeld. Speciale aandacht verdienen steden als Den Haag en Leiden waar de hoge-snelheidstrein niet stopt. Zij lopen daarmee qua aantrekkelijkheid als vestigingsplaats voor bedrijven een achterstand op.

Tenslotte het DGVH-beleid. Het in het verleden gevoerde volkshuisvestingsbeleid heeft vermoedelijk het economisch functioneren van de (grote) steden niet onder-steund. De gemeentebesturen in de grote steden hebben sinds 1945 het accent gelegd op de sociale-huursector waardoor een attractief woonmilieu met veel koopwoningen voor de hoogwaardige werknemers in de zakelijke dienstverlening in de steden uiterst schaars is. Het groeikernenbeleid betekende in een aantal gevallen een toenemende concurrentie met de centrale stad. Dit zelfde dreigt nu te gebeuren met de VINEX-uitleggebieden waarin naast woningen ook heel wat arbeidsplaatsen zijn gepland. De bedrijventerreinen op VIN EX-uitleg locaties kunnen straks een sterke zuigkracht uitoefenen op de vraag naar kantoren en bedrijfsruimte in de stad. Op dit punt zijn de vooruitzichten inzake de effecten van VINEX-BSG-locaties veel gunstiger.

Afbeelding 2.1 Interactie doelen en instrumenten BiZa, EZ, V&W en VROM

inzake het economisch functioneren van (grote) steden

Versterken economisch functioneren (grote) stad

j?

?

?

?j

S

?

S S

?

S

f?

S

?

L

....

I

,-veel SDC , econ. , Melkert·

estrictief

soc. huur _parkeer·

₊

_GDV/PDV investe-, banen;

in , ringen

leefbaar-steden beleid

1

HSL , ? , heid

i

i

-+- -'

t

wet ABC-

I

transferia

beein- locatie

digen geluid-_hinder

-

(+par-

t

corridors

SV-fonds

keer-I

wet beleid) OV

i

bodem-T

bescher-ming bereik-

mis-70% VINEX _{baarheid; ruimte Grote lukken}

markt wet stads- _{infra- voor steden}

regio-VINEX milieu- gewest

S struc- regio's beleid naai

uitleg beheer inrichting _{tuur bestuur}

1

t

~

L - J

..

_I

_»>

aîiii: '.

:PI3:V,ii

::oGM:: _)~:P:[):

₁

_::

_:

_v&w

_:

_:

_'1

_:

_EZ

_>

_~

_H

_{~ ~ ~} < .... _{. .}

.;.;.;.;.;.;.; .... "." : ... . :

+

~

J

~

~

+

+

com- com- econ.

regionali-vroeger: _{pacte bereik- groei/} soc.lecon.

stadsver-~

pacte

~

stad;

~

baar-.A

verster-~

functione-

~

sering nieuwing; stad;

estrictie heid/leef- ken ren grote van

nu: her- land- RO; baarheid steden het

open-schaps- internatio- baar

structu- _{VINEX- vergroten nale con-}

bevorde-rering behoud BSG ren vervoer currentie LEGENDA c:::::II Beleidsdoel c:::::J Beleidsinstrument c:::::::J Departement(s)onderdeel S Synergie, positieve interactie

? kortsluiting; twijfelachtige/negatieve interactie

In afbeelding 2.1 wordt het streven naar versterking van het economisch functioneren van de (grote) stad bovenaan geplaatst. De departement(sonderdel)en zijn in elke afbeelding in grijze blokken

aangegeven. De strevingen in afbeelding 2.1 die onder de grijze blokken zijn afgebeeld, vertonen

onderling een positieve interactie. De concrete instrumenten die hove/! de grijze blokken in afbeelding 2.1 zijn aangegeven, blijken vervolgens niet alle de stedelijke economie te ondersteunen. Soms is er

een positieve interactie (S), maar niet zelden ook een negatieve interactie (aangegeven door een "?").

Aanvankelijk leek het stadsvernieuwingsbeleid integraal van karakter te zijn, en zowel het wonen als het werken te omvatten. Sinds 1985 heeft het stadsvernieu-wingsbeleid zich in de praktijk steeds sterker op de woonfunctie gericht. Daardoor werd het ook mogelijk voor vele bedrijven om de stad te verlaten (bijvoorbeeld Heineken, Veemarkt en Slachthuis in Rotterdam-Crooswijk). Vermoedelijk zou deze dynamiek ook zonder stadsvernieuwingssteun zich hebben voltrokken, maar we mogen aannemen dat de volkshuisvestingssubsidies, locatiesubsidies en het stadsver-nieuwingsfonds dit proces hebben versneld. Het verdwijnen van goedkope bedrijfs-ruimte - juist voor startende bedrijven van strategisch belang - was zeker geen onvermijdelijk fenomeen en moet grotendeels op rekening van het stadsvernieu-wingsbeleid worden geschreven. Nog fnuikender voor de stadseconomie is de aangekondigde afbouw van het stadsvernieuwingsfonds. Hier laat de interactie tussen beleidsinstrumenten te wensen over. Het herstructureringsbeleid van wijken met veel goedkope woningen, per 1 maart 1997 in werking getreden, past veel beter bij het streven naar economisch vitale steden. De regeling is echter jong, tijdelijk en klein

(j 65 miljoen aan verplichtingen per jaar), is nog te zeer op de woningvoorraad

ge-richt en heeft nog onvoldoende gewicht om het ondersteunen van de stedelijke economie effectief te ondersteunen.

De relatie tussen het streven naar een beter functioneren van de grote stad en het volkshuisvestingsbeleid laat zien dat niet alleen de relatie tussen actuele beleidsin-strumenten van belang is maar ook de interactie met beleidsinbeleidsin-strumenten die in het recente verleden zijn toegepast.

2.4 Knelpunten in de interacties tussen beleidsinstrumenten

In het voorgaande zijn reeds een aantal knelpunten in de interacties tussen beleidsin-strumenten aan de orde gekomen. Men kan zelfs in bepaalde mate spreken van een synergie van instrumenten die het economisch functioneren van steden verhinderen. Afbeelding 2.1 geeft een overzicht van positieve en negatieve synergieën. Hoewel er op het niveau van de doelen (boven in de afbeelding) vele positieve interacties zijn, gaat er in de interactie tussen beleidsinstrumenten veel mis. De volgende knelpunten kunnen worden aangegeven (met een vraagteken in afbeelding 2.1 aangegeven):

- de mislukking van het regionaal bestuur, waardoor er van een gecoördineerd beleid op regionaal niveau slechts ten dele sprake is;

- een handicap is dat het totstandbrengen van economische investeringen in het kader van het Grote-Stedenbeleid, ondanks de ambities van dat beleid, nauwelijks van de grond is gekomen. Dit doet afbreuk aan de bijdrage van het Grote-Stedenbeleid aan het versterken van het economisch functioneren van de grote stad;

- het beleid van het ministerie van EZ is bijna per definitie marktconform. Als de markt dat wil, legt het ministerie niets in de weg aan de vestiging van grootschalige detailhandelvestigingen (GDV) buiten de stad. Voorts heeft het ministerie oog voor de ontwikkeling van corridors, omdat dit ontwikkelingscon-cept door marktpartijen wordt bepleit (NEl, 1995; Boeckhout et al., 1995;

Martens, 1996; Witsen en Zonneveld, 1996). Dergelijke ontwikkelingen kunnen op gespannen voet staan met het versterken van de stad;

- in het kader van het ABC-locatiebeleid wordt de ontwikkeling van bedrijven met

veel werknemers en voorzieningen met veel bezoekers bevorderd bij halteplaatsen van openbaar vervoer. Juist hier wordt een restrictief parkeerbeleid gevoerd. Dat verzwakt de Ïnterconnectiviteit van netwerken (ov-netwerken en autonetwerk), dat in het concept van het transferium juist wèl wordt benadrukt. Bovendien staat het restrictief beleid op gespannen voet met de vestigingsplaatsvoorkeuren van vele bedrijven. A-locaties worden in RPD-publicaties wel eens als toplocaties geafficheerd maar zij passen niet bij het marktgericht beleid van het ministerie van EZ, noch bij het streven naar het verbinden van multimodale netwerken, wat bij het ministerie van V & W steeds hoger op de beleidsagenda staat;

- weliswaar ondersteunt het DGM het streven naar de compacte stad voluit, maar in de praktijk verhoogt de milieuwetgeving (zoals de Wet Geluidhinder, de Wet Bodembescherming en de Wet Milieubeheer) de risico's voor bedrijven om zich in de stad te vestigen. Als omwonenden gaan klagen, kunnen zij de ondernemers op hoge kosten jagen.

Mevrouw De Boer meldde in haar Burgerzaallezing in Rotterdam op 11 december 1996: "Een belangrijk voordeel van de karakterverandering van de bedrijvigheid

is de afnemende milieubelasting. Bedrijven laten zich nu beter mengen met het

wonen". Haar eigen milieuwetgeving staat deze sterkere menging echter effectief in de weg;

- tot slot het volkshuisvestingsbeleid. In het verleden hebben de grote steden (waar de woningnood steevast het hoogst was) relatief veel sociale-huurwoningen gebouwd. De relatief lage huren en het toewijzingsbeleid hebben ervoor gezorgd dat de lage-inkomensgroepen in deze voorraad zijn oververtegenwoordigd. Toen de industriële werkgelegenheid in de steden overheerste, pasten stedelijke woningmarkt en arbeidsmarkt goed bij elkaar. De laatste decennia is de zakelijke dienstverlening in de stad sterk gegroeid, terwijl de industriële werkgelegenheid afkalfde. Het hoge aandeel sociale-huurwoningen staat nu op gespannen voet met het economisch functioneren van de stad. De hoogwaardige werkgelegenheid in de stad vindt onvoldoende woonmogelijkheden in koopwoningen en hoogwaardige huurwoningen. Het splinternieuwe herstructureringsbeleid en de VINEX-BSG-locaties proberen deze discrepantie te overbruggen, maar het stapsgewijze

beëindigen van het stadsvernieuwingsfonds, de zuigkracht van de koopsector op

VINEX-uitleglocaties en de erfenis van grote aantallen goedkope huurwoningen van een bescheiden kwaliteit tasten het economisch functioneren van de stad aan. In de hier beschreven beleidsvelden treffen we al met al vele beleidsinstrumenten aan die averechts werken, elkaar versterken en samen als effect hebben dat zij het economisch functioneren van de stad in de weg staan.

2.5 Maatregelen ter vergroting van de synergie van beleidsinstrumenten: enkele stellingen

In de vorm van stellingen wordt een aantal maatregelen gepresenteerd om de positieve interactie tussen de beleidsinstrumenten te verbeteren.

1. Allereerst dient ernstig te worden overwogen om een deel van de gelden in het Fonds Economische Structuurversterking ten goede te laten komen aan de versterking van de stedelijke economische structuur, omdat sterke stedelijke economieën van nationaal belang mogen worden geacht. Discussies over een stedelijk vitaliteitsfonds zouden in dit kader kunnen worden geplaatst. Ter versterking van het Grote-Stedenbeleid dient een stedelijk investeringsfonds te worden ingesteld.

2. Het kersverse herstructureringsbeleid zou aanzienlijk moeten worden verbreed en geïntensiveerd, waarbij niet alleen de ongedeelde stad maar ook de vitale stad als doel worden nagestreefd.

3. De milieuwetgeving in de stad dient te worden geliberaliseerd en gedecentra-liseerd. Daarbij zal consequenter met compensatiemogelijkheden moeten worden gewerkt (stolpbenadering).

4. De kwaliteitssprong van het openbaar vervoer dient te worden doorgezet. De Amsterdamse Noord-Zuidlijn is bij voorbeeld voor de Amsterdamse economie vermoedelijk van strategisch belang. In de vier grote steden zal vaker aan ondergrondse voorzieningen moeten worden gedacht en met name aan de aanleg en uitbreiding van metro-netwerken. De exploitatiemogelijkheden van het stedelijk openbaar vervoer dienen te worden geoptimaliseerd.

5. Aan de omgeving van de nieuwe HSL-stations zal bijzondere aandacht moeten worden gegeven. Hier is aanleiding voor een stedelijke herstructurering, beheerst door ruimtelijk-economische impulsen die uitgaan van de aansluiting op het HSL-netwerk. Bijzondere aandacht moet voorts uitgaan naar steden waar de hoge-snelheidstrein niet stopt.

6. De normering van A-locaties dient te worden heroverwogen. Bedrijven bij halteplaatsen van hoogwaardig openbaar vervoer dienen ook met de auto goed bereikbaar te zijn en over voldoende parkeerruimte te beschikken. Dit geldt evenzo voor B-locaties.

7. Het prijsbeleid inzake het stedelijk parkeren dient zoveel mogelijk marktcon-form te zijn. Aan het vergroten van de parkeercapaciteit (mede door het benutten van de derde dimensie: ondergrondse parkeergarages) dient veel aandacht te worden geschonken.

8. Voor de stedelijke goederendistributie zullen innovatieve oplossingen moeten worden gezocht om een efficiënte en milieuvriendelijke goederenvoorziening in de stad veilig te stellen.

9. Het stadsvernieuwingsfonds dient niet te worden afgebouwd, maar zou de eerste aanzet kunnen vormen voor het onder 1 genoemde stedelijk investerings-fonds.

10. Het restrictief beleid met betrekking tot waardevolle landschappen dient duurzaam te zijn en effectief te worden gehandhaafd.