POWSTANIE I ROZWÓJ PRZESTRZENI WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI W RAMACH UNII EUROPEJSKIEJ (1997–2004)

POWSTANIE I ROZWÓJ PRZESTRZENI WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI W RAMACH

UNII EUROPEJSKIEJ (1997–2004)

I. Uwagi wstępne

Przedmiotem artykułu jest analiza zmian dokonanych w latach 1997–2004 w sześciu politykach unijnych: wizowej, azylowej, imigracyjnej, współpracy sądowej w spra- wach cywilnych, współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej.

Na mocy traktatu z Maastricht z 7 lutego 1992 roku polityki te tworzyły tzw. wy- miar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Unii Europejskiej, nazywany inaczej III fi larem Unii. Na podstawie traktatu amsterdamskiego z 2 października 1997 roku polityki: wizowa, azylowa, imigracyjna i współpracy sądowej w sprawach cywilnych – zostały przeniesione do I fi laru Unii, tworząc tam tzw. przestrzeń wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości. W III fi larze Unii pozostała natomiast nadal współpra- ca sądowa w sprawach karnych i współpraca policyjna. Na mocy decyzji Konwentu w sprawie przyszłości Europy (2002–2003) i konferencji międzyrządowej (2003–

–2004) także one zostały jednak włączone do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii.

W pierwszej części opracowania autor prezentuje genezę współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw we- wnętrznych, w części drugiej przedstawia modyfi kacje dokonane tam na mocy trak- tatu amsterdamskiego z 2 października 1997 roku i traktatu nicejskiego z 26 lutego 2001 roku, w części trzeciej zaś koncentruje się na zmianach przyjętych podczas ob- rad Konwentu w sprawie przyszłości Europy, skodyfi kowanych następnie w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy z 29 października 2004 roku. Artykuł nie obejmuje analizy postanowień traktatu lizbońskiego z 13 grudnia 2007 roku, ponie- waż jest ona przedmiotem odrębnego opracowania autora.

II. Traktat z Maastricht. Ustanowienie III filaru Unii Europejskiej

Traktat z Maastricht, podpisany 7 lutego 1992 roku, był traktatem ustanawiającym Unię Europejską (TUE) i zarazem traktatem rewizyjnym, zmieniającym traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie, czyli TEWWS, TWE i TEWEA. Traktat o Unii Europejskiej określał zasady i formy współpracy międzyrządowej w III fi la- rze. Inaczej niż w I fi larze, ale podobnie jak w II fi larze, współpraca ta opierała się na prawie międzynarodowym, a nie na prawie wspólnotowym. Miała ona obejmo- wać politykę azylową, zasady regulujące przekraczanie granic zewnętrznych państw członkowskich przez osoby fi zyczne i sprawowanie kontroli nad tym ruchem, poli- tykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich, walkę z narkomanią i przestępstwami na skalę międzynarodową, współpracę sądową w sprawach cywil- nych, współpracę sądową w sprawach karnych, współpracę celną, współpracę poli- cyjną, w szczególności zapobieganie i zwalczanie terroryzmu, nielegalnego handlu narkotykami i innych poważnych form przestępczości międzynarodowej, łącznie ze współpracą celną – niezbędną dla ustanowienia systemu wymiany informacji w ramach Europolu obejmującego całą Unię Europejską (art. K.1 TUE)¹. Zagad- nienia wymienione w art. K.1 TUE winny być rozwiązywane zgodnie z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Rady Europy z 4 listopada 1950 roku, Konwencją w sprawie Statusu Uchodźców z 28 lipca 1951 roku, a także w poszanowaniu ochrony przyznawanej przez państwa członkowskie osobom prześladowanym z przyczyn politycznych. Jednak współpraca w dziedzi- nie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych była ograniczona przez tzw.

klauzulę gwarancyjną, zakładającą, że państwa członkowskie ponoszą nadal wy- łączną odpowiedzialność za utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpie- czeństwa wewnętrznego (art. K.2 ust. 1–2 TUE)². W doktrynie zwraca się również uwagę na to, że współpraca w III fi larze nie była ograniczona jedynie do obszarów wymienionych w art. K.1 TUE, lecz powinna obejmować „całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości”, a wyliczenie dziedzin współpracy było konieczne, ponieważ w poszczególnych państwach członkowskich leżały one w ge- stii różnych organów³.

1 Traktat o Unii Europejskiej, Maastricht, 7 lutego 1992 r. (dalej: Traktat z Maastricht). Cyt. za: http://

europa.eu.int/eur- lex/lex/pl/treaties/treaties_other.htm, s. 82–83. Traktat z Maastricht umieszczał niektó- re kwestie polityki wizowej państw członkowskich Unii Europejskiej w I fi larze, wprowadzając w tym celu do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nowy artykuł 100 c. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, miała ustalić listę państw trzecich, któ- rych obywatele musieli posiadać wizę, przekraczając zewnętrzne granice państw członkowskich. Jednak od 1 stycznia 1996 r. Rada miała podejmować wspomniane decyzje większością kwalifi kowaną (art. 100 c ust. 1, 3 TWE), por. ibidem, s. 12–13.

2 Szerzej na ten temat, por. W. Czapliński, III fi lar Unii Europejskiej [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Eu- ropejskiej. Zagadnienia systemowe, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 126.

3 Ibidem, s. 118–119.

Instytucjami III fi laru w Unii Europejskiej były: Rada Unii Europejskiej, Komi- sja Europejska, Parlament Europejski i Trybunał Sprawiedliwości⁴. Podstawę praw- ną ich działalności w tym fi larze stanowiło prawo międzynarodowe, czyli Traktat o Unii Europejskiej. Z kolei Rada Europejska, inaczej niż w wypadku II fi laru, nie została wyraźnie wymieniona w traktacie jako organ III fi laru, jednak wypełniała tam swoje podstawowe zadania. Organem, którego powołanie zapowiadał TUE, był Europejski Urząd Policji mający wspierać współpracę policyjną, a częściowo także celną, między państwami członkowskimi Unii Europejskiej (art. K.1 TUE). 26 lip- ca 1995 roku państwa te podpisały konwencję w sprawie ustanowienia Europejskie- go Urzędu Policji (European Police Offi ce). Weszła ona w życie 1 października 1998 roku, a 1 lipca następnego roku organ ten osiągnął zdolność operacyjną. Działalność Europolu miała być oparta na współpracy międzyrządowej (art. 2 ust. 1 konwencji) i nie mogła naruszać kompetencji Wspólnot Europejskich (preambuła). Organ ten posiada osobowość prawną (art. 26 ust. 1 konwencji). Nie został on jednak włączony do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zasadniczym celem Europolu są działania mające służyć poprawie skuteczności i współpracy kompetentnych orga- nów państw członkowskich w zakresie prewencji i zwalczania terroryzmu, nielegal- nego handlu narkotykami i innych form ciężkiej przestępczości międzynarodowej, o ile przestępstwa te dotyczą dwóch lub więcej państw członkowskich (art. 2 ust. 1 konwencji). Prezydencja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu doroczne rapor- ty na temat działalności Europolu. Parlament jest także konsultowany w wypadku zamierzonej rewizji konwencji (art. 34 ust. 1 konwencji). W deklaracji do art. 40 ust. 2 konwencji państwa członkowskie Unii Europejskiej (z wyjątkiem Wielkiej Bry- tanii) zobowiązują się do rozstrzygania przed Trybunałem Sprawiedliwości wszel- kich sporów dotyczących interpretacji i stosowania konwencji, o ile wcześniej nie byłoby to możliwe w ramach Rady Unii Europejskiej⁵.

Traktat o Unii Europejskiej ustanawiał nowe instrumenty prawne w III fi larze.

Były to: wspólne stanowiska, wspólne działania i konwencje (art. K.3 ust. 2 TUE)⁶.

4 Ibidem, s. 119–121. Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska to nowe nazwy Rady Ministrów i Komisji Wspólnot Europejskich przyjęte po wejściu w życie traktatu z Maastricht na podstawie własnych decyzji tych instytucji.

5 W pierwszym okresie swojej działalności Europol miał koncentrować się m.in. na przeciwdziała- niu i zwalczaniu nielegalnego handlu narkotykami, substancjami nuklearnymi i radioaktywnymi, a także handlu ludźmi. „Najpóźniej dwa lata” po wejściu w życie konwencji do zakresu jego kompetencji miało natomiast zostać włączone zwalczanie terroryzmu (art. 2 ust. 2 konwencji). Konwencja określała także szczegółowe zadania Europolu, służące realizacji wytyczonych celów (m.in. ułatwianie wymiany infor- macji między państwami członkowskimi; pozyskiwanie, gromadzenie i analiza materiałów operacyjnych;

pomoc operacyjna krajom członkowskim), szerzej na ten temat, por. Convention based on Article K.3 of the Treaty on European Union, on the establishment of a European Police Offi ce (Europol Convention), Offi - cial Journal C, 1995, nr 316, s. 2–32. Na temat działalności Europolu, por. A. Gruszczak, Unia Europejska wobec przestępczości. Współpraca w ramach III fi lara, Wydawnictwo UJ, Kraków 2002, s. 37–53; A. Brown, Ten years of Europol 1999–2009, Th e Hague 2009; M. Engel, Befugnis, Kontrolle und Entwicklung von Eu- ropol, Verlag Dr. Kovač, Hamburg 2006; M. Santiago, Europol and Police Cooperation in Europe, E. Mellen, Lewiston 2000.

6 Traktat z Maastricht, s. 83.

Miały one być przyjmowane przez Radę Unii Europejskiej z inicjatywy państwa człon- kowskiego lub Komisji Europejskiej, jeżeli dotyczyły polityki wizowej, azylowej, imi- gracyjnej, współpracy sądowej w sprawach cywilnych, a także niektórych aspektów walki z narkomanią i oszustwami na skalę międzynarodową. W innych politykach tego fi laru wspólne stanowiska, wspólne działania i konwencje były przyjmowane przez Radę Unii Europejskiej z inicjatywy rządów państw członkowskich. Politykami tymi były: współpraca sądowa w sprawach karnych, współpraca celna oraz współ- praca policyjna w celach prewencyjnych i w zakresie zwalczania najpoważniejszych rodzajów przestępczości międzynarodowej (m.in. terroryzm, handel narkotykami), łącznie z koniecznymi formami współpracy celnej, w związku z ustanowieniem obejmującego całą Unię systemu wymiany informacji w ramach Europolu. Traktat nie określał jednak charakteru prawnego wspólnych stanowisk i wspólnych działań.

Przewidywał on natomiast, że Rada Unii Europejskiej mogła przyjmować wspólne stanowiska i wspierać wszelką współpracę służącą realizacji celów Unii. Mogła ona także podejmować wspólne działania, jeżeli cele Unii dały się lepiej osiągnąć za po- mocą tychże instrumentów prawnych aniżeli przez indywidualne działania państw członkowskich, gdy chodzi o ich skalę lub przewidywany rezultat. Konwencje, któ- rych stronami były państwa członkowskie, były zawierane przez Radę Unii Europej- skiej, która następnie zalecała państwom członkowskim przyjęcie danej konwencji, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Ponadto Rada Unii Europejskiej mogła zadecydować, iż środki wykonawcze do wspólnych działań powinny być przyjmowa- ne kwalifi kowaną większością głosów, środki wykonawcze zaś do konwencji (jeżeli konwencje nie stanowiły inaczej) większością dwóch trzecich państw członkowskich działających w ramach Rady Unii Europejskiej (art. K.3 ust. 2 a–c TUE). Oprócz wyjątków wymienionych w art. K.3 TUE oraz kwestii proceduralnych Rada Unii Europejskiej miała jednak podejmować swoje decyzje jednomyślnie (art. K.4 ust. 3 TUE), a to oznaczało, że podstawową zasadą podejmowania decyzji w III fi larze była jednomyślność⁷.

Niezwykle istotne było ustanowienie w Traktacie o Unii Europejskiej tzw. klauzu- li pomostowej, czyli zespołu norm określających możliwości przeniesienia pewnych obszarów współpracy z III fi laru międzyrządowego do I fi laru wspólnotowego⁸. I tak, Rada Unii Europejskiej, stanowiąc jednomyślnie, z inicjatywy Komisji Europejskiej lub państwa członkowskiego, mogła zadecydować o uwspólnotowieniu wszystkich polityk należących do III fi laru, z wyjątkiem współpracy sądowej w sprawach kar- nych, współpracy celnej i współpracy policyjnej. Państwa członkowskie musiały jed- nak zaakceptować decyzje Rady Unii Europejskiej zgodnie z ich wymogami konsty- tucyjnymi (art. K.9 TUE, art. 100 c TWE)⁹.

7 Ibidem, s. 83–84.

8 Szerzej na ten temat, por. W. Czapliński, III fi lar..., s. 125–126.

9 Traktat z Maastricht, s. 13–14, 85.

III. Reforma III filaru Unii Europejskiej

III. 1. Traktat amsterdamski. Ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej

Realizacja postanowień traktatu z Maastricht, określających współpracę w III fi larze, bardzo szybko uświadomiła przedstawicielom instytucji wspólnotowych i rządów państw członkowskich, w szczególności zwolennikom rozwiązań ponadnarodowych, konieczność przeprowadzenia dalszych zmian w dziedzinie wymiaru sprawiedliwo- ści i spraw wewnętrznych. Zdecydowanymi rzecznikami uwspólnotowienia przynaj- mniej niektórych polityk III fi laru były Parlament Europejski, Komisja Europejska, a także rządy Belgii i Austrii¹⁰. Przedmiotem krytyki tych ostatnich stały się zwłaszcza niewielkie uprawnienia, jakie przyznawał traktat z Maastricht w III fi larze wszyst- kim, poza Radą Unii Europejskiej, instytucjom wspólnotowym, w szczególności zaś ograniczenie inicjatywy ustawodawczej Komisji Europejskiej do ściśle określonych polityk, zredukowanie kompetencji Parlamentu Europejskiego zasadniczo do funkcji informacyjnych i konsultacyjnych, a także przyznanie Trybunałowi Sprawiedliwości jedynie warunkowych uprawnień do interpretowania konwencji. Wątpliwości wzbu- dzało także to, iż traktat z Maastricht nie określał charakteru prawnego wspólnych stanowisk i wspólnych działań, co prowadziło często do tego, że niektóre państwa członkowskie traktowały je jako niewiążące¹¹. W końcu niezwykle istotną barierą była także zasada jednomyślności jako podstawowa reguła podejmowania decyzji w III fi - larze. W związku z tym reforma współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych stała się jednym z priorytetów konferencji międzyrządowej obradującej w latach 1996–1997. Reforma ta przeprowadzona została na mocy trak- tatu amsterdamskiego z 2 października 1997 roku, który wprowadzał dwa rodzaje zmian w TUE i TWE. Po pierwsze, do I fi laru (wspólnotowego) przeniesiono cztery zasadnicze polityki: wizową, azylową, imigracyjną i współpracę sądową w sprawach cywilnych, obejmując je zarazem wspólnym Tytułem IV TWE Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób. Po drugie, wprowadzono istotne modyfi kacje w Tytule VI TUE określającym współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych, czyli dwie ostatnie polityki, jakie pozostały jeszcze w III fi larze.

W I fi larze współpraca w polityce wizowej, azylowej, imigracyjnej i innych poli- tykach związanych ze swobodnym przepływem osób miała stopniowo doprowadzić do ustanowienia „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (art. 61 TWE). W tym celu Rada Unii Europejskiej powinna ustanowić środki zmierzające do zapewnienia swobodnego przepływu osób w połączeniu z instrumentami doty-

10 Z. Czachór, Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej po traktacie z Maastricht, Atla 2, Warszawa 2004, s. 252.

11 E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Traktaty europejskie, Zakamycze, Kraków 2000, s. 10; C. Herma, Polity- ka imigracyjna, wizowa i azylowa Unii Europejskiej – najważniejsze instrumenty prawne i aktualna dysku- sja, „Biuletyn Analiz UKIE” 2002, nr 10. Cyt. za: http://www.biuletyn.ukie.gov.pl/, s. 12.

czącymi kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalcza- nia przestępczości (w ciągu pięciu lat od wejścia traktatu w życie), inne środki doty- czące azylu, imigracji i ochrony praw obywateli państw trzecich, środki w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych, środki służące wspieraniu i wzmocnie- niu współpracy administracyjnej, a także instrumenty współpracy policyjnej i sądo- wej w sprawach karnych mające na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpie- czeństwa przez zapobieganie i zwalczanie przestępczości, zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej (art. 61 a–e TWE)¹².

W ślad za tym traktat precyzował, jakie instrumenty powinna przyjąć Rada Unii Europejskiej w okresie przejściowym, wynoszącym pięć lat od chwili jego wejścia w życie. Miały to być środki (1) zapewniające zniesienie wszelkiej kontroli obywa- teli Unii lub państw trzecich na granicach wewnętrznych; (2) dotyczące przekracza- nia granic zewnętrznych państw członkowskich; (3) określające zasady swobodne- go podróżowania obywateli państw trzecich po terytorium krajów członkowskich (w okresie do trzech miesięcy); (4) dotyczące uchodźców i wysiedleńców; (5) odno- szące się do polityki imigracyjnej; (6) określające prawa i warunki, na jakich obywa- tele państw trzecich przebywający legalnie w jednym państwie członkowskim mo- gliby przebywać w innych państwach członkowskich; a także (7) środki określające warunki przyznawania azylu, zgodnie m.in. z konwencją genewską w sprawie statu- su uchodźców z 28 lipca 1951 roku oraz protokołem w sprawie statusu uchodźców z 31 stycznia 1967 roku (art. 62 ust. 1–3 TWE, art. 63 ust. 1–4 TWE)¹³. Z drugiej strony traktat przewidywał, że państwa członkowskie zachowają swoje uprawnienia do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Po- nadto zobowiązywał on Radę Unii Europejskiej do przyjęcia środków tymczasowych na korzyść zainteresowanych państw członkowskich (maksymalnie na okres sześciu miesięcy), gdyby jedno lub więcej z nich znalazło się w „nadzwyczajnej sytuacji cha- rakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich” (art. 64 TWE)¹⁴.

Nowym Tytułem X TWE objęta została również współpraca celna. Traktat am- sterdamski upoważniał Radę Unii Europejskiej, stanowiącą zgodnie z procedurą współdecydowania, do podejmowania środków w celu wzmocnienia współpracy cel- nej między państwami członkowskimi, a także pomiędzy nimi i Komisją Europejską.

Środki te nie mogły jednak dotyczyć ani stosowania krajowego prawa karnego, ani krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości (art. 135 TWE)¹⁵.

12 Traktat z Amsterdamu, zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Eu- ropejskie i niektóre związane z nimi akty (dalej: Traktat z Amsterdamu). Cyt. za: http://europa.eu.int/eur-lex/

lex/pl/treaties/treaties_other.htm, s. 157.

13 Określony powyżej termin pięciu lat nie dotyczył środków zmierzających do zapewnienia równo- wagi wysiłków uzgodnionych przez państwa członkowskie, związanych z przyjęciem uchodźców i wysied- leńców oraz jego następstwami, środków określających warunki wjazdu i pobytu oraz normy dotyczące procedur wydawania przez państwa członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, w tym dla celów łączenia rodzin, a także środków określających prawa i warunki, na jakich obywatele państw trzecich przebywający legalnie w jednym państwie członkowskim mogą przebywać w innych pań- stwach członkowskich, por. Traktat z Amsterdamu..., s. 158–159.

14 Ibidem, s. 159.

15 Ta część współpracy celnej pozostała nadal w III fi larze, por. ibidem, s. 187.

Na mocy protokołu nr 2 dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i trakta- tu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w zależności od treści) włączony został dorobek Schengen, co w zamierzeniu sygnatariuszy miało umożliwić szybsze prze- kształcenie się Unii Europejskiej w przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawied- liwości (preambuła). Trzynaście państw członkowskich (z wyjątkiem Wielkiej Bry- tanii i Irlandii), będących sygnatariuszami porozumień z Schengen, w tym układu z 14 czerwca 1985 roku, i związanej z nim konwencji wykonawczej z 19 czerwca 1990 roku, a także układów z nimi powiązanych i przepisów wydanych na podstawie tychże układów, dotyczących stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych grani- cach, zostało upoważnionych do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpra- cy (art. 1 protokołu). Z chwilą wejścia w życie traktatu amsterdamskiego wszystkie ustalenia Schengen, w tym decyzje Komitetu Wykonawczego utworzonego na mocy układów z Schengen wydane przed tą datą, miały być bezzwłocznie zastosowane w trzynastu wspomnianych państwach członkowskich, Rada Unii Europejskiej po- winna zaś zastąpić Komitet Wykonawczy (art. 2 ust. 1 protokołu). Rada Unii Europej- skiej, stanowiąc większością kwalifi kowaną, miała również ustalić warunki włączenia Sekretariatu Schengen do Sekretariatu Generalnego Rady (art. 7 protokołu). W try- bie jednomyślnym powinna ona natomiast określić podstawę prawną dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen. Trybunał Sprawiedli- wości uzyskiwał w odniesieniu do tychże postanowień i decyzji nowe kompetencje, powierzone mu przez odpowiednie postanowienia traktatów. Nie był on jednak właś- ciwy do orzekania w sprawie środków lub decyzji dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego w państwach członkowskich (art. 2 ust. 1 protokołu).

Odrębne regulacje objęły Wielką Brytanię, Irlandię i Danię na mocy trzech proto- kołów dołączonych do TWE i TUE. Protokół nr 3 gwarantował Wielkiej Brytanii i Ir- landii prawo do wykonywania kontroli osób na swoich granicach. Protokół nr 4 prze- widywał, że postanowienia Tytułu IV TWE, akty prawne przyjęte na jego podstawie oraz umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnotę Europejską w jego wykona- niu nie wiążą ani nie mają zastosowania wobec Wielkiej Brytanii i Irlandii. Państwa te mogły jednak pisemnie notyfi kować prezydencji swój zamiar przyjęcia i stosowa- nia wybranych aktów prawnych na podstawie tzw. klauzuli włączającej (opt in), na co musiały się jednak zgodzić pozostałe kraje członkowskie Unii Europejskiej. Ponadto Irlandia mogła również pisemnie notyfi kować swoją wolę „niepodlegania już dalej”

postanowieniom prezentowanego protokołu. Z kolei protokół nr 5 stanowił, że Dania winna każdorazowo, w terminie sześciu miesięcy, decydować o transpozycji do swo- jego prawa krajowego danego aktu prawnego służącego rozwojowi dorobku Schen- gen. Zgodnie jednak ze specjalnym porozumieniem międzyrządowym podpisanym 12 grudnia 1992 roku w Edynburgu ewentualna transpozycja wiązała Danię jedynie w znaczeniu prawa międzynarodowego, a nie prawa wspólnotowego, a to oznaczało, że wymagała ona jeszcze odrębnej ratyfi kacji przez duński parlament¹⁶.

16 Protokół włączający dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej [w:] Traktat z Amsterdamu..., s. 83–86; Protokół w sprawie stosowania niektórych aspektów artykułu 7a ustanawiającego Wspólno-

W III fi larze traktat amsterdamski po raz pierwszy wyraźnie określał cel współ- pracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych wraz z zapobieganiem i zwalczaniem rasizmu oraz ksenofobii przez państwa członkowskie. Miało nim być „zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (art. 29 TUE). Cel ten powinien być realizowany przez zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej, zwłaszcza terrory- zmu, handlu ludźmi, przestępstw przeciwko dzieciom, nielegalnego handlu narko- tykami lub bronią oraz korupcji i nadużyć fi nansowych. Realizacji tego celu miała służyć ściślejsza współpraca policji, organów celnych oraz innych właściwych orga- nów państw członkowskich, prowadzona zarówno bezpośrednio, jak i za pośredni- ctwem Europolu, ściślejsza współpraca organów sądowych oraz innych właściwych organów państw członkowskich, a także zbliżenie, w miarę potrzeby, norm prawa karnego państw członkowskich (art. 29 TUE)¹⁷.

Nowe uprawnienia prezentowany traktat przyznawał Europejskiemu Urzędowi Policji. W ciągu pięciu lat od wejścia traktatu w życie Europol miał uzyskać prawo do wszczynania, koordynacji i udziału w specyfi cznych dochodzeniach prowadzo- nych przez właściwe organy państw członkowskich. Rada Unii Europejskiej mogła natomiast przyjmować środki umożliwiające Europolowi domaganie się od właści- wych organów państw członkowskich uprawnień do prowadzenia i koordynowania śledztw w określonych sprawach, pogłębiania specyfi cznej wiedzy fachowej, udostęp- nianej następnie państwom członkowskim jako pomoc w śledztwach dotyczących przestępczości zorganizowanej. Rada Unii Europejskiej została również zobowiązana do utworzenia sieci badawczej, dokumentacyjnej i statystycznej dotyczącej przestęp- czości transgranicznej (art. 30 ust. 2 TUE)¹⁸.

W Traktacie o Unii Europejskiej ustanowione zostały także nowe instrumenty prawne w III fi larze. Były to: decyzje ramowe i decyzje, które zostały wprowadzo- ne w miejsce wspólnych działań. W ślad za tym Rada Unii Europejskiej, na wnio- sek państwa członkowskiego lub Komisji Europejskiej, mogła przyjmować wspólne stanowiska ustalające sposób postępowania Unii Europejskiej w określonej sprawie, podejmować decyzje ramowe w celu zbliżania przepisów ustawowych i wykonaw- czych państw członkowskich (podobnie jak dyrektywy w I fi larze), podejmować de- cyzje dla osiągnięcia wszelkich innych celów, ale z wyłączeniem zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, sporządzać konwencje, których przyjęcie zalecałaby ona tym państwom zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.

Decyzje ramowe były wiążące dla państw członkowskich co do celu, który miał być osiągnięty, ale pozostawiały im swobodę wyboru formy i środków jego realizacji.

tę Europejską do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii [w:] Traktat z Amsterdamu..., s. 86–87; Protokół w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii [w:] Traktat z Amsterdamu..., s. 87–88; Protokół w sprawie stanowiska Danii [w:] Traktat z Amsterdamu..., s. 89–90; por. też B. Kohler-Koch, Th . Conzel- mann, M. Knodt, Europäische Integration – Europäisches Regieren, VS Verlag für Sozialwissenschaft en, Wiesbaden 2004, s. 138.

17 Traktat z Amsterdamu..., s. 130.

18 Ibidem, s. 131.

W odróżnieniu od dyrektyw w I fi larze nie mogły one jednak wywoływać skutków bezpośrednich. Decyzje były natomiast wiążące, ale również nie mogły wywoływać skutków bezpośrednich. Rada Unii Europejskiej, stanowiąc większością kwalifi ko- waną, miała przyjmować środki niezbędne do wykonania decyzji. Decyzje i decyzje ramowe winny być przyjmowane jednomyślnie. Konwencje wchodziły w życie po ich przyjęciu przez co najmniej połowę państw członkowskich (jeżeli same konwencje nie stanowiły inaczej). Rada Unii Europejskiej przyjmowała środki wykonawcze do konwencji, stanowiąc kwalifi kowaną większością dwóch trzecich głosów sygnatariu- szy (art. 34 ust. 2 TUE)¹⁹.

Traktat amsterdamski potwierdzał również, zawartą już w traktacie z Maastricht, klauzulę pomostową, uwzględniającą polityczne zobowiązanie do uwspólnotowienia współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych przez przeniesienie tych polityk z III do I fi laru Unii Europejskiej. Rada Unii Europejskiej, stanowiąc jednomyślnie, na wniosek Komisji Europejskiej lub państwa członkowskiego, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, mogła podjąć decyzję, że wymienione polityki „podle- gają Tytułowi IV traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską”, określić warunki głosowania w tej sprawie, a także zalecić państwom członkowskim przyjęcie tejże decyzji zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (art. 42 TUE)²⁰.

Na mocy prezentowanego traktatu państwa członkowskie mogły również nawią- zać wzmocnioną współpracę w III fi larze, pod warunkiem że spełniała ona kryte- ria przewidziane w art. 43 do 44 TUE, respektowała kompetencje i cele integracyjne Wspólnoty Europejskiej, a także służyła szybkiemu stworzeniu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Decyzję o nawiązaniu takiej współpracy podej- mowała Rada Unii Europejskiej, stanowiąc większością kwalifi kowaną, na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego i po zasięgnięciu opinii Komisji Europej- skiej oraz poinformowaniu Parlamentu Europejskiego. Głosowanie nie dochodziło jednak do skutku, jeżeli tylko jedno państwo członkowskie zamierzało sprzeciwić się nawiązaniu takiej współpracy z „ważnych względów polityki krajowej”. Wtedy osta- teczną decyzję mogła podjąć Rada Europejska, ale stanowiąc jednomyślnie (art. 40 ust. 1–2 TUE)²¹. Ponadto protokół w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich oraz Europolu, załączony do traktatu o Unii Europejskiej i traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, ustanawiał siedzi- bę Europejskiego Urzędu Policji w Hadze²².

Przeniesienie polityki wizowej, azylowej, imigracyjnej i współpracy sądowej w sprawach cywilnych do fi laru wspólnotowego spowodowało, że w politykach tych miały być stosowane wspólnotowe instrumenty prawne, czyli rozporządzenia, dyrek- tywy, decyzje, zalecenia i opinie. Nie skutkowało to jednak od razu pełnym uwspól- notowieniem ze względu na wspomniane wyżej regulacje obowiązujące w pięciolet-

19 Ibidem, s. 132.

20 Ibidem, s. 135.

21 Ibidem, s. 134–136.

22 Protokół w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich oraz Europolu [w:] Traktat z Amsterdamu..., s. 96.

nim okresie przejściowym (do 1 maja 2004 roku), a także dość ograniczone jednak uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości również po upływie tego okresu. Mimo to ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a w ślad za tym zwiększenie tam uprawnień instytucji wspólnotowych, było istotnym krokiem w kierunku pogłębienia integracji, zwłaszcza że traktat nie zamykał perspektywy uwspólnotowienia dla obszarów współpracy międzyrządowej, które pozostały jesz- cze w III fi larze (klauzula pomostowa). Z drugiej strony dążeniom tym towarzyszyło stanowcze przekonanie rządów państw członkowskich o konieczności utrzymania mechanizmu zabezpieczającego w postaci wspomnianej już tutaj klauzuli gwaran- cyjnej, zapewniającej im wyłączną odpowiedzialność za utrzymanie porządku pub- licznego i bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 33 TUE). Podobnie zabezpieczającą funkcję miały pełnić przepisy traktatu upoważniające Radę Unii Europejskiej do uchwalania w sytuacjach nadzwyczajnych tymczasowych środków ograniczających nadmierny napływ imigrantów (art. 64 TWE).

III. 2. Decyzje Rady Europejskiej dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przyjęte w latach 1998–1999

Jeszcze zanim proces ratyfi kacji traktatu amsterdamskiego dobiegł końca, Komi- sja Europejska i Rada Unii Europejskiej opracowały plan działania w sprawie rea- lizacji postanowień dotyczących utworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Plan ten został zaakceptowany przez Radę Europejską obradują- cą w dniach 11–12 grudnia 1998 roku w Wiedniu. Przewidywał on m.in. utworze- nie europejskiej przestrzeni jurysdykcji wyposażonej w instrumenty do skutecznej współpracy wymiaru sprawiedliwości i policji, w szczególności na terytorium państw członkowskich będących sygnatariuszami układu z Schengen, potrzebę szybkiego włączenia tegoż układu do porządku prawnego Unii Europejskiej, zwłaszcza znale- zienia podstawy prawnej umożliwiającej przyjęcie acquis Schengen i połączenie SIS oraz Sekretariatu Schengen ze „strukturami Unii Europejskiej”, a także opracowanie kompleksowej strategii zapobiegania przestępczości zorganizowanej i transgranicz- nej oraz globalnej strategii w polityce imigracyjnej. Jednocześnie Rada Europejska zapowiedziała, że podczas jej posiedzenia w Tampere w październiku 1999 roku zo- staną przyjęte wytyczne w sprawie przyszłych działań Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych²³.

W ślad za tym, w dniach 15–16 października 1999 roku, w Tampere odbyło się pierwsze w historii nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone prze- strzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Rada Europejska dokonała wów- czas przeglądu realizacji wiedeńskiego planu działania, a także przyjęła wytyczne

23 Spotkanie Rady Europejskiej w Wiedniu, 11–12 grudnia 1998 r. Wnioski Prezydencji [w:] Spot- kania Rady Europejskiej 1993–2002. Wybór dokumentów, cz. I, „Monitor Integracji Europejskiej” (dalej:

MIE). Wydanie specjalne, nr 53, Warszawa 2002, s. 174–175.

określające harmonogram prac do 2004 roku w dziedzinie polityki wizowej, azylo- wej, imigracyjnej i współpracy sądowej w sprawach cywilnych²⁴. Zobowiązała ona również Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską do realizacji założeń wiedeń- skiego planu działania i wytycznych z Tampere. Wytyczne te wskazywały na koniecz- ność ustanowienia wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej, utworzenia europejskiej przestrzeni prawnej, opracowania unijnej strategii zwalczania przestępczości, a także wzmocnienia działań zewnętrznych Unii Europejskiej dla potrzeb nowo tworzonej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Potwierdzając wagę, jaką przywiązywała Unia Europejska i państwa członkowskie

„do rzetelnego respektowania prawa do ubiegania się o azyl”²⁵, Rada Europejska pod- jęła decyzję o opracowaniu wspólnego europejskiego systemu azylowego, opartego na postanowieniach konwencji genewskiej w sprawie statusu uchodźców z 28 lipca 1951 roku i „zapewniającego, że nikt, komu grożą prześladowania, nie zostanie ode- słany do kraju, z którego przybywa (tzn. będzie utrzymana zasada niewydalania)”²⁶. Wezwała ona również Radę Unii Europejskiej do szybkiego zakończenia prac nad systemem identyfi kacji osób ubiegających się o azyl (Eurodac). Opowiedziała się za prowadzeniem bardziej zdecydowanej polityki integracyjnej wobec obywateli państw trzecich legalnie mieszkających w danym państwie członkowskim w celu przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z tymi, jakie mają obywatele Unii Europej- skiej. Jednocześnie Rada Europejska podkreśliła potrzebę kontroli masowych ruchów imigracyjnych we wszystkich ich fazach przez bliższą współpracę i wzajemną pomoc techniczną służb granicznych, a także zwalczanie przestępczości zorganizowanej, zwłaszcza handlu ludźmi. Zaleciła ona także Radzie Unii Europejskiej, zgodnie z po- stanowieniami traktatu amsterdamskiego, zawieranie umów o readmisji lub włącza- nie standardowych klauzul do innych umów podpisywanych pomiędzy Wspólnotą Europejską a państwami trzecimi²⁷. Wspólna polityka azylowa i imigracyjna miała zatem polegać na dalszym ograniczaniu postępowań azylowych, ujednoliceniu pro- cedur azylowych, przyznaniu legalnym imigrantom statusu porównywalnego ze sta- tusem obywateli Unii, a także na konsekwentnym zwalczaniu nielegalnej imigracji.

Przesłankami stworzenia europejskiej przestrzeni prawnej, jako perspektywicz- nego celu Unii Europejskiej, miały być m.in.: usprawnienie dostępu obywateli Unii do organów wymiaru sprawiedliwości, większa zbieżność systemów prawa cywilne- go, a także wzajemne uznawanie orzeczeń sądowych, które miało być fundamentem współpracy sądowej w Unii zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych. W tej ostatniej sprawie większość uczestników posiedzenia poparła stanowisko Wielkiej Brytanii, która postulowała właśnie ich wzajemne uznawanie. Jednocześnie odrzu- cony został konkurencyjny wniosek Francji w sprawie ujednolicenia procedur są-

24 Spotkanie Rady Europejskiej w Tampere, 15–16 października 1999 r. Wnioski..., s. 290; przebieg po- siedzenia Rady Europejskiej w dniach 15–16 października 1999 r. w Tampere, por. Archiv der Gegenwart (dalej: AdG), bearb. von H. von Siegler, Bonn–Wien–Zürich 1999, s. 43853 i n.

25 Spotkanie Rady Europejskiej w Tampere, s. 290.

26 Ibidem.

27 Ibidem, s. 291–293.

dowych²⁸. Unijna walka z przestępczością miałaby natomiast polegać na dalszym zacieśnieniu współpracy międzyrządowej w działaniach prewencyjnych i operacyj- nych, służących zwłaszcza zapobieganiu i zwalczaniu przestępczości transgranicznej, w tym przemytu narkotyków, handlu ludźmi i terroryzmu. W tym celu należałoby jednak również wzmocnić dotychczasową infrastrukturę organizacyjną, w szczegól- ności usprawnić działalność Europolu, a także utworzyć nowe organy i agendy, jak:

Europejski Urząd Współpracy Sądowej (Eurojust), Zespół Zadaniowy Europejskich Szefów Policji i Europejską Akademię Policyjną. Wszelako istotą unijnej walki z po- ważną przestępczością miałyby być działania w pełni zrównoważone, a więc oparte na założeniu, że przyjmowanie unijnych środków służących zwalczaniu przestęp- czości nie może naruszać „ochrony wolności i praw jednostek” oraz „podmiotów gospodarczych”²⁹. Rada Europejska podkreśliła także duże znaczenie, jakie powinna mieć ścisła koordynacja wysiłków zmierzających w kierunku stworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z działaniami zewnętrznymi Unii Euro- pejskiej, w szczególności współpracą z państwami trzecimi i organizacjami między- narodowymi. W ślad za tym zaleciła ona wykorzystywanie takich instrumentów, jak wspólne strategie, układy podpisywane przez Wspólnotę Europejską z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, a także traktaty zawierane na podsta- wie art. 38 TUE z jednym lub większą liczbą państw lub organizacjami międzynaro- dowymi³⁰. Decyzja ta miała też niezwykle istotne znaczenie dla przyszłego powiąza- nia aspektów bezpieczeństwa wewnętrznego z bezpieczeństwem zewnętrznym.

III. 3. Traktat nicejski

Traktat nicejski z 26 lutego 2001 roku wprowadzał nieznaczne zmiany w Tytule IV TWE oraz Tytule VI TUE. I tak, w I fi larze traktat przewidywał rozszerzenie stoso- wania procedury współdecydowania, a w ślad za tym głosowania większością kwalifi - kowaną, na przypadki dotyczące przyjmowania środków w następujących sprawach:

(1) azylu i statusu uchodźców, (2) wysiedleńców i uchodźców (ustalanie minimalnych norm odnoszących się do przyznania tymczasowej ochrony wysiedleńcom z państw trzecich, niemogącym powrócić do krajów pochodzenia, lub osobom z innych po- wodów potrzebującym ochrony międzynarodowej³¹, a także (3) współpracy sądowej w sprawach cywilnych, mającej skutki transgraniczne, z wyjątkiem aspektów odno- szących się do prawa rodzinnego (art. 67 ust. 5 TWE)³². W III fi larze traktat nicejski

28 W. Czapliński, III fi lar..., s. 129–130.

29 Spotkanie Rady Europejskiej w Tampere, s. 293–295.

30 Ibidem, s. 297.

31 O ile wcześniej Rada Unii Europejskiej, stanowiąc zgodnie z dotychczasową procedurą, przyjęła

„prawodawstwo wspólnotowe określające wspólne reguły i podstawowe zasady rządzące tymi zagadnie- niami”, por. Traktat z Nicei, zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (dalej: Traktat z Nicei). Cyt. za: http://europa.eu.int/eur-lex/

lex/pl/treaties/treaties_other.htm, s. 12.

32 Ibidem.

stwarzał natomiast podstawę prawną dla działalności Eurojustu, sankcjonując tym samym decyzję zawartą w konkluzjach przyjętych podczas posiedzenia Rady Euro- pejskiej w Tampere. Rada Unii Europejskiej została zobowiązana do umożliwienia Eurojustowi właściwej koordynacji działań krajowych organów ścigania w państwach członkowskich, wspomagania jego dochodzeń karnych w sprawie poważnych prze- stępstw transgranicznych, zwłaszcza przestępczości zorganizowanej, a także ułatwie- nia jego współpracy z Europolem i Europejską Siecią Sądową (art. 31 ust. 2 TUE)³³.

Ponadto traktat nicejski, wprowadzając zmiany w TUE, zmodyfi kował procedurę nawiązywania wzmocnionej współpracy w III fi larze. W odróżnieniu od zasad obo- wiązujących dotychczas decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współpracy, przy pew- nych ograniczeniach, miała podejmować Rada Unii Europejskiej, stanowiąc więk- szością kwalifi kowaną, ale na wniosek Komisji Europejskiej lub co najmniej ośmiu państw członkowskich i po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego. Traktat znosił też prawo weta danego państwa członkowskiego, choć, podobnie jak w I fi la- rze, pozostawiał mu możliwość „skierowania sprawy do Rady Europejskiej”. Mimo to Rada Unii Europejskiej mogła podjąć decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współ- pracy kwalifi kowaną większością głosów (art. 40a ust. 1–2 TUE)³⁴.

Jeszcze w czasie trwania procesu ratyfi kacji traktatu nicejskiego z inicjatywy RFN, Francji, Belgii, Portugalii i Szwecji Rada Unii Europejskiej przyjęła 28 lutego 2002 roku decyzję o utworzeniu Europejskiego Biura Współpracy Sądowej. Jest to organ Unii Europejskiej działający na płaszczyźnie międzyrządowej i posiadający osobowość prawną (art. 1). W jego skład wchodzą przedstawiciele wymiaru sprawiedliwości, po jednym z każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, mający uprawnienia do prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach karnych. W zależności od systemu prawnego państw członkowskich mogą to być prokuratorzy, sędziowie śledczy lub funkcjonariusze policji o równoważnych kompetencjach (art. 2). Celem Eurojustu jest koordynacja współpracy w zakresie prowadzenia dochodzenia i ściga- nia poważnej przestępczości, w szczególności przestępczości zorganizowanej, obej- mującej dwa lub więcej państw członkowskich, prowadzenie dochodzenia i ścigania w państwach członkowskich na wniosek ich kompetentnych organów władzy, a tak- że usprawnienia współpracy między właściwymi organami państw członkowskich w dziedzinie międzynarodowej pomocy prawnej w sprawach karnych i realizacji wniosków o ekstradycję (art. 3 ust. 1). Jest to zatem organ odpowiedzialny za koordy- nowanie postępowania przygotowawczego, mogący także wspierać współpracę w za- kresie międzynarodowej pomocy prawnej na etapie postępowania sądowego. Ogólne uprawnienia Eurojustu obejmują m.in. przestępstwa mieszczące się w zakresie dzia- łań Europolu, przestępstwa komputerowe, nadużycia fi nansowe, korupcję, wszelkie przestępstwa dotyczące interesów fi nansowych Wspólnot Europejskich, pranie brud- nych pieniędzy, przestępstwa przeciwko środowisku naturalnemu, a także udział

33 Ibidem, s. 7.

34 Ibidem, s. 8.

w organizacjach przestępczych (art. 4 ust. 1–2)³⁵. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że postępowania sądowe w sprawach przestępczości transgranicznej mają się na- dal odbywać na podstawie prawa krajowego państw członkowskich, jednak Eurojust jest pierwszym krokiem prowadzącym do utworzenia europejskiej agencji sądowej ds. zwalczania przestępstw transgranicznych³⁶.

IV. Reforma przestrzeni wolności, bezpieczeństwa

i sprawiedliwości w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy

Proces reformy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Euro- pejskiej był kontynuowany w czasie prac Konwentu w sprawie przyszłości Europy (28 lutego 2002 roku – 10 lipca 2003 roku), a następnie podczas obrad konferencji międzyrządowej (4 października 2003 roku – 18 czerwca 2004 roku). Rezultatem prac Konwentu był projekt traktatu konstytucyjnego przyjęty 13 czerwca (część I i II) i 10 lipca 2003 roku (część III i IV). Obrady konferencji międzyrządowej natomiast zakończyły się uzgodnieniem traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, któ- ry został podpisany 29 października 2004 roku w Rzymie przez szefów państw lub rządów oraz ministrów spraw zagranicznych 25 państw członkowskich Unii Euro- pejskiej³⁷.

IV. 1. Raport Grupy roboczej X

Reformą przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zajęła się Grupa robocza X (Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość), która 2 grudnia 2002 roku przedstawiła Konwentowi raport końcowy ze swej działalności³⁸. Członkowie Grupy roboczej X zgodnie uznali, że reforma powinna polegać na ustanowieniu jednolitych ram prawnych i instytucjonalnych oraz na konsekwentnym rozdzieleniu realizowa- nych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zadań „legislacyj- nych” i „operacyjnych”. W ślad za tym Grupa robocza X zaproponowała, aby prze- pisy dotychczasowego III fi laru znalazły się „w jednej, ogólnej podstawie prawnej, co pozwoli ominąć strukturę fi larową z jej znanymi niedogodnościami”. W ten spo-

35 Szerzej na temat zadań Eurojustu, por. 2002/187/JHA: Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fi ght against serious crime, „Offi cial Journal L”, 2002, nr 63, s. 1–13.

36 W. Czapliński, III fi lar..., s. 130.

37 Szerzej na temat reformy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w projekcie trak- tatu konstytucyjnego oraz w traktacie konstytucyjnym, por. J.J. Węc, Reforma obszaru wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości w Traktacie Konstytucyjnym, „Studia Europejskie” 2006, nr 2, s. 111–133.

38 Th e European Convention. Final Report of Working Group X „Freedom, Security and Justice”, 2 December 2002, CONV 426/02, s. 1–25.

sób „wszystkie przepisy o europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i spra- wiedliwości znalazłyby się w jednym rozdziale traktatu”. Miałyby one odtąd wcho- dzić w skład tzw. polityk i działań wewnętrznych Unii Europejskiej. Jednolite ramy prawne i instytucjonalne powinny łączyć „elementy metody wspólnotowej z mecha- nizmami dopuszczającymi w określonych przypadkach wzmocnioną koordynację współpracy operacyjnej na szczeblu unijnym” oraz współdziałanie parlamentów na- rodowych, „dzięki czemu zostaną uwzględnione specyfi czne cechy charakteryzujące dziedzinę współpracy policyjnej i prawa karnego”³⁹. Rozdzielenie natomiast zadań

„legislacyjnych” i „operacyjnych” powinno polegać na jednoznacznym rozróżnieniu między stanowieniem prawa a wzmocnioną koordynacją współpracy operacyjnej na szczeblu unijnym. Instrumenty prawne i procedury legislacyjnew większości miały- by zostać ujednolicone z ogólnymi procedurami prawa wspólnotowego⁴⁰.

Po kilkumiesięcznych obradach Grupa robocza X uzgodniła pakiet zaleceń obej- mujący zasadnicze zmiany legislacyjne i „operacyjne” w dotychczasowym I i III fi - larze Unii Europejskiej. I tak, zaproponowała ona Konwentowi następujące zmiany legislacyjne w I fi larze: po pierwsze, wprowadzenie głosowania większością kwalifi - kowaną i procedury współdecydowania dla inicjatyw legislacyjnych w dziedzinach związanych z azylem, uchodźcami i wysiedleńcami, co wymagałoby zmiany art. 63 ust. 1–2 TWE, ale stworzyłoby podstawę prawną umożliwiającą przyjęcie metod ko- niecznych do ustalenia wspólnego systemu azylu i polityki wobec uchodźców oraz wysiedleńców, zgodnie z decyzjami podjętymi w Tampere; po drugie, przyjęcie za- sady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi (łącznie ze sprawami fi nansowymi), jako punktu wyjścia w realizacji unijnej polityki w dziedzinie azylu oraz polityki w sprawie uchodźców i wysiedleń- ców; po trzecie, określenie zasad i podstaw prawnych wspólnej polityki imigracyjnej, łącznie ze stworzeniem specjalnej podstawy prawnej umożliwiającej Unii Europej- skiej wspieranie państw członkowskich w zakresie integracji obywateli państw trze- cich przebywających legalnie na ich terytoriach; po czwarte, utrzymanie postanowień art. 63 ust. 3–4 TWE, dotyczących wspólnej polityki imigracyjnej, w szczególności w dziedzinie zwalczania nielegalnej imigracji; po piąte, wprowadzenie głosowania większością kwalifi kowaną i procedury współdecydowania we wspólnej polityce imigracyjnej, ale z poszanowaniem prawa państw członkowskich do ustalania wiel- kości napływu obywateli państw trzecich na ich terytoria w poszukiwaniu pracy najemnej lub prowadzonej na własny rachunek; po szóste, uproszczenie przepisów dotyczących wspólnej polityki wizowej oraz objęcie jej procedurą współdecydowa- nia i głosowaniem większością kwalifi kowaną; po siódme, stopniowe wprowadzenie w życie wspólnego systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi, co wymagałoby zmiany art. 62 ust. 2a TWE, ale przy zachowaniu i udoskonaleniu, przewidzianych w systemie z Schengen standardów i procedur stosowanych pod-

39 Ibidem, s. 3.

40 Ibidem.

czas kontroli na granicach zewnętrznych⁴¹; po ósme, utrzymanie dotychczasowych zasad współpracy sądowej w sprawach cywilnych o transgranicznych implikacjach, ale jednoczesne uzupełnienie ich przepisem o konieczności wzajemnego uznawania orzeczeń i decyzji sądowych, co stanowiło kamień węgielny każdej wspólnej polityki;

po dziewiąte, wprowadzenie głosowania większością kwalifi kowaną oraz procedury współdecydowania do współpracy sądowej w sprawach dotyczących odpowiedzial- ności rodziców, ale z wyłączeniem pozostałych aspektów prawa rodzinnego⁴².

Zmiany legislacyjne w III fi larze zalecane przez Grupę roboczą X obejmowały m.in.: reformę instrumentów prawnych polegającą na zastąpieniu stosowanych tam dotąd aktów prawnych (decyzji ramowych, decyzji, wspólnych stanowisk) przez akty prawne obowiązujące w I fi larze (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) lub ustano- wienie w ich miejsce zupełnie nowych instrumentów prawnych, które ewentualnie mogłaby zaproponować Grupa robocza IX⁴³; dookreślenie kompetencji Unii Euro- pejskiej w zakresie stanowienia prawa (przez m.in. wprowadzenie zasady wzajemne- go uznawania orzeczeń i decyzji sądowych jednego państwa przez władze pozosta- łych państw członkowskich oraz ujednolicenie przepisów w określonych dziedzinach materialnego prawa karnego i pewnych częściach prawa karnego procesowego);

wprowadzenie głosowania większością kwalifi kowaną oraz procedury współdecydo- wania do współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych jako reguły w procesie legislacyjnym (wyjątki miałyby się odnosić m.in. do decyzji w sprawie utworzenia nowych instytucji, ujednolicenia przepisów w niektórych dziedzinach materialnego prawa karnego oraz przepisów dotyczących działalności policji państw członkow- skich); utrzymanie dotychczasowego podziału uprawnień w zakresie inicjatywy le- gislacyjnej pomiędzy Komisją Europejską i rządami państw członkowskich, choć te ostatnie mogłyby występować z inicjatywami ustawodawczymi – i to miała być istotna zmiana – gdyby uzyskały poparcie jednej czwartej państw członkowskich, co pozwoliłoby „nadać inicjatywom wypływającym od państw członkowskich rzeczy- wiście ogólny, a nie jednostkowy charakter”⁴⁴.

Członkowie Grupy roboczej X zgodnie uznali, że dotychczasowa współpraca

„operacyjna” była „nieskuteczna, nieprzejrzysta i zawodna”. Uprawnienia „opera- cyjne” dzieliły między sobą organy policji i władze sądowe państw członkowskich

41 Decyzję o utworzeniu wspólnego systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi podjęła Rada Europejska podczas posiedzenia w Sewilli (21–22 czerwca 2002 r.), Spotkanie Rady Europej- skiej w Sewilli, 21–22 czerwca 2002 r. Wnioski..., s. 223–224.

42 Traktat nicejski objął współpracę sądową w sprawach cywilnych o transgranicznych implikacjach zasadami głosowania większością kwalifi kowaną i regułami procedury współdecydowania, z wyjątkiem aspektów odnoszących się do prawa rodzinnego, gdzie miało nadal obowiązywać głosowanie jednomyśl- ne, por. Traktat z Nicei, s. 12.

43 Ta propozycja oznaczała rezygnację z konwencji stosowanych dotąd w III fi larze i nabierających mocy wiążącej dopiero po przyjęciu ich przez co najmniej połowę państw członkowskich (art. 34 TUE).

Konwencje uchwalone przez Radę Unii Europejskiej, ale nieratyfi kowane jeszcze przez państwa członkow- skie, miały zostać przekształcone w rozporządzenia i dyrektywy lub w akty prawne zastępujące te ostat- nie. Konwencje, które zostały już ratyfi kowane, mogłyby być przekształcone przez Radę Unii Europejskiej w rozporządzenia, por. Th e European Convention..., s. 7–8.

44 Ibidem, s. 7–15.

(ponoszące największą odpowiedzialność), a także takie unijne organy, jak: Euro- pol, Eurojust i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć (Offi ce de la lutte Anti- Fraude – OLAF). Za jedno z najważniejszych wyzwań stojących przed Unią Euro- pejską w związku z rozszerzeniem na wschód uznano skuteczną ochronę jej granic zewnętrznych. W ślad za tym Grupa robocza X zaleciła następujące zmiany „ope- racyjne” w I i III fi larze: po pierwsze, nadanie Komitetowi art. 36, jako organowi doradczemu Rady Unii Europejskiej, uprawnień do koordynacji kontroli współpracy operacyjnej w sprawach policyjnych i bezpieczeństwa, przy jednoczesnym pozbawie- niu go kompetencji prawodawczych⁴⁵; po drugie, stopniowe wprowadzenie w życie przewidzianego w konkluzjach Rady Europejskiej z Sewilli wspólnego systemu zin- tegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi, a także rozważenie możliwości ustanowienia w przyszłości wspólnego korpusu ochrony granic, który współpraco- wałby ze strażami granicznymi państw członkowskich; po trzecie, „elastyczniejsze”

niż dotąd określenie celów Europolu i Eurojustu oraz zagwarantowanie im odgry- wania głównej roli we współpracy policyjnej lub odpowiednio sądowej⁴⁶; po czwarte, utworzenie nowego urzędu Prokuratora Europejskiego lub Prokuratury Europejskiej, mającej się zajmować zwalczaniem poważnej przestępczości o wymiarze transgra- nicznym oraz przestępstw skierowanych przeciw interesom Unii Europejskiej⁴⁷.

Grupa robocza X zaproponowała również rozciągnięcie jurysdykcji Trybuna- łu Sprawiedliwości na całą przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w szczególności zaś przyznanie Komisji Europejskiej uprawnień do wszczynania przed Trybunałem Sprawiedliwości postępowania o złamanie lub naruszenie pra- wa w dotychczasowym III fi larze. Opowiedziała się ona także za udziałem Komisji w procedurze tzw. wzajemnej oceny (peer review), polegającej na dokonywaniu przez państwa członkowskie wzajemnej, obiektywnej i bezstronnej kontroli realizacji przez władze administracyjne i ustawodawcze tychże państw polityk należących do prezen- towanej przestrzeni w celu stworzenia uwarunkowań sprzyjających nieograniczone- mu stosowaniu zasady wzajemnego uznawania orzeczeń i decyzji sądowych. Uczest- nictwo Komisji Europejskiej we wspomnianej procedurze rozszerzało jej uprawnienia do kontroli wykonywania przez państwa członkowskie zobowiązań unijnych. Obie zaproponowane zmiany miały w znaczący sposób usprawnić implementację przyj-

45 Koordynacja ta miałaby obejmować m.in. współpracę policji, misji wywiadowczych, współpracę między Europolem a Eurojustem, procedurę tzw. wzajemnej oceny (peer review) oraz obronę cywilną.

Jednak wymianą informacji na temat danych osobowych zajmowałyby się nadal Europol, Eurojust, system Schengen i system informacji celnej, które podlegałyby odpowiednim regulacjom o ochronie informacji i systemie nadzoru. Część członków Grupy roboczej X zaproponowała także ustanowienie urzędu wyso- kiego przedstawiciela wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Jednak propozycja ta nie uzyskała wystarczającego poparcia, por. ibidem, s. 16.

46 Wszelkie działania operacyjne Europolu musiałyby być prowadzone we współpracy i w porozu- mieniu z zainteresowanym państwem lub państwami członkowskimi. Winny być one również poddane demokratycznej kontroli Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, a także nadzorowi Trybu- nału Sprawiedliwości na mocy zwykłych przepisów traktatu. Jeśli chodzi o kompetencje Eurojustu, to jego działalność nie mogłaby naruszać uprawnień państw członkowskich do wszczynania w każdym wypadku formalnych czynności postępowania sądowego przez uprawnione władze krajowe, por. ibidem, s. 18.

47 Ibidem, s. 15–20.

mowanych w dotychczasowym III fi larze instrumentów prawnych do prawa krajo- wego⁴⁸. Niektórzy członkowie Grupy roboczej X proponowali jednakże utrzymanie w mocy obowiązującej dotąd regulacji (art. 35 ust. 5 TUE), zgodnie z którą Trybunał Sprawiedliwości nie był właściwy do sprawowania kontroli zgodności z prawem lub proporcjonalności działań policji albo innych organów ścigania w jednym z państw członkowskich ani do wykonywania przez kraje członkowskie obowiązków dotyczą- cych utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego⁴⁹.

Wszyscy członkowie Grupy roboczej X zdawali sobie w pełni sprawę z tego, jak duże znaczenie dla suwerenności państw członkowskich miała przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dlatego też opowiadali się oni za istotnym wzmoc- nieniem tam uprawnień parlamentów narodowych. W szczególności proponowali włączenie parlamentów narodowych do procesu ustalania strategicznych wytycznych i priorytetów we współpracy sądowej w sprawach karnych przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej obradującą na szczeblu szefów państw i rządów; ustano- wienie regularnych konferencji lub wspólnych posiedzeń komisji parlamentarnych odpowiedzialnych za wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne; wprowadzenie w życie zaproponowanego przez Grupę roboczą I mechanizmu wczesnego ostrzega- nia, a także włączenie parlamentów narodowych do wspomnianej już tutaj procedu- ry tzw. wzajemnej oceny (peer review) oraz badania rocznych raportów z działalności Europolu⁵⁰.

IV. 2. Debata na forum plenarnym Konwentu

Debata na forum plenarnym Konwentu w sprawie przyszłości Europy przebiegała pod znakiem wymiany poglądów i kontrowersji, odnoszących się przede wszyst- kim do metody integracji w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, uprawnień poszczególnych instytucji i organów odpowiedzialnych za całą przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a także procedury podejmo- wania decyzji. Rzecznicy rozwiązań ponadnarodowych, których poglądy artykuło- wali najczęściej delegaci niemieccy, austriaccy i krajów Beneluksu, od samego po- czątku opowiadali się za dalszym uwspólnotowieniem tej przestrzeni, zwolennicy zaś metody międzyrządowej, w imieniu których występowali głównie delegaci brytyj- scy, irlandzcy i krajów skandynawskich, proponowali w zamian objęcie jej zasadami wzmocnionej współpracy państw członkowskich⁵¹.

48 Członkowie Grupy roboczej X byli w pełni świadomi tego, że jednym z największych problemów utrudniających politykę Unii Europejskiej w tej dziedzinie było „wadliwe wdrażanie przyjmowanych tam przepisów” (decyzje ramowe nie były przekształcane lub były nie w pełni przekształcane w prawo krajowe, konwencje natomiast nie były ratyfi kowane przez wszystkie państwa członkowskie), por. ibidem, s. 21.

49 Ibidem, s. 21–22, 25.

50 Ibidem, s. 22–23.

51 Th e European Convention. Reactions to draft text CONV 802/03 – Analysis, 27 June 2003, CONV 821/03, s. 72; Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 6. Juni 2002. Cyt. za: http://www.

bundestag.de, s. 1.

Dużo kontrowersji w czasie obrad plenarnych Konwentu wywołały uprawnienia poszczególnych instytucji i proces podejmowania decyzji. Aż dwudziestu sześciu członków Konwentu na czele z niemieckim przedstawicielem Parlamentu Europej- skiego Elmarem Brokiem sprzeciwiało się udziałowi Rady Europejskiej w planowaniu operacyjnym i legislacyjnym w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwo- ści, słusznie argumentując, że instytucja ta nie ma uprawnień ustawodawczych. Inna niemiecka deputowana do Parlamentu Europejskiego, Sylvia-Yvonne Kaufmann, proponowała, aby Rada Europejska określała strategiczne wytyczne dla planowania operacyjnego i legislacyjnego, ale jedynie za zgodą Parlamentu Europejskiego (art.

III–159 projektu traktatu konstytucyjnego – PTK). Osiemnastu dalszych uczestni- ków dyskusji, którym przewodzili przedstawiciele Parlamentu Europejskiego An- drew Nicholas Duff (Wielka Brytania) i Elena Paciotti (Włochy), domagało się „dale- ko idącego włączenia” Komisji Europejskiej do prac stałego komitetu ds. wspierania i wzmacniania współpracy operacyjnej w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej (art. III–162 PTK). Natomiast Danuta Hübner (Polska) wystąpiła z inicjatywą wprowadzenia do art. III–162 PTK wyraźnego przepisu, że wspomniany komitet będzie działał pod auspicjami Rady Ministrów⁵².

Najistotniejszą zmianą zaproponowaną w czasie dyskusji nad współpracą sądo- wą w sprawach cywilnych była próba wprowadzenia procedury współdecydowania, a w ślad za tym głosowania większością kwalifi kowaną lub superkwalifi kowaną przy uchwalaniu ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych w dziedzinie pra- wa rodzinnego mającego skutki transgraniczne (art. III–170 ust. 3 PTK)⁵³. Podczas debaty na temat współpracy sądowej w sprawach karnych najważniejsze poprawki, zgłoszone przez członków Konwentu, odnosiły się do sposobu głosowania w Radzie Ministrów. Przedstawiciel rządu portugalskiego, Ernâni Lopes, zaproponował wpro- wadzenie głosowania jednomyślnego przy uchwalaniu ustaw europejskich i euro- pejskich ustaw ramowych, przewidzianych w art. III–171 ust. 1–2 PTK⁵⁴. Natomiast delegaci rządów austriackiego (Cannes Farnleitner) i brytyjskiego (Peter Hain) opo- wiadali się za głosowaniem jednomyślnym przy uchwalaniu europejskich ustaw ra- mowych, określonych w art. III–171 ust. 2 PTK. Z kolei dwudziestu innych uczestni- ków dyskusji zgłosiło postulat, aby Rada Ministrów nie stanowiła jednomyślnie, lecz

52 Ibidem, s. 73. Rada Ministrów to nowa nazwa Rady Unii Europejskiej ustanowiona w projekcie traktatu konstytucyjnego, a następnie w traktacie konstytucyjnym.

53 Za głosowaniem większością kwalifi kowaną opowiadali się m.in. Olivier Duhamel, Michael Bar- nier, António Vitorino, Sylvia-Yvonne Kaufmann i Pervenche Beres, superkwalifi kowaną większość gło- sów proponowała zaś m.in. Paciotti, por. ibidem, s. 86–87.

54 Miały to być ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe ustanawiające środki określające za- sady i procedury uznawania orzeczeń i decyzji sądowych, zapobieganie i rozstrzyganie sporów kompeten- cyjnych między państwami członkowskimi, wspieranie szkolenia sędziów i innych pracowników wymia- ru sprawiedliwości oraz ułatwianie współpracy między sądowymi lub równoważnymi organami państw członkowskich w odniesieniu do postępowania w sprawach karnych i wykonywania decyzji (art. III–171 ust. 1 PTK), a także europejskie ustawy ramowe, ustanawiające minimalne normy dotyczące wzajem- nego dopuszczania dowodów, praw jednostek w postępowaniu karnym, praw ofi ar przestępstw i innych szczególnych aspektów postępowania karnego, określonych uprzednio przez Radę Ministrów w decyzji europejskiej (art. III–171 ust. 2 PTK), por. ibidem, s. 88.

superkwalifi kowaną większością głosów, w czasie uchwalania decyzji europejskich określających inne szczególne aspekty postępowania karnego, które miałyby być ob- jęte normami minimalnymi (m.in. Louis Michel i Elena Paciotti)⁵⁵.

Zasady głosowania w Radzie Ministrów zdominowały także dyskusję nad prze- stępczością o wymiarze transgranicznym. Niektórzy członkowie Konwentu, jak Er- nâni Lopes, Dick Roche i Gijs de Vries, opowiadali się za wprowadzeniem głosowania jednomyślnego zarówno przy uchwalaniu europejskich ustaw ramowych, ustanawia- jących normy minimalne dla przestępstw oraz sankcji w dziedzinach szczególnie po- ważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, jak i decyzji europejskich, które miałyby w przyszłości określić inne dziedziny przestępczości o takim charakterze (art. III–172 ust. 1–2 PTK). Delegat niemieckiego Bundesratu Erwin Teufel i nie- miecki deputowany do Parlamentu Europejskiego Joachim Wuermeling postulowali natomiast ustanowienie głosowania jednomyślnego przynajmniej wtedy, gdy wpro- wadzenie nowych regulacji skutkowałoby koniecznością zmiany obowiązujących przepisów prawnych w co najmniej jednym państwie członkowskim. Domagali się oni także anulowania przepisu mówiącego o możliwości uchwalania decyzji europej- skich, określających inne dziedziny przestępczości o charakterze transgranicznym.

Wszelako propozycjom tym kategorycznie sprzeciwiło się dziesięciu innych delega- tów opowiadających się za zastąpieniem wspomnianych decyzji europejskich przez ustawy europejskie uchwalane zgodnie z procedurą współdecydowania (Dominique de Villepin) lub przez decyzje europejskie przyjmowane superkwalifi kowaną więk- szością głosów (m.in. Michel i Paciotti)⁵⁶.

Procedury legislacyjne i zasady głosowania w Radzie Ministrów pochłonęły rów- nież najwięcej czasu podczas debaty poświęconej Europejskiemu Urzędowi Policji oraz Europejskiemu Urzędowi Współpracy Sądowej. Niektórzy delegaci, jak Lopes, Roche i de Vries, opowiadali się za wprowadzeniem głosowania jednomyślnego przy uchwalaniu ustaw europejskich określających strukturę, funkcjonowanie i za- kres działalności Eurojustu oraz Europolu, a także ustaw europejskich stanowiących o warunkach uczestnictwa Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w ocenie działalności tych organów (art. III–174 ust. 2, art. III–177 ust. 2 PTK). Inni członkowie Konwentu proponowali, aby Rada Ministrów mogła również, i to jedno- myślnie, podejmować decyzje europejskie w sprawie nowych zadań Eurojustu (Hain) i Europolu (Peter Altmaier i Wuermeling). Erwin Teufel zgłosił natomiast inicjaty- wę wprowadzenia do projektu traktatu konstytucyjnego przepisu stanowiącego, że współpraca policyjna, określona w art. III–176 ust. 1–3 PTK, nie narusza bilateral- nych i multilateralnych porozumień państw członkowskich w sprawie współpracy transgranicznej. Z kolei aż dwudziestu trzech uczestników dyskusji proponowało, aby uchwalanie ustaw europejskich lub europejskich ustaw ramowych – określają- cych warunki i ograniczenia w zakresie podejmowania przez właściwe organy państw członkowskich (wymienione w art. III–171 i art. III–176 PTK) działań na terytorium

55 Ibidem, s. 88–89.

56 Ibidem, s. 90–91.