Rolnictwo i środowisko w politykach Unii Europejskiej

PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 2 -2 0 0 7

G

B

Rolnictw o i środowisko w politykach

Unii Europejskiej*

1. Konfrontacja zjawisk

W edług tradycji antycznej i w pow szechnym rozum ieniu rolnictwo jest pojęciem ujm owanym jako „pierwszy przem ysł” człow ieka wykorzystujący możliwości produkcyjne ziemi, którego efektem są produkty żywnościowe. Natom iast środowisko rozum iane jest jako naturalny obszar - „jednolite dobro”, w którym dzięki współdziałaniu elementów, tj. ziemi, wody, po­ wietrza, flory i fauny, podtrzym yw ane jest życie człow ieka na ziem i'. Zarów no rolnictw o, ja k i środow isko m ają w ażne znaczenie dla życia człowieka. Rolnictw o nadal stanowi jed y n y sposób zapew nienia czło w ie­ kowi w yżyw ienia, pozw ala mu przetrw ać. Środowisko zaś je st dobrem, bez którego nie jest m ożliw e życie człow ieka. Rolnictw o i środow isko w spółdziałają ze so b ą i w zajem nie na siebie w pływ ają oraz zw iązane są z podstaw ow ym i potrzebam i życiow ym i człow ieka, z których rezygnacja nie jest możliwa, dlatego jedno i drugie w ym aga szczególnego podejścia.

* Niniejszy artykuł jest rozszerzoną w ersją referatu Agricoltura ed ambiente nelle politiche

dell'U nione Europea, wygłoszonego przez Autora na polsko-włoskiej konferencji nt. „W pływ

w spólnotowego prawa rolnego na wewnętrzne prawo rolne. K onfrontacja dośw iadczeń” („Inci- denza del diritto agrario comunitario sul diritto agrario interno. Esperienze a confronto”), która odbyła się w Poznaniu w dniach 11-13 maja 2006 r. (tłumaczenie K. Leśkiewicz i K. Rószczka).

1 „Les ressources naturelles du globe, y compris l’air, l’eau, la terre, la flore et la faune, et particulièrement les échantillons représentatifs des écosystèm es naturels, doivent être préservés dans l ’intérêt des générations présentes et a venir par une planification ou une gestion attentive selon que besoin” . Tak według „Deklaracji dotyczącej środow iska naturalnego” Narodów Z jed­ noczonych - Zasada 2 - na Konferencji poświęconej środow isku naturalnemu, która odbyła się w Sztokholmie 16 czerwca 1972 r.

D ziałalność rolnicza m oże być prow adzona bez w yrządzania szkody środow isku. Jednakże w łączenie rolnictw a w obszar wiejski pow oduje naruszenie integralności środow iska na skutek budow nictw a m ieszkanio­ wego, działalności rolniczej, a także budow y dróg, źródeł doprowadzania wody i energii elektrycznej. N adto, działalność rolnicza przyczynia się do erozji gleby oraz negatyw nie w pływ a na jak o ść w ód przeznaczonych do spożycia, w ód śródlądow ych i morskich, na powietrze, stratosferę i atm o­ sferę2.

Jednocześnie nie m ożna uznać, że środow isko rozw ija się w sposób obojętny dla rolnictw a. Środow isko z jednej strony w yposaża rolnictw o w elem enty niezbędne dla jego działalności (tj. ziemię). Z drugiej zaś nie oferuje w arunków sprzyjających działalności rolniczej i w różny sposób u trudnia osiąganie jej celów. W świetle polityki wspólnotowej należy stwierdzić, że w spom niany konflikt interesów rolnych i środow iskow ych zn a jd u je sw o je sedno w m iejscu ich styku, tj. w terytorium -ob szarze w iejskim .

2. Rolnictwo i środowisko w Unii Europejskiej

R elac ja m iędzy ro ln ictw em a środ o w isk iem nie je s t zagadnieniem now ym . D o k try n a w ło sk a zw raca uw agę na aspek ty form alno -praw n e środków uw zględniających zachow anie w rolnictw ie w ym ogów ochrony śro d o w isk a n a tu ra ln eg o 3. B y uniknąć szczegóło w ych rozw ażań nad

" W zakresie panoram y szkód wyrządzanych w środow isku przez rolnictwo, zob. bliżej „Specjalne spraw ozdanie nr 14/2000: W spólna polityka rolna „bardziej zielona” , wraz z odpo­ wiedziami Komisji.

3 Zob. E. Rook Basile, Inquinqmento in agricoltura, w: D izionari di diritto prívalo, pod red. N. Irti, IV. Dirittoagrario, pod kierownictwem A. Canrozzy, Milano 1983, s. 503 i n.; L. Costato, A lcune considerazioni sul diritto comunitario fr a agricoltura e ambiente (anche

a proposito dell'A tto único europeo e dei regolamenti 1760 e 242/87), „Rivista di Diritto

A grario” 1987, z. I, s. 512 i n.; A. Carrozza, Uno sviluppo agricolo sostenibile p er il teritorio:

p ro fü i giuridici, „Rivista di D iritto A grario” 1991, z. I, s. 592 i n.; G. Galloni, Profili giuridici di un nuovo rapporto fr a agricoltura ed ambiente, „Diritto, Giurisprudenza Agraria e Ambiente”

1993, nr 1, s. 5 i n.; idem, Diritto agrario e ambiente, „Diritto, Giurisprudenza Agraria e Ambiente” 1996 nr 1, s. 13 i n; Ídem, N uovi confini confini del diritto agrario fr a il diritto

comunitario e il diritto ambientóle, „Rivista di Diritto Agrario” 2000, z. I, s. 381; idem, C. Tarolo,

C. D onnhauser, Agricoltura ed ambiente, M ilano 1995; M. D ’Addezio, Agricoltura e ambiente, w: Gli attuali confini del diritto agrario, M ilano 1996, s. 45 i n.; Agricoltura e ambiente, Padova 1999, s. 295 i n.; G. Bivona, La nuova filosofía ambientóle nel suo impatto sulla política

d ’intervento comunitario in agricoltura w: Diritto a ll’ambiente e diritto alio sviluppo. Milano

kwestiami oczywistymi, należy skupić się nad kilkoma wybranymi zagadnie­ niami.

Tem atyka niniejszych rozważań jest przedmiotem regulacji wielu w spól­ notow ych aktów praw nych. Pojęcie „rolnictw o” , ja k należy w nioskow ać z art. 32 TW E, odnosi się przede w szystkim do produkcji rolnej pierwot­ nej. Natomiast Traktat nie zawiera, co prawda definicji „środowiska”, lecz m ożna j ą sform ułow ać na podstaw ie przepisów traktatow ych.

W ujęciu w spólnotow ym „środow isko” należy rozum ieć jak o „relację między wodą, powietrzem , z ie m ią jak również m iędzy wszystkimi form a­ mi życia biologicznego i ludzkiego”4 albo jak o „w oda, pow ietrze, ziem ia, wszelkie gatunki dzikiej flory i fauny oraz relacje m iędzy tym i elem enta­ mi i żywymi organizm am i”5. W Traktacie „środowisko” jest określone jako swego rodzaju „wartość”, „zasada zasad”, której powinny być podporządko­ wane polityki W spólnoty (od regulacji Traktatu z A m sterdam u z 1997 r.). Dzięki temu uzasadnienie znalazło przyznanie Radzie Unii Europejskiej autonom icznej kom petencji interw eniow ania w przypadkach ochrony i po­ prawy środow iska6 w kontekście zasady zrównoważonego rozw oju7.

Powyższe kwestie m ają charakter szczególny, bliski praw u rolnemu. Poza ich zasięgiem pozostaje ustaw odaw stw o europejskie, które dotyczy relacji rolnictw a i środow iska w zakresie wód, lasów, odpow iedzialności „środow iskow ej” - ze względu na specyfikę sektora rolnego. Ponadto dotyczy to regulacji, które nie są w prost określone jak o odnoszące się do relacji rolnictw o-środow isko, lecz o dnoszą się do kw estii o charakterze gospodarczo-socjalnym w sektorze rolnym.

System atyzacja problem ów szczegółow ych w dalszych rozw ażaniach odpow iada ich doniosłości. W szczególności chodzi o kw estie najbardziej w rażliw e w przedm iocie relacji ro lnictw o-środ ow isko , przejaw iające się

di tutela d ell'am biente e della salute, w: La conformazione dell'attivitá agrícola alie esigenze di tutela d e ll’am biente e della salute nelle legislazioni dei Paesi del mediterráneo, red. G. Bivona,

M ilano 2000 s. 76 i n.; S. M asini, Ambiente, agricoltura e governo del territorio. Contributo ad

uno studio sulle rifarme delle autonom ie locali, M ilano 2001; D. Bianchi, La condizionalitá dei pagam enti diretti o della responsabilitá d e ll’agricoltore beneficiaro dei pagam enti diretti nell'ambito delta PAC, w: Diritto e Giurisprudenza Agraria e dell’Ambiente 2003, N r 11, s. 597;

A. Postiglione, Agricoltura e ambiente: iniziative legislative a confronto, w: Diritto e Giurisprudenza Agraria e dell’ Ambiente, 2004, s. 72 i n.

4 Zob. art. 2 § 10, Dyrektywy nr 117/1979 z 21 grudnia 1978 r.

5 Zob. art. 2 § 12 Dyrektywy nr 91/414 dotyczącej wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin.

6 Zob. art. 174 § 1 Traktatu. 7 Zob. art. 6 Traktatu.

w granicach sw obody działalności gospodarczej oraz interw encji w dzie­ dzinie w olności je d n o ste k pry w atn y ch d o tyczącej realizac ji działań zg o d n y c h z k o n serw acją , ochroną i pop raw ą jakości środowiska.

3. Rolnictwo i środowisko we Wspólnej Polityce Rolnej

U w z g lęd n ien ie relacji ro ln ic tw o -śro d o w isk o we W spólnej P olityce Rolnej pozw ala lepiej śledzić długookresow ą politykę stru k tu raln ą która ju ż dziś przejaw ia się w różnych profilach. Związki rolnictwa ze środowi­

skiem m ają różne aspekty, dlatego w ym agają odrębnego rozważenia.

a) Rolnictw o jako sektor gospodarczy nastawiony na konserwację tery­ torium i środow iska.

Relacja m iędzy rolnictw em a środow iskiem we W spólnej Polityki R ol­ nej przejaw ia się głów nie w jej aspektach dotyczących struktur produkcji pierw otnej oraz w przyjętych środkach dotyczących konkretnych roz­ w iązań8.

Art. 39 (obecnie art. 33) TW E przyniósł przedsiębiorstw om rolnym prow adzonym przez profesjonalistów (I.A .T.P.) m ożliw ość zapew nienia popraw y racjonalizacji produkcji rów nież w zakresie uzyskiw ania słusz­ nego w ynagrodzenia w stosunku do nakładu pracy w relacji do średnich zarobków pracow ników niezatrudnionych w rolnictw ie tej samej strefy9. Ta pierw sza seria środków zw iązana je st ze szczególną strukturą socjalną rolnictw a oraz strukturalną i naturalną nierów nością w ystępującą pom ię­ dzy poszczególnym i regionam i rolniczym i. U stanaw ia ona rów nież szcze­ gólny, korzystny reżim pom ocy dla obszarów o niekorzystnych w arun­ kach gosp odarow ania10.

Zdefiniow ane w ten sposób fundam enty reform y rolnictwa są podstaw ą realizacji ogólnego reżim u pom ocy, nastaw ionego na polepszenie struktur m aterialn y ch gosp o d arstw rolny ch, na pow ięk szen ie ich rozm iarów , na zw iększenie profesjonalizm u przedsiębiorców rolnych, na wzrost przedsię­ biorczości w śród m łodych ro ln ik ó w 11, jak rów nież na tw orzenie porozu­ m ień m iędzy rolnikam i a gospodarstw am i rolnym i oraz na integrację ryn­

8 Zob. D yrektywy nr 159/72, 160/72 i 161/72.

’ Zob. art. 4 § 2 Dyrektywy nr 159/1972, zmieniony przez Dyrektywę nr 528/1981 z 30 czerwca

1981 r.

10 Zob. Dyrektyw ę nr 268/1975.

ku rolnego. R eżim ten zwrócony jest ku wzmożeniu pom ocy dla gospo­ darstw położonych na terenach, „na których utrzym anie m inim alnego po­ ziomu populacji je st zagrożone, a prow adzenie działalności rolnej służyć ma konserw acji środow iska naturalnego” 12.

Przedm iotem scharakteryzowanego w ten sposób program u są szcze­ gólnie obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania, gdzie trudne warunki pracy są przyczyną opuszczenia rolnictwa i wsi (porzucenia ziem uprawnych), co stanowi zagrożenie dla witalności zarówno tych terenów, jak i populacji tam występujących, zależnych od gospodarki rolnej13.

Zgodnie z D yrektyw ą nr 268/1975, „konieczne je st zagw arantow anie konserwacji środow iska naturalnego na obszarach górskich i w niektórych innych obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania” . Funda­ m entalną rolę w tym w zględzie odgryw ają rolnicy i dlatego ich działalność na tych terenach wym aga szczególnej uwagi. Zadaniem sytemu szczególnej interwencji jest przede wszystkim zachęcanie rolników do kontynuacji dzia­ łalności rolniczej na w spom nianych obszarach, czem u służyć m a m ożli­ wość skorzystania przez nich z pom ocy, która objęła także działalność zw iązaną z turystyką i rzem iosłem , tradycyjnie rozw ijaną przez rolników na terenach g ó rsk ich 14. N adto przew idziana została pom oc na rzecz zbio­ rowych inw estycji zw iązanych z produkcją pasz oraz działań podejm ow a­ nych na rzecz uporządkow ania pastw isk i hal górskich w spólnie w ykorzy­ stywanych, a także m ożliw ość skorzystania z rocznej kom pensaty stałych utrudnień naturalnych (dla rolników upraw iających co najm niej trzy hek­ tary gruntów rolnych zaangażowanych w realizację takiej działalności przez co najmniej pięć la t)15.

b) R olnictw o jak o w ielofunkcyjny sektor gospodarki, służący ochro­ nie i popraw ie stanu środowiska.

„Kodyfikacja” środków wsparcia dla rolnictwa rozpoczęta została Rozpo­ rządzeniem nr 797/198516, a zakończona Rozporządzeniem nr 2328/199117. Nowe ramy dyscypliny w ynikają ze św iadom ości, iż um iejscow ienie rol­ nictwa w obszarze w iejskim sam o w sobie nie gw arantuje ochrony środo­

12 Zob. D yrektywa nr 159/1972. 13 Zob. D yrektywa nr 268/1975.

14 Zob. art. 10 § 2 Dyrektywy nr 268/1975. 15 Zob. art. 5 § 1 Dyrektywy nr 268/1975.

16 Zob. Rozporządzenie Rady nr 797/1985 z 12 marca 1985 r., dotyczące polepszenia sku­ teczności struktur rolnych.

wiska. N a obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania trudno je st w yodrębnić w szystkie struktury m ające trudności ze względu na natu­

ralne przeszkody w ich m odernizacji.

Celem zlikwidowania zjawiska nadprodukcji i ukierunkowania inwesty­ cji na jakość, a nie ilość, ja k rów nież w celu faw oryzow ania działalności nie mającej charakteru stricte rolniczego, ale również turystyczny i rzemieśl­ niczy, a podnoszącej dochody rolnicze, nowa regulacja ustanowiła ogólny system pomocy promujący działalność służącą „ochronie i poprawie stanu środow iska” 18. System ten łączy specjalną pom oc dla rolników prow adzą­ cych działalność na „terenach o niekorzystnych w arunkach gospodarow a­ nia” 19 z k lauzu lą zezw alającą państw om członkow skim na podporządko­ w anie rekom pensat obow iązkow i stosow ania „praktyk rolniczych odpo­ w iad ający ch w arunkom ochrony środow iska i k on serw acji przestrzeni naturalnej”20. R egulacja ta przew iduje szczególny system interwencji dla przedsięw zięć polegających na ulepszaniu i pow iększaniu obszarów leś­ nych21 oraz nastaw iony na pom oc dla rolników prow adzących działalność na „terenach w rażliw ych z punktu w idzenia środow iska”22, pod w arun­ k iem , że z o b o w ią ż ą się oni do pro w ad zen ia d ziałalno ści na tych obsza­ rach przez co najm niej pięć lat - „do w prow adzenia lub stosow ania prak­ tyk produkcji rolnej odpow iadających w ym aganiom ochrony środowiska i zaso bów n atu raln y ch , a tak że k onserw acji p rzestrzeni naturalnej lub krajobrazu”23.

T em u etapow i działań leg islacy jn y ch tow arzyszy R ozporządzenie nr 2092/1991 z 24 czerwca 1991 dotyczące produkcji rolnej m etodą ekolo­ g iczn ą które dało początek dwóm nowym rozporządzeniom - nr 2078/1992 i 2080/199224. T e dw a akty praw ne faw oryzują działalność środow iskow ą oraz uch ylają środki ustanow ione w R ozporządzeniu nr 2328/1991 dla o bszaró w w rażliw y ch i leśn y ch 25. P rzy w yb orze rozw iązań służących m odernizacji sektora rolnego uw zględniony został szeroki kontekst spo­

18 Zob. art. 6 Rozporządzenia nr 2328/1991. 19 Zob. tytuł VI Rozporządzenia nr 2328/1991. 20 Zob. art. 18,3 Rozporządzenia nr 2328/1991. 21 Zob. tytuł VIII R ozporządzenia nr 2328/1991. 22 Zob. tytuł VII Rozporządzenia nr 2328/1991. 23 Zob. art. 22 Rozporządzenia nr 2328/1991.

24 Zob. Rozporządzenie nr 2078/1992 z 30 czerwca 1992 r. dotyczące „metod produkcji kom­ patybilnych z wym aganiam i ochrony środow iska i ochroną obszarów w iejskich" i Rozporządze­ nie nr 2080/1002 z 30 czerw ca 1992 r. dotyczące „środków pomocy dot. lasów” .

łeczno-gospodarczy obszarów w iejskich, a następującą reform ę struktur rolnych w yznaczają now oczesne działania rolno-środow iskow e.

c) A ktualny kształt relacji rolnictw o-środow isko.

Rozporządzenie nr 1257/199926 dotyczące rozwoju obszarów wiejskich obow iązujące do 1 stycznia 200727 uchyla R ozporządzenie nr 950/1997. Powołana regulacja odwołuje się do Rozporządzenia nr 2092/199928 i pod­ sum ow uje działania podejm ow ane i rozw ijane przez W spólnotę w ram ach polityki strukturalnej oparte dotychczas na powyżej powołanych rozporzą­ dzeniach.

W tym nowym kontekście normatywnym, ogólny system pomocy spro­ wadza się do inwestycji m ających na celu ochronę i ulepszanie środowiska, w szczególności za pośrednictwem środków rolno-środowiskowych. W spar­ cie dla tych ostatnich uzależnione je st od stosow ania „dobrych praktyk rolniczych”29 określonych przez państw a członkow skie (odróżniających się od praktyk „rolno-środow iskow ych”) w celu realizacji zasady

zrów-■ 30

now azonego rozw oju .

W sparcie m a rekom pensow ać utracony zarobek i koszty w ynikające z przyjętych zobow iązań, ja k rów nież m a być zachętą31 w ich realizacji32. Jest to isto tn e ze w zględu na to, że prom ow ane są sposoby k o rz y sta n ia z użytków rolnych zgodnie z zasadam i ochrony i popraw y jakości środo­ wiska, krajobrazu i jeg o elem entów , zasobów naturalnych, gleby i bioróż- norodności, a także p rzy jazn a dla śro dow isk a ek sten sy fik a cja ro ln ictw a i nisko intensyw ne system y w ypasania, zachow anie zagrożonych w ysoko w artościow ych przyrodniczo środow isk rolnych, utrzym anie cech histo­ rycznych krajobrazu terenów w iejskich, stosow anie planow ania środow i­ skow ego w produkcji rolnej.

S zczególną postać przyjęły środow iskow e system y w sparcia dla ro l­ ników prow adzących działalność na terenach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania, k tó rą podporządkow ano zasadzie „w arunkow ości” . W y­ m agają one m inim alnej pow ierzchni upraw i czasu prow adzenia na nich działalności rolniczej oraz „stosow ania się do zw ykłych dobrych praktyk

26 Rozporządzenie nr 1257/1999 z 17 m aja 1999r.

"7 Zob. art. 93 Rozporządzenia nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. 28 Zob. art. 24 Rozporządzenia nr 1257/1999.

29 Zob. art. 23 Rozporządzenia nr 1257/1999.

30 Zob. Rozporządzenie nr 871/2004 z 29 kwietnia 2004 r.; zob. też Rozporządzenie nr 1257 /1999.

31 Zob. art. 24 § 1 Rozporządzenia nr 1257/1999. 32 Zob. art. 23 § 1 Rozporządzenia nr 1257/1999.

rolniczych odpow iadających ochronie środow iska i konserw acji prze­ strzeni naturalnej, ja k rów nież zrów now ażonej produkcji rolnej” 13. W yso­ kość pom ocy ustala się na bazie hektarów pow ierzchni oraz w sposób zapew niający odpow iednią rekom pensatę istniejących utrudnień34.

Pom oc przeznaczona dla obszarów o niekorzystnych w arunkach go­ spodarow ania m oże obejm ow ać rów nież inne tereny, jeśli są one podobne do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, oraz jeśli dzia­ łalność rolnicza pow inna być na nich kontynuow ana „w celu zachow ania lub popraw y stanu środow iska i utrzym ania ich potencjału turystycznego lub w celu ochrony linii brzegow ej”35.

N a obszarach podlegających obowiązkom środowiskowym w rozumie­ niu D yrektyw y nr 79/409 dotyczącej ochrony dzikich ptaków i Dyrektywy nr 92/43 dotyczącej zachow ania siedlisk naturalnych i półnaturalnych oraz dzikiej flory i fauny, pom oc w celu zrekom pensow ania poniesionych kosztów lub utraconych dochodów m oże zostać przyznana rolnikom do­ znającym ograniczeń w ynikających z nałożonych obow iązków 36. W spar­ cie dla leśnictw a je st udzielane m.in. na inw estycje ukierunkow ane na za­ rządzanie zrów now ażonym rozw ojem rolnictw a, utrzym anie i waloryzację zasobów leśnych oraz pow iększanie pow ierzchni obszarów leśn y ch '7.

Pom oc ta w zależności od tego, czy przeznaczona jest dla lasów (po­ w ierzchni leśnych)38, czy na zalesianie użytków rolnych34 dotyczy takich działań, jak: zalesianie dostosowane do warunków lokalnych i środowisko­ w ych w celu podniesienia wartości gospodarczej, ekologicznej, społecznej lasów, zakładania stowarzyszeń właścicieli lasów w celu pomocy ich człon­ kom w prow adzeniu zrównoważonej i efektywnej gospodarki leśnej, przy­ w racania potencjału produkcji leśnej zniszczonej przez klęski żyw iołow e i pożary oraz wprowadzania właściwych instrumentów zapobiegawczych”40, w tym utrzym ania pasów przeciw pożarow ych41. Adresatam i w sparcia są w łaściciele (podm ioty pryw atne i publiczne), a je st ono przeznaczane na pokrycie poniesionych kosztów dla rolników , którzy zobow iążą się zreali­

33 Zob. art. 14 § 2 tiret trzeci R ozporządzenia nr 1257/1999. 34 Zob. art. 15 § 1 Rozporządzenia nr 1257/1999.

35 Zob. art. 20 § 1 Rozporządzenia nr 1257/1999, zmieniony Rozporządzeniem nr 1783/2003. 36 Zob. art. 16 Rozporządzenia nr 1257/1999, zmieniony Rozporządzeniem nr 1783/2003. 37 Zob. art. 29 § 2 Rozporządzenia nr 1257/1999.

38 Zob. art. 29 § 3 Rozporządzenia nr 1257/1999. 39 Zob. art. 31 § 1 Rozporządzenia nr 1257/1999.

40 Zob. art. 30 pkt d Rozporządzenia nr 1257/1999, dodany Rozporządzeniem nr 1782/2003. 41 Zob. art. 32 § 1 tiret drugi R ozporządzenia nr 1257/1999.

zować w spom niane inicjatyw y. W szczególności w sparciem objęte jest zalesianie (oprócz kosztów sadzenia, przysługuje roczna dopłata do hekta­ ra zalesionej ziem i w celu pokrycia kosztów utrzym ania przez okres do pięciu lat i roczna dopłata do hektara w celu pokrycia utraty dochodu w y­ nikającego z zalesienia przez okres do 20 lat)42.

d) R olnictw o jak o działalność przynosząca negatyw ne skutki dla śro­ dowiska; ochrona środowiska jako ogólny warunek przystąpienia do w spól­ notowej polityki w sparcia dla rolnictw a - tzw. zasada w arunkow ości śro­ dowiskowej.

Zachowanie obszarów wiejskich i popraw a środowiska nie wyczerpuje się w tradycyjnych środkach polityki strukturalnej, lecz łączy k ażdą ini­ cjatyw ę W spólnej Polityki Rolnej. R ekom pensata kosztów dla rolników prow adzących działalność na terenach o niekorzystnych w arunkach g o ­ spodarow ania i obszarach zbliżonych, instrum enty rolno-środow iskow e, instrum enty leśne, nie w yczerpują w szystkich założeń polityki w spólno­ towej. Z ajm ują one pozycję centralną w ogólnej strategii w spierania ro l­ ników.

W ym ogi o chro ny środow iska n ależ ą do isto tn y ch asp ektów p o lity ki strukturalnej. Potw ierdza to zasada „w arunku środow iskow ego”, który oznacza tyle, że przyznanie pom ocy m usi być uzależnione od spełnienia w spom nianych w ym agań. W spom niana zasada m a swoje źródło w R oz­ porządzeniu nr 1782/200341 (w niew ielkim zakresie ju ż w R ozporządze­ niach nr 1257 i 125944), które stanowi o instrum entach służących ochronie środowiska, określając w Tytule I zakres ich stosowania. W sparcie to w y­ wodzi się od istniejącego obecnie system u kom pensacji dla rolników pro­ wadzących działalność na terenach o niekorzystnych w arunkach gospoda­ rowania. D aje on państw om członkow skim m ożliw ość przyznania w spar­ cia pod warunkiem , że działalność rolnicza jest „prow adzona w zgodzie z w ym ogam i o chrony środow iska lub za cho w an ia n atu raln y ch o b sza­ rów ”45, jak rów nież dla rolników prow adzących działalność na „terenach wrażliw ych z punktu w idzenia środow iska naturalnego”, pod warunkiem , że zobow iążą się oni do „prow adzenia działalności rolniczej odpow iada­

42 Zob. art. 31 R ozporządzenia nr 1257/1999, zm ieniony przez pkt 140 R ozporządzenia nr 1782/2003.

43 Zob. Rozporządzenie nr 1782/2003.

44 Zob. Rozporządzenie nr 1259/1999 z 17 m aja 1999 r. ustanaw iające w spólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego we W spólnej Polityce Rolnej.

jącej w ym ogom ochrony środow iska i zasobów naturalnych albo zacho­ w ania terenów naturalnych i utrzym ania krajobrazu”46.

O bow iązująca regulacja podporządkowuje przyznanie pom ocy warun­ kowi respektow ania w spólnotow ych norm środow iskow ych (nr 1257/1999 i n r 1782/2003) i krajow ych. R ozporządzenie nr 1257/1999 w zakresie dotyczącym reżim u w sparcia inw estycji w gospodarstw ach rolnych sta­ now i w art. 5, że w sparcie to m oże uzyskać rolnik mający tytuł praw ny do gospodarstw a rolnego, które spełnia „rygorystyczne normy środowiskowe oparte na ustaw odaw stw ie wspólnotowym ”47, jak również normy dotyczące ochrony środowiska tzw. m inim alne48, określone przez W spólnotę albo pozostaw ione do określenia przez państwa członkow skie49.

R ozporządzenie nr 1782/2003 dotyczące w sparcia dochodów dla rol­ ników stanow i, że dostęp do w sparcia m ają rolnicy - beneficjenci płatno­ ści bezpośrednich we wspólnych organizacjach rynkowych przestrzegający podstaw ow e wym ogi w zakresie zarządzania ustanow ione przez W spól­ notę w niektórych sektorach w przedm iocie ochrony środow iska (w y­ szczególnione w załączniku III50), ja k rów nież „dobrych praktyk agrono­ m icznych i środow iskow ych” (pozostaw ionych określeniu przez państwa członkow skie51).

4. Wpływ Wspólnej Polityki Rolnej na ustawodawstwo

rolno-środowiskowe

R olnictw o i środow isko w Unii Europejskiej stanowi centrum uwagi różnych dyscyplin, których przedm iotem jest ochrona ich interesów. R e­ zultatem tego je st w prow adzenie do regulacji prawnej instrum entów doty­ czących takich kw estii, jak: dostosow anie produkcji rolnej do wym ogów ochron y środow iska, w p row adzenie środków ostrożności dotyczących organizm ów m odyfikow anych genetycznie, przyjęcie zakazu stosowania praktyk rolniczych szczególnie szkodzących środowisku, wprow adzanie

46 Zob. art. 22 Rozporządzenia nr 2328/1991. 47 Zob. art. 21 bis Rozporządzenia nr 1257/1999. 48 Zob. art. 5 § 2 R ozporządzenia nr 1257/1999.

49 Ta ko m p eten cja państw członkow skich znajduje p otw ierdzenie w R ozporządzeniu K om isji U E nr 817/2004 z 29 k w ie tn ia 2004 r., przejm ującym dyspozycje R ozporządzenia nr 1257/1999, które stanowi w art. 35 § 2, że państwa członkowskie w swoich planach rozwoju obszarów wiejskich „zw racają uwagę na obligatoryjne, a jednocześnie minimalne wymagania środow iskow e” .

50 Zob. art. 4 Rozporządzenia nr 1782/2003. 51 Zob. art. 5 Rozporządzenia nr 1782/2003.

bodźców konserw acji gruntów , a także prom ow anie inicjatyw skierow a­ nych na ochronę obszarów naturalnych i popraw y stanu środow iska oraz ustanow ienie m inim alnych w ym ogów ochrony środow iska. Instrum enty te m ają służyć realizacji założenia zrów now ażonego rozw oju w rolnic­ twie, przybierając w ten sposób „pozytyw ną w artość” w św ietle wiedzy naukowej dotyczącej problem atyki relacji rolnictw o-środow isko.

Kształtowanie się Wspólnej Polityki Rolnej było procesem długim, za­ nim zdobyła ona pozycję strategiczną dla zapobiegania powstawaniu szkód w środow isku. Przed W spólną P olityką R olną stanęła realizacja zadania integracji w szystkich m ożliw ych dla ochrony środow iska środków przy uwzględnieniu niedostatków rozwiązań rolno-środowiskow ych. Dzisiaj m a ona przed so bą dw a cele - utrw alenie prow adzenia działalności rolniczej na obszarach w iejskich oraz ochronę środow iska przed degradacją w spo­ sób koherentny z zasadą zrów now ażonego rozw oju52.

W tym celu w prow adzone zostały instrum enty polityki strukturalnej, tj. rekom pensata prow adzenia działalności na obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania oraz nowe instrum enty dotyczące zasady wa- runkow ości środow iskow ej. P ierw szy ze w spom nianych środków n a­ staw iony je st na zapobieganie w yludnieniu obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarow ania. Oparty on jest na reżim ie rekom pensat ofe­ row anych rolnikom prow adzącym działalność na w spom nianych obsza­ rach w celu przezw yciężenia szczególnych trudności, stosujących „zw ykłe dobre praktyki rolnicze, zgodne z w ym ogam i ochrony środow iska i służą­ ce zachow aniu naturalnych obszarów , w szczególności stosujących zrów ­ now ażone system y produkcji”53.

Inne instrumenty stanow ią jak już zaobserwowano, system wsparcia dla inwestycji w gospodarstw ie rolnym i system polegający na wyrów naniu utraconych dochodów w zw iązku z prow adzeniem działalności w zgodzie z normami w spólnotowym i i krajowymi dotyczącym i ochrony środowiska. W edług R ozporządzenia nr 1257/1999 inw estycje w gospodarstw ie ro l­ nym nie m ogą być subw encjonow ane, jeśli rolnik ubiegający się o w spar­ cie nie posiada gospodarstw a spełniającego w spom niane warunki. R ów ­ nież w św ietle rozporządzenia nr 1782/2003 rolnik otrzym ujący dopłaty bezpośrednie musi przestrzegać w spom nianych w arunków prow adzenia działalności rolnej54.

52 Nie przez przypadek przyszła regulacja nie stanowi więcej o zachętach dla środków rol­ no-środowiskowych, zob. art. 39 § 4 Rozporządzenia nr 1698/2005.

53 Taki cel przyświeca wszelkiej działalności rolniczej. 54 Zob. art. 3 Rozporządzenia nr 1782/2003.

Zakreślony kształt regulacji prawnej odzwierciedla projekt działań służą­ cych realizacji priorytetów zrównoważonego rozwoju przeznaczony nie tylko dla struktur, ale przede wszystkim dla działalności rolniczej. Jest on zado­ walający z punktu oczekiwań w zakresie ochrony środowiska, mniej nato­ miast z punktu działań państw, które m uszą one w tym celu zdefiniować.

W rzeczyw istości tylko R ozporządzenie nr 1782/2003 je st regulacją przew idującą efektyw ne podporządkow anie w sparcia warunkom środo­ wiskow ym , stanow iąc, że rolnik-beneficjent pom ocy m oże j ą otrzym ać dopiero po spełnieniu dobrych warunków agronomicznych i środowisko­ wych. Ten w ariant musi zostać ustanow iony przez państw a członkow skie, przy uw zględnieniu szczególnej charakterystyki glebowej i klim atycznej ich terytoriów (środki służące osiągnięciu celu ochrony środow iska w ska­ zane zostały w załączniku IV).

R ozporządzenie nr 1257/1999 nie zapew nia w tym sam ym zakresie podporządkow ania dostępu do system u w sparcia inw estycji w gospodar­ stwach w arunkow i poszanow ania m inim alnych norm środow iskow ych. Ż adna norm a tego rozporządzenia nie ustanaw ia obow iązku dla państw członkowskich przyjęcia takich norm. Państwa członkowskie, dzięki klauzuli w prow adzonej w art. 37 § 4 w spo m nianego ro z p o rzą d zen ia5 ’, m ają co praw da m ożliw ość ustanow ienia podobnych norm , jednakże ze względu na koszty zw iązane z ich w drożeniem i kontrolą, trudno przypuszczać (przynajm niej teoretycznie), że tak się stanie56. Tak wygląda część zaryso­ w anego kształtu regulacji prawnej.

G w arancją realizacji celu polegającego na zapew nieniu prow adzenia działalności rolniczej w zgodzie z zasadam i ochrony środow iska w połą­ czeniu z zasadą zrów now ażonego rozwoju jest zasada „warunkowości śro­ dow iskow ej” . Z najduje ona odzw ierciedlenie w polityce rynkow ej, w zo­ bow iązaniu rolnika otrzym ującego w sparcie do przestrzegania wym ogów ochrony środow iska w procesie prow adzenia działalności rolniczej według norm w spólnotow ych i krajow ych. Jednocześnie utrw alony zostaje wpływ polityki strukturalnej tam , gdzie ogranicza się ona do zaangażow ania rol­ ników - beneficjentów środków w sparcia inw estycji w gospodarstw ach w ich utrzymanie zgodnie ze wspólnotowymi normami środowiskowymi57.

55 Zob. art. 37 § 4 cytow anego rozporządzenia.

56 Zob. art. 5 § 3 rozporządzenia, stanowi, że w przypadku „nowych, minimalnych standar­ dów w zakresie ochrony środow iska” , a więc norm, od których zależy późniejsze przyznanie pomocy, państw a członkow skie m ogą porozumieć się w sprawie wsparcia, 7. wyjątkiem przy­ padku, gdy normy te w yw odzą się ze źródeł wspólnotowych.

W spólna P olityka R olna jaw i się ja k o system podporządkow ujący zobow iązania rolników do utrzym ania gospodarstw a ro ln ego oraz p ro ­ wadzonej działalności w kanonach ochrony środowiska. Prowadzenie dzia­ łalności rolniczej w taki sposób stanow i instrum ent gospodarki zró w n o­ w ażonej, funkcjonalnej dla pogodzenia rolnictw a z w ym ogam i ochrony środow iska.

Rolnictw o je st sektorem W spólnoty, służącym jej do rozw iązyw ania problem ów ochrony życia i środow iska58. Jest ono jednocześnie obiektem , którem u pośw ięca się w iele uwagi ze względu na jeg o przeznaczenie, tj. zaspokajanie potrzeb żyw nościow ych obyw ateli Unii Europejskiej oraz utrzymanie środowiska i obszarów wiejskich (stanowiących 80% pow ierzch­ ni całego terytorium W spólnoty). Zasada zrów now ażonego rozw oju prze­ strzega przed przyjm ow aniem surow ych kryteriów dostępu do m echani­ zmów W spólnej Polityki Rolnej, w szczególności takich, które osłabiają interes rolnika w prow adzeniu działalności rolniczej i pro w o kują porzuca­ nie terenów w iejskich ze szkodą dla środow iska, co je st pew nym zagroże­ niem dla przyszłych pokoleń.

AGRICULTURE AND ENVIRONMENT IN THE EUROPEAN UNION POLICIES

S u m m a r y

T he purp o se o f the p resen t p ap er is to c o n fro n t the po licies tow ard s ag ricu ltu re and en v iro n m en t in the E uropean U nion. B oth are indisp en sab le fo r the hum an life, both interact w ith each o th er and influence each other. T hose relatio n sh ip s m ay, h ow ever, also trig g er o ff a co n flict o f interests. W hile agricultural activity v iolates the integrity o f the natural environm ent, it is the environm ent that provides „conditions” necessary for carrying o ut that activity, and those are not alw ays fav o u rab le o r desired.

T he d ev elo p m en t o f en v iro n m en tal reg u latio n s w ithin E U agricultural law m ay be seen as a historical process. Initially, the few reg u latio n s that e x isted c o n cern ed the structural policy in agriculture. B ut they d ev elo p ed o v e r tim e and b ecam e m uch m ore extensive. T oday, com m on agricultural policy serves to m aintain agricultural activity in rural areas and to p ro tect the e n v iro n m en t from d eg rad a tio n in a m an n er co h ere n t w ith sustainable developm ent.

In the light o f the C o m m unity legislation, con flictin g in terests o f ag ricu ltu re and en v iro n m en t m ay be reco n ciled w here they co m e in contact, i.e. in rural areas. T h e urban

dla inwestycji służących m odernizacji gospodarstw rolnych może być udzielone pod w a­ runkiem, że inwestycje te „są zgodne z normami wspólnotow ym i” .

58 Zob. G. Galloni, Da una recente ricerca su agricoltura e ambiente, Diritto, Giurispru- denza Agraria, Am biente 2001, s. 8.

d evelopm ent m echanism s developed under the com m on agricultural policy serve to achieve that goal, as, u n d er the C o m m unity legislation, th eir key objective is p reservation o f the natural en v iro n m en t.

T h e co n cern fo r the m ain ten an ce o f rural areas and im provem ent o f the en v iro n m en t is n o t e x h au sted in the trad itio n al m easures o f the structural policy, but it also links w ith ev ery in itiativ e o f the com m on agricultural policy.

AGRICOLTURA E AMBIENTE NELLE POL1TICHE DELL'UNIONE EUROPEA

R i a s s u n t o

L o scopo deH’artico lo é c o n fro n tare le e sigenze deU’attiv itá ag ríco la con quelle di tutela d e ll’am b ien te n e ll’U nione E uropea. Sia l’a g rico ltu ra che l’a m biente sono indispen- sabili p e r vivere. L ’ag rico ltu ra e l ’a m biente co esisto n o e influ isco n o l’uno con su ll’altro. Q u este relazio n i p o ssono pero g enerare conflitti di interessi. L o sv o lgim ento d e ll’attivitá a g ríco la in fran g e l ’in teg ritá d e ll’am biente naturale; m entre l’am biente fornisce „le condi- z io n i” , non sem p re fav o rev o li, necessarie per p o ter svolgere l ’attiv itá agrícola.

D a tem p o si assiste in ám b ito co m u n itario al p ro liferare di regolam enti in m ateria am bién tale. A ll’inizio, i regolam enti eran o scarsi e relativi alia p o lítica strutturale in agricoltura. C o n l ’a ndare del tem po sono n o tev o lm en te cresciuti di num ero. Al m om ento la p o lítica a g ríco la co m u n e m ira a co nsolidare lo svo lg im en to d e ll’attivitá agrícola nelle zone ru rali e a p ro teg g e re l ’a m biente dal deg rad o , c o eren tem en te con il p rincipio dello sv ilu p p o sostenibile.

A lia lu ce d e lla ie g is la z io n e c o m u n ita ria , gli in te re s si o p p o sti d e ll’a g ric o ltu ra e d e ll’a m b ie n te p o sso n o co in c id ere p ro p rio laddove si incrociano ovvero nel territorio rurale. A q uesto serv o n o i m eccanism i d ella po lítica ag ríco la co m u n e riguardanti lo sv ilu p p o ru rale e che so n o diretti alia tutela d e ll’am biente naturale. U m antenim ento delle zo n e rurali e il m ig lio ram en to am b ién tale non si esau risco n o nei m ezzi tradizionali della p o lítica stru ttu rale, m a dev o n o rig u ard are ogni in iziativ a d ella p olítica ag ríco la com une.