Discontinuïteit in de bouw: Integratie tussen micro- en macro analyse

DISCONTINUITEIT IN DE BOUW:

INTEGRATIE TUSSEN MICRO

-EN MACRO ANALYSE

7

f

dr ir A.J.M. van Miltenburg

prof. dr ir H. Priemus

DISCONTINUÏTEIT IN DE BOUW:

INTEGRATIE TUSSEN MICRO- EN

MACRO-ANALYSE

Bibliotheek TU Delft

" 111111111

C 1886165

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005 Instituut voor Economisch Onderzoek

Erasmus Universiteit Rotterdam

DISCONTINUÏTEIT IN DE BOUW:

INTEGRATIE TUSSEN MICRO- EN

MACRO-ANALYSE

dr ir AJ.M. van Miltenburg prof. dr ir H. Priem us

Delftse Universitaire Pers 1991

G

... \

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft telefoon: 015-783254

elP-GEGEVENS KONINKWKE BmUOlHEEK, DEN HAAG Miltenburg, AJ.M. van

Discontinuïteit in de bouw: integratie tussen micro- en macro analyse / AJ .M. van Miltenburg, H. Priemus.

-Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. Met lit. opg.

ISBN 90-6275-671-9 NUGI655

Trefw.: bouwnijverheid; overheidsbeleid / bouweconomie.

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, Tbe Netherlands.

INHOUD

1. INLEIDING. . . . . .. 1

2. SAMENVAlTING VAN HET ONDERZOEK "DE BOUW IN MACRO-ECONOMISCH BESTEK GEZET" . . . ... ... 5

2.1 Economische kenmerken van de aanbodkant van de sector ... 5

2.2 De afzet . . . .. 6

2.3 Loonmatiging . . . .. 6

2.4 Gevolgen van arbeidsduurverkorting . . . 7

2.5. De betekenis van de rente voor de bouw . . . 8

2.6. Beïnvloeding van de vraag door de overheid . . . .. 9

2.7 Relatie met het algemene financieel-economische beleid ... 11

3. SAMENVATTING VAN HET ONDERZOEK "GEVOLGEN VAN DISCONTINUÏTEIT IN DE BOUW" . . . .... ... 13

3.1 Inleiding . . . 13

3.2 Geanalyseerde effecten . . . 14

3.3 Conclusies ... . . . ... ... 14

3.4 Aanbevelingen. . . . 18

4. GEVOLGDE METHODEN VAN ONDERZOEK ... . . . ... 21

5. KWANTITATIEVE VERSCHILLEN BU EEN FICTIEVE DISCONTINUÏTEIT VAN 1 MILJARD GULDEN ... . . .... 25

1

INLEIDING

Door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zijn in 1990 twee door de Directie Coördinatie Bouwbeleid geïnitieerde -onderzoeken over de rol van de overheid op de bouwmarkt ter kennisneming aan de Commissie voor Volkshuisvesting én Ruimtelijke Ordening en aan de Commissie voor het Midden- en Kleinbedrijf van de Tweede Kamer aangebo-den.

Beide afgeronde onderzoeken betreffen de gevolgen van conjuncturele fluctua-ties in de bouwnijverheid. De centrale vraag in deze studies is het belang van continuïteit op de bouwmarkt voor de bouwsector en voor de maatschappij. Het rapport ''De bouw in macro-economisch bestek gezet" is gemaakt door dr ir AJ.M. van Miltenburg, onderzoeker bij het Instituut voor Economisch Onder-zoek (IEO) van de Erasmus Universiteit; door drs J.M. Kersloot en ir P.G.G. Moors van he.t Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde van de Technische Universiteit in Delft, is het rapport "Gevolgen van discontinui1eit in de bouw" opgesteld. In de Memorie van Toelichting op de begroting voor het jaar 1991 is naar deze onderzoeken verwezen, en wel in het verband van de herbezinning op de rol van de overheid en het bouwbedrijfsleven. Zoals bekend, ligt het in het voornemen van de minister in de loop van 1991 een nota over het bouwbeleid aan de Kamer voor te leggen, waarin dit onderwerp zal worden behandeld. De onderzoeken van het IEO en het OTB zijn onafhankelijk van elkaar verricht, ieder met een eigen opdrachtformulering. Als gevolg hiervan lijkt het achteraf gewenst de samenhang tussen deze analyses te verduidelijken.

In het proces van het nog te formuleren beleid is het goed de plaats van het verrichte onderzoek aan te geven. Daartoe wordt in het voorliggende rapport een technische integratie van de twee onderzoeken uitgevoerd. Door deze integratie worden verschillen tussen de twee onderzoeken verduidelijkt en in een kader geplaatst. Met behulp van deze publikatie is het mogelijk om snel kennis te nemen van de essentie van elk van de analyses, op een zodanige wijze, dat tevens recht gedaan wordt aan de gevolgde methoden van onderzoek.

In het rapport van de Erasmus Universiteit wordt vastgesteld dat het beleid gericht op het beïnvloeden van het bouwvolume, in het verleden niet zonder

problemen is geweest. Het rapport van de Technische Universiteit Delft legt de nadruk op de hoge kosten van discontinuïteit in het bouwvolume en reikt enkele instrumenten aan die de overheid kan gebruiken om de discontinuïteit te verminderen. Door deze' accentverschillen kan de indruk ontstaan dat beide rapporten op gespannen voet met elkaar staan. In het onderhavige rapport wordt de relatie tussen beide onderzoeken aangegeven. Daarbij hebben onder-staande twee vragen als leidraad gediend:

- Welke overeenkomsten en verschillen zijn er tussen de Rotterdamse en de Delftse studie met betrekking tot de effecten van discontinuïteit, en de mogelijkheden om discontinuïteit te reduceren?

- Welke aanbevelingen kunnen op basis van beide studies gezamenlijk worden geformuleerd met betrekking tot de rol van de overbeid op de bouwmarkt? Duidelijk zal worden gemaakt dat beide onderzoekingen elkaar aanvullen, waarbij het onderzoek verricht door de EUR/IEO een macro-invalshoek heeft, terwijl het onderzoek van de TUD/OTB de materie belicht vanuit micro- en

meso-perspectief. '

Om spraakverwarring te voorkomen is het dienstig aan het begrip "continuileit"

verschillende dimensies te onderscheiden. In de jaren vijftig en zestig is aan de bouwnijverheid een stabiliserende functie toegekend voor de conjunctuur. (De bedrijfstak zelf heeft in het verleden overigens tegen deze onaantrekkelijke rol bezwaar gehad). In het rapport van de Erasmus Universiteit wordt een overzicht gegeven, in hoofdlijnen, van het bouwbeleid vanaf de jaren vijftig. Naar aanlei-ding van deze terugblik wordt eraan herinnerd dat het beleid vaak onbedoeld pro-cyclisch gewerkt heeft. Tevens wordt vastgesteld dat het in redelijkheid niet mogelijk is om via het bouwbeleid de algemene conjunctuur in de economie te stabiliseren; een dergelijk soort beleid wordt noch door het IEO, noch door het OTB bepleit.

Een tweede interpretatie van continuïteit kan een zodanig beleid zijn, dat het bouwvolume door de jaren heen zoveel mogelijk constant blijft. Afgezien van het antwoord op de vraag of de overheid wel de instrumenten heeft (respectie-velijk wil toepassen) om continuïteit in deze zin te bereiken, zijn noch het OTB noch het IEO voorstander van een dergelijk beleid. Bouwen is immers geen doel op zich. Het bouwen ontleent zijn betekenis primair aan het voorzien in maat-schappelijk erkende behoeften. Als deze behoeften toenemen, bijvoorbeeld omdat tekorten moeten worden ingehaald en/of omdat milieu-investeringen worden gewenst, dient het bouwvolume vergroot te worden; omgekeerd dient een vermindering van deze behoeften, bijvoorbeeld op grond van demografische trends en/of verzadigingsverschijnselen op de onroerend-goed markt, zich te vertalen in een daling van het bouwvolume. Als de behoeften in de loop der jaren niet constant zijn, is er geen overtuigend argument voor het garanderen van volledige continuïteit op de bouwmarkt.

Het is in het licht van het bovenstaande van belang de structurele ontwikkelin-gen en de korte-termijn fluctuaties uit elkaar te houden. Terwijl structurele 2

ontwikkelingen zorgen voor een aanpassing van de bouwcapaciteit aan de zich ontwikkelende vraag op de bouwmarkt, fungeren korte-termijn fluctuaties veelal als stoorzender. Juist een conjunctuurgevoelige bedrijfstak als de bouwnijverheid kan van dergelijke fluctuaties te lijden hebben. Door de snelle veranderingen in de bouwconjunctuur kan de bouwmarkt voor verrassingen worden geplaatst, met als mogelijk gevolg een sterke stijging van de bouwwerkloosheid en faillissemen-ten, dan wel een oververhitting op de bouwmarkt die uitmondt in excessieve prijzen en spanning op de arbeidsmarkt. De lasten van discontinuïteit in deze betekenis blijken hoog te zijn. Hier kunnen aangrijpingspunten worden gevonden voor een aktief bouwbeleid van Rijkswege.

Gekozen is voor een opzet waarbij eerst (in de hoofdstukken 2 en 3) een samenvatting gegeven wordt van de belangrijkste punten uit elk van de onder-zoeken. Vervolgens worden (in hoofdstuk 4) de gehanteerde methoden vergele-ken. De kwalitatieve en kwantitatieve overeenkomsten worden in hoofdstuk 5 aan de hand van de gevolgen van een fictieve discontinuïteit van 1 mld. gld. geanalyseerd en doorgerekend. Het spreekt voor zich dat de onderzoeksresulta-ten voor rekening komen van de betreffende onderzoeksinstelling. Evenzeer zal

het duidelijk zijn dat in deze technische integratie niet in enigerlei vorm vooruit-gelopen wordt op de inhoud van de aangekondigde nota.

2

SAMENVATTING VAN HET ONDERZOEK "DE

BOUW IN MACRO-ECONOMISCH BESTEK

GEZET"

De probleemstelling in het onderzoek ''De bouw in macro-economisch bestek gezet'; dat door het Instituut voor Economisch Onderzoek (lED) van de Erasmus Universiteit is uitgevoerd, is de vraag naar de wisselwerking tussen de bouwnijver-heid enerzijds en de macro-economie anderzijds en de mogelijke invloed van de overheid daarop. Aangezien in de opdracht aan het lED is gesteld dat het markt proces als uitgangspunt zou dienen, en de aanbevelingen bij voorkeur gestoeld dienden te zijn op kwantitatief onderzoek, is een macro-economisch . model van de sector bouwnijverheid ontwikkeld. Met behulp van dit type model is

het in principe mogelijk om

- consistente macro-economische analyses van ontwikkelingen in de bouw te geven, waarbij recht gedaan wordt aan de vaak complexe wisselwerkingen tussen gelijktijdig verlopende bewegingen;

- voorwaardelijke voorspellingen te genereren;'

- invloeden van externe ontwikkelingen te kwantificeren, en dus ook beleidsvari-anten te berekenen.

2.1 Economische kenmerken van de aanbodkant van de sector

De macro-economische karakteristieken van de aanbodkant van de sector bouwnijverheid laten zich als volgt formuleren.

De mate waarin de bouw een arbeidsintensieve sector is, kan worden afgelezen aan de lage waarden van de verhouding tussen de hoeveelheid kapitaalgoederen en de produktie ("capital-output ratio"). In 1950 heeft deze ratio naar schatting een waarde van 0,13, in 1970 een waarde van 0,27 en in 1988 is dit verhoudings-getal opgelopen tot 0,43. Deze cijfers impliceren dat ook in een arbeidsintensie-ve sector als deze de kapitaalintensiteit in de loop van de tijd behoorlijk is gegroeid. Zo is in 1950 per arbeidsplaats gemiddeld nog slechts

f

5.550,-geïnvesteerd, in 1988 is dit ca.

f

28.500,-. Vergeleken met andere sectoren van de economie zijn dit betrekkelijk bescheiden bedragen. De mogelijkheden voor technische vooruitgang via outillage en machines zijn beperkt; het tempo van de technische ontwikkeling ("embodied") bedraagt 1,7% per jaar.

2.2 De afzet

De afzet van de bouw wordt in overwegende mate bepaald door de ontwikkelin-gen en omstandigheden in andere sectoren van de economie. Bij de zoontwikkelin-genoemde intermediaire leveringen ligt dit zelfs in de aard (en naamgeving) van de produkten besloten; de omvang van de macro-economische produktie dicteert, bij wijze van spreken, het aandeel dat hierin - gegeven de economische verhou-dingen tussen de bedrijfstakken - geleverd moet worden door de bouw. Rond dit structurele aandeel is een zekere speelruimte mogelijk.

Aangezien de bouw een overwegend nationale sector is, leidt een stijging van het Nederlandse exportvolume met 1% slechts tot een stijging van de uitvoer van de bouw met 0,25%. Ook de prijselasticiteit van de uitvoer (-0,85) is wat lager dan het macro-economische cijfer. Weliswaar betekent het uit de pas gaan lopen van de produktiekosten, ten opzichte van die van de buitenlandse concur-rentie, dat na enige tijd afzetverlies gaat optreden, maar de gevolgen daarvan blijven toch beperkt. Hierbij speelt een rol dat een belangrijk deel van deze exporten geleverd wordt door de baggersector.

De belangrijkste determinanten van de finale leveringen aan de gezinnen (nieuwbouw, verbouwingen, bouwmaterialen etc.) zijn de koopkracht van de consumenten en de hoogte van de hypotheekrente. De inkomenselasticiteit van de leveringen aan consumenten is 0,35; dit is de gevoeligheid voor veranderin-gen in de beschikbare looninkomens, gegeven de hoogte van de hypotheekrente. Een eenmalige stijging van de rente met 1%, dat wil zeggen dat de rente in een bepaald jaar 1 % hoger verondersteld is dan het niveau dat verwerkt is in de centrale projectie, heeft tot gevolg dat de particuliere consumptie van bouwpro-dukten initieel met iets minder dan 1,5% terugloopt. Over een periode van 4 jaar gerekend leidt de eenmalige rentestijging tot een reductie van de particulie-re consumptie van bouwprodukten met ca. 2,5%.

De investeringen van de bedrijven in gebouwen worden aan de kostenkant bepaald geacht door de hoogte van de zogenoemde "lange rente". Een eenmali-ge stijging van de laneenmali-ge rente met 1 % gedurende een jaar volgehouden leidt direct tot een daling van de bedrijfsinvesteringen in gebouwen met 2,8%; deze daling versterkt zichzelf en bedraagt na 4 jaar gesommeerd iets meer dan 12%. Een tweede, minder belangrijke, determinant van de investeringen van bedrijven in gebouwen is de rentabiliteit van het bedrijfsleven. Bij een stijging van het beschikbare overige inkomen met 1%, neemt het volume van de investeringen in gebouwen toe met 0,1%.

2.3 Loonmatiging

Het vaststellen van lonen en andere arbeidsvoorwaarden is bij uitstek een zaak van de partijen die betrokken zijn bij het afsluiten van de Collectieve Arbeids-overeenkomst voor het Bouwbedrijf. In dit licht bezien moet het onderstaande onderzoeksresultaat gelezen worden.

Aangezien de bouw een arbeidsintensieve sector is die vrijwel uitsluitend· haar produkten afzet op de binnenlandse markt, is het mede op loonmatiging gerichte algemene sociaal-economische beleid slechts in beperkte mate nuttig c.q. gunstig voor de bouw.

Een vier jaar volgehouden matiging van 1 % van de lonen leidt, gesommeerd over 4 jaar, tot een stijging van het exportvolume van de bouw met 5,6%. De afzet op de binnenlandse markt geschiedt tegen prijzen die ongeveer 5% lager liggen. Door de betrekkelijk geringe prijselasticiteit van de vraag lokken de lagere prijzen nauwelijks reële effecten uit. De totale afzet stijgt over 4 jaar met minder dan 1%; het volume van de toegevoegde waarde loopt 0,5% op.

Tegenover het inkomensoffer van de werknemers staat slechts een bescheiden toename van de werkgelegenheid. Matiging van de lonen leidt wel tot een verschuiving in de inkomensverdeling ten faveure van het overig inkomen; de winsten stijgen met 0,4%. Ook de afnemers profiteren van dit beleid, en wel in de vorm van de neerwaarts bijgestelde prijzen waartegen geleverd kan worden. Al met al lijkt een gematigde loonontwikkeling in de bouw meer een kwestie van het vermijden dat deze sector uit de pas gaat lopen - waarmee de economi-sche ontwikkeling in andere sectoren wordt gefrustreerd - dan dat een dergelijk beleid ook in het directe belang van alle betrokkenen in de sector zelf is.

2.4 Gevolgen van arbeidsduurverkorting

De hierna volgende conclusie is gebonden aan het bovengenoemde institutionele kader waarbinnen in Nederland de CAO Bouwbedrijf wordt vastgesteld, alsmede aan de in het vorige hoofdstuk genoemde veronderstellingen, te weten:

- gelijke arbeidsduurverkorting voor werknemers en zelfstandigen; - geen extra uitstoot van arbeid bij reorganisaties;

- geen knelpunten in het aanbod van arbeid;

- invoering van arbeidsduurverkorting geschiedt kosten-neutraal; - geen vraaguitval door toeneming van "zwart werk".

Als in een redelijke mate aan de genoemde veronderstellingen voldaan kan worden, dan levert verkorting van de arbeidsduur een bijdrage aan het bevorde-ren vaIi de werkgelegenheid. Gegeven de vraag naar bouwactiviteiten en een vlotte instroom in de bouw van werkenden (of werklozen) vanuit andere secto-ren, leidt een reductie van de arbeidsduur tot relatief grote werkgelegenheidmu-taties.

Een vermindering van de arbeidsduur met 1 uur per week leidt in 4 jaar tot 5,5% extra werkgelegenheid, dat wil zeggen extra werk voor ruim 19.000 perso-nen. VaI'lwege de teruglopende arbeidsproduktiviteit moeten de werknemers hiervoor - volgens de uitgevoerde simulaties - in totaal 2,2% aan loon inleveren. Bovendien stijgen de prijzen met 3 à 3,5% (opgeteld over 4 jaar).

Tabel 2.1 Effecten van een blijvende verkorting van de werkweek met 1 uur

jaar 1 jaar 2 jaar 3 jaar 4 totaal Mutaties t.O.V. de centrale projectie in %

Werkgelegenheid 1,1 1,3 1,5 1,5 S,S Beloning arbeid -0,3 -0,6 -0,7 -0,7 -2,2 Prijspeil 0,4 0,7 0,8 0,9 2,7 Produktievolume 0,4 -0,2 -0,2 -0,3 -0,3 Niveau"veranderingen Investeringen (mln. gld.) 3,8 S,6 18,9 22,2 SO,S Instroom arbeid (x 1.000 p.) 1,1 0,8 0,2 -0,1 2,0 Uitstroom arbeid (x 1.000 p.) -2,7 -0,1 -0,4 -0,4 -3,6

2.5 De betekenis van de rente voor de bouw

Het ontwikkelde model van de bouwnijverheid brengt op markante wijze de doorwerking van het financiële beleid tot uitdrukking. Wat is de betekenis van de rente-ontwikkeling voor de bouw? '

De rentestand is op verschillende manieren van invloed op de ontwikkelingen in de bouw. Op de eerste plaats zullen de financieringslasten die gezinshuishoudin-gen kunnen dragezinshuishoudin-gen (en die dus bepalend zijn voor de aanvaardbare hoogte van de hypotheeklasten), mede van invloed zijn op de vraag naar koopwoningen. Daarnaast zal de zogenoemde "lange rente" zich doen gelden bij het treffen van investeringsbeslissingen. In het onderzoek is de lange rente gebruikt, zoals die door het Centraal Planbureau wordt afgeleid uit de condities waaronder de overheid kapitaal aantrekt op de markt. Aa,ngezien de verschillende rentestan-den in belangrijke mate een parallel verloop vertonen, leirentestan-den uiteenlopende indicatoren van de rente tot soortgelijke conclusies.

Een stijging van de rente zet de binnenlandse componenten van de finale vraag naar bouwprodukten onder neerwaartse druk, en leidt daarmee tot een scherpe reductie van het volume van de produktie en de werkgelegeIiheid. De daling van de bezettingsgraad en de arbeidsproduktiviteit remmen ook de nominale bewegingen (lonen en prijzen). Daarbij blijft onrust aan het rentefront lang doorwerken; de stabilisatie via aanpassingen aan de aanbodkant verloopt vertraagd.

Tabel 2.2 Effecten van een eenmalige stijging van de rentestand met 1 %. jaar 1 jaar 2 jaar 3 jaar 4 totaal Mutaties t.o.v. de centrale projectie in %

Werkgelegenheid -1,1 -1,3 -1,6 -1,8 -5,7 Beloning arbeid -0,5 -0,1 -0,1 -0,1 -0,7 Prijspeil afzet -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,5 Produktievolume -2,3 -1,4 -1,8 -2,0 -7,5 Niveau-veranderingen lnvesteringen (mln. gld.) -38,7 -23,3 -32,9 -32,4 -127,3 Instroom arbeid (x 1.000 p.) -1,3 -2,6 -1,8 -2,1 -7,8 'Uitstroom arbeid (x 1.000 p.) 2,4 -1,8 -0,6 -1,1 -1,2

Omdat de bouw in overwegende mate een binnenlandse sector is waarvan zowel de leveringen aan de gezinnen, de overheid en de bedrijven reageren op de hoogte van de rente, veroorzaken rentemutaties grote volume-effecten.

Een eenmalige stijging van de rentevoet met 1 % leidt tot een gecumuleerde daling van het produktie-volume van 7,5%. De werkgelegenheid daalt met bijna 6%. De slechtere orderpositie noopt tot het afgeven van lagere aanneemsom-men.

Bovenstaande cijfers maken duidelijk dat vanwege een beoogde bestendige ontwikkeling van de vraag, het gewenst is - gegeven de doelstelling van wissel-koersstabiliteit en de daarachter liggende beoogde prijsstabiliteit - te streven naar een zo laag mogelijk niveau van de rente als verantwoord is. Hierbij is het niveau van de rente voor de Nederlandse economie een datum; het internatio-nale verkeer en de vervlechting van financiële markten laten nauwelijks speel-ruimte voor een nationaal beleid op dit punt.

De negatieve doorwerking van rentemutaties op de bouw zijn evident, beperking van de fiscale aftrekbaarheid van de hypotheekrente is daarom bijzonder nadelig voor de bouw.

2.6 Beïnvloeding van de vraag door de overheid

Bij het verstrekken van de onderzoeksopdracht is gevraagd de wisselwerking tussen de bouwnijverheid en de algemene economische ontwikkelingen aan de orde te stellen en daarbij na te gaan welke de invloed van de overheid daarbij is. In het bijzonder zijn daarbij de motieven voor, en de effectiviteit van, gerich-te overheidsbemoeienis genoemd.

Het verleden leert dat de doelmatigheid van gerichte vormen van conjunctuur-politiek niet groot is. Het eenvoudige concept van het remmen van de vraag naar bouwactiviteiten bij dreigende conjuncturele overspanning en stimulering bij een wat flauwe stemming in de economie, laat zich in de praktijk moeilijk

vorm geven; het tijdstip van de dosering van de impuls is moeilijk vast te stellen en de benodigde grootte ervan overschrijdt veelal de grenzen van het haalbare. Doordat de juiste timing moeilijk vast te stellen is, vertoont het te voeren beleid snel pro-cyclische trekken.

Stel dat de overheid als opdrachtgeefster, bijvoorbeeld via de overheidsinveste-ringen, tracht de bestedingen aan te zwengelen en de werkgelegenheid te bevorderen. Dan is voor het scheppen van 1 jaar werk in de bouw jaarlijks tussen de

f

200.000,- en

f

285.000,- aan additionele uitgaven aan publieke investeringen nodig. De geïnduceerde toename van de bedrijvigheid in de bouw kent een sterke uitstraling naar andere sectoren. Meer dan 50% van de impuls wordt, via aangekocht intermediair verbruik van bouwmaterialen e.d., doorgege-ven aan toeleveringsbedrijdoorgege-ven.

In onderstaande tabel worden de . effecten weergegeven van een jaarlijkse vergroting van de overheidsinvesteringen met 500 mln. gld. die 4 jaar lang wordt volgehouden. De totale bestedingsimpuls bedraagt dus 2 mld. gulden over een, hypothetische, normale kabinetsperiode. Een conjuncturele stimulering van dit type leidt - op de korte termijn - , door de grotere vraag, tot een stijging van de afzet en een hogere bezettingsgraad van de produktiecapaciteit. De stijging van de lonen wordt door de wat oplopende arbeidsproduktiviteit aangeblazen, samen met de verbeterde capaciteitsbezetting worden hierdoor de prijzen onder "opwaartse druk" gezet. Ondernemers in de bouw zien hun inkomens toenemen. Werken in de bouw wordt door de gunstige ontwikkeling van de lonen en het aantal banen aantrekkelijk; de afvloeiing van bouwvakkers uit de sector wordt meer dan gecompenseerd door de instroom van nieuwkomers. Op de middellan-ge termijn blijft dit beeld middellan-gehandhaafd. Twee kanttekeninmiddellan-gen zijn daarbij te plaatsen. De enigszins opgelopen prijzen leiden op de korte termijn tot enige afbrokkeling van de export. Een tweede punt is dat na enige tijd de stijging van de arbeidsproduktiviteit weg ebt door een toenemende inzet van arbeid bij een afnemende stijging van het produktievolume.

Tabel 2.3 Effecten van een blijvende vergroting ( 4 maal herhaald) van de overheidsinvesteringen met 500 mln. gld.

Werkgelegenheid Beloning van de arbeid Prijspeil afzet Produktievolume Investeringen (mln. gld.) Instroom arbeid (x 1.000 p.) Uitstroom arbeid (x 1.000 p.) 10

jaar 1 jaar 2 jaar 3

Mutaties t.o.v. de centrale projectie in %

0,5 0,7 0,8 0,3 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 1,2 0,8 0,9 Niveau-veranderingen 6,4 6,0 14,2 0,7 1,6 1,2 -1,0 1,0 0,7 jaar 4 totaal 0,8 2,8 -0,0 0,4 0,1 0,3 0,8 3,7 16,1 42,6 1,1 4,6 0,8 1,6

Het ligt voor de hand dat een directe vergroting van de vraag naar bouwactivi-teiten ook op het oog grotere effecten oproept dan het inzetten van indirect werkende instrumenten en het optreden van veranderingen die langs een omweg hun invloed doen gelden. Zo leidt een grote, vier jaar voortdurende, extra stijging van het beschikbare looninkomen met, zeg 5%, tot een totale stijging van de leveringen aan gezinnen (koopwoningen, verbouwingen etc.) van onge-veer 11%. Op zich beschouwd is dit een beduidende toename, de effecten op de werkgelegenheid en de produktie van de bouw in zijn totaliteit vallen echter, op het oog, wat mager uit.

2.7 Relatie met het algemene financieel-economische beleid

In de sfeer van de woningbouw en de bedrijfsinvesteringen in gebouwen voltrek-ken zich structurele veranderingen. Hieraan liggen demografische en technologi-sche ontwikkelingen ten grondslag die in het algemeen niet door overheidsop-drachten, maar primair door particuliere opdrachten getransformeerd worden in bouwactiviteiten. Op het gebied van de grond-, weg-, en waterbouw gaat het er in de komende jaren om opgelopen achterstanden in te lopen en een aantal nieuwe infrastructurele voorzieningen tot stand te brengen. Het algemene financieel-economische beleid - met als een van de centrale doelstellingen het beteugelen en terugdringen van het financieringstekort - heeft geleid tot een uitholling van het noodzakelijke onderhoud van de aanwezige infrastructuur en tot een temporisering van de uitvoering van bestaande plannen. Hoewel de mogelijkheden van particuliere activiteiten, met name op het gebied van de financiering groter lijken te worden, dient de overheid hier toch in de rol van opdrachtgeefster de toon te (blijven) zetten.

Als wordt uitgegaan van het gedrag zoals dat gestileerd weergegeven wordt door de vergelijkingen van het model, dan heeft een vergroting van het financierings-tekort met 1% na 4 jaar een positief werkgelegenheidseffect van eveneens ca. 1 %. De oorzaak hiervan is dat - zoals gezegd - de overheidsinvesteringen in belangrijke mate meeprofiteren van de extra financiële ruimte. De produktie loopt op, bij enige stijging van het prijspeil. Ook de ondernemers in de bouw gaat het niet slecht; zij zien een gunstige ontwikkeling van het zogenoemde "overig inkomen".

Uit OESO-onderzoek, dat gebaseerd is op macro-economische simulaties, blijkt dat in Nederland een reductie van het financieringstekort met 0,5% van het bruto-binnenlands produkt op de middellange termijn leidt tot een daling van de rente met 0,2%. Dit effect is ongeveer vergelijkbaar met andere, vergelijkbare, exercities die uitgevoerd zijn ten behoeve van de Miljoenennota 1983. Uit de in deze miljoenennota gepresenteerde varianten is - met enige moeite -af te leiden dat een daling van het financieringstekort ter grootte van 0,5% van het netto nationale inkomen na 4 jaar tot een daling van de reële rente leidt van ca. 0,3%.

Tabel 2.4 Effecten van een blijvende (dus niet eenmalige) vergroting van het financieringstekort met 1%

jaar 1 jaar 2 jaar 3 jaar 4 totaal Mutaties t.o.v. de centrale projectie in %

Werkgelegenheid 0,2 0,2 0,3 0,3 1,0 Beloning arbeid 0,1 0,0 0,0 -0,0 0,1 Prijspeil afzet 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 produktievolume 0,4 0,3 0,3 0,3 1,3 Niveau-veranderingen

,

Investeringen (mln. gld.) 2,2 2,1 5,0 5,6 14,9 Instroom arbeid (x 1.000 p.) 0,3 0,6 0,4 0,4 1,6 Uitstroom arbeid (x 1.000 p.) -0,4 0,4 0,3 0,3 0,6

Voor de goede orde zij opgemerkt dat mutaties in de hoogte van het financie-ringstekort en veranderingen in de hoogte van de rentestand in het IEO-onder-zoek als afzonderlijke varianten worden behandeld. Het is algemeen bekend dat financiering van het overheidstekort door leningen op de kapitaalmarkt, effecten heeft op de rentestand. Aan de koppeling van exogene invloeden wordt in dit hoofdstuk, zoals gezegd, geen aandacht geschonken. Normaal gesproken moeten dus zogenoemde "spoorboekjes" die betrekking hebben op veranderingen van het financieringstekort, gecombineerd worden met uitkomsten die voortvloeien uit rente-mutaties (afhankelijk van de wijze van financiering van het tekort en daaruit voortvloeiende rente-effecten). Wel worden de bouwstenen aangedragen die dit soort combinaties mogelijk maken, omdat in dit type modellen lineaire combinaties van spoorboekjes een goede indruk bieden van complexe beleidsva-rianten.

Met nadruk moet erop gewezen worden dat in het kader van bovenstaande exercitie verondersteld is dat de financiering van het tekort van de overheid geen rente-effecten heeft, ook niet als het financieringstekort geheel via een groter beroep op de kapitaalmarkt gefinancierd zou worden.

I I

r

~

I

I

I

,

..

3

SAMENVATTING VAN HET ONDERZOEK

"GEVOLGEN VAN DISCONTINUÏTEIT IN DE

BOUW"

De vraagsteUing in het onderzoek "Gevolgen van discontinuïteit in de bouw" van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) is tweeledig:

a. Wat zijn de kwantitatieve gevolgen van discontinuïteit in de bouw voor de Nederlandse economie in haar gehee~ inclusief de arbeids- en kapitaalmarkt, voor de rijksoverheid, waaronder de sociale-zekerheidsregelingen, voor de bouwbedrijfstak zelf en de aan de bouw toeleverende bedrijfsklassen? b. In hoeve"e en op welke wijze kunnen ongewenste· kwantitatieve gevolgen

van discontinuïteit in de bouw worden tentggedrongen en welke instntmenten kunnen daarbij worden ingezet?

3.1 Inleiding

De laatste jaren heeft een verschuiving plaatsgevonden van 'minder overheid' naar 'meer markt' in de bouw. Mede hierdoor ontstond bij de Directie Coördi-natie Bouwbeleid (DCB), de opdrachtgever van dit onderzoek, de behoefte aan meer kwantitatieve iIiformatie over de gevolgen van discontinuïteit in de bouw. Deze informatie zou eventueel dienstbaar kunnen zijn bij een bijsturing van ongewenste gevolgen van discontinuïteit in de bouw.

Continuïteit impliceert een geleidelijk verloop van de produktie. 'Geleidelijk' is niet synoniem aan 'gelijkblijven'. Ook een geleidelijke, trendmatige, daling of stijging heeft betrekking op continuïteit in de bouw. De sector bouwnijverheid kan dan immers in staat worden geacht zijn produktie-apparaat geleidelijk aan te passen aan de structurele daling of stijging in de produktie. Tevens kunnen de effecten voor de werkgelegenheid en de toelevering in deze situatie geleidelijk verlopen. Met het bovenstaande is discontinuïteit gedefinieerd als een periode met een 'plotseling' zeer sterke produktie-terugval of stijging. In dit geval doen effecten zich plotseling voor. Hierdoor wordt absorptie op korte termijn van werkloze bouwvakkers door andere sectoren in de economie bemoeilijkt en kunnen bedrijven zich, eveneens op de korte termijn, slechts in beperkte mate aanpassen aan de zich gewijzigde omstandigheden.

3.2 Geanalyseerde eft'ecten

Bij de volgende analyses is gebruik gemaakt van gegevens over de periode 1969 tot en met 1987:

a. ten aanzien van de arbeidsmarkt, de sociale fondsen en de rijksoverheid: - het effect van discontinuïteit op de werkgelegenheid in de

bouwbedrijfs-tak en de uitgestraalde werkgelegenheid;

- het effect van discontinuïteit op de kosten van werkloosheid en derving van sociale premies en loonbelasting in de bouwbedrijfstak;

- het effect van discontinuïteit op de loonsom in de bouwbedrijfstak; - het effect van discontinuïteit op de kosten van de uitgestraalde

werk-loosheid; .

- het effect van discontinuïteit op de BTW-derving voor de rijksoverheid; b. ten aanzien van de bouwbedrijfstak en toeleverende bedrijfsklassen:

- het effect van discontinuïteit op de winstontwikkeling in de bouwbe-drijfstak en op die in enkele toeleverende bedrijfsklassen;

- het effect van discontinuïteit op de bezettingsgraden en de kapitaalin-tensiteit in enkele toeleverende bedrijfsklassen;

- het effect van discontinuïteit op de betalingen aan onderaannemers in de bouwbedrijfstak;

- het effect van discontinuïteit op de toeleveringen van de hout- en meubelindustrie; de bouwmaterialen-, aardewerk- en glasindustrie; de metaalwarenindustrie en de overige industriële toelevering aan de bouw. Daarbij is ook de concurrerende invoer geanalyseerd.

3.3 Conclusies

De arbeidsmarkt, de rijksoverheid, inclusief de sociale fondsen

Tijdens de meest recente periode van stagnatie in de bouwproduktie is de arbeidsproduktiviteit sterk gestegen. 'Topjaren' zijn 1982, 1983, en 1984, met groeipercentages van de arbeidsproduktiviteit van 4% tot 5%. In de situatie van economische hoogconjunctuur van eind jaren zeventig en in de meest recente bouwfase, is sprake van een afvlakking van de ontwikkeling van de arbeidspro-duktiviteit. Recentelijk blijft echter sprake van een kleine groei; dus ondanks de conjunctuur-effecten, is er niettemin sprake van een zekere doorgaande structu-rele groei van de arbeidsproduktiviteit.

Voor de berekening van de werkloosheidskosten is deze doorgaande structurele groei van de arbeidsproduktiviteit van belang: in de tijd gezien zijn steeds minder arbeidsuren, en daarmee ook steeds minder werkloosheidskosten, betrokken bij een bepaalde eenheid produktie.

Tabel! Gevolgen van een gefingeerde discontinuïteit in de bouwproduktie van mln. f1 miljard voor de werkgelegenheid (in manjaren), de kosten van de werkloosheid, inclusief de BlW-derving, de produktie in de onderaanneming en de binnenlandse toelevering (alle bedragen in miljoenen guldens), prijsniveau 1987

onderhoud/ totale

nieuwbouw nieuwbouw herstel en ver- bouw-woningen gebouwen bouwb. en u. g.w.w. produktie mutatie arbeidsvolume in manjaren - 5.900 -6.000 -8.700 - 6.300 -7.200 kosten werkloosheid bouwnijverheid 292 299 386 322 339 mutatie arbeidsvolume toelevering

in manjaren - 3.000 - 2.800 - 3.200 - 2.000 -3.000 mutatie arbeidsvolume bouwen

toelevering in manjaren - 8.900 - 8.800 - 11.900 - 8.300 -10.200 kosten werkloosheid in de toelevering 152 140 144 103 141

totale kosten werkloosheid 444 439 530 425 480

totale kosten werkloosheid + BTW-derving 629 439 715 610 665 werkloosheidskosten + BTW-derving rijk 203 18 205 202 204

onderaanneming· - 352

hout- en meubelindustrie· -23

bouwmaterialen-, aardewerk en glasindustrie· -95

metaalproduktenindustrie· -58

•

Deze categorieën betreffen de gevolgen van de gefingeerde mutatie van de bouwproduktie tussen 1986 en 1987. De overige cijfers hebben betrekking op de overgangsperiode 1987-1988. De met een sterretje aangeduide bedragen zijn niet zondermeer optelbaar met de overige bedragen; een deel van de verloren gegane produktie heeft betrekking op de loonsom.

De arbeidsproduktiviteit verschilt per bouwsector. Met name de relatief lage arbeidsproduktiviteit in de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u. springt hierbij in het oog.

De uitgestraalde werkgelegenheid verschilt per bouwsector. In de nieuwbouw van woningen en gebouwen is de uitstraling het grootst. De g.w.w.-sector kent de geringste uitstraling.

In 1987 zijn, gegeven de cijfers voor de arbeidsproduktiviteit, per miljard gulden bouwproduktie in de sectoren nieuwbouw van woningen, nieuwbouw van gebou-wen, onderhoud/herstel en verbouw b.en u. en de g.w.w.-sector, respectievelijk circa 5300, 5500, 7800, en 5700 arbeidsjaren betrokken. Dit is exclusief de uitgestraalde werkgelegenheid. In dit rijtje springt vooral de sector onderhoud /herstel en verbouw b. en u. in het oog. Afgezet tegen het gemiddelde van de drie overige sectoren (5500), is het niveau van de werkgelegenheid hier circa 42% hoger.

Werkloosheidskosten zijn op de korte termijn en op de lange termijn van belang. De berekeningsmethode in dit onderzoek is gebaseerd op de korte termijn, dat wil zeggen in het eerste jaar waarin de daling van de bouwproduktie zich manifesteert. Door deze daling van de produktie, die mogelijk in verband staat met discontinuïteit, kan circa 84% van de gedaalde loonsom als kostenpost voor het rijk en de sociale fondsen worden aangemerkt. Slechts 2,7% van de gedaalde loonsom vormt een kostenpost voor het rijk zelf.

Via een uitgevoerde simulatie is het conjuncturele werkgelegenheidseffect per bouwsector doorgerekend. Hiervoor zijn de sectoren op fictieve wijze onderling vergelijkbaar gemaakt. In de simulatie is het OTB, wat betreft de in deze paragraaf vermelde effecten, uitgegaan van een gefingeerde conjuncturele produktiedaling van f 1 miljard tussen 1987 en 1988. Effecten in verband met de huidige structurele ontwikkeling van de bouwproduktie zijn op nul gesteld en blijven derhalve buiten beschouwing. Ook is bepaald hoe hoog de conjuncturele werkloosheidskosten tijdens het eerste jaar van de werkloosheid zijn.

Tevens is hierbij de BTW-derving in de beschouwing betrokken. Ook hier geldt, dat de berekeningen betrekking hebben op de korte termijn. In tabel 1 van deze samenvatting zijn de cijfers van de simulatie opgenomen. Hieronder volgen de interpretaties van de conclusies die aan de berekeningen kunnen worden verbonden.

In de simulatie ligt de omvang van het conjuncturele arbeidsvolume, exclusief de uitgestraalde werkgelegenheid, hoger dan de hierboven gepresenteerde aantallen per vergelijkbare produktie-eenheid. Dit hangt samen met het conjuncturele effect op de arbeidsproduktiviteit, welk effect in de simulatie is verdisconteerd.

Met name de rol van de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u. springt bij de simulatie in het oog. Het aantal arbeidsjaren per vergelijkbare produktie-eenheid is in deze sector beduidend hoger dan in de andere sectoren.

Op het niveau van de totale werkloosheidskosten, inclusief de· BTW-derving, is de \,litzonderlijke positie van de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u. minder opvallend. Deze verlaging hangt samen met het relatief lage loonpeil en de relatief geringe uitstraling in deze sector. Ondanks deze afvlakking behoudt de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u. echter de hoogste positie qua niveau van de berekende kosten.

De werkloosheidskosten tijdens het eerste jaar van de terugval van de bouwpro-duktie worden in zeer grote mate gedragen door de sociale fondsen in de vorm van werkloosheidsuitkeringen en derving van sociale lasten. Het aandeel van het rijk in de kosten is veel geringer. Dit betreft de BTW-derving in verband met de produktIe die niet is gerealiseerd. Daarnaast speelt de derving van loonbelasting een rol.

De bouwbedrijfstak en de toeleverende bedrijfsklassen

De arbeidsinkomensquote is in dit onderzoek gebruikt als een indicator voor de winstontwikkeling. Over de winstontwikkeling zelf zijn namelijk geen bruikbare cijfers over een langere periode voorhanden.

De arbeidsinkomensquotes voor de bouwbedrijfstak zijn stabieler dan de arbeidsinkomensquotes voor de toeleverende bedrijfsklassen in de periode 1969~

1986. Dit staat in contrast met de ontwikkeling van de produktie. De produktie in de bouw fluctueert namelijk sterker dan in de toeleverende bedrijfsklassen. We kunnen hieruit de conclusie trekken, dat de bouwbedrijven, die tijdens een periode van stagnatie in de markt -blijven, een stabieler rendement behalen dan de toeleveringsbedrijven. Ondanks het feit, dat de produktie in de bouwtak sterker fluctueert dan in de toeleverende bedrijfsklassen, houdt de bedrijfs-tak zichzelf als geheel red~lijk goed in stand.

Het verloop van de arbeidsinkomensquote in de hout- en meubelindustrie wordt aantoonbaar beïnvloed door de discontinuïteit in de b.en u.-sector, exclusief onderhoud. De ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote in de bouwmateria-len-, aardewerk- en glasindustrie wordt duidelijk beïnvloed door discontinuïteit in de totale bouwproduktie. De conclusie luidt, dat de winstontwikkeling in deze bedrijfsklassen in dezelfde richting doorwerkt als discontinuïteit in de bouw; zo betekent een negatieve discontinue ontwikkeling van de bouwproduktie een daling van de winst. Voor de metaalwarenindustrie kon het OTB soortgelijke samenhangen niet aantonen.

De bezettingsgraad is dat deel van de kapitaalgoederenvoorraad dat in gebruik is voor de produktie. Uit de analyse blijkt dat discontinuïteit in de bouw geen aantoonbare invloed heeft op de bezettingsgraden in de toeleverende industrie. Dezelfde conclusie geldt ten aanzien van de kapitaalintensiteit in de

toeleve-ringsindustrie. De kapitaalintensiteit is de mate waarin kapitaal in verhouding tot arbeid wordt ingezet als produktiemiddel.

Discontinuïteit in de bouw heeft een duidelijk aantoonbare invloed op de betalingen aan onderaannemers, de toeleveringen van de hout- en meubelindus-trie, de bouwmaterialen-, aardewerk- en glasindustrie en de metaalindusmeubelindus-trie, zoals uit tabel 1 blijkt.

Discontinuïteit in de bouw resulteert bij de onderaannemers in de grootste àfzetdaling. Dit heeft te maken met de organisatie van het bouwproces; bij een stagnatie worden de onderaannemers door de hoofdaannemers het eerst afgesto-ten.

Discontinuïteit in de bouw heeft geen aantoonbare invloed op de afzet van de overige industriële toelevering aan de bouw. De overige industriële toelevering bestaat uit een groot aantal uiteenlopende bedrijfsklassen.

Alles overziend, heeft discontinuïteit in de bouwproduktie de sterkste effecten op de werkgelegenheid en de onderaanneming in de bouwbedrijfstak.

3.4 Aanbevelingen

Men dient snel te reageren, als men ongewenste gevolgen van discontinuïteit in de bouw wil tegengaan. Het is immers een probleem voor de korte termijn. Vandaar dat direct werkende instrumenten, zoals het extra inzetten van bouw-produktie in de overheids- en budgetsector, het meest geschikt zijn als beleidsin-strument. Instrumenten die meer indirect werken, zoals fiscale instrumenten, prijsinstrumenten e.d., lijken minder geschikt voor conjunctuurbeleid; deze instrumenten werken vooral op de langere termijn. Ook blijft onzeker of stimulering van opdrachtverlening door particuliere personen en bedrijven gebruikt kan worden tijdens een stagnatie in de bouwproduktie. Zeker als dit samenvalt met een algehele economische recessie. Gezien de onzekerheid over het economische vooruitzicht zal men minder geneigd zijn tot opdrachtverlening. Het lijkt daarom voor de hand te liggen instrumenten vooral te zoeken in de eigen opdrachtverlening van het rijk en in de budgetsectoren.

Wat betreft de eventuele inzet van instrumenten lijken volgens het

om

vier prioriteiten van groot belang te zijn:

de mate van werkgelegenheidsbevordering; de milieu-aspecten;

financiële consequenties;

de mogelijkheden voor het bevorderen van een voorraadbeleid in de b.en u.-sector.

Uiteraard raakt de discussie rondom discontinuïteit in de bouw in eerste instan-tie de doelstelling van werkloosheidsbestrijding en -preventie.

Gezien de maatschappelijke prioriteit van het milieu, lijkt deze sector bij uitstek geschikt om te worden betrokken in een continuïteitsbeleid. Men kan in deze sector zoeken naar creatieve oplossingen. Van belang is, dat men de aanbodkant van bouwbedrijven in kaart brengt: welke bedrijven geschikt zijn om milieu-investeringen te doen en welke werknemers zijn toegerust om deze werkzaamhe-den te kunnen uitvoeren? Mogelijke beleidsvelwerkzaamhe-den op dit terrein zijn: waterzui-vering, rioolwatertransport, afvalgassenreiniging, geluidsisolatie, geluidshinderbe-strijding aan de bron, bodemsanering, bodempreventie (afdichting), afvalstort-plaatsen, afvalrecycling, energiebesparing en mobiliteit.

Het financieringstekort lijkt voor het voeren van beleid thans een groot pro-bleem. Met het stimuleren van bouwproduktie is immers geld gemoeid. Negatie-ve gevolgen van discontinuïteit zijn echter groot. Dit betreft met name de werkloosheidskosten en de BTW-derving. Men dient zich daarom te realiseren dat het stimuleren van bouwproduktie in financiële zin niet een eenrichtingver-keer is. Het niveau van de terugverdiensten heeft ook een grote betekenis. Wat betreft de doelstelling van het terugdringen van het financieringstekort is een nuance op z'n plaats. De effecten van werkgelegenheidsverlies hebben in het totaal van de gevolgen in verband met discontinuïteit een omvangrijk aandeel. De kosten worden op korte termijn echter vooral gedragen door de sociale fondsen en niet door het rijk zelf. Tezamen vormen beide groepen de collectieve sector. Eventuele kosten zijn in die zin dus wel van belang voor het rijk.

Vooral in de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u., waar het produktie-proces het meest arbeidsintensief is, zullen de terugverdiensten bij een negatieve discontinuïteit relatief hoog zijn. Een aanknopingspunt voor een stimulering in deze sector is de bevordering van een voo"aadbeleid in de b. en u.-sector; in grote delen van de voorraad, met name in de grotere steden, is nog steeds sprake van een omvangrijke achterstand in het onderhoud. Ook hier geldt, dat via de budgetsector, zoals woningcorporaties, ziekenhuizen en scholen, stimule-ring het meest zinvol kan worden geacht. Uit de analyses blijkt, dat de sector onderhoud/herstel en verbouw b.en u. conjunctuurgevoelig is. De omvang van de sector in de totale bouwproduktie is groot (circa 45% in 1987).

Als men beleid wil voeren, dan lijken, gezien het plotselinge karakter van discontinuïteit in de bouw, twee punten van belang te zijn:

1. een situatie van discontinuïteit zal tijdig moeten worden onderkend;

2. de in te zetten instrumenten moeten op zeer korte termijn kunnen worden aangewend en effect opleveren.

De samenwerking tussen de betrokkenen, met betrekking tot een eventueel te voeren beleid, dient gezien te worden tegen de achtergrond van de verschillende belangen bij de bouwmarkt. De tegenstellingen die er zijn, ook die tussen de verschillende departementen, werken geen snelle beleidsuitvoering in de hand.

In principe kan het rijk invloed uitoefenen op de ontwikkeling van de marktsec-tor. In de jaren zestig is dit instrument, zij het in verband met de allocatie van de schaarse produktiemiddelen, in de vorm· van een rijksgoedkeuring in de woningbouw ook daadwerkelijk gebruikt. Desgewenst kan men dit instrument daarom hanteren om de bouwproduktie te beteugelen in een tijd van een sterke positieve discontinuïteit. Als men dit instrument hanteert, lijkt aandacht voor de doelstellingen van aanverwante beleidsvelden van belang te zijn. Zo staat het aftoppen van de vrije-~ectorbouw haaks op de doelstelling van het lenigen van de woningnood, zowel direct als via de doorstroming.

Het huidige beleid van het rijk is op het eerste gezicht niet wezenlijk ongelijk aan vroegere situaties waarin demarktsectoren de trekker van de bouwmarkt konden zijn. Ook in het verleden zien we dat het rijk zich in deze perioden, met name in de sociale woningbouw, heeft teruggetrokken van de bouwmarkt. Echter, thans is niet sprake van een conjunctureel beleid doch van een structu-reel beleid. Marktsectoren kunnen, w blijkt uit het verleden, in minder floris-sante perioden geen trekker zijn bij het voorzien in 'maatschappelijk erkende bouwbehoefte' . Men dient, bij handhaving van het huidige beleid ter zake, er derhalve rekening mee te houden dat een toekomstige stagnatie grotere gevol-gen kan hebben dan in het verleden.

Politieke onduidelijkheid lijkt niet bevorderlijk te zijn voor een snel ingrijpen in de bouwmarkt. Een hoge politieke prioriteit van het thema 'discontinuïteit in de bouw' is in dit verband daarom wenselijk; gezien het plotselinge karakter van discontinuïteit kan men niet te lang wachten met het signaleren van het pro-bleem, de besluitvorming met betrekking tot de vraag of men zal ingrijpen, en tenslotte het ingrijpen in de bouwmarkt.

4

GEVOLGDE METHODEN VAN ONDERZOEK

Door de onderzoekers van het OTB is het begrip discontinuïteit opgevat als een schommeling of fluctuatie in het verloop van de bouwproduktie rond een trendmatige ontwikkeling. Deze trendmatige ontwikkeling is een structurele verandering, waarbij de discontinuïteit op te vatten is als een incidentele

ontwik-keling ten opzichte van de trend.

De trendmatige ontwikkeling is benaderd met behulp van derdegraads curven door het verloop van de feitelijke produktie in de periode 1969-1986. Deze lijnen zijn zodanig gekozen, dat over de jaren de gesommeerde afwijkingen met de werkelijke productiehoogte minimaal is. Hiervoor is de methode van de kleinste kwadraten gebruikt. De keuze voor een derdegraads functie is ingege-ven door de gebruikte definitie van continuïteit. Voor de goede orde zij erop gewezen dat ode vereffening van feitelijke ontwikkelingen rond een derdegraads functie in het OTB-onderzoek uitsluitend dient om het concept "discontinuïteit" te verduidelijken. Dat wil zeggen dat bij de berekening van de verschillende gevolgen van een hypothetische discontinuïteit deze derdegraads functies geen specifieke rol meer spelen.

In het onderzoek van het IEO is uitgegaan van de input-output cijfers van de bouwnijverheid over de periode 1950-1990, zoals die weergegeven zijn in de Nationale Rekeningen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en de prognoses van het Centraal Planbureau (CPB). Met behulp van een daartoe ontwikkeld conjunctuur-structuur model is een verklaring gezocht van de

ontwikkeling van de produktiecapaciteit (met inbegrip van de variabelen die

daarmee samenhangen) en de feitelijke produktie. Dit model genereert de ontwikkelingen aan de aanbodzijde van de sector bouwnijverheid als de uitkomst van de technische vooruitgang, de investeringen en het scholingsniveau. De

feitelijke ontwikkeling van de vraag wordt bepaald door de ontwikkelingen van

de afzet aan de gezinnen, de bedrijven, het buitenland en de overheid. Als verklarende variabelen worden hierbij gebruikt de ontwikkeling van de beschik-bare inkomens, de macro-economische groei, de hypotheekrente en de zoge-noemde lange rente, het internationale economische verkeer en het algemene financieel-economische beleid van de overheid.

Uit de weergave van de vraagstelling in de twee onderzoeken en de aangegeven methoden die gevolgd zijn, blijkt dat de onderzoeken een zekere overlapping kennen en tevens in bepaalde opzichten aanvullend aan elkaar zijn. Beide onderzoeken geven een kwantitatief antwoord op de vraag naar de gevolgen van een discontinuïteit in de bouwproduktie van - bijvoorbeeld - 1 miljard gulden op de werkgelegenheid in de bouwnijverheid, de loonsom, en de afzet van de toeleveringen aan de bouw. Op dit effect gaan we in hoofdstuk 5 nader in. De studie van het om is partieel van karakter en geeft een gedetailleerd micro-economisch beeld van de gevolgen van discontinuïteit, zowel kwalitatief

als kwantitatief. Het cijfermateriaal en de methode van onderzoek van het om maken het mogelijk om de sector te disaggregeren in vier deelsectoren:

nieuwbouw van woningen:

nieuwbouw van overige gebouwen; onderhoud en verbouw;

grond-, weg- en waterbouw.

Ook in de effecten zelf is het Om-onderzoek gedetailleerd. Niet alleen de ontwikkeling van het arbeidsvolume wordt geanalyseerd, maar vervolgens worden ook de effecten verbijzonderd in termen van de kosten van de werkloos-heid (in de bouw zelf èn in de toelevering) en in de gevolgen voor de overwerkloos-heids- overheids-financiën (BTW-derving, gevolgen voor de sociale fondsen).

In het Om-onderzoek neemt de regressievergelijking waarin de procentuele verandering van de loonsom verklaard wordt uit de procentuele verandering van de bouwproduktie, een centrale plaats in. Een daling van de bouwproduktie is aldus te vertalen in een daarmee corresponderende vermindering van de loonsom, en is dus vervolgens weer te geven in termen van een mutatie van het arbeidsvolume. Tevens is op basis van de mutatie van de loonsom een schatting te geven van de werkloosheidskosten voor het rijk en de sociale fondsen. Deze werkloosheidskosten kunnen in enge zin bezien worden - te weten voor de bouw zelf - dan wel in ruime zin bekeken worden door de geïnduceerde werkloos-heidsmutatie in de toelevering in de beschouwing te betrekken. In de slotpara-graaf van deze notitie zal deze aanpak cijfermatig gei1lustreerd worden.

Het onderzoek van het IEO is macro-economisch van karakter, hetgeen impli-ceert dat alleen de totaal-effecten van discontinuïteiten op, onder meer, de werkgelegenheid, de loonsom en de omvang van de toegeleverde goederen en diensten berekend kunnen worden. Daar staat tegenover dat de gehanteerde methode het mogelijk maakt om een verklaring te geven van het ontstaan van discontinuïteiten, bijvoorbeeld aan de vraagkant. Voorts geeft het ontwikkelde model - door de geformuleerde verknoping van de bouw met de rest van de economie - een aantal stuurmogelijkheden om de ontwikkelingen te beïnvloeden (o.a. via de rente, de overheidsbestedingen, de loonontwikkeling en de arbeids-duur).

Een belangrijk verschilpunt in de modelmatige benadering van het IEO is dat met behulp van het ontwikkelde model de meest uiteenlopende invloeden nagebootst kunnen worden. Bijvoorbeeld kan gesimuleerd worden hoe door

exogene veranderingen discontinuïteiten in een bepaalde omvang kunnen ontstaan. Het ontwikkelde model bevat 52 endogene variabelen (en even zoveel vergelijkingen). Via iteratieve rekenprocedures wordt voor elk jaar de waarde van de endogene variabelen berekend. Op deze manier is het mogelijk om het tijdpad van de centrale projectie (bij zogenoemd ongewijzigd beleid) te vergelij-ken met de projectie waarbij een bepaalde expliciet geformuleerde beleidsveran-dering verondersteld wordt. Het spreekt voor zicb dat ook in bet mO-model een discontinuïteit een daling van de werkgelegenheid en een vermindering van de toeleveringen tot gevolg beeft.

Enkele mineure verschillen betreffen bet gebruikte cijfermateriaal; deze verschil-len zijn niet· zo wezenlijk (maar ook over praktische kleinigheden kan men struikelen). In ieder geval is het goed om de verschilpunten bier te vermelden: a. In de OTB-studie wordt een afwijkend begrip produktie gebanteerd.

Produk-tie is hier, onder meer in de tradiProduk-tie van bet Economiscb Instituut voor de Bouwnijverbeid, gedefinieerd als afzet minus de interne leveringen. Het mO-model kent als produktiebegrip de toegevoegde wilarde, dat wil zeggen de afzet minus de intenilediaire leveringen (inclusief de bouw-bouw interne leveringen)

b. In de OTB-studie wordt als basisjaar van de indexcijfers bet jaar 1987 gekozen. In de reeksen van bet mO-model is bet jaar 1980 op 1 gesteld. Uit de keuze-verschillen met betrekking tot bet basisjaar vloeien verschillen voort in de volume-ontwikkeling, omdat de keuze van bet basisjaar via de weging (dat wil zeggen de samenstelling van bet goederenpakket dat met bet indexcijfer correspondeert) de uitkomsten van de nominale en de reële ontwikkeling beïnvloedt.

5

KWANTITATIEVE VERSCHILLEN BIJ EEN

FICTIEVE DISCONTINUÏTEIT VAN 1 MIWARD

GULDEN

In de analyse van het OTB leidt een hypothetische daling in de bouwproduktie met 1 mld. gulden tot een daling van de werkgelegenheid met 7200 manjaren. Dit is de belangrijkste uitkomst die in beide onderzoeken vergelijkbaar is. De berekening van het OTB verloopt als volgt.

Stel, in 1987 treedt een discontinuïteit op in de bouwproduktie van 1 mld. gld., dat is in procentuele veranderingen een daling van -2,13%. Volgens de bere-kende relatie tussen de procentuele verandering van de produktie en de procen-tuele verandering van de loonsom daalt dan de loonsom met 1,llx(2,13)

=

2,36%. Omdat in 1987 het niveau van de loonsom

f

17054 mln. gld. bedraagt, daalt de loonsom met

f

403 mln. gld. Bij deze berekening doet de constante term van de regressievergelijking niet mee, omdat bij het analyseren van een discontinuïteit de structurele ontwikkeling (met name de toenemende kapitaalin-tensiteit van de produktie) buiten de beschouwing moet blijven. Volgens de becijferingen uit het OTB-rapport zijn de werkloosheidskosten in de bouw te becijferen op 83% van de loonsomdaling. In de toelevering bedragen de kosten van de werkloosheid 42% van de werkloosheidskosten in de bouw.

Het directe karakter - en dus de eenvoudige controleerbaarheid - is de plezieri-ge kant van deze becijfering.

Een vergelijkbare berekening van de gevolgen van een produktiedaling met 1 mld. gld. is te maken met het lBO-model, en wel op verschillende manieren. Hierbij kan aansluiting gezocht worden bij een ontwikkeling die men als oorzaak van de discontinuïteit ziet, bijvoorbeeld een stijging van de rente, het teruglopen van de groei in de economie of een vermindering van de overheidsbestedingen. Stel, de oorzaak van de discontinuïteit van 1 mld. gld. is geheel gelegen in een abrupte reductie van de overheidsbestedingen in infrastructuur en overheidsge-bouwen.

Indien met het IEO-model de gevolgen van een dergelijke, met de OTB veron-derstelling vergelijkbare, impuls nagerekend worden, dan blijken twee dingen: de uitkomsten liggen in dezelfde orde van grootte (hetgeen gelet op de onzekerheid die aan dit soort onderzoek kleeft uitgelegd mag worden als dezelfde uitkom-sten) en het tijdpad waarin een discontinuïteit optreedt is mede van invloed op

de resultaten.

Indien de discontinuïteit veroorzaakt wordt doordat in een bepaald jaar, zeg gemakshalve 1987, de overheid de bestedingen aan bouwprodukten met 1 mld. gulden teruggedraaid zou hebben, dan loopt de werkgelegenheid in de bouw -volgens het door het IEO ontwikkelde model - terug met ca. 6200 manjaar. Als een dergelijke impuls uitgesmeerd wordt over enkele jaren, dan neemt als gevolg van de natuurlijke dynamiek die in de economie aanwezig is, het negatie-ve werkgelegenheidseffect af.

6

CONCLUSIES

o De conclusie die uit deze vergelijking van onderzoeken naar voren /romt is

dal de uit/romsten ervan in kwalitatieve en kwantitatieve zin met elkaar overeen /romen. De gevolgde methoden liggen in elkaars verlengde; de

micro-economische en bouwkundige oriëntatie van het OTB kan tot op zekere

hoogte worden getransformeerd in de macro-simulaties die uitgevoerd zijn met het door het IEO ontwikkelde conjunctuur-structuur model Omgekeerd /romen in deze simulaties weer, in hoofdlijnen, de effecten terug uit de

OTB-studie.

o De vraog welke aanbevelingen op basis van beide studies gezamenlijk kunnen worden geformuleerd met betrekking tot de rol van de overheid op de bouwmarkt, kan als volgt beantwoord worden.

De overheid kan een beleid voeren, dal aangrijpt op de aanbodzijde, respec-tievelijk de vraagzijde van de bouwmarkt. Over de eerstgenoemde beleidslijn, waarbij kan worden gedacht aan het technologiebeleid, de scholing van bouwvakkers, . het ARRO-beleid, het grondbeleid en het grondstoffenbeleid doen noch de onderzoekers van het OTB noch die van het IEO uitspraken. Een beleid ter bevordering van de continui1eit op de bouwmarkt zal, in het algemeen, primair via de vraagzijde van de bouwmarkt verlopen.

o Toepassing van het bouwbeleid als middel voor de sturing van de algemene conjunctuur in de economie, waarmee in de jaren vijftig en zestig enige ervaring is opgedaan, verdient geen aanbeveling: er doen zich daarbij grote problemen voor met betrekking tot de timing en ook de effecten in de sector zelf zijn ongunstig te noemen.

o Het verzekeren van een constant bouwvolume /romt even min als beleidsdoel in aanmerking. De bouw staat immers in dienst van maatschappelijke ontwikkelingen, die een maatschappelijk erkende behoefte aan bouwprodukten genereren. De bouw zal de structurele volume-ontwikkelingen in deze behoef-ten moebehoef-ten volgen. De overheid kan wel de eigen geplande opdrachten tot op zekere hoogte versnellen dan wel vertragen.

o De overheid dient in een actieve ro~ onder meer door een heldere en tijdige programmering, de optimale werking van de markt te bevorderen; Deze rol sluit aan bij de formulering in de Voortgangsnota Gecoördineerd Bouwbeleid van 6 maart 1987; "Waar de resultaten van (het) marktproces te kort schieten vanuit een oogpunt van doelmatigheid, effectiviteit en/of rechtvaar-digheid ontstaat een motief voor overheidsbemoeienis~

o Het is gelet op de beperkte budgettaire ruimte en de problemen van een goede timing niet gewenst om via bestedingsimpulsen in de bouw een algemeen conjunctuur-beleid te voeren, gericht op een doorwerking in andere sectoren van de economie.

o Juist de kosten van discontinuïteit ten gevolge van plotselinge extreme fluctua-ties kunnen hoog oplopen, zowel bij het rijk, als bij groeperingen in de samenleving (werkloosheid, faillissementen etc.). De kos,en van een plotselin-ge volume-daling zijn in dit verband heel wat dramatischer dan de kosten van een oververhitting. De overheid zou de kosten van een extreme disconti-nuneit kunnen beperken door, in het perspectief van een oververhitting op de bouwmarkt, de groei enigermate te· vertragen (bijvoorbeeld door het uitstellen

28

'van eigen opdrachten of opdrachten in de budgetsector), en door, in het perspectief van een ernstige stagnatie op de bouwmarkt, de produktie in· dezelfde sectoren op te voeren. Daarbij kan met name worden gedacht aan milieu-mvesteringen een aan voorraadingrepen in de b. &. u-sector. In deze twee categorieën is er sprake van aanzienlijke achterstanden in het effectue-ren van de noodzakelijke bouwópgave. Van belang is voorts dat conjuncturele veranderingen tijdig worden gesignaleerd, zodat een· situatie van excessieve

'disco1ztinui~eit tijdig wordi onderkend en de instrumenten ter mitigering ervan