Ewa Kipta
Doświadczenia lat 1990-2006 w rewitalizacji miast przesłanki do zapisów legislacyjnych
Forum Rewitalizacji chce traktować obecną konferencję jako waŜny etap budowania poparcia dla wprowadzenia usystematyzowanej polityki rozwoju miast, traktowanej jako działanie zintegrowane – a więc kompleksowe i dalekowzroczne a nie „branŜowe” i doraźne. Na początek chcę odpowiedzieć na kilka pytań, fundamentalnych dla budowania stosownej legislacji.
Dlaczego potrzebna jest regulacja prawna słuŜąca rewitalizacji i rozwojowi miast ?
OtóŜ naleŜy przypomnieć, Ŝe proces powojennej, intensywnej urbanizacji w PRL przebiegał bez uŜycia fundamentalnych narzędzi porządkujących rozwój miast.
Te narzędzia to przede wszystkim: prawo własności gruntów i podatki miejskie uzaleŜnione od jakości i wartości zagospodarowania oraz planowanie przestrzenne pojmowane jako umowa społeczna regulująca warunki przekształcania przestrzeni.
Narzędzia te zostały częściowo zrekompensowane inną formą planowania przestrzennego – będącego raczej kontrolą nad resztkami samodzielności inwestycyjnej i ilustracją dla politycznych deklaracji władzy o planowanych inwestycjach i budowaniu „powszechnego dobrobytu”. Z tego okresu wywodzi się dość powszechna niechęć do planowania przestrzennego, odmawiająca posługiwania się tym pojęciem nawet w pierwszym znaczeniu – umowy społecznej.
A raczej, trzeba by powiedzieć, Ŝe planowanie przestrzenne zostało wtedy fundamentalnie zakłamane i wpisane bez reszty w logikę kontroli władzy nad społeczeństwem. Skutkiem tamtej polityki był przede wszystkim rozwój ilościowy, rozrost obrzeŜy miast, coraz bardziej jednostajny przestrzennie i funkcjonalnie, rosnące uzaleŜnienie funkcjonowania miast od transportu kołowego wynikające z segregacji funkcji. Skutkiem „ubocznym” (ale czasem zamierzonym) było znaczące zaniedbanie tradycyjnej tkanki miejskiej, wytworzonej na wcześniejszych warunkach.
Dyskusja o pełnej ocenie dokonań urbanistycznych tamtych lat byłaby przedwczesna, bo chyba wciąŜ nadmiernie emocjonalna, jak na normy obowiązujące na powaŜnej konferencji. Dla potrzeb dzisiejszych rozwaŜań trzeba jednak zauwaŜyć, Ŝe półwiecze zaniedbań w remontach i bieŜącym utrzymaniu zasobów mieszkaniowych, w modernizacji uzbrojenia i zagospodarowania placów i ulic, 50 lat negowania gospodarki rynkowej i barbarzyńskiej „inŜynierii społecznej” stosowanej w historycznych zespołach miejskich w ramach tzw. polityki mieszkaniowej musiało negatywnie odbić się na Ŝywotności centrów miast. Ale degradacja kompleksów miejskich nie ominęła takŜe nowych osiedli – zwłaszcza, gdy poddano restrukturyzacji związane z nimi zakłady pracy, ani, tym bardziej, dzielnic przemysłowych, niedostosowanych do wymogów gospodarki rynkowej i niedostosowanych do tempa zmian technologii.
Tak więc naleŜy uznać, Ŝe przyczyną degradacji większości zespołów urbanistycznych w Polsce były (i nadal są) zjawiska i procesy historyczne zachodzące od 1939 roku. Skutki tej degradacji są tym bardziej bolesne, Ŝe wraz z integracją europejską konfrontowane są z kondycją miast zachodniej Europy, w których w latach 60tych i 70tych podobnie naruszono zasady zrównowaŜonego rozwoju, ale od lat 80tych prowadzona jest świadoma i konsekwentna polityka
rozwoju integralnego i jakościowego, prowadzonego w oparciu o nieprzerwane działanie wspomnianych wcześniej historycznych narzędzi polityki miejskiej.
Co waŜniejsze, Deklaracja Lizbońska i inne dokumenty definiujące kierunki rozwoju UE podkreślają wagę rozwoju miast w przyszłych przemianach cywilizacyjnych.
Bez świadomej, konsekwentnej polityki wyrównywania polskim miastom utraconych bezpowrotnie szans rozwojowych – pojmowanej jako swoiste kompensowanie ich niezawinionego upośledzenia, scenariusz nadrabiania naszych zaległości cywilizacyjnych w ramach UE będzie pozbawiony najwaŜniejszego, a prawdopodobnie teŜ najskuteczniejszego elementu.
Podkreślam tu, Ŝe to „upośledzenie” polskich miast nie moŜe stanowić podstawy do jakichkolwiek roszczeń ze strony Unii, a jest jedynie naszym własnym zobowiązaniem wobec przyszłych pokoleń – i tylko one będą nas rozliczać z podjętych bądź zaniechanych wyzwań. Rozliczenie to odbywać się będzie nogami, i chyba juŜ się zaczęło.
W tej sytuacji zdefiniowanie zasad polityki miejskiej, a w jej ramach rewitalizacji zdegradowanych obszarów miejskich jest oczywistą koniecznością. W świetle najnowszych zmian systemowych i gospodarczych, bez przesady i patosu odwaŜę się nazwać ją bardzo waŜnym fragmentem polskiej racji stanu, nazbyt długo skazanym na zaniechania ze strony niemal wszystkich podmiotów publicznych, z wyjątkiem samorządów.
Jaki jest cel postulowanej polityki miejskiej?, ale teŜ: co nie jest celem tejŜe polityki?
Zacznijmy od brutalnego stwierdzenia, Ŝe celem tym nie moŜe być kolejna próba dekretowania stanów idealnych, gdyŜ jest to najlepszy przepis na działanie nieskuteczne, a nawet skompromitowane. Polityka miejska – przynajmniej w ciągu pierwszych kilku lat – powinna ograniczyć się do wychodzenia ze stanów kryzysowych i patologicznych. Suma i skala zaniechań sprawia, Ŝe przez pewien czas nie stać nas będzie nawet na uzasadnioną profilaktykę, którą moŜna i powinno się podejmować poza obszarem tej interwencji lub na jej obrzeŜu. Polityka ta musi więc odnosić się do obszarów o zdefiniowanych i mierzalnych objawach kryzysu, a jej oddziaływanie powinno – przynajmniej na starcie – odnosić się do najbardziej upośledzonych 10 %, a najwyŜej 15 % zasobów miejskich. Na dalsze rozszerzanie tego typu interwencji jest czas dopiero po wypracowaniu stosownych metod i procedur, po wykształceniu się stosownych pojęć i oczekiwań. MoŜna je ewentualnie wprowadzać ze stosownie zredukowaną skalą pomocy publicznej.
Z doświadczeń Forum wynika, Ŝe celem polityki miejskiej nie powinno być teŜ zapewnienie źródeł finansowania polityki miejskiej z budŜetu państwa. To była przyczyna odrzucenia pierwszej próby legislacji, opartej na wzorach austriackich, następnie długoletniej wstrzemięźliwości przy rozpatrywaniu wzorów francuskich, ale takŜe nieuzasadnionego domniemania strat budŜetu w najbardziej zaawansowanym projekcie ustawy zaniechanym sześć lat temu. W odróŜnieniu od tamtej sytuacji, obecnie dysponujemy takŜe środkami z funduszy strukturalnych, co – wraz z unijnymi priorytetami rozwoju – pozwala na uruchomienie innych źródeł wsparcia rewitalizacji.
NaleŜy tu podkreślić, Ŝe zasługą ZPORR-u było – obok ustanowienia dofinansowania – wprowadzenie pojęć i procedur przybliŜających programowanie zintegrowane i uspołecznione. Myślę, Ŝe energia z jaką przystąpiono do opracowywania Lokalnych Programów Rewitalizacji wynikała bardziej z rozeznania potrzeb, niŜ z chęci pozyskania skromnie alokowanych na ten cel środków. W odróŜnieniu od wielu państw zachodniej Europy, nasz budŜet państwa jest zbyt zmienny i mało
przejrzysty, by moŜna na nim opierać realizację długookresowych i wielowątkowych zamierzeń, do jakich naleŜy rewitalizacja.
Celem polityki miejskiej powinno być przede wszystkim stworzenie mechanizmu kumulowania lokalnych środków finansowania rozwoju – jako metody równowaŜenia rozwoju lokalnego. Przykład lubelskiego Programu Inicjatyw Lokalnych potwierdza, ze nawet w bardzo ubogich społecznościach jest to moŜliwe i skuteczne.
UmoŜliwienie pokonania barier rozwojowych dzięki samoorganizacji, wspomaganej skromną pomocą publiczną, pozwala społecznościom obszarów kryzysowych wyjść z poczucia bezsilności i z beznadziei. Zastosowanie takiego mechanizmu nie wyklucza „zewnętrznej” stymulacji rozwoju, ale pomaga ją lepiej wykorzystać.
Znacznie gorszym, choć częstym rozwiązaniem jest umiejscowienie lokalnych nadziei wyłącznie w sferze niepewnej przecieŜ pomocy publicznej, albo w magicznych „inwestorach strategicznych”. W takich przypadkach sytuacja dzielnic kryzysowych staje się ponurą parodią Czekania na Godota.
Na pewno więc celem polityki miejskiej musi być zdefiniowanie zintegrowanych programów rozwoju, jako działań wychodzących poza strukturę „branŜową”, poza myślenie o specjalistycznych „strefach wpływów” i poza arbitralne rozstrzygnięcia polityczne, gdyŜ oznacza zmianę metodologii zarządzania miastem według nowoczesnych standardów. Fundamentem programowania dla potrzeb miasta powinno być załoŜenie o najwyŜszych kompetencjach mieszkańców w zakresie oceny warunków Ŝycia – nawet wtedy, gdy nie umieją tej „ekspertyzy” wyartykułować inaczej niŜ nogami. Wszelkie inne badania w tym względzie powinny być wtórne wobec tego załoŜenia.
Jak określić konieczny obszar skutecznej interwencji postulowanej polityki miejskiej?
Skoro chorobą miast polskich są obszary kryzysowe, zaniedbane i dysfunkcyjne – to celem polityki miejskiej musi być przede wszystkim leczenie choroby. To wymaga wprowadzenia klarownej definicji obszarów kryzysowych, zaniedbanych i dysfunkcyjnych. Bez tej definicji, kaŜde narzędzie polityki miejskiej stosowane będzie nie tam, gdzie jest potrzebne, ale tam, gdzie funkcjonują skuteczne struktury zarządzania – to zaś prowadzi do pogłębiania dysproporcji w kondycji obszarów miejskich i do wprowadzania nierównej konkurencji pomiędzy „zdrowymi” i „chorymi”
częściami miast. Polska rzeczywistość juŜ jest przesiąknięta swoistą „dialektyką”:
podejrzewam, Ŝe gdyby jutro wprowadzono unijne dopłaty do hodowli Ŝyraf, to do końca roku okazało by się, Ŝe jest to jedno z naszych najbardziej popularnych zwierząt domowych. W ten sam sposób traktowana jest rewitalizacja i znam przykłady, gdzie ewidentne przykłady skutków nadmiaru Ŝywotności urbanistycznej wnioskowane są do objęcia rewitalizacją. Bez ustanowienia logicznego zestawu mierzalnych wskaźników ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, odnoszonych do średnich wyników w danym mieście czy regionie, rewitalizacja stanie się wyłącznie zaklęciem otwierającym przepastne „euro-sezamy”. Poza wszystkim innym, konieczność zdefiniowania tych wskaźników wynika wprost z przepisów unijnych, a w szczególności z art. 47 ust 1 rozporządzenia KE nr 1828/2006.
Obok działań leczniczych potrzebne są teŜ inne zadania polityki miejskiej – jak choćby wspomniana wyŜej „profilaktyka” urbanistyczna, czyli zapobieganie degradacji dzielnic, czy wreszcie proste działania rozwojowe w obszarach juŜ dobrze funkcjonujących lub nowo urbanizowanych. Tutaj teŜ wskazane jest podejście zintegrowane, uwzględniające nie tylko kryteria ekonomiczne dość ułomnego jeszcze
rynku nieruchomości, ale teŜ potrzeby mieszkańców i skutki środowiskowe – nie tylko doraźne, ale przewidywane w dalszej przyszłości. Wbrew pozorom takie myślenie być moŜe redukuje doraźne korzyści, ale teŜ zdecydowanie obniŜa poziom ryzyka inwestycyjnego. Dobra definicja zintegrowanego programowania rozwoju miast i stworzenie systemu zachęt do jej stosowania skutkować moŜe coraz bardziej wiarygodną polityką władz lokalnych, sprzyjającą wzmocnieniu rangi wszystkich (a nie wybranych) miast.
I najwaŜniejsze pytanie nurtujące większość samorządów zainteresowanych rewitalizacją:
Jak powinna wyglądać ustawa o rewitalizacji i zintegrowanym rozwoju miast?
1. Programy rewitalizacji lub programy zintegrowanego rozwoju miast, zdefiniowane zgodnie z odpowiednimi pojęciami obowiązującymi w Unii nie mogą być jedynie „sposobem na unijne dofinansowanie”, ale muszą mieć charakter kompleksowych programów lokalnych zakładających róŜnorodne działania i projekty na rzecz oŜywienia i rozwoju obszarów miejskich, z których tylko część zasługuje na wsparcie publiczne. Wsparcie unijne powinno dotyczyć największych i najdroŜszych projektów, które nie mają szans na lokalne źródła finansowania, a od których zaleŜy likwidacja barier rozwojowych w obszarach problemowych. Konstytucyjna zasada pomocniczości, obowiązująca takŜe w Unii, powinna znaleźć wyraz w tej ustawie poprzez zapis o decydującej roli miast w definiowaniu priorytetów i działań objętych wsparciem, ale takŜe przez równoległy zapis o pozyskiwaniu finansowania unijnego w proporcji odpowiedniej do zaangaŜowania lokalnych budŜetów miast, organizacji uŜytku publicznego, lokalnych podmiotów publicznych lub prywatnych (w tym np. spółdzielni mieszkaniowych lub wspólnot).
Odpowiedniość ta powinna być weryfikowana nie na poziomie projektów, ale w skali programów i w wymiarze budŜetów miejskich, planów wieloletnich i kompleksowego monitoringu.
2. Definicje rewitalizacji i rozwoju lokalnego oraz procedury programowania zawarte w ZPORR powinny zostać utrzymane lub dopracowane w sposób umoŜliwiający zachowanie ciągłości opracowanych wcześniej dokumentów strategicznych (z niezbędnym i tak zakresem aktualizacji, właściwym dla kaŜdego programu długookresowego). Świadczyłoby to poszanowaniu ustawodawcy dla społeczności lokalnych, z których udziałem opracowano dotychczasowe programy i byłoby przejawem korzystnej dla demokracji praktyki zachowania zobowiązań podjętych przez poprzedników. Rewitalizacja i inne programy zintegrowanego rozwoju, z natury swojej potrzebują gwarancji trwałości wykraczających poza kadencję, gdyŜ ich horyzont czasowy liczony jest w dekadach. Przy niewielkiej korekcie upraszczającej zapisy zawarte w Uzupełnieniu do ZPORR mogłaby powstać regulacja korzystna zarówno dla juŜ wdroŜonych programów jak i dla nowych opracowań.
3. Procedury programowania wymagają sprecyzowania zapisów warunkujących partycypację publiczną. Jest to w gruncie rzeczy podstawowe zabezpieczenie wiarygodności i dostępności programów dla zainteresowanych podmiotów.
W dalszej perspektywie mogą one znacząco wpłynąć na wykształcenie aktywności obywatelskiej. Co gorsze, zaniechanie w tym względzie będzie skutkowało naduŜyciami programowania w dąŜeniu do nieuzasadnionych korzyści struktur działających na pograniczu sfery publicznej i prywatnej, jak
np. wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe, fundacje i organizacje działające w sektorze pomocy społecznej, kulturze itp. Pierwsze objawy takich nacisków zostały juŜ ujawnione w latach 2004-2006.
4. Charakter projektów rewitalizacyjnych lub wynikających ze zintegrowanych programów rozwoju jest praktycznie niemoŜliwy do sprecyzowania. Obszary kryzysowe to miejsca na ogół omijane przez jakiekolwiek inwestycje. A więc tym bardziej wymagają projektów adresowanych do przyczyn degradacji.
MoŜe być to nowa droga, szkoła, agencja zatrudnienia, likwidacja uciąŜliwości, renowacja zabytku, uruchomienie linii komunikacji zbiorowej, rekultywacja terenów poprzemysłowych, remonty budynków mieszkalnych, uruchomienie inkubatora przedsiębiorczości lub wyłączenie ulicy z ruchu kołowego. Projekty te róŜną się od innych jedynie tym, ze wynikają z zawartej w programach diagnozy stanu i z ustanowionych w nich priorytetów, kontekstów i działań programowych. Właściwie moŜna dopuścić stan, w którym projekty rewitalizacyjne nie miałyby oddzielnej alokacji, a korzystałyby z ogólnej, odpowiednio zwiększonej puli środków, a dopiero w trakcie oceny uzyskiwałyby dodatkowe punkty, jako zadania o zwiększonym zakresie i charakterze oddziaływania. Wyjątkiem w takim traktowaniu powinny być projekty dotyczące mieszkalnictwa, dla których rozporządzenie unijne określiło zarówno pułap alokacji (do 3% RPO lub do 2% całości wsparcia) jak i wymóg zawarcia w zintegrowanym programie polityki miejskiej. Dlatego więc dopuszczalne i uzasadnione byłoby wydzielenie alokacji i odpowiedniej procedury dla projektów mieszkaniowych wpisanych w zintegrowany program rozwoju miasta bądź w program rewitalizacji, będący szczególnym przypadkiem tego typu programu. Warunkiem wdroŜenia takiej klasyfikacji projektów byłoby wzmocnienie oceny merytorycznej projektów, z jednoczesnym zredukowaniem kryteriów wynikających z wymogów formalnych.
5. Z uwagi na róŜnorodność problemów i kompleksowość interwencji konieczne jest zdefiniowanie wielostopniowej hierarchii wsparcia dla róŜnych typów projektów: od informacji, usług doradczych, czy pomocy w przygotowaniu drobnych inwestycji dla drobnych przedsięwzięć indywidualnych uznanych za lokalnie korzystne, poprzez programy małych ulepszeń, konkursy na większe przedsięwzięcia słuŜące wspólnocie lokalnej, aŜ do duŜych projektów realizowanych z funduszy strukturalnych i budŜetu miasta. Program moŜe teŜ wprowadzać wsparcie zwrotne.
6. Wprowadzenie tak zróŜnicowanej oferty wsparcia wymaga korekty w zasadach udzielania wsparcia publicznego dla podmiotów prywatnych.
Obecnie wsparcie takie dopuszczalne jest jedynie dla rozwoju drobnej przedsiębiorczości lub dla renowacji obiektów historycznych wpisanych do rejestru zabytków. Rozszerzenie polegające na dopuszczeniu wsparcia dla renowacji wszelkiej zabudowy zlokalizowanej w strefach ochrony konserwatorskiej objętych rewitalizacją jest minimalną korektą konieczną dla wdraŜania skutecznej poprawy zainwestowania w obszarach zabytkowych, bez której trudno mówić o spójnych efektach przestrzennych. Drugim proponowanym rozszerzeniem stanu prawnego umoŜliwiającym stymulowanie inwestycji lokalnych byłoby dopuszczenie partnerstwa prywatno-publicznego wynikającego z kryterium lokalizacji w obszarze rewitalizowanym, (czyli bez potrzeby konkursu na partnera prywatnego), a regulowanego wyłącznie umową cywilno-prawną dotyczącą realizacji działań wskazanych w programie.
Zabezpieczeniem przeciwko naduŜywaniu takich umów moŜe być ich jawność i pułap wartości. Przykładem takiego rodzaju partnerstwa były gwarancje bankowe stosowane dla renowacji kamienic w Sopocie albo lubelskie doświadczenia realizacji uzbrojenia i nawierzchni ulic na wniosek mieszkańców i z ich udziałem w przygotowaniu i finansowaniu inwestycji.
Z doświadczeń lubelskich wynika, Ŝe określenie wartości takich umów partnerskich na wysokości od 200 tys. do 1 mln złotych wsparcia byłoby skuteczną stymulacją inwestycji prywatnych, nie tylko w dzielnicach XIXwiecznych ale nawet na Starym Mieście. Podkreślam jednak, Ŝe zdefiniowanie obszarów i kryteriów wsparcia powinno wynikać wyłącznie z ustaleń programu rewitalizacji, natomiast ustawa moŜe jedynie ustanowić dopuszczalność stosowania takiego typu wsparcia.
7. Gwarancje instytucjonalne programu powinny wynikać z zapisów ustawy dotyczących procedur wdraŜania i monitoringu, natomiast nie muszą być zdefiniowane w konkretnej propozycji formuły prawnej. W ramach Forum mamy do czynienia z wieloma formami organizacyjnymi – od jednoosobowej instytucji pełnomocnika burmistrza po spółki miejskie i organizacje uŜytku publicznego. Taka wielość form wynika z uwarunkowań politycznych, prawnych, specyfiki lokalnych problemów, czy nawet z indywidualnych cech charakteru osób inicjujących program zmian. Nie ma powodu do ograniczania ilości rozwiązań, o ile zapewni się przejrzystość proceduralną i finansową funkcjonowania programu oraz umoŜliwi niezbędny dla wiarygodności programu poziom kontroli publicznej.
Zdaję sobie sprawę z tego, Ŝe powyŜsze propozycje wymagają od ustawodawcy trudnych decyzji. Przede wszystkim wyobraźni w zakresie budowania lokalnych narzędzi stymulowania i wstrzemięźliwości w regulowaniu procesów wieloletnich i nigdy do końca nieprzewidywalnych. Ośmielam się jednak je przedłoŜyć w nadziei, Ŝe zostaną zaakceptowane jako przejaw demokracji pojmowanej jako technika cywilizowania egoizmów, która pozwala wykorzystać prywatne ambicje i energię do budowania nie tylko indywidualnego sukcesu, ale takŜe dobra wspólnego. To bywa bardziej skuteczne niŜ dekretowanie powszechnej pomyślności bez pokrycia.
Gwoli upartego przypominania o Kartaginie, pozwolę sobie jeszcze na uwagę, Ŝe najskuteczniejszą motywacją dla spójnej polityki miejskiej jest mechanizm podatku od nieruchomości ustanawiany zaleŜnie od wartości, ale to jest dyskusja na kolejny etap.
mgr inŜ. arch. Ewa Kipta ekipta@um.lublin.pl
