ABSTRACT
Janusz Józef WĘC Uniwersytet Jagielloński
REFORMA PRZESTRZENI
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI
UNII EUROPEJSKIEJ
W TRAKTACIE LIZBOŃSKIM
The article deals with the reform in the area of freedom, security and justice in the European Union in the Treaty of Lisbon of the 13th of December 2007.
The first part refers to the systematics of the Treaty provisions. The second part of the article discusses the changes in the six areas, concerning visas, asy- lum and immigration policy, judicial cooperation in criminal and civil cases and police cooperation.
I. UWAGI WSTĘPNE
Przedmiotem niniejszego artykułu jest reforma przestrzeni wolności, bezpieczeń- stwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej w traktacie lizbońskim z 13 grudnia 2007 r.
W pierwszej części artykułu przedstawiona zostanie systematyka przepisów traktato- wych, natomiast w drugiej części zaprezentowane zostaną zmiany w sześciu polity- kach należących do tego obszaru: wizowej, azylowej, imigracyjnej, współpracy sądo- wej w sprawach cywilnych, współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej.
II. SYSTEMATYKA PRZEPISÓW TRAKTATOWYCH DOTYCZĄCYCH PRZESTRZENI WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI
Traktat lizboński, wprowadzając zmiany do TUE i TFUE, znacząco wzmacnia pod- stawy prawne do ustanowienia w przyszłości przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Najistotniejszą zmianą wydaje się zastąpie- nie struktury filarowej jednolitą organizacją międzynarodową. Zmiana ta skutku- je m.in. objęciem współpracy wizowej, azylowej, imigracyjnej, współpracy sądowej w sprawach cywilnych (Tytuł IV TWE), współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej (Tytuł VI TUE) jednolitym reżimem prawnym organizacji międzynarodowej, który jest tożsamy z reżimem wspólnotowym1. Wszystkie wymienio- ne polityki zostają ujęte w jednym Tytule V TFUE, który składa się z następujących rozdziałów: Postanowienia ogólne, Polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigra- cji, Współpraca sądowa w sprawach cywilnych, Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz Współpraca policyjna. Warto także zauważyć, że w hierar- chii celów Unii ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwo- ści zostaje na mocy traktatu lizbońskiego przesunięte z czwartego miejsca na drugie i umieszczone zaraz po celu, jakim jest wspieranie pokoju, wartości Unii i dobrobytu jej narodów (art. 3 ust. 2 TUE)2.
III. ZMIANY W POLITYKACH NALEŻĄCYCH DO PRZESTRZENI WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI
Traktat rozszerza kompetencje Unii Europejskiej w przestrzeni wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości, w szczególności zaś we współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. W istotny sposób modyfikuje on procedury sta- nowienia prawa, procedury podejmowania decyzji, a także katalog instrumentów prawnych stosowanych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwo-
1 A. Grzelak, Reforma przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, [w:] Traktat z Lizbony.
Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 264; taż, Unia Europejska na drodze do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Zeszyt – Centrum Europejskie Natolin, 2009, z. 37, s. 70. Szerzej na temat reformy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawie- dliwości por. także: J. Monar, Die Vertragsreformen von Lissabon in den Bereichen Inneres und Justiz:
verstärkte Handlungsfähigkeit, Kontrolle und Differenzierung, „Integration” 2008, z. 4, s. 379-398;
A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, cz. 1: Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009; A. Grzelak, Trzeci filar Unii Europejskiej – instrumenty prawne, Warszawa 2008; W. Sadowski, M. Taborowski, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, cz. 3: Współpraca sądowa w sprawach cywilnych, Warszawa 2009; E. Borawska -Kędzierska, K. Strąk, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, cz. 2: Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, Warszawa 2009.
2 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. (teksty skonsolidowane), Dziennik Urzędowy C 2010, nr 83, s. 17 (dalej: Traktat z Lizbony).
ści. Rozszerza również uprawnienia Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym obszarze, pozostawiając za- sadniczo bez zmian kompetencje Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej.
W końcu traktat nadaje także po raz pierwszy uprawnienia parlamentom narodo- wym w tej dziedzinie.
Traktat lizboński potwierdza i rozszerza cztery zasadnicze przesłanki mające sprzy- jać procesowi budowy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Po pierwsze, proces ten ma przebiegać z poszanowaniem praw podsta- wowych oraz różnych tradycji i systemów prawnych państw członkowskich. Po dru- gie, Unia Europejska zostaje zobowiązana do zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych oraz rozwoju wspólnej polityki azylowej, imigracyjnej i kontroli granic zewnętrznych, opartej na „solidarności” pomiędzy państwami członkowskimi i „spra- wiedliwej wobec obywateli” państw trzecich. Po trzecie, Unia Europejska winna także dokładać niezbędnych starań w sprawie zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeń- stwa za pomocą środków zapobiegających oraz zwalczających przestępczość, rasizm i ksenofobię, środków umożliwiających koordynację oraz współpracę organów poli- cyjnych i sądowych oraz innych właściwych organów, a także za pomocą wzajemne- go uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych i, w miarę potrzeby, zbliżania przepisów prawa karnego. Po czwarte, Unia Europejska powinna również ułatwiać dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w szczególności w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych jednego pań- stwa przez władze pozostałych państw członkowskich (art. 67 ust. 1-4 TFUE)3.
Z drugiej strony jednak państwa członkowskie, na mocy klauzuli gwarancyj- nej wywodzącej się z traktatu z Maastricht, nadal ponoszą wyłączną odpowiedzial- ność za utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 72 TFUE). Wszelako traktat lizboński wzmacnia tę klauzulę, stanowiąc, że Unia Europejska szanuje podstawowe funkcje państwa, w tym m.in. utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego, które należy do wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 2 TUE). Ponadto państwa członkowskie mogą organizować między sobą i na własną odpowiedzialność współpracę i koordynację działań służb administracyjnych, odpowiedzialnych za za- pewnienie bezpieczeństwa narodowego (art. 73 TFUE)4. W doktrynie podkreśla się, że ten ostatni przepis może stwarzać możliwość rozwoju w przyszłości nowych form współpracy państw członkowskich poza Unią Europejską według „modelu Prüm”5.
3 Jeśli wymaga tego realizacja celów, określonych w art. 67 TFUE, w odniesieniu do zapobiegania ter- roryzmowi i działalności powiązanej oraz zwalczania tych zjawisk, to traktat lizboński stwarza także po raz pierwszy wyraźną podstawę prawną do przyjmowania przez Parlament Europejski i Radę roz- porządzeń określających ramy środków administracyjnych dotyczących przepływu kapitału i płat- ności, które należą do osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, a są w ich posiadaniu lub dyspozycji (art. 75 TFUE), por.: Traktat z Lizbony, s. 73, 75.
4 Tamże, s. 18, 73-74.
5 Por.: J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010, s. 219; A. Gruszczak, Współpraca policyjna w Unii Europejskiej w wy-
Nowymi postanowieniami TFUE wskazującymi również na umocnienie kom- petencji państw członkowskich w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli- wości są przepisy stanowiące, że po pierwsze, środki przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej we współpracy sądowej w sprawach karnych w celu zapobiegania przestępczości nie mogą dotyczyć jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych (art. 84 TFUE); po drugie, we współpra- cy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej mogą być stosowane, omó- wione niżej, procedury odwoławcze; po trzecie, do wyłącznej kompetencji państw członkowskich zastrzeżone zostają zarówno czynności urzędowe w postępowaniu są- dowym w sprawach dotyczących ścigania przez Eurojust przestępstw przeciwko in- teresom finansowym Unii (art. 85 ust. 2 TFUE), jak też środki przymusu stosowane w czasie działań operacyjnych Europolu (art. 88 ust. 3 TFUE); po czwarte, do wy- łącznej kompetencji państw członkowskich zastrzeżone zostają sprawy ustalania licz- by obywateli państw trzecich przybywających na terytorium Unii Europejskiej w po- szukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek (art. 79 ust. 5 TFUE)6.
Równolegle z umocnieniem kompetencji państw członkowskich traktat lizboń- ski rozszerza uprawnienia Unii Europejskiej w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. I tak, w polityce wizowej, azylowej i imigracyjnej, które to poli- tyki winny się opierać na zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowie- dzialności pomiędzy państwami członkowskimi (art. 80 TFUE), traktat przewiduje m.in. stopniowe wprowadzenie w życie zintegrowanego systemu zarządzania gra- nicami zewnętrznymi, co może stanowić pierwszy krok w kierunku ustanowienia w przyszłości wspólnego mechanizmu ich kontroli (art. 77 TFUE), przyjęcie środ- ków prowadzących do utworzenia w przyszłości europejskiego systemu azylowe- go (art. 78 ust. 2 TFUE), a także zapewnienie skutecznego zarządzania przepły- wami migracyjnymi, zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi (art. 79 ust. 1-2 TUE)7.
Najpoważniejsze zmiany dotyczą jednak współpracy sądowej w sprawach cywil- nych, współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. Współpraca sądowa w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne powinna opierać się na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych oraz zasadzie zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich (art. 81 ust.
1 TFUE). We współpracy sądowej w sprawach cywilnych traktat lizboński przyznaje
miarze transgranicznym. Aspekty polityczne i prawne, Kraków 2009, s. 87, 189-227. Przykładem takiej współpracy może być zawarcie poza porządkiem prawnym Unii 27 maja 2005 r. przez mi- nistrów spraw wewnętrznych Niemiec, Francji, Hiszpanii, Austrii i państw Beneluksu traktatu w Prüm, dotyczącego współpracy transgranicznej w zwalczaniu terroryzmu, przestępczości trans- granicznej i nielegalnej migracji, por.: D. Kietz, A. Maurer, Der Vertrag von Prüm: Vertiefungs - und Fragmentierungstendenzen in der Justiz - und Innenpolitik der EU, „Integration” 2006, z. 3, s. 201-212.
6 Traktat z Lizbony, s. 77, 81-82, 84; szerzej na ten temat por.: A. Grzelak, Reforma przestrzeni wol- ności…, s. 275-276.
7 Traktat z Lizbony, s. 75-78.
również Unii Europejskiej, wspomniane wyżej, uprawnienia w dziedzinie prawa ro- dzinnego mającego skutki transgraniczne (art. 81 ust. 3 TFUE)8.
Także współpraca sądowa w sprawach karnych winna się opierać na zasadzie wza- jemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych oraz zasadzie zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Dla ułatwienia wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych oraz współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym traktat nada- je Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej prawo do ustanawiania w drodze dyrektyw i zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą norm minimalnych (art. 82 ust. 2 TFUE), a także w zakresie określania przestępstw oraz kar w dziedzi- nach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym (art. 83 ust. 1 TFUE). Traktat rozszerza również uprawnienia Eurojustu, który może odtąd wszczy- nać śledztwa oraz występować z wnioskiem o wszczęcie ścigania prowadzonego przez właściwe organy krajowe, w szczególności w sprawach dotyczących przestępstw prze- ciwko interesom finansowym Unii (art. 85 ust. 1-2 TFUE).
Ponadto traktat przewiduje ustanowienie Prokuratury Europejskiej w celu zwal- czania tego rodzaju przestępstw. Rozporządzenie w tej sprawie uchwala Rada Unii Europejskiej, stanowiąc jednomyślnie i zgodnie ze specjalną procedurą prawodaw- czą, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Prokuratura Europejska zajmuje się prowadzeniem dochodzeń, ściganiem i stawianiem przed sądem, w razie potrzeby w powiązaniu z Europolem, sprawców lub współsprawców przestępstw przeciwko in- teresom finansowym Unii Europejskiej. Ma ona również uprawnienia do wnoszenia przed właściwymi sądami państw członkowskich publicznego oskarżenia w odnie- sieniu do tych przestępstw. Jednocześnie Rada Europejska może w momencie usta- nowienia Prokuratury Europejskiej lub później przyjąć, wspomnianą wyżej, decyzję włączającą do jej kompetencji poważne przestępstwa o wymiarze transgranicznym, dotyczące jednego lub więcej państw członkowskich (art. 86 ust. 1-4 TFUE)9.
We współpracy policyjnej traktat lizboński rozszerza natomiast uprawnienia Europolu, który jest odtąd odpowiedzialny m.in. za wspieranie działań organów po- licyjnych i innych organów ścigania państw członkowskich w zakresie zapobiegania i zwalczania poważnej przestępczości dotykającej dwóch lub więcej państw członkow- skich, terroryzmu oraz form przestępczości naruszającej wspólny interes Unii, a także koordynowanie, organizowanie i prowadzenie dochodzeń oraz działań operacyjnych realizowanych wspólnie z właściwymi organami państwa lub państw albo w ramach wspólnych zespołów dochodzeniowych, w stosownych przypadkach w powiązaniu z Eurojustem. Działania operacyjne Europolu winny być prowadzone w porozumie- niu i we współpracy z organami państwa lub państw członkowskich. Ponadto do- tychczasową konwencję o Europolu ma zastąpić nowe rozporządzenie, które określi jego strukturę, zasady funkcjonowania i zadania (art. 88 ust. 1-3 TFUE)10.
8 Tamże, s. 78-79.
9 Tamże, s. 79-83.
10 Tamże, s. 84.
Podstawową procedurą ustawodawczą w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości staje się zwykła procedura ustawodawcza. Jedynie w wyjątkowych przypadkach może być tam natomiast stosowana specjalna procedura ustawodawcza.
Są to przypadki bezpośrednio dotyczące systemów wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich lub spraw odnoszących się do ich suwerenności11. W ślad za tym akty ustawodawcze w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, podobnie jak zakładał to traktat konstytucyjny, są przyjmowane przez Radę Unii Europejskiej co do zasady większością kwalifikowaną, zaś jedynie w szczególnych przypadkach jednomyślnie. TFUE wyraźnie przewiduje możliwość jednomyślnego podejmowa- nia decyzji przez Radę i zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą m.in. w na- stępujących przypadkach: przyjmowania przepisów dotyczących paszportów, dowo- dów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów (polityka wizowa – art. 77 ust 3 TFUE); ustanawiania środków do- tyczących prawa rodzinnego, mających skutki transgraniczne (współpraca sądowa w sprawach cywilnych – art. 81 ust. 3 TFUE); utworzenia Prokuratury Europejskiej (współpraca sądowa w sprawach karnych – art. 86 ust. 1 TFUE); przyjmowania środ- ków dotyczących policyjnej współpracy operacyjnej pomiędzy służbami policyjnymi, celnymi oraz innych organami ścigania państw członkowskich (współpraca policyj- na – art. 87 ust. 3 TFUE); a także określania warunków, w jakich właściwe organy państw członkowskich mogą podejmować działania na terytorium innego państwa członkowskiego w powiązaniu i porozumieniu z organami tego państwa (współpra- ca sądowa w sprawach karnych i współpraca policyjna – art. 89 TFUE). Ponadto traktat postanawia, że Rada może jednomyślnie podjąć decyzję w sprawie rozszerze- nia możliwości przyjmowania dyrektyw ustanawiających normy minimalne (dyrek- tyw dotyczących ułatwiania wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych w sprawach karnych, jak również współpracy policyjnej i współpracy sądowej w spra- wach karnych o wymiarze transgranicznym) o inne szczególne aspekty postępowania karnego (art. 82 ust. 2 lit. d TFUE) oraz rozszerzenia dziedzin szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, co do których dyrektywy mogłyby usta- nawiać normy minimalne (art. 83 ust. 1 TFUE)12.
W całej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obowiązują akty ustawodawcze, tzn. rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, przyjmowane w ramach zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej. Ponadto TFUE wyraźnie przewi- duje przypadki przyjmowania aktów nieustawodawczych, czyli aktów ustanawia- nych poza zwykłą lub specjalną procedurą ustawodawczą13. Objęcie po raz pierwszy współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej zasadniczo takimi samymi aktami ustawodawczymi jak pozostałe polityki należące do przestrzeni wol- ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości skutkuje odejściem od stosowania w tych dwóch politykach decyzji ramowych, decyzji, konwencji i wspólnych stanowisk oraz
11 A. Grzelak, Reforma przestrzeni wolności…, s. 268.
12 Traktat z Lizbony, s. 75-76, 78-84.
13 A. Grzelak, Reforma przestrzeni wolności…, s. 268.
przyznaniem skutku bezpośredniego normom w tej dziedzinie, dotąd wykluczonego na mocy art. 34 ust. 2 TUE14.
Jednak na podstawie art. 9 protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejścio- wych skutki prawne aktów przyjętych we współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej przed 1 grudnia 2009 r. zachowują moc prawną do czasu ich uchylenia, unieważnienia lub zmiany przy zastosowaniu traktatów. To samo dotyczy konwencji zawartych pomiędzy państwami członkowskimi15. Oznacza to wyklucze- nie wszystkich skutków prawnych decyzji ramowych i decyzji do czasu ich zmiany:
decyzji ramowych na dyrektywy, zaś decyzji na rozporządzenia lub nowe decyzje.
W związku z tym w doktrynie podnosi się, że wszystkie skutki prawne, w tym za- sada bezpośredniego skutku prawnego czy też zasada pierwszeństwa prawa unijne- go wobec prawa krajowego, będą mogły być stosowane dopiero w odniesieniu do nowo przyjętych aktów ustawodawczych lub starych, ale znowelizowanych aktów prawnych16. Niektórzy autorzy podkreślają jednak, że bezterminowość utrzymania w mocy skutków prawnych aktów dotychczasowego III filaru nie będzie miała du- żego znaczenia, ponieważ zdecydowana większość z nich (jeśli nie wszystkie) zostanie zmieniona, zastąpiona lub uchylona nowymi aktami ustawodawczym na podstawie deklaracji nr 50 w sprawie postanowień przejściowych, załączonej do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej 2007 r.17
Traktat lizboński wzmacnia pozycję Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przestrzeni wolności, bezpieczeń- stwa i sprawiedliwości. Po raz pierwszy przyznaje on Radzie Europejskiej uprawnie- nia do przyjmowania w tej dziedzinie „strategicznych wytycznych” określających pla- nowanie działań ustawodawczych i operacyjnych (art. 68 TFUE). Rada Europejska uzyskuje również po raz pierwszy funkcję „instancji odwoławczej” w ramach czte- rech, wspomnianych niżej, procedur odwoławczych. W końcu może ona także, sta- nowiąc jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego i po konsul- tacji z Komisją Europejską, podjąć decyzję o rozszerzeniu uprawnień Prokuratury Europejskiej w taki sposób, aby ta ostatnia mogła zwalczać nie tylko przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej, jak stanowią obecne przepi- sy TFUE, lecz również ścigać poważną przestępczość o wymiarze transgranicznym (art. 86 ust. 4 TFUE).
Ustanowienie zwykłej procedury ustawodawczej dominującą procedurą legisla- cyjną w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości skutkuje wzmoc- nieniem uprawnień Parlamentu Europejskiego jako prawodawcy w tym obszarze.
W przypadku stosowania specjalnej procedury ustawodawczej Parlament Europejski
14 Szerzej na ten temat por.: tamże, s. 260.
15 Protokół w sprawie postanowień przejściowych, [w:] Traktat z Lizbony, s. 325.
16 A. Grzelak, Reforma przestrzeni wolności…, s. 266.
17 C. Herma, Likwidacja „struktury filarowej” Unii – podmiotowość prawnomiędzynarodowa UE oraz reforma systemu aktów prawa pierwotnego i wtórnego, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojo- we…, s. 131.
jest natomiast konsultowany, zaś we wspomnianej wyżej sprawie rozszerzenia kom- petencji Prokuratury Europejskiej wyraża zgodę. Parlament Europejski ma być in- formowany o treści i wynikach oceny realizacji przez państwa członkowskie polityk należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz o dzia- łalności Stałego Komitetu Współpracy Operacyjnej W Zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (art. 70-71 TFUE)18. Ponadto wzmocnione zostają uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procedurze zawierania umów międzynarodowych w politykach należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (por. podrozdział III.6.7).
Prezentowany traktat znosi również dotychczasowe zróżnicowanie w jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do polityk należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Jednak kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podlegają jedynie te działania organów ścigania, które podejmowane są na podstawie prawa unijnego. Nie może on natomiast – po- dobnie jak dotychczas – sprawować kontroli zgodności z prawem lub proporcjonal- ności działań policji albo innych organów ścigania państw członkowskich ani orzekać w sprawie wykonywania przez nie praw dotyczących utrzymania porządku publiczne- go i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, ponieważ czynności te podlegają prawu wewnętrznemu państw członkowskich (art. 276 TFUE)19. Inaczej niż dotąd Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może jednak orzekać w sprawie środków lub decy- zji dotyczących braku kontroli przy przekraczaniu granic wewnętrznych, nawet jeże- li odnoszą się one do utrzymania porządku publicznego lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (podobnie jak Komisja Europejska) uzyskuje pełne uprawnienia wobec dotychczasowych aktów prawnych III filaru, które zostały przekształcone w nowe dyrektywy, rozporządzenia lub decyzje przed upływem pięcioletniego okresu przejściowego, a po upływie tego okresu otrzy- muje je w każdym przypadku nawet wobec tych aktów, które nie zostały zmienione20.
Traktat lizboński nadaje także po raz pierwszy kompetencje parlamentom naro- dowym w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Poza wspomnia- nymi już wyżej szczegółowymi uprawnieniami (por. podrozdział III.7.4) traktat przyznaje im także na zasadach ogólnych kompetencje do otrzymywania projektów aktów ustawodawczych pochodzących od Komisji Europejskiej lub grupy państw członkowskich (art. 1-2 protokołu nr 1), a także włącza je do nowo ustanowionego mechanizmu wczesnego ostrzegania, w szczególności do procedur żółtej i pomarań- czowej kartki (art. 1-7 protokołu nr 2)21.
18 W związku z procesem implementacji przepisów traktatu lizbońskiego na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej, podjętej 25 lutego 2010 r., powołano w jej ramach Stały Komitet Współpracy Operacyjnej W Zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (COSI).
19 Traktat z Lizbony, s. 217.
20 A. Grzelak, Reforma przestrzeni wolności…, s. 274-275.
21 Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony, s. 203-204; Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, [w:] Traktat z Lizbony, s. 206-207.
Współpraca sądowa w sprawach karnych i współpraca policyjna, podobnie jak przewidywał to traktat konstytucyjny, charakteryzują się nadal pewnymi osobliwo- ściami, odróżniającymi je od pozostałych polityk należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Prawo do inicjatywy ustawodawczej przysługuje tam Komisji Europejskiej lub jednej czwartej państw członkowskich (art. 76 TFUE), zaś większość kwalifikowaną w przypadku decyzji podejmowanych na zbiorowy wniosek państw członkowskich stanowi co najmniej 72% głosów członków Rady Unii Europejskiej, reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii Europejskiej (art. 238 ust. 2 TFUE). Ponadto realizacja przez Unię Europejską pewnych kompe- tencji w obu tych dziedzinach jest ograniczona możliwością stosowania przez pań- stwa członkowskie czterech procedur odwoławczych (art. 82 ust. 3 TFUE, art. 83 ust. 3 TFUE, art. 86 ust. 1 TFUE oraz art. 87 ust. 3 TFUE)22.
Jeśli chodzi o procedury odwoławcze, to traktat upraszcza dwie spośród nich prze- widywane już w traktacie konstytucyjnym, a także ustanawia dwie zupełnie nowe.
Uproszczeniu ulegają procedury odwoławcze we współpracy sądowej w sprawach kar- nych, tzn. procedura dotycząca ułatwiania wzajemnego uznawania wyroków i orze- czeń sądowych w sprawach karnych, jak również współpracy policyjnej i współpracy sądowej w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym (art. 82 ust. 2 TFUE) oraz procedura odnosząca się do szczególnie poważnych przestępstw o wymiarze transgra- nicznym (art. 83 ust. 1-2 TFUE)23. I tak, gdy jedno państwo członkowskie nie godzi się na wprowadzenie większością kwalifikowaną minimalnych norm w tych dziedzi- nach, projekt danego aktu ustawodawczego zostaje przedłożony Radzie Europejskiej, a procedura ustawodawcza w Radzie Unii Europejskiej zostaje zawieszona. W przy- padku uzyskania konsensu w terminie czterech miesięcy Rada Europejska odsyła taki projekt ponownie do Rady Unii Europejskiej w celu przyjęcia. Jeżeli jednak konsens w Radzie Europejskiej nie zostanie osiągnięty, co najmniej dziewięć państw człon- kowskich może ustanowić na podstawie tego projektu wzmocnioną współpracę.
Jednak w odróżnieniu od traktatu konstytucyjnego procedury te wykluczają możli- wość opracowania nowego projektu aktu ustawodawczego przez Komisję Europejską lub jedną czwartą państw członkowskich będących jego inicjatorami, dzięki czemu uległy one uproszczeniu (art. 82 ust. 3 TFUE oraz art. 83 ust. 3 TFUE)24.
Co się tyczy dwóch nowych procedur odwoławczych, to jedna z nich ustanowio- na zostaje we współpracy sądowej w sprawach karnych, druga zaś we współpracy po-
22 Traktat z Lizbony, s. 79-84. Poza współpracą sądową w sprawach karnych i współpracą policyjną traktat lizboński, podobnie jak przewidywał to już traktat konstytucyjny, ustanawia także procedurę odwoławczą w dziedzinie zabezpieczeń społecznych. Może ją wszcząć państwo członkowskie, które uzna, że projekt aktu ustawodawczego dotyczący swobodnego przepływu pracowników grozi na- ruszeniem podstawowych zasad jego systemu zabezpieczeń społecznych lub równowagi finansowej tego systemu (art. 48 TFUE).
23 Za szczególnie poważne przestępstwa o wymiarze transgranicznym traktat uznaje: terroryzm, han- del ludźmi, seksualne wykorzystywanie kobiet i dzieci, nielegalny handel narkotykami i bronią, pranie pieniędzy, korupcję, fałszowanie środków płatniczych, przestępczość komputerową i prze- stępczość zorganizowaną (art. 83 ust. 1 TFUE), por.: Traktat z Lizbony, s. 81.
24 Tamże, s. 80-81.
licyjnej. Pierwsza procedura dotyczy powołania do życia Prokuratury Europejskiej, druga z kolei odnosi się do współpracy operacyjnej między służbami policji, służba- mi celnymi i innymi organami ścigania właściwymi dla współpracy policyjnej państw członkowskich Unii Europejskiej. Jeżeli Rada Unii Europejskiej nie jest w stanie podjąć jednomyślnej decyzji w tych sprawach, wtedy grupa co najmniej dziewię- ciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu środ- ków Radzie Europejskiej. Wówczas specjalna procedura ustawodawcza w Radzie Unii Europejskiej zostaje zawieszona. W przypadku uzyskania konsensu w termi- nie czterech miesięcy Rada Europejska odsyła taki projekt ponownie do Rady Unii Europejskiej w celu jego przyjęcia. Jeżeli jednak konsens w Radzie Europejskiej nie zostanie osiągnięty, co najmniej dziewięć państw członkowskich może ustanowić na podstawie tego projektu wzmocnioną współpracę (art. 86 ust. 1 TFUE oraz art. 87 ust. 3 TFUE)25.
O ile zatem dwie pierwsze procedury odwoławcze pozwalają zawiesić zwykłą pro- cedurę ustawodawczą i przedłożyć Radzie Europejskiej projekt aktu ustawodawczego na wniosek jednego państwa członkowskiego zagrożonego przegłosowaniem większo- ścią kwalifikowaną, o tyle dwie ostatnie procedury odwoławcze umożliwiają zawiesze- nie specjalnej procedury ustawodawczej i przedłożenie Radzie Europejskiej projektu aktu ustawodawczego na wniosek co najmniej dziewięciu państw członkowskich, jeże- li osiągnięcie jednomyślnej decyzji w Radzie Unii Europejskiej nie jest możliwe.
Traktat lizboński wprowadza we współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej dalsze zmiany, których nie przewidywał traktat konstytu- cyjny. Po pierwsze, na mocy protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejścio- wych ustanowiony zostaje pięcioletni okres przejściowy dla uprawnień skargowych Komisji Europejskiej (art. 258 TFUE) i jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tych dwóch dziedzinach. W okresie tym, czyli od 1 grudnia 2009 r.
do 1 grudnia 2014 r., ograniczone pozostają – podobnie jak dotychczas – kompe- tencje skargowe Komisji Europejskiej i jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do aktów przyjętych przed 1 grudnia 2009 r.26 Środki przejściowe przestają jednak w każdym przypadku obowiązywać po upływie okresu przejściowego. Natomiast zmiana każdego z tych aktów przed upływem pięcioletnie- go okresu przejściowego pociąga za sobą konieczność zastosowania nowych upraw- nień tych instytucji, przewidywanych w traktacie lizbońskim (art. 10 ust. 1-3 proto- kołu nr 36). Deklaracja nr 50 w sprawie postanowień przejściowych doprecyzowuje przepisy protokołu nr 36, wzywając Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską, aby dołożyły „starań” w celu przyjęcia przed upływem pięcio- letniego okresu przejściowego aktów ustawodawczych zmieniających lub zastępują- cych akty dotychczasowego III filaru.
25 Tamże, s. 82-84.
26 Wyjątkiem od tej zasady jest nadal jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym określona w art. 35 ust. 2-3 TUE (w wersji traktatu nicejskiego), czyli wówczas, gdyby dane państwo członkowskie złożyło – przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego – oświadczenie uznające właściwość Trybunału w tym zakresie.
Z drugiej strony protokół nr 36 zawiera postanowienia wyjątkowe dla Zjednoczonego Królestwa, których to państwo stanowczo się domagało w czasie ob- rad konferencji międzyrządowej w 2007 r. Dzięki nim Wielka Brytania może tak- że po upływie pięcioletniego okresu przejściowego odmówić akceptacji uprawnień skargowych Komisji Europejskiej oraz jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do aktów byłego III filaru. Jeżeli to uczyni (najpóźniej sześć miesięcy przed upływem okresu przejściowego), wtedy wszystkie akty prawne przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. we współpracy sądowej w sprawach karnych i współ- pracy policyjnej przestają to państwo automatycznie obowiązywać z dniem 1 grudnia 2014 r., chyba że zostały one zmienione już po wejściu w życie traktatu lizbońskiego.
Z tego tytułu państwo to może także zostać obciążone ewentualnymi kosztami finan- sowymi. Jednocześnie Zjednoczone Królestwo może w późniejszym terminie „w każ- dej chwili” notyfikować Radzie Unii Europejskiej wolę stosowania aktów prawnych oraz akceptacji kompetencji skargowych Komisji Europejskiej i jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które przestały mieć wobec niego zastosowanie.
W takim przypadku stosuje się odpowiednie postanowienia protokołu nr 19 w spra- wie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej oraz protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii wobec przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 10 ust. 4-5 protokołu nr 36)27.
Warto podkreślić, że ustanowienie pięcioletniego okresu przejściowego dla wspo- mnianych aktów ustawodawczych stanowi rezultat politycznego kompromisu mię- dzy państwami, które godziły się na to, aby już w dniu wejścia w życie traktatu li- zbońskiego zmienić ich status, a większością państw członkowskich Unii, które się temu stanowczo sprzeciwiały (m.in. Polska, Wielka Brytania, Czechy i Malta).
Po drugie, protokół nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii wobec przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości rozciąga – na wniosek tych dwóch państw – postanowienia amsterdamskiego protokołu nr 4 na współpracę sądową w sprawach karnych i współpracę policyjną oraz na akty sta- nowiące rozwinięcie dorobku Schengen. Oznacza to, że Zjednoczone Królestwo i Irlandia będą mogły odtąd swobodnie włączać i wyłączać się ze współpracy w ra- mach całej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, podobnie jak miało to miejsce przed 1 grudnia 2009 r. w odniesieniu do współpracy określonej w Tytule IV TWE. Dotyczy to także aktów ustawodawczych zmieniających akty, którymi oba te państwa są już związane. Jeżeli jednak Rada Unii Europejskiej, stano- wiąc większością kwalifikowaną (bez udziału zainteresowanego państwa), na wniosek Komisji Europejskiej, stwierdzi, że takie wyłączenie może spowodować nieskutecz- ność danego aktu ustawodawczego w innych państwach członkowskich lub w całej Unii Europejskiej, winna ona je zachęcić do jego przyjęcia. Jeśli jednak żadne z tych państw tego nie uczyni, przestaje go obowiązywać także „pierwotny” akt prawny28.
27 Protokół w sprawie postanowień przejściowych, s. 325-326; Deklaracja dotycząca artykułu 10 Protokołu w sprawie postanowień przejściowych, [w:] Traktat z Lizbony, s. 354.
28 Por.: C. Herma, Likwidacja „struktury filarowej”…, s. 153.
Ponadto Rada Unii Europejskiej, stanowiąc większością kwalifikowaną, na wniosek Komisji Europejskiej, może stwierdzić, że Zjednoczone Królestwo lub Irlandia, albo obydwa te państwa równocześnie, ponoszą bezpośrednie konsekwencje finansowe powstałe wskutek zaprzestania stosowania danego aktu ustawodawczego (art. 1-4a protokołu nr 21).
Stanowisko Irlandii w tej sprawie objaśnia dodatkowo jednostronna deklara- cja tego państwazałączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej 2007 r.
Irlandia wyraża w niej stanowczy zamiar uczestniczenia w przyjmowaniu aktów dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w tak szero- kim zakresie, w jakim uzna to za możliwe, jednak w możliwie najszerszym zakresie […] w dziedzinie współpracy policyjnej. Jednocześnie Irlandia informuje, że w ciągu trzech lat od wejścia w życie traktatu lizbońskiego, czyli do 1 grudnia 2012 r., roz- waży możliwość odstąpienia od postanowień wspomnianego protokołu (deklaracja nr 56)29.
Odnosząc się do nowo uzyskanych kompetencji lub wzmocnienia dotychczaso- wych uprawnień Unii Europejskiej w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i spra- wiedliwości, Federalny Trybunał Konstytucyjny Niemiec w orzeczeniu z 30 czerwca 2009 r. stwierdził, że instytucje Unii muszą wykonywać swoje uprawnienia w taki sposób, aby państwom członkowskim pozostały także zadania o istotnym znaczeniu, stanowiące pod względem prawnym i praktycznym przesłanki żywej (lebendige) demo- kracji30. Swoje zastrzeżenia Federalny Trybunał Konstytucyjny zgłosił przede wszyst- kim wobec przepisów art. 83 ust. 1 TFUE, art. 82 ust. 3 TFUE oraz art. 83 ust. 3 TFUE (współpraca sądowa w sprawach karnych). Uznał on, że zwłaszcza korzystanie przez Radę Unii Europejskiej z „blankietowego upoważnienia” do rozszerzania ka- talogu szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, zawartego w art. 83 ust. 1 TFUE (w zależności od rozwoju przestępczości), może prowadzić do rozszerzenia kompetencji Unii Europejskiej i jako takie podlega zastrzeżeniu ustawo- wemu zgodnie z art. 23 ust. 1 zdanie 2 Ustawy Zasadniczej. Natomiast w odniesie- niu do procedur odwoławczych przewidzianych w art. 82 ust. 3 TFUE oraz art. 83 ust. 3 TFUE, pozwalających zawiesić zwykłą procedurę ustawodawczą i przedłożyć Radzie Europejskiej projekt danego aktu ustawodawczego na wniosek zagrożonego przegłosowaniem państwa członkowskiego, uzasadniony naruszeniem jego ważnych interesów narodowych, Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przedstawiciel niemieckiego rządu w Radzie Unii Europejskiej może postępować tylko zgodnie z in-
29 Protokół w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolno- ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, [w:] Traktat z Lizbony, s. 295-298; Deklaracja Irlandii w spra- wie artykułu 3 Protokołu w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, [w:] Traktat z Lizbony, s. 356-357. Podobne uprawnienia jak Zjednoczone Królestwo i Irlandia uzyskała już na mocy traktatu konstytucyjne- go Dania. Uprawnienia te zostały z nieznacznymi zmianami potwierdzone w traktacie lizbońskim, por.: Protokół w sprawie stanowiska Danii, [w:] Traktat z Lizbony, s. 299-303. Szerzej na ten temat por.: C. Herma, Likwidacja „struktury filarowej”…, s. 153-154.
30 BVerfG, Vertrag von Lissabon, 2 BvE 2/08, Urteil vom 30. Juni 2009, s. 100, [online] http://www.
bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html.
strukcją Bundestagu, zaś jeżeli odnosi się ona do kompetencji ustawodawczych kra- jów federacji, to musi to czynić także zgodnie z instrukcją Bundesratu31.
IV. UWAGI KOŃCOWE
Traktat lizboński, wprowadzając zmiany do TUE i TFUE, w istotny sposób wzmac- nia podstawy prawne do ustanowienia w przyszłości przestrzeni wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednocześnie potwierdza on niektóre dotychczasowe osobliwości we współpracy sądowej w sprawach karnych i współ- pracy policyjnej, które odróżniają te polityki od pozostałych polityk należących do tejże przestrzeni. Traktat rozszerza kompetencje Unii Europejskiej w przestrze- ni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w szczególności zaś we współpra- cy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. Z drugiej strony jednak nadaje on nowe uprawnienia państwom członkowskich w całej przestrzeni wolno- ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W istotny sposób traktat modyfikuje proce- dury stanowienia prawa, procedury podejmowania decyzji, a także katalog aktów prawnych stosowanych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Rozszerza on również uprawnienia Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym obszarze, pozostawiając za- sadniczo bez zmian kompetencje Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej.
W końcu traktat nadaje także po raz pierwszy uprawnienia parlamentom narodo- wym w tej dziedzinie.
31 Tamże, s. 100-107, 116.
Prof. dr hab. Janusz Józef WĘC, profesor nauk humanistycznych w zakresie hi- storii powszechnej najnowszej i stosunków międzynarodowych w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Autor ponad 200 publikacji naukowych wydanych w kraju i za granicą, w tym 11 mono- grafii i syntez, na temat stosunków polsko -niemieckich, najnowszej historii Niemiec, niemieckiego systemu politycznego, integracji europejskiej i pozaeuropejskiej, a tak- że ustroju Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej.
