Van na de oorlog: Beschouwingen over de naoorlogse woningvoorraad: ontstaan, problemen en mogelijke oplossingen

I

'VAN NA DE OORLOG'

beschouwingen over de naoorlogse woningvoorraad:

ontstaan, problemen en mogelijke oplossingen

'VAN NA DE OORLOG'

I 11111111111111111 iIIlll 11111111111111"11111111111 1 11 11 11 11111 11 1111111 11 11111111111111111111111111111111111 1111 11111111111111111111111111 BIBLIOTHEEK TU Delft P 2234 5334

11111

11111

C 1597262

'VAN NA DE OORLOG'

Beschouwingen over de naoorlogse woningvoorraad:

ontstaan, problemen en mogelijke oplossingen

Redactie:

E.H. Klijn/H. West ra

Uitgegeven en gedistribueerd door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft Tel. (015) 7832 54

In opdracht van:

RIW research-instituut voor woningbouw, volkshuisvesting en stadsvernieuwing

Berlageweg 1

2628 CR Delft

Tel. (015) 783046

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG IS B N 90-6275-355-8

Copyright

©

1987 by RIW, Delft

All rights reserved.

No part of this baak may be reproduced in any farm by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press; Delft, The Netherlands

INHOUD

Over de auteurs 7

De naoorlogse woningvoorraad in problemen: een overzicht 11

E.H. Klijn

Wat is er mis met de woningvoorraad? 19

De kwaliteit van de woningvoorraad en de behoefte aan herstel en verbetering A.F. Thomsen

Kenmerken van de naoorlogse sociale woningbouw 37

C.C.F. Thijssen

Een nieuw(e)bouwopgave voor architecten? 1+7

H. de Haan en R. Lijbers

Complexkenmerken of woningmarkt? 55

J.H. Kroes

Achterstelling op de woningmarkt 63

H.M. Koolma

Prijs-kwaliteitsbeleid op hellend vlak: over prijzen en punten

in de woningvoorraad 73

loM. Over boom

"Wie zal dat betalen, .•.••••• ? 83

H. Westra

Woningcorporaties en beheer: dilemma's voor de jaren negentig 89

E.H. Klijn

Een gedifferentieerde aanpak voor naoorlogse wijken 97

J. Rosemann en H. Westra

Priority Estates Project 103

T. James

De positie van bewoners in de naoorlogse wijken;

Overschie als voorbeeld 111

OVER DE AUTEURS

drs. K. van der Flier studeerde politicologie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en werkt sinds 1977 bij de Technische Universiteit Delft bij de sector Stadsver-nieuwing en Woningverbetering van de Faculteit der Bouwkunde. Verrichtte onder andere onderzoek naar de rol van bewonersorganisaties in de Rotterdamse stadsver-nieuwing (Gemeente en bewonersorganisaties in de Rotterdamse stadsverstadsver-nieuwing, Delft, 1986). Begeleidt samen met H. van Schagen onderwijsprojecten in het kader van de afstudeerrichting volkshuisvesting. De laatste jaren hebben deze betrekking op de aanpak van naoorlogse wijken in Rotterdam.

ir. H. de Haan werkt aan de Faculteit der Bouwkunde van de TU-Delft als Univer-sitair Hoofddocent met als vakgebied: "Ontwerpen in de stadsvernieuwing". Daar-naast is hij de oprichter van het bureau CASA (Coöperatief Architectenbureau voor de Stadsvernieuwing te Amsterdam). Hij is al ook als architect binnen dit bureau werkzaam.

T. James begon zijn loopbaan in 1973 als projectarchitect bij de 'Greater London Council'. Daarna werkte hij als architect en bewonersdeskundige bij Solon Coopera-tive Housing Services te Londen. In 1981 kwam hij naar Nederland. Na twee jaar als bewonersdeskundige in de Rotterdamse stadsvernieuwing gewerkt te hebben, heeft hij het onderzoekproject 'Project Verbouw Panden' van het LOBH uitgevoerd (samen met G. Brakkee). Na afloop daarvan hebben James en Brakkee de stichting ABAKUS opgericht, een stichting die zich bezighoudt met bewonersondersteuning, onderzoek en publikaties op het gebied van zelfbeheer en bewonersinvloed op het beheer. drs. E.H. Klijn studeerde Bestuurskunde aan de Technische Universiteit Twente in Enschede en werkt vanaf 1984 bij het RIW. Deed de laatste tijd onder meer onder-zoek naar etnische minderheden (De onderste treden, Delft, 1986) en, samen met anderen, naar de naoorlogse woningvoorraad (De naoorlogse woningvoorraad onder-zocht: een trend en programmeringstudie, Delft, 1987). Publiceerde o.a. in Bestuurswetenschappen (1986) en Stedebouw en Volkshuisvesting (1985, 1987). ir. H.M. Koolma studeerde in 1985 aan de faculteit Bouwkunde van de TU-Delft af met een onderzoek naar de bewonersinvloed op het woningbeheer in Rotterdamse stadsvernieuwingsgebieden. Deed nadien bij het RIW onderzoek naar gemeentelijke volkshuisvestingspolitiek (wethouders en volkshuisvesting, 1986) en de naoorlogse woningvoorraad (De naoorlogse woningvoorraad onderzocht, 1987). Tegenwoordig verricht hij bij de vakgroep realisatie en beheer van de faculteit Bouwkunde van de TU-Eindhoven een promotie-onderzoek naar de belangen en handelingen van de partijen bij woningverbetering.

ir. J.H. Kroes werkt, sinds de oprichting, bij het RIW en was in de zeventiger jaren actief bij de uitvoering van woningmarktonderzoeken betrokken. Verrichtte de laatste jaren onder meer onderzoek op het gebied van de

woningmarktontwikke-lingen (Toekomstige woningmarktontwikkewoningmarktontwikke-lingen, 1985) en nieuwe beheersvormen. ir. R. Lijbers werkte tot 1986 aan de Faculteit der Bouwkunde van de TU-Delft als onderzoeker van kwaliteit en kosten van de sociale woningbouw bij het RIW.

Op het moment is hij werkzaam als architect bij CASA (Coöperatief Architecten-bureau voor de Stadsvernieuwing te Amsterdam).

ir. L. Overboom is werkzaam bij de Dienst volkshuisvesting van de gemeente

Rotterdam. Werkte tot 1986 tevens als onderzoeker bij het RIW en verrichtte onder andere onderzoek op het terrein van de naoorlogse woningvoorraad en het woning-waarderingsstelsel

ir. H.L.van Schagen studeerde af in 1969 als bouwkundig ingenieur in Delft en heeft

sindsdien gewerkt als stedebouwkundige, architect en bewonersdeskundige voor-namelijk in Rotterdam. Sinds 1974 is hij tevens werkzaam bij de TU-Delft, sector stadsvernieuwing en woningverbetering. Vanaf 1987 werkt hij in samenwerking met de dienst Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling in Rotterdam aan een "plan van aanpak" voor het naoorlogse deel van Overschie.

prof. dipl. ing. J. Rosemann was betrokken bij stadsvernieuwingsprojecten in Berlijn en in verschillende andere Westduitse steden. Daarnaast verrichtte hij onderzoek op

het terrein van de stadsvernieuwing en woningverbetering. Vanaf 1982 is hij

verbonden aan de Technische Universiteit Delft als hoogleraar voor het vakgebied stadsvernieuwing. Onderzoeksthema's van de laatste jaren waren onder meer de integrale stadsvernieuwing, bedrijven en werkgelegenheid in de stadsvernieuwing, en een internationaal vergelijkend onderzoek naar beleidsstrategieën voor de stads-vernieuwing.

ir. C.C.F. Thijssen. Afgestudeerd als bouwkundig ingenieur in 1972 en daarna in dienst gekomen bij het RIW. Verricht onderzoek gedurende de laatste jaren: Analyse naoorlogse woningvoorraad, Kwaliteitsdocumentatie en analyse voor de woning-bouw, Simulatie normwijzigingen, Totstandkoming van woningkwaliteit, Bouwcon-structieve analyse van naoorlogse meergezinshuizen in de non-profit huursector. prof. ing. A. F. Thomsen was tot 1979 directeur-consulent van het Landelijk Ombudsteam Stadsvernieuwing, waarvan hij een der oprichtp-rs was. Hij is sinds 1978 aan de TU Delft verbonden met een onderwijsopdracht in de

woningverbe-tering. Verder is hij lid van de RAVO voor het Nederlands Verbond van Huurders.

ir.

H. Westra studeerde bouwkunde en werkt sinds 1970 bij het RIW. Hij is naast

onderzoeker ook docent bij de afstudeerrichting Volkshuisvesting op het onderwerp

beheer en exploitatie. Zijn onderzoek is daar ook de laatste jaren op gericht. Maakt

op het moment deel uit van de staf van de parlementaire Enquetecommissie Bouw-subsidies.

INLEIDING

Het kernwoord voor de Nederlandse volkshuisvesting in de jaren na de tweede wereldoorlog was voor alle betrokkenen: woningnood. De oorlog had een deel van de woningvoorraad in puin gelegd en ook de enorme geboortegolf zorgde voor een groot tekort aan woningen. De naoorlogse geboortegolf werd dan ook gevolgd door een woningbouwgolf. In de eerste 5 jaren na de oorlog is de produktie van nieuwe woningen nog bescheiden omdat het produktieapparaat nog op peil moet komen. Daarna is echter een, in de geschiedenis van de volkswoningbouw, ongekende groei te zien met de periode 1970-1975 als hoogtepunt. Een overzicht van deze groei is te zien in de onderstaande tabel.

Tabel 1 Gereedgekomen woningen naar opdrachtgever 1900-1985 bouwjaar klasse gemeente en rijk woning-corporaties particulier totaal

---1900-1920 1920-1930 1930-1940 1940-1945 totaal 1900-1945 5306 42927 11 531 2491 62225 37206 92 914 31 071 8087 169 278 312 188 354 700 305 114 440 955 377 688 420270 35 791 46369 1 030 761 1 262294

---1945-1950 1950-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 totaal 1945-1985 totaal 1900-1985 42021 106 121 109 734 89203 141961 56483 16799 33403 595 723 657 981 28343 82485 105235 98545 181 362 271 735 165739 253 511 1 186 955 1 356233 20043 90407 100 045 288651 175200 390 169 237630 425378 266726 610049 379519 707 737 349443 531 981 291 770 578 684 1 840 376 3623057 2871 137 4 885 351 Bron: Gegevens voor de periode 1900-1944: 50 jaar Woningwet 1902-1952, p. 104. Samson, Alphen aid Rijn, 1952; voor de periode 1945-1984: CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid.

Deze woningproduktie heeft geresulteerd in een enorme uitbreiding van de woning-voorraad. Ruim 50% van de huidige woningvoorraad is gebouwd in de jaren 50, 60 en begin 70. Een belangrijk deel van deze uitbreiding heeft plaats gevonden in de non-profit-sector bij gemeenten en woningcorporaties. De non-profit sector nam dan ook fors in omvang toe.

Tekenen van sterke veroudering beginnen zich echter al in bepaalde segmenten van de naoorlogse woningvoorraad te vertonen. De verwachte exploitatietermijn van 50 jaar bleek in delen van de naoorlogse woningvoorraad niet haalbaar. Al na enkele tientallen jaren, en soms zelfs nog eerder, bleek zich technisch verval voor te doen en ontstonden exploitatieproblemen. Vooral de woningen die zijn gebouwd in de jaren vijftig, met relatief weinig beschikbare financiële middelen en de groot-schalige uitbreidingswijken met flatgebouwen uit het einde van de jaren 60 en het begin van de jaren 70 lijken een kwetsbare plaats in te nemen op de woningmarkt. Zij zijn relatief minder gewild en in delen ervan doen zich segregatie- en verpaupe-ringsverschijnselen voor.

De analyse van de problemen van de naoorlogse woonwijken en het denken over oplossingen is pas de laatste jaren op gang gekomen. Deze bundel wil daarin een bijdrage zijn. De naoorlogse woningvoorraad wordt vanuit uiteenlopende invals-hoeken belicht. Ook het karakter van de artikelen verschilt: sommige zijn wat meer beschrijvend van aard terwijl andere artikelen meer de bedoeling hebben om tot discussie aan te zetten.

Na een inleidend artikel waarin Klijn een kort overzicht geeft van de belangrijkste problemen in de naoorlogse woningvoorraad wordt eerst aandacht geschonken aan de bouw- en woon-technische aspecten van de naoorlogse woningvoorraad. Thomsen gaat in op de bouwtechnische kwaliteit van de voorraad en Thijssen behandelt de kenmerken van de naoorlogse sociale woningbouw en de achtergronden tijdens het ontstaan ervan. Lijbers en De Haan gaan in op de mogelijke woon technische, bouw-technische en stedebouwkundige gebreken en de ingrepen die nodig zijn.

De woningmarkt of aspecten ervan staan in de drie daarop volgende artikelen centraal. Kroes gaat in op de woningmarktontwikkelingen en de invloed daarvan op de marktpositie van de naoorlogse woningvoorraad. Koolma behandelt de rol van de woningmarkt en van het gedrag van sociale beheerders voor het ontstaan van segre-gatie. Overboom gaat in op de prijs-/kwaliteitsverhoudingen die er in de vorraad bestaan.

De drie daarop volgende artikelen staan allen in het teken van het beheer van de woningvoorraad. Westra behandelt de financiële situatie van de corporaties en de mogelijkheden die daarin zitten voor verbetering van de voorraad. Klijn gaat in op gewijzigde maatschappelijke ontwikkelingen en de consequentie daarvan voor beheer van de woningcorporaties. Rosemann en West ra belichten mogelijkheden voor de gewenste aanpak van naoorlogse wijken.

Tenslotte wordt in twee artikelen ingegaan op mogelijke oplossingsstrategieën. James haalt een Engelse manier van oplossen voor het voetlicht. Van der Flier en Van Schagen gaan in op de rol en positie van bewoners bij het beheer.

DE NAOORLOGSE WONINGVOORRAAD IN PROBLEMEN: EEN OVERZICHT E.H. Klijn

Juist nu het einde van het belangrijkste volkshuisvestingsprobleem, de woningnood, in sommige segmenten, in zicht lijkt, duikt een nieuw probleem op: dat van de naoorlogse woningvoorraad. De problemen die in dit deel van de woningvoorraad de laatste tijd naar voren komen hebben zowel in beleidskringen als in kringen van belangengroepen, onderzoekers en pers veel aandacht gekregen. Er kan wel haast

van een hausse gesproken worden. In dit artikel (1) zullen we eerst ingaan op

moge-lijke oorzaken van die belangstelling. Daarna zullen in grote lijnen de problemen in de naoorlogse woningvoorraad worden behandeld. Die behandeling zal worden opge-hangen aan een onderverdeling in drie gebieden namelijk woningmarktproblemen, woontechnische en sociale problemen en exploitatieproblemen. Deze onderscheiding is vanzefsprekend tot op zekere hoogte kunstmatig aangezien de ontwikkelingen en problemen met elkaar te maken hebben. Dit artikel wordt besloten met enkele mogelijke oplossingen en kanttekeningen daarbij en met een korte beschouwing over de overlevingskans van het terrein op de politieke agenda.

GROEIENDE BELANGSTELLING

De groei van de belangstelling voor de naoorlogse woningvoorraad en haar proble-men kan in een aantal factoren worden gezocht. Allereerst moeten de beleidswijzi-gingen die de afgelopen jaren door de rijksoverheid werden en worden doorgevoerd genoemd worden. Een van de belangrijkste rode draden in die beleidswijziging van het rijk is de bedoeling om corporaties meer zelf financieel verantwoordelijk te maken en zelf financieel terug te treden uit de volkshuisvesting (bezuinigingen). Het duidelijkst manifesteerde deze beleidswijziging zich met het invoeren van de inmiddels beruchte regeling de MG 83-57. Na de invoering van deze regeling kunnen beheerders alleen nog een eenmalige bijdrage krijgen voor de verbetering van

naoorlogse woningen. Voor die tijd bestond de rijkssteun uit een bijdrage in de

exploitatie. Met deze wijziging dwingt de rijksoverheid de corporaties hun reserves meer aan te spreken dan voorheen en legt zij ook een groter deel van de risico's bij de beheerder. De MG 83-57 is inmiddels vervangen, door achtereenvolgens de MG 85-30 en de MG 86-32. De subsidieregelingen voor de verbetering van naoorlogse woningen zijn in de laatste beschikking verbeterd. Nu kunnen bijvoorbeeld ook woningen die minder oud zijn dan 25 jaar (nu: ten minste 15 jaar) worden verbeterd. Deze verruiming in de verbetermogelijkheid van naoorlogse woningen gaat echter ten koste van de verbetermogelijkheden van vooroorlogse woningen.

Politiek is de doelstelling van het ministerie: een grotere financiële verantwoorde-lijkheid van de corporaties bij het onderhoud en beheer van de woningvoorraad, de laatste tijd bij herhaling benadrukt (2). Deze beleidswijzigingen hebben regelmatig geleid tot heftige discussies en botsingen tussen verschillende bij de

In de tweede plaats speelt de ontwikkeling van uitbreiding naar beheer een rol. Het einde van de uitbreidingsplanning en de daarbij behorende hoge bouwprogramma's is in zicht. De aandacht wordt de laatste tijd steeds meer verlegd naar de voorraad en de problemen en het beheer die daarmee samenhangen. Hierdoor krijgen problemen in de naoorlogse woningvoorraad meer nadruk dan voorheen

Ook de omvang en belang van het probleem speelt een rol. De uitkomsten van de Kwalitatieve Woning Registratie (KWR) laten zien dat de situatie van de jongere woningvoorraad veel minder gunstig is dan men dacht. Aangezien het bij de naoor-logse woningvoorraad om 70% van de woningen in de voorraad gaat, raakt het voor-al de overheid en de beheerders zeer.

Verder speelt het spectaculaire karakter van de problematiek een rol. Men hoeft maar te denken aan de verhalen over de verpaupering in de Bijlmermeer, de aftop-ping in Middelburg, of de aangrijpende succesverhalen uit de Amerikaanse Public Housing sector.

De problemen zelf liggen vaak op verschillende gebieden en beinvloeden elkaar soms op een gecompliceerde manier. De belangrijkste problemen die zich in de naoorlogse woningvoorraad manifesteren zijn hieronder in schema 1 weergegeven en zullen in de volgende paragrafen de revu passeren.

WONINGMARKT

Op het gebied van de woningmarkt kunnen drie belangrijke problemen worden onderscheiden namelijk:

- de problemen door een toenemende discrepantie tussen vraag en aanbod; - de toegenomen leegstand en verhuurbaarheidsproblemen;

-het probleem van vraaguitval.

In de eerste plaats het niet aansluiten van de vraag op het aanbod. Dit is een meer algemeen probleem dat in de toekomst bij een stagnerende produktie van woningen steeds sterker zal worden. Dan zal immers op veranderende woonwensen niet meer flexibel kunnen worden ingespeeld door het bouwen van nieuwe woningen. De fric-tieleegstand zal toenemen en zal op zijn beurt weer leiden tot verlaging van het bouwprogramma. Er ontstaat zo een paradox. Terwijl de kwantitatieve woningnood zal afnemen zal de kwalitatieve woningnood toenemen. Niet onwaarschijnlijk is het dan dat die frictie leegstand zich in bepaalde delen van de voorraad zal concen-treren. Daarmee is meteen het tweede probleem gesignaleerd namelijk de toene-mende leegstand en verhuubaarheidsproblemen bij een afnetoene-mende effectieve vraag. Door de net geconstateerde paradox en de ruimte die er geleidelijk gaat ontstaan op de woningmarkt wordt leegstand onvermijdelijk. Woonconsumenten, vooral met hogere inkomens, krijgen immers een keuze tussen verschillende alternatieven. Die keuze zal er echter veel minder zijn voor woonconsumenten met een laag inkomen. Daar ontstaat het risico van een toenemende discrepantie tussen behoefte en effec-tieve vraag. Deze discrepantie wordt versterkt als gevolg van de achterbijvende inkomensontwikkelingen. Men is snel geneigd dit probleem te vergeten te midden van alle juichende verhalen over jonge tweeverdieners en gentrificationprocessen in de centra van de grote steden. Toch zijn de toegenomen huurschulden, de bijbeho-rende huurdervingen en de weerstanden bij renovatie en nieuwbouw tegen te hoge

huren al een indicatie dat ook op dit terrein problemen gaan ontstaan. Schema 1 Belangrijkste problemen naar probleemveld

Probleemterrein Belangrijkste problemen

---ï-:r~~~-~~~~d-~-~;~bï~~~-;~~~~ï~i~ï~~-~~;b~d-bij-~;~~-~

(v

ïr~e~

Woningmarktproblemen 2 Toenemende leegstand en verhuurbaarheidsproblemen . M

Woontechnische

en

Sociale problemen

Exploitatieproblemen

3 Toenemende discrepantie tussen vraag en behoefte

(vraag uitval)

Prijs/kwaliteitsverhouding - service kosten

- dissatisfiers en woning waarderingsstelsel - energie prijzen

2 Negatieve effecten ontwerpkeuzen (vooral meerge-zinswoningen)

- ligging

- functie scheiding

- grootschaligheid (gemeenschappelijke voorzieningen, stookinstallaties, etc.)

- (geluids)overlast

3 Segregatietendenzen in delen van naoorlogse woning-voorraad

4 Gevolgen van segregatie (meestal in samenhang met 2) - daling sociale controle

- vandalisme en kleine criminaliteit

- stigmatisering en leegstand/processen van selectie Complexen in delen van naoorlogse woningvoorraad met negatief exploitatieverloop. Oorzaken:

- instandhoudingskosten hoger en bouwtechnische

staat slechter dan verwachting (KWR)

- baten lager dan verwachting (b.v. huurderving door problemen op andere gebieden)

2 Ontoereikende dekking van instandhouding/verbetering - onderhoudskosten: stijgen

- verbeteringsmogelijkheden/onderhoudsfonds ABR on-toereikend

3 Verevening (verschillen in positie beheerders) 4 Verschillende financiële positie beheerders

WOONTECHNISCHE EN SOCIALE PROBLEMEN

Op het terrein van de woontechnische en sociale problemen kunnen allereerst zaken worden onderscheiden die te maken hebben met de prijs/kwaliteitsverhouding. De slechte prijs/kwaliteitsverhouding in sommige naoorlogse woningcomplexen, waarbij hoogbouw vaak een ongunstige plaats inneemt, zorgt voor een verminderde aantrek-kelijkheid. Men kan bij voorbeeld denken aan service-kosten in de etagebouw waar

bewoners in vergelijking met laagbouw geen extra kwaliteit voor krijgen. Het is ook

de vraag of gezien de lage apreciatie van bewoners voor sommige naoorlogse

verhouding tussen kwaliteit en prijs. In sommige gevallen lijken dissatisfiers, zoals bijvoorbeeld de, al dan niet vermeende, onveiligheid van de Bijlmermeer, de ligging etc. een belangrijkere rol spelen. Met betrekking tot die dissatisfiers, die zorgen voor een ongunstigere prijs-kwaliteitsverhouding is er ook van verschillende kanten op gewezen, dat bijvoorbeeld de hoogbouw niet aansluit bij de woonwensen van de gemiddelde Nederlander.

Een ander probleem wordt gevormd door de negatieve effecten van bepaalde ontwerpkeuzen. Het gaat hier dan vooral om de negatieve effecten van zaken als functiescheiding (wonen-werken), grootschaligheid, anonimiteit en (geluids)overlast. Voor iemand als Alice Colemann vormen dit soort ontwerpaspecten, die volgens haar vooral zijn verbonden aan hoogbouw, zelfs het hart van alle problemen. Alice Coleman heeft de neiging om eventuele andere achtergrondfactoren van vandalisme te negeren en de oorzaak uitsluitend te leggen bij gebreken in het ontwerp. Of die relatie zo sterk ligt moet betwijfeld worden

De sociale problemen die zichtbaar worden in delen van de naoorlogse woningvoor-raad hangen sterk samen met de segregatie die in die delen plaats vindt. Deze segregatie heeft ook te maken heeft met ontwikkelingen op de woningmarkt,

name-lijk de grotere ruimte en mobiliteitsmogelijkheden voor hogere inkomensgroepen, en

de slechte prijs-kwaliteitsverhouding. Door deze segregatietendenzen dreigt een bepaalde groep in de maatschappij met een laag inkomen en een lage maatschappe-lijke status, hier en daar al aangeduid als een 'onderklasse' zich ook in de volkshuis-vesting te manifesteren. Een ander probleem dat verbonden is aan deze segregatie-tendenzen is dat zij voor beheerders aanleiding zou kunnen vormen voor een ver-mindering van de onderhoudsinspanning. Te vrezen is dat sociale beheerders voor een afweging komt te staan tussen bedrijfseconomische en sociale keuzen. Bij de eerste keuze staat een sluitende exploitatie voorop. Bij de tweede keuze staat de responsiviteit voorop voor groepen die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende huisvesting. De bedrijfseconomische afweging is in wezen van de zelfde aard als die welke particuliere verhuurders maken, namelijk intensivering van het onderhoud en huurdersselectie versus minimaal onderhoud en weinig huuropbreng-sten. Een afweging te veel gebaseerd op bedrijfseconomische overwegingen zou wel eens voor negatieve sociale gevolgen kunnen zorgen. Problemen voor beheer van

delen van de naoorlogse woningvoorraad liggen vooral in de negatieve gevolgen die

met segregatie gepaard kunnen gaan. De belangrijkste zijn een daling van sociale

controle, een toename van vandalisme, kleine criminaliteit en stigmatisering, leeg-stand en processen van (zelf) selectie die daarmee samenhangen.

EXPLOIT ATlEPROBLEMEN

Op het gebied van exploitatie is in eerste instantie het negatief exploitatieverloop van sommige naoorlogse woningcomplexen een probleem. Uit beschikbare gegevens blijkt dat ruim 20% van de complexen die in beheer zijn bij non-profit instellingen een negatief exploitatie resultaat vertonen. Oorzaken hiervan kunnen zijn achter-blijvende baten door bij voorbeeld huurderving of te hoge lasten. Bij dat laatste

speelt een rol dat de instandhoudingskosten en de kwaliteit van de voorraad nega-tiever uitvallen dan verwacht. Vooral de laatste KWR resultaten geven steun aan de veronderstelling dat ook de jongere voorraad meer gebreken vertoont dan aanvanke-lijk was gedacht.

Een probleem dat hiermee samenhangt is de ontoereikende dekkingsmogelijkheden voor instandhouding en verbetering. In dit verband is vooral door beheerders herhaaldelijk gewezen op de te lage onderhoudsnorm en de verslechtering in de verbeterregeling na de invoering van de MG 83-57. Ook aan het aanspreken van de Algemene bedrijfsreseve zitten uiteindelijk grenzen. De kosten van onderhoud zullen de komende jaren bovendien gaan stijgen. De woningvoorraad veroudert en de loonkosten en kosten van materialen stijgen terwijl de arbeidsproduktiviteitstijging in de bouw achter blijft bij andere sectoren. Verder is de woninggrootte van 1945 tot 1980 toegenomen en verschuift de aard van de werkzaamheden. In plaats van onderhoud aan traditioneel gebouwde woningen in laag- en middellaagbouw vinden steeds meer werkzaamheden plaats aan woningen met nieuwere bouwsystemen en aan hoogbouw. Met de invoering van de MG 86-32 is in ieder geval gedeeltelijk aan de klachten van beheerders tegemoet gekomen.

Een ander belangrijk obstakel is gelegen in het principe van de verevening van de financiële complexmiddelen. Een probleem is hier de gedachte dat complexen met weinig onderhoudskosten complexen met veel onderhoudskosten kunnen steunen. Dit gaat alleen op bij een corporatie met een evenwichtig opgebouwd woningbestand. De corporaties vertonen onderling echter grote verschillen wat betreft de samen-stelling van hun woningbestand en dus ook in de onderhoudskosten waar zij voor staan. Bekend zijn de problemen bij sommige gemeentelijke woningbedrijven die door hun verouderd woningbestand in grote financiële zorgen zijn gekomen.

Verwant aan het vorige is het verschil in financiële positie van beheerders. Hierdoor hebben zij niet dezelfde mogelijkheden op het terrein van verbetering en onderhoud. Deze verschillen in financiële positie hoeven overigens niet alleen ontstaan te zijn uit een verschil in woningbezit. Ook andere zaken kunnen een rol spelen zoals de kwaliteit van het management, eerdere verbeteringsinspanningen (b.v. stadsver-nieuwing) en uiteenlopende responsiviteit voor lagere inkomensgroepen.

OPLOSSINGEN?

Alhoewel er inmiddels al legio oplossingen voor de hiervoor beschreven problemen zijn aangedragen is de samenhang daartussen nog lang niet altijd goed doordacht. Wel wordt veelvuldig een 'integrale benadering' aanbevolen maar wat daar precies onder moet worden verstaan is nog niet geheel duidelijk. Duidelijk is wel dat oplos-singen veelal gericht zijn op het wegwerken van deelproblemen. Zo is sloop en/of uitplaatsing een oplossing voor de beheerder maar niet voor de bewoner. Bovendien kan zo ook het probleem naar andere beheerders worden verlegd. Zoals al is opge-merkt komen ook sociale verhuurders net als particuliere verhuurders voor het dilemma tussen bedrijfseconomische en sociale afwegingen te staan en binnen bedrijfeconomische afwegingen op dilemma's van onderhoud en huurdersselectie. Voor particuliere verhuurders is die afweging niet moeilijk, daar staat immers het

rendament voorop. Sociale verhuurders zouden, in een ruimere woningmarkt, echter kunnen proberen deze dilemma's op andere sociale verhuurders af te wentelen. De situatie in Helmond, waar enige corporaties weigerden etnische minderheden te huisvesten en die taak onevenredig op één corporatie terecht kwam, lijkt hier een illustratie van.

Zelfs een drastische facelift van bepaalde complexen kan er voor zorgen dat het probleem alleen wordt geschoven naar andere complexen die er dan ongunstig uitspringen. Veel oplossingen zijn zo deeloplossingen. Over de samenhang van problemen en de effecten van bepaalde maatregelen is nog maar weinig bekend. In schema 2 zijn de belangrijkste oplossingrichtingen gerangschikt.

EEN PLAATS OP DE POLITIEKE AGENDA

De naoorlogse woningvoorraád heeft zich de laatste tijd in snel tempo een plaats op de politieke agenda veroverd. Dat was in niet onbelangrijke mate te danken aan het sterke offensief dat vanuit belangengroepen in de volkshuisvesting, vooral de koepelorganisaties van de woningcorporaties, is ingezet. Deze belangenorgani-saties (woningcorporaties, gemeenten, bewonersorganibelangenorgani-saties, vakbonden en bouwers) hebben zich ook gezamenlijk sterk gemaakt voor een aantal eisen op het terrein van de naoorlogse woningvoorraad. RAVO adviezen uit 1986 om de financiële inspanning

op het gebied van de naoorlogse woningvoorraad te vergroten illustreren dit (4). De vraag is hoe blijvend deze politieke aandacht is. De voorwaarden er voor zijn in ieder geval niet erg gunstig. In de eerste plaats zijn er natuurlijk de bezuinigingen die een ernstig obstakel vormen voor de ontwikkeling van een nieuw en geldverslin-dend beleidsveld. De heersende ideologie van een terugtrekkende overheid maakt dat obstakel niet kleiner. In de tweede plaats zal de afnemende politieke betekenis van de volkshuisvesting zoals die de laatste jaren te zien is een obstakel vormen voor het opzetten van nieuw beleid. Dit wordt nog versterkt doordat de discussie over doelstellingen en nieuwe wegen in de volkshuisvesting al jaren stokt. Ook de consensus over waar het met de volkshuisvesing naar toe moet is de laatste tijd

gering. Deze combinatie van gebrek aan politieke aandacht en consensus met

onvol-doende discussie over doelen en vernieuwingen in de volkshuisvesting is niet bevor-derlijk voor een vlot lopend beleidsproces.

Tenslotte vereisen de problemen waar de volkshuisvesting n.J voor staat nieuwe

instrumenten en beleidsomschakelingen. Dat betekent dat oude structuren moeten worden doorbroken en weerstanden overwonnen moeten worden. Zeker in de volks-huisvesting met zijn enorme hoeveelheid regels en structuren geen kleinigheid. Er is een neiging om het bestaande kost wat kost te verdedigen zeker tegen de komende bezuinigingen. Zo'n defensieve tactiek moet echter noodzakelijkerwijs leiden tot afbraak van oude structuren en oud beleid zonder dat er iets nieuws voor in de plaats komt. Voor een blijvende plaats van het beleidsterrein van de naoorlogse woningvoorraad zal nog heel wat overhoop gehaald moeten worden.

Schema 2 probleem terrein

Belangrijkste oplossingsrichtingen naar probleem veld Belangrijkste oplossingsrichtingen

I Terughoudendheid bij bouwen

2 Positie van complex op woningmarkt verbeteren

- splitsing

Woningmarktproblemen - verruimen toewijzingscriteria (zowel m.b.t. woning

Woontechnische en Sociale problemen Exploitatieproblemen NOTEN als m.b.t. huurder) - huurverlaging

3 Vraaguitval oplossingen? (IHS, inkomenspolitiek)

Aantrekkelijkheid complex vergroten via algemene maatregelen

- groot onderhoud/verbetering

- huurverlaging

-markt maatregelen (zie eerste blok)

2 Specifieke ingrepen tegen negatieve effecten

- individualiseren gemeenschappelijke voorzieningen - compartimentering

- scherpere scheiding openbare/privé ruimtes

vandalisme bestendige constructies en creëren

'defensible space'

- aantrekken bedrijvigheid (ongedaan maken ongun-stige ligging en soc.-ec. zwakkere positie bewoners)

3 beheer van gebouwde omgeving

- stedelijk beheer

- participatie van bewoners bij beheer (Public Housing VS)

- andere doelgroepen aantrekken - uitplaatsing

- inplaatsing/woonruimteverdeling - woon maatschappelijk werker m/v - sloop

1 Verhogen onderhoudsnorm 2 Aanpassen verbeterregeling

- meer uitwisselingsmogelijheden - verruimen geldelijke steun

- kortere termijnen dan 25 jaar bij verbetering 3 Onderhoudsplanning en verhoging interne

bedrijfseffi-ciëntie

4 Vangnet constructies herinvoeren (renteloze leningen) 5 Sloop en vervangende nieuwbouw

6 Verscherpen financieel toezicht door derden

(I) Dit artikel is een bewerking van een inleiding die de auteur over dit

onder-werp heeft gehouden. Hij dankt ir. H.M. Koolma, ir. H. Kroes en ir. H. Westra voor hun commentaar op de eerste versie van die inleiding. De inleiding was gebaseerd op een onderzoek dat de auteur samen met anderen

loM.Overboom, H. Westra, De naoorlogse woningvoorraad onderzocht: een trend en programmeringsstudie, Delftse Universitaire Pers, Delft, 1987.

(2) zie de inleiding van ex-Staatssecretaris Brokx op de studiedag van het NCIV

over innovatie (voor een verslag van dat congres Volkshuisvesting, nummer 4, 1986).

(3) zie voor een overzicht van dat belangenoffensief met betrekking tot de

naoorlogse woningvoorraad en de coalities die er mee gemoeid zijn: Klijn, E.H., H.M. Koolma, Coalitievorming in de volkshuisvesting: het spel om de

knikkers, Stedebouw en Volkshuisvesting, 1987/ l.

(4) zie RAVO advies inzake exploitatie problemen na-oorlogse woonwijken,

adviesnummer 233, 30 mei 1986. Ook RAVO advies inzake beleidsvoornemens tot het voorraadbeleid, Zoetermeer 1986, adviesnummer 137.

WAT IS ER MIS MET DE WONINGVOORRAAD?

De kwaliteit van de woningvoorraad en de behoefte aan herstel en verbetering A.F. Thomsen

Het is al in veel publikaties voorspeld: de komende jaren zal er een verschuiving in de bouwproduktie optreden van uitbreiding naar instandhouding van de bestaande voorraad. Minder nieuwbouw, meer onderhoud, verbetering, aanpassing en zo nodig vervanging. Inmiddels begint de verschuiving zichtbaar te worden in de omzet van de bouwbedrijven. Een recent EIB-onderzoek geeft weliswaar aan dat er over het geheel genomen in de afgelopen jaren niet zoveel is veranderd, maar dat die

verschuivingen er op basis van de huidige programma's wel zullen komen

0).

Nu is

dat wel vaker gezegd, want op basis van de programma's van de rijksoverheid valt die verschuiving al enige tijd te voorspellen. Voor de realisatie is evenwel meer nodig dan beleidsvoornemens: de rijksoverheid is immers niet de enige partij in de volkshuisvesting. Gemeenten, verhuurders, huurders en eigenaar-bewoners hebben minstens evenveel invloed op wat er uiteindelijk met de woningvoorraad zal gebeuren, een en ander afhankelijk van hun behoeften. En vooral van hun mogelijk-heden, want daar zit de kern van het probleem.

Behoefte is er genoeg. De stadsvernieuwing heeft nog steeds een hoge prioriteit en

ook de verbetering van de naoorlogse woningvoorraad heeft inmiddels de nodige aandacht. Dat het niet pluis was met de naoorlogse woningvoorraad was al eerder bekend. De woningcorporaties klagen al jaren over onvoldoende middelen voor het nodige onderhoud. Inmiddels zijn zaken als betonrot, leegstand, aftoppen en sloop van naoorlogse woningcomplexen niet alleen voer voor de tv en de borreltafel, maar ook voor onderzoekers en is de subsidieregeling voor de verbetering van naoorlogse woningwetwoningen voor de 6e maal ingrijpend gewijzigd.

Maar hoe zit het werkelijk met de kwaliteit van de naoorlogse voorraad? Gaat het alleen om een beperkt aantal "misbaksels" of zit het over de hele linie fout; is groot onderhoud in het algemeen voldoende of zijn structurele maatregelen nodig? Voor de beantwoording van die vragen zijn op onderzoek gebaseerde gegevens nog steeds schaars. Daarvoor is niet alleen inzicht in de conditie van de woningvoorraad nodig, maar ook een diagnose van de aandoeningen, receptuur voor de genezing en dekking van de ziektekosten. Het hiernavolgende bevat een verkenning van de stand van zaken.

DE CONDITIE

Van de 5 miljoen woningen die de Nederlandse woningvoorraad op dit moment telt is een derde vooroorlogs en tweederde naoorlogs. Van de vooroorlogse voorraad bestaat eenderde uit meergezinswoningen, bijna geheel behorend tot de huursector en tweederde uit eengezinswoningen, die voor tweederde in het bezit zijn van eigenaar-bewoners. De vooroorlogse sociale sector is maar beperkt van omvang. Aan de omvang van het aantal in de afgelopen jaren uitgevoerde

woningverbete-ringen naar aantal maar vooral naar investering valt dat niet af te leiden: het merendeel van de vooroorlogse sociale huurwoningen heeft inmiddels een ingrij-pende verbeteringsbeurt gehad. Dat kan van de particuliere sector bepaald niet

gezegd worden. In verhouding tot de omvang blijft de verbetering beperkt, althans

voorzover het gesubsidieerde ingrepen betreft, tot 'klussen' in de koopsector.

Particuliere verbeteringen in de huursector van enige omvang waren tot voor kort

uitzonderingen op de regel dat de verbeteringsbereidheid in die sector omgekeerd

evenredig is aan het kwaliteitstekort.

De naoorlogse voorraad bestaat voornamelijk uit koopwoningen en sociale huur-woningen, die qua omvang van vergelijkbare grootte zijn. Van de naoorlogse voor-raad is nog geen derde als meergezinswoning gerealiseerd, waarvan het merendeel

in de non-profithuursectorj de eengezinswoningen in deze voorraad zijn voor meer

dan de helft koopwoningen. De berichten uit de vakpers over de problemen met

naoorlogse woningen komen tot nog toe voornamelijk uit de sociale sector. Wellicht

is dat toe te schrijven aan het feit dat de woningcorporaties en hun koepels de

publiciteit hierover ook niet bepaald hebben geschuwd, want uit de KWR blijkt dat

de kwaliteit van de particuliere huur sector nauwelijks en van de koopsector weinig

beter is. Een andere uitsplitsing naar eigendomsverhouding en kenmerken is in tabel

I te zien.

Tabel 1 Kwaliteitsachterstand volgens Behoefteraming stadsvernieuwing

bouwteehn iech tekort woontechnllch tekort bouwteclYlbch tekort

---

-- eiaendoma-eateaorie/ bouwper iade Sociale huurwoninaen tot •• l aantal wonlnaen voor 1945, 195 000 1945-1970 1 000 000 1970 676 000 ~to~t~ •• -I~---l 871 000 Particuliere huurwon. voor 1945 1945-1970 na 197'0 54_ 000 30B 000 209 000 aemidde1d

kwali tel ta-tekort. (aewoaen) • 12,1 ~ 9,B 3,3 7,7 20,3 11,2 2,9 totaal 1 061 000 14,3 Aana.kocht :-be-z"", t - - -tot.S_I ___________ 50 000 __ 26-'.,_, __ _ Eieen woninaen voor 1945 1945-1970 1970 totaal Alle woninaen 797.000 13,4 710 000 6.8 689 000 2,8 2 196 000 7,9 voor 1945 1 568 000 16,0 1945-1970 2018000 8,9 -'n~ ___ 1~970__'_ ________ ' ...:...5'.4 000 3.0 totaal 5 178 000 9.3 totale he ratel-aemiddeld

kwali tel

ta-koaten tekort S 1n f ,mrd.· (aewoaen} 1.6 3.8 S 7,0 1,5 1,7 __ __ _ w· _ __ _ _ _ 1,4 _ 10,3 1,5 totale verbeter-koeten 1n ! rnrd.-0,6 1,0 0,-.2,0 8,7 8,6 3,1 2,4 4,8 0,8 O-,-, __ __ -O~ ~_. _ _ _ O,I 11,5 6,0 4,0 0,9 ____________________ _ 12,5 5,0 2,0 19,5 23,7 V~.4 _,I 1,7 O,S 0,2 O,B

',-1,7 O,B 1,-0, -0,2 2,0 5,1 2,2 0,7 KWR-onderzoeka- 8ehoefte-,",:6.i;;t-"~",d""·v~---,~,,,6-;-,:~"'~1'~ - .. mrd.- Ir\r'd.· 3.6 31 ~ 8,2 69 9,0 2,-79 21 9,9 63 5.7 37 15,6 100 22,5 58 16,3 42 2,5 22 S 8,7 78 B,7 2,8 76 2_ 12,5 64 7,0 36 19,5 100 23,7 56 18,5 44 42,2 __ • _2,3 _ . _ . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ B,O w _ _3B,B _ _ _ 100 42,2 100

De voornaamste informatiebron over de woningvoorraad is vanaf 1899 de Algemene

Woningtelling en vanaf 1961 het Kwalitatieve Woningonderzoek dat inmiddels voor

de derde maal is gehouden. Na herhaaldelijk te zijn aangekondigd is inmiddels het

rapport van het complete KWR 1985 gepubliceerd (2). Tot vorig jaar diende het pas

in 1980 gepubliceerde KWO 1975 als enige informatiebron voor het beleid, maar

daarop bestond veel kritiek (3). In het Meerjarenplan Stadsvernieuwing 1983-1987

1983. Een eerder door het RIW uitgevoerd onderzoek naar de kwaliteit van de woningvoorraad 1945-1975 (4) leverde al de nodige twijfels over de betrouwbaarheid van deze raming op (5). Vorig jaar bleek uit de eerste resultaten van het KWR dat het geschetste beeld inderdaad veel te rooskleurig was geweest (6). De belangrijkste conclusies waren dat:

- de kwaliteit van de woningvoorraad aanmerkelijk slechter is dan in de behoefte-ramingen werd aangenomen;

- het rijksbudget derhalve op te lage ramingen was gebaseerd;

- het KWR wel inzicht geeft in de aard en omvang van de problemen, maar niet in de oorzaken ervan;

- de vertaling van kwaliteitsregistratie naar behoefteraming de nodige vraagtekens oplevert: het K WR als een oncontroleerbare trucendoos?

Wat dat laatste betreft geeft het recentelijk gepubliceerde K WR-rapport nu meer inzicht. Het bevat naast de eigenlijke KWR-resultaten een apart deel waarin de Behoefteraming MPS wordt uiteengezet. Beide onderdelen geven overigens verschil-lende uitkomsten te zien op grond van een verschilverschil-lende interpretatie van de betrouwbaarheid van het basismateriaal van de K WR. Daarmee zijn de eerder gebleken verschillen tussen de KWR en de behoefteramingen in het MPS verklaard. De KWR-opname

De K WR is uitgevoerd middels 5 achtereenvolgende steekproeven naar gemeente-grootte, te beginnen bij de vier grote steden. De laatste steekproef omvatte de gemeenten kleiner dan 10.000 inwoners. Het ligt in de bedoeling om dezelfde woningen eens in de vijf jaar op te nemen zodat ook de kwaliteitsontwikkeling kan worden geregistreerd. Elke steekproef bestaat uit ongeveer 5000 woningen welke door daartoe geïnstrueerde -maar niet bouwkundig geschoolde- enquêteurs werden bezocht; 10% daarvan zijn ook door bouwtechnisch geschoolde deskundigen beoor-deeld. Met deze deskundigen-opnames vond een "vertaalslag" van de enquêteurs-opnamen naar herstelkosten plaats. Op deze wijze hoopten de onderzoekers met relatief weinig deskundigen-opnames toch een grote steekproefomvang -veel groter dan de plm. 2000 van het KWO 1975- te bereiken. Door de enquêteurs is de conditie van 12 bouwdelen geschat. De deskundigenopnames zijn veel uitgebreider uitge-voerd maar beperken zich tot bouwtechnisch herstel. Fundering, bedekking van platte daken en gemeenschappelijke ruimten zijn niet in de herstelkostenschatting opgenomen, evenmin als woontechnische gebreken en geriefsverbetering.

Methodisch zit in de vertaalslag van enquêteurs via deskundigen naar herstelkosten de zwakke schakel van het KWR. Voor de opstelling van de behoefteraming bleken de enquêteursopnamen inmiddels onvoldoende bruikbaar.

Om de invloed van de woninggrootte te elimineren en de woningkwaliteit onderling vergelijkbaar te maken zijn naast de nominale herstelkosten ook de 'relatieve herstelkosten' berekend, d.w.z. de herstelkosten als percentage van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. Merkwaardigerwijs is bij deze berekening geen gebruik gemaakt van de huidige strikte normen voor de kosten van vergelijkbare nieuwbouw, maar zijn verschillende m2-prijzen voor koop en huurwoningen ingevoerd, hetgeen een forse methodische vertekening tot meer dan 20% verschil kan opleveren: te

lage relatieve herstelkosten -en dus een te hoge kwaliteitswaardering- voor

koop-woningen en andersom voor huurwoningen. Een vertekening dus die op dit politiek

gevoelige punt niet zonder betekenis is!

Evenals het KWO 1975 en de daarop gebaseerde behoefteramingen zijn de relatieve

herstelkosten vervolgens in kwaliteitskiassen en daarmee corresponderende

ingreepniveau's ingedeeld. Hoewel KWO 1975 en KWR 1985 methodisch enigszins verschillen maakt dat een vergelijking mogelijk (zie tabel 2 en figuur 1).

Figuur 1 Vergelijking verdeling in herstelkostenklassen K WO-K WR

'"

"- a-0 ~ ::<: 1980 100 80 60 40 20

o

00 a- "-b 00

a-g

5

Vl ' "-~ Zvi :::E~ 1981 1983

r--, r--,

I I I I I _I I _I I I I I I I I I I I I I _I I

I

I

~

~

I I L-.J

L.J

Voorraad 1975-1976 De resul ta ten

'"

"-

'""00

00 .- a-a-

g--Vl.-, -.::X: "-000 g~ :::E::: >::<: 1983 1985 0

'"

~ ~~ :::E~ 1985

,---,

I

,

I I I I I I

~

~

I ' - - - - J VoorraJd 1983-1984

'"

00

a:

a- a-:x: Vl"':' ~ " - 0 0 ::<: :::E~ 1986 1986 r---'

,

J I I

,

I I I

~

I

Voor het herstel van de woningvoorraad zou volgens de gegevens van het KWR 1+7

t

miljard gulden nodig zijn. Alleen het bouw technisch herstel zou ruim 1+2 (MPS) of

bijna 38 (K WR) miljard gulden vragen. Ter vergelijking: de jaarlijkse investeringen

in nieuwbouw van woningen bedragen op dit moment zo'n 9 miljard en in herstel,

verbouwen onderhoud zo'n 5 miljard gulden.

Bijna de helft van de Nederlandse woningvoorraad van ruim 5 miljoen woningen

bevat min of meer ernstige gebreken. Ruim een kwart miljoen woningen (5%) is

Tabel 2 Vergelijking verdeling over verschillende herstelkostenklassen KWO/KWR/MPS'en en vanaf 1980

Nota- MPS- MPS- MPS

-~ron: KWO-75 S&D-81 83-87 KWft.o.85 86-90 KWH-SS 67-91

peiljaar: 75/76 75/76 76 83 84 (1-1 II) 84(J.m) 84 84

d.d.: .

..,

81 83 85 85 86 86

inareepniveau: beoorcl. : kl •• se:

&oed _- 1 _~~:~

_J

70,4 !~} 70 !~} 65 !~} 70 22.1}63.4 21} 52 ~:~}67.6. 70

klein herstel - redelijk - 1-10 41,3 • 31

(aroot-onderhoud - mati& - 10-20 _{12,0 }}

19'7} 17,8 } { 20-30 8,1 25 9

..

9,1 34 8 7,8 aroot 11llrijpend- . 26 27 23 43 3,5 30,8 25 herstel herstel slecht _40-50 3:>-40 3_2,.5 ₃ I 4,0 • 2.0 1,7 { 50-60 1,6 } }::: } 1,8 _{}::: } 1 '6} sloop; . 60-70 0,9

volledil herstel - zeer ?O-BO _{0,7 3.8} 4 7 5

niet verantwoord slecJ:at eo-90 0,2 90..,00 0,4

Drie categorieën vallen op door de omvang van de benodigde herstelkosten: de vooroorlogse eigen woningen (12 mrd gulden), de vooroorlogse particuliere huur-woningen (8,7 mrd) en de naoorlogse sociale woningbouw (ook 8,7 mrd). In de laatste categorie gaat het gemiddeld beschouwd om niet zulke hoge bedragen maar speelt vooral het grote aantal woningen een rol. Uit de leeftijdsopbouw van de huidige woningvoorraad is dat ook wel af te leiden (zie figuur 2): het hoge aandeel jonge woningwetwoningen is daarin evident. Toch zijn ze gemiddeld nog wat beter dan beleggerswoningen. De snelle verslechtering van -vooral- eengezinshuurwoningen gebouwd tussen 1960 en 1970 is bepaald zorgwekkend. Wat dat betreft blijken de bange vermoedens uit het eerder genoemde RIW-onderzoek maar al te zeer bewaar-heid.

Het nu gepubliceerde complete beeld blijkt wat de kwaliteitsklasse-verdeling betreft maar weinig af te wijken van het KWO 1975. In plaats van een afname van het Kwaliteitstekort zoals in de eerdere behoefteramingen was vooruit berekend lijkt het alsof er sinds de toestand van 1975 weinig veranderd is. Maar dat is

bepaald niet zo: in die tussentijd zijn er 877.000 woningen bij gekomen (+20%),

werden er 110.000 merendeels slechte woningen onttrokken (-2

t

%), werd bijna een

half miljoen woningen (11 %) gesubsidieerd (ingrijpend) verbeterd en werd in totaal

zo'n 20 miljard gulden geïnvesteerd in herstel en verbouw (7). Blijkbaar gaat het

vervalproces in de woningvoorraad harder dan de toch sterk gegroeide verbeterings-inspanning. In vergelijking met het KWO 1975 is het aantal woningen dat in aanmer-king komt voor "groot-onderhoud" ('relatieve' herstelkosten = 10-20% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw) zelfs aanmerkelijk gestegen (van 12 naar 18%). Een beknopte weergave van de resultaten levert het volgende beeld.

Produktie-behoef te-relatie

Als woningen met weinig herstel en woningen waarvoor herstel niet meer verant-woord zou zijn <Categorie 'sloop') uitgeselecteerd worden resteert een potentieel aan woningen die voor verbetering in aanmerking komen. In figuur 3 zijn deze woningen afgezet tegen de verbeterproduktie in 1984 (8). In verhouding tot de behoefte blijkt de produktie dus veel te laag. Hoewel buiten de geldende subsidie-regeling vallend zijn er kennelijk toch nog aardig wat woningen in de voorraad van na 1970 verbeterd!

Figuur 2 Woningvoorraad 1984 - leeftijdsverdeling

,

\

I

\

,

\ .

,

I \ \

,

,\

,

\

I':

j_._

.

-c~'

- - - _0

- - r

31

~I

en

koop

.

huur

WO-I[

Figuur 3 Produktie als percentage van behoefte

20

10

o

Eigendom en bouwjaar

De leeftijd vormt de belangrijkste verklarende factor voor de kwaliteit van woningen. Dat stemt aardig overeen met de gangbare vervaltheoriën en zal make-laars, ziekte verzekeraars en tweedehands-autohandelaren allerminst vreemd in de oren klinken. Het verband is alleen niet rechtlijnig en de spreiding per leeftijds-klasse is groot. Opvallend blijft wat dat betreft de sterke toename van de herstel-kosten van jongere woningen: tussen het tiende en het twintigste levensjaar blijken deze te verdubbelen, d.w.z. met name in de periode waarin volgens de woningcor-poraties onderhoudskosten optreden die niet uit de normale onderhoudsnorm gedekt kunnen worden en ook (nog) niet subsidiabel zijn.

Figuur 4 Gemiddelde herstelkosten naar combinatie van eigendomscategorie en bouwjaarklasse - - - -

_

looapMcIof

..

-ponc_._

\

"

\

,;

' /

Een tweede belangrijke verklarende factor vormt de eigendomscategorie: 70% van

de eigen woningen en corporatiewoningen verkeert in een goede tot redelijke staat, tegenover slechts 38% van de particuliere huurwoningen. Deze laatste categorie omvat zowel absoluut als relatief de meeste slooprijpe woningen. Ook de gemeen-tewoningen komen er niet zo best uit, hetgeen naar alle waarschijnlijkheid valt toe te schrijven aan de slechte kwaliteit van het onverbeterde aangekochte bezit.

In tegenstelling tot de gangbare bewering dat beleggers zich vooral richten op de vraag naar woningen met een hogere kwaliteit blijken beleggerswoningen slechter uit te pakken dan woningwetwoningen, de gemiddeld jongere leeftijd (beleggers stoten oudere woningen die duur in onderhoud worden bij voorkeur af) ten spijt. Woningtype

Wat de invloed van het woningtype betreft bleek de galerijwoning er uit de eerste KWR-gegevens wat gunstiger uit te komen dan de naoorlogse eengezins- en portiek-etagewoning. Bij een nadere analyse van de jaargangen 1960-1970 blijkt niet zozeer de ontsluitingsvorm als wel de stapeling: het onderscheid eengezins/middelhoog (vnl. portieketage)Jhoogbouw (vnl. galerij) verklarend te zijn. De bouw technische herstelkosten (vooral balkon en galerij) van hoogbouw zijn volgens de rapporteurs gemiddeld bepaald niet verontrustend en lager dan middelhoogbouw waarvan de kosten op zich weer lager liggen dan van eengezinswoningen. Overigens zal het feit dat gestapelde bouw relatief minder m2 onderhoudsgevoelige schil heeft dan laag-bouw daaraan niet vreemd zijn. Van de corporatiewoningen heeft 6,2% van de hoog-bouw, 10% van de middelhoogbouw- en bijna 15% van de eengezinswoningen ingrij-pend herstel nodig of erger. De toestand van beleggerswoningen is over het alge-meen nog iets slechter.

Bouwdelen, onderhoud en prijs/kwaliteitsverhouding

De snelle veroudering van vooral eengezinswoningen uit de bouwjaarklasse 1969-1970 ontstaat volgens de rapporteurs onder andere door een slecht en onjuist materiaalgebruik en een ondeugdelijke en ingewikkelde detaillering. Uitpandige onderdelen blijken over de gehele linie slechter dan inpandige. Slechts een kwart van de vooroorlogse woningen heeft goed buitenschilderwerk en een kwart slecht. Bij de naoorlogse woningen is krap de helft goed en 10% slecht. Iets minder slecht maar vergelijkbaar komen de buitenkozijnen en -ramen uit de bus. Niet onverwacht

is het schilderwerk in de particuliere verhuur sec tor verreweg het slechtst en in de

corporatiesector het minst slecht. De eigen woningen zitten daar tussen in. Een nadere uitsplitsing (9) tussen woningen van corporaties en beleggers uit de jaargang

1960-1970 bevestigt het eerder weergegeven beeld (tabel 1). De samenhang tussen

de conditie van het buitenschilderwerk (en de buitenkozijnen) en het

bewoners-oordeel over het onderhoud is overigens evident, waarover hierna meer. Ook hieruit

blijken beleggerswoningen, ondanks het veel hogere huurniveau, duidelijk slechter te scoren dan corporatiewoningen. Uit een nadere anlayse van de verhouding tussen herstelkostenklasse en verkoopwaarde/huurprijs blijkt een duidelijk verband tussen prijs en kwaliteit. Een nadere uitsplitsing lijkt daarom interessant, maar ontbreekt vooralsnog.

Warmte-isolatie

In het merendeel van de vooroorlogse maar ook in een groot deel van de naoorlogse

woningen ontbreken de meest wezenlijke isolatievoorzieningen. Niet onverwacht

scoren de eigen woningen wat isolatie betreft het beste en de particuliere

omgekeerd, zodat herstel en isolatie veelal samen op zal kunnen gaan. Ook wat dat betreft bevestigd het KWR de ervaringen uit de praktijk.

Tabel 3 Conditie buitenschilderwerk en onderhoudstoestand van corporatie en beleggerswoningen jaargang 1960-70

eengezins middelhoog hoogbouw

96-verdeling

goed-ma tig-slecht goed matig slecht goed matig slecht goed matig slecht

bui tenschilderwerk: corporatie i.belegger onderhoudstoestand (bewonersoordeeI) corporatie i.belegger Basisgebreken 44 37 54 47 45 44 29 32 11 19 17 21 50 42 55 45 41 49 27 36 9 9 18 19 56 52 63 62 37 45 26 21 7 3 11 17

Er zijn nog bar veel woningen met basisgebreken, d.w.z. gebreken die de bewoon-baarheid in ernstige mate schaden en die bij huurwoningen zgn. "nulpunten" opleve-ren. Onrustbarend is de omvang waarin vocht en schimmelplekken van meer dan een kwart m2 blijken voor te komen: in meer dan 800.000 woningen oftewel in een kwart van alle vooroorlogse en in een achtste van alle naoorlogse woningen werd vochtoverlast als een basisgebrek geconstateerd!

Waarschijnlijk niet zonder enige samenhang hiermee komt het ontbreken van venti-latiemogelijkheden (150.000 woningen) op de tweede plaats. Het binnenklimaat vormt -met name in de jongere naoorlogse voorraad- een uitdijend probleem. Een analyse naar het samengaan van isolatie en vochtproblemen levert een opvallend resultaat op: op landelijk niveau valt het vaak veronderstelde verband tussen (na)-isolatie en een toename van vochtproblemen niet te constateren.

Bewonersoordeel: in het algemeen juist

Bewoners blijken de onderhoudstoestand van hun woning over het algemeen goed in te schatten. Er blijkt een hoge correlatie tussen bewonersoordeel en relatieve herstelkosten te bestaan. Dat is tenminste opmerkelijk, want het is wel eens anders beweerd!

Over de geluids- en warmteisolatie valt het bewonersoordeel sterk negatief uit, waarbij in het laatste geval een samenhang met het ontbreken van isolatievoorzie-nigen aanwezig is. Het slechte oordeel over de geluidsisolatie betreft maar liefst de helft van alle woningen, ongeacht de ouderdom. De desbetreffende lawaai-overlast komt overigens merendeel uit de directe woonomgeving met het verkeer als belang-rijke boosdoener.

De MPS-behoefteraming

Het belangrijkste doel van de K WR is het bieden van een basis voor de besteding van rijksmiddelen voor onderhoud en herstel van de woningvoorraad. Op basis van de KWR-gegevens zijn daartoe behoefteramingen opgesteld.

Bouwtechnisch herstel gaat in de praktijk meestal samen met woontechnische verbeteringen. Uitgedrukt in investeringen bestaat het overgrote deel van de gesub-sidieerde verbeteringsplannen in de vooroorlogse sector uit een combinatie van bouwtechnische en woontechnische verbeteringen. In de naoorlogse voorraad is dat nog altijd de heeft (IO). Welk percentage van de verbeteringskosten aan woontech-nische verbeteringen valt toe te rekenen is niet bekend. Enkele jaren geleden werd voor de huurberekening nog uitgegaan van de helft.

Volgens de K WR-rapportage bleek het nog niet mogelijk om de woontechnische herstelkosten direct uit het onderzoeksmateriaal af te leiden. Dat ligt deels aan de registratiemethodiek omdat de enquêteursopnamen daarvoor te weinig of te weinig betrouwbare gegevens bevatten, deels aan het feit dat er tussen registratie en waardering in kosten enkele bewerkingen nodig zijn. De stap van registratie van kwaliteitskenmerken c.q. -gebreken naar behoefteraming is niet zonder meer op rekenkundige wijze te maken. Daarin ligt de belangrijkste beperking van het statis-tisch onderzoek als de K WR: Als tussenstappen dienen normering van de gewenste kwaliteit (referent ie niveau) en waardering van de daarvoor benodigde inspanning (in kosten of sancties bijv. sloop) plaats te vinden.

Wat de behoefte aan bouwtechnisch herstel betreft heeft deze bewerking al impli-ciet bij de opname plaats gevonden, waarbij voor de belangrijkste bouwdelen de conditie en de herstelkostenklasse werden geschat (zie hiervoor). Op basis daarvan zijn de herstelkosten in de K WR-rapportage berekend. Voor de herstelkosten van o.a. de fundering en de woontechnische gebreken was dat niet mogelijk. In feite zijn er voor het ramen van die kosten ontwerpen nodig omdat het verhelpen van woon-technische gebreken vrijwel altijd plattegrondwijzigingen nodig maakt. De praktijk wijst overigens uit dat daarin -afhankelijk van het gekozen verbeteringsniveau- een aanzienlijk deel van de verbeteringskosten gaat zitten. Dat maakt het schatten van verbeteringskosten op basis van alleen opnamegegevens meestal tot een gok. Desondanks presenteerden de achtereenvolgende MPS'sen ook een raming van de behoefte aan woontechnisch herstel. Voor de recente berekening daarvan werd ui tgegaan van alleen de deskundigenopnamen van de K WR en dus van een kleine steekproef (vergelijkbaar met die van het KWO 1975 terwijl juist de kleine steek-proefomvang daarvan bezwaarlijk werd geacht).

Verbeteringsni veau's

Voor de MPS-Behoefteraming zijn de woontechnische gebreken onder verdeeld naar ontbrekende voorzieningen (ventilatie, elektra, wc en douche enz.) en tekorten in ruimtecapaciteit (te kleine of te geringe vertrekken en berging). Als normstelling zijn de "Nulpunten" uit het huurbeleid en de "Woontechnische minimumeisen bij woningverbetering" gehanteerd. Een ongeschikte indeling, ontsluiting of trap werd niet als gebrek geduid, evenmin als het ontbreken van isolatievoorzieningen en de kwaliteit van de afwerkingen. Met aspecten als ligging en geschiktheid en bewonerspreferenties werd bij de normstelling geen rekening gehouden.

Afhankelijk van de mate van benodigd bouwtechnisch herstel is een zevental standaardpaketten samengesteld variërend naar verbeteringsniveau en ontwerp-oplossing: 1.

2.

3.

4.

5. 6. 7. ingreep: - instandhouding klussen woningverbeteringen - woningverbetering + uitbouw - interne kaalslag - idem + ui tbouw - idem + samenvoeging Woontechnische herstelbehoefte

benodigd bouwtechnisch herstel: - niet verantwoord

- gering

"

- meer dan gering

"

"

"

Op deze wijze berekend bedraagt het totale woontechnische kwaliteitstekort 8 miljard gulden. De tekorten concentreren zich in de vooroorlogse voorraad (5,1 mrd) en dan vooral in de particuliere huursector. Maar ook de particuliere huurwoningen uit de jaarklasse 1945-1970 vertonen een hoog tekort. De gehele particuliere huur-sector vergt meer dan de helft van de totale geraamde kosten.

Totale behoefte

Voor het ramen van de totale kwaliteitsachterstand zijn nog een aantal bewerkingen uitgevoerd. Bij woningen met ernstige funderingsgebreken is het herstel beperkt tot een instandhoudingsbeurt en bij niet-ernstige funderingsgebreken is gerekend op funderingsherstel. Op grond hiervan is een zgn. funderingscorrectie toegepast waar-door de totale raming met 2,7 mrd. is verminderd. (Voor een nader uitgesplitst overzicht zie tabel 4).

De totale herstelkostenraming voor bouw- en woontechnische gebreken komt daar-mee voor de gehele woningvoorraad op 47,5 miljard gulden. Dat is ongeveer het tienvoudige van het totale jaarlijkse investeringsniveau in herstel en onderhoud. Met de maximale huidige inzet zou het dus tien jaar duren voordat de huidige kwali-teitsachterstand zou zijn weggewerkt, voortgaand verval niet meegerekend. Hoe lang het met inbegrip van voortgaande veroudering zou duren bij een bepaald investeringsniveau is uitgaande van het KWO 1975 in de Nota Stads- en Dorps-vernieuwing (1981) (11) al eens uitgerekend. Met een verdubbeling van de toen-malige inspanning zou het tot ruim na het jaar 2000 duren voordat de achterstand zou zijn weggewerkt. Toen al werd aan die benadering getwijfeld. Gemeentelijke ramingen kwamen op een aanmerkelijk hoger niveau uit. En ook nu komen gemeen-telijke ramingen veel hoger uit.

DE BEHOEFTERAMINGEN: REALITEIT?

De vraag is dan ook wat het realiteitsgehalte van dit soort behoefteramingen is, zowel wat de behoefte betreft als de realiseringskansen. Wat het eerste betreft geven enkele recente lokale KWR-onderzoeken nogal wat verschil met het lande-lijke KWR te zien en is er ook overigens wel wat reden voor enige reserve. En wat

het laatste betreft zijn er de laatste tijd een aantal beleidsscenarios's ter discussie die weinig positief uitpakken voor de kwaliteitsontwikeling van de woningvoorraad. Beperkingen

Hiervoor zijn al een aantal beperkingen van het KWR-onderzoek en de Behoef te-raming MPS aan de orde geweest, betrekking hebbende op de opname-methodiek, de kwaliteitsdefiniëring, de beperkte definiëring van woontechnisch herstel en de vertaling in behoefte en kosten. Kennis van oorzaak en remedies is essentieel voor het inschatten van de kostenconsequenties. Een binnen het kader van het RIW-onderzoek uitgevoerde case-study wees uit dat er bij vergelijkbare bouwtechnische kenmerken sprake is van een zeer gedifferentieerde herstelbehoefte en een dien-overeenkomstig grote spreiding in herstelkosten. De conclusie was dat de herstel-kosten over het geheel genomen aanmerkelijk hoger zouden blijken dan tot dan toe op basis van het K WO werd aangenomen.

Er zijn evenwel aanwijzingen dat dat met de behoefteraming op basis van het KWR opnieuw het geval is. Door dezelfde onderzoekers -het Bouwcentrum- en met een vergelijkbare methodiek, aangevuld met diepteonderzoek, zijn onderzoeken in Den Haag en Amsterdam uitgevoerd en in Utrecht en de provincie Friesland in uitvoe-ring. Het onderzoek in Den Haag betrof alleen de bouwtechnische herstel behoef te van woningwetwoningen in de bouwjaarklasse 19~5-1965 (12). In vergelijking tot het landelijke K WR bleken de herstelkosten daarvan 30% hoger te liggen, maar volgens de Federatie van Haagse woningcorporaties moeten de werkelijke kosten van een groot-onderhoudsbeurt op basis van de onderzoeksresultaten nog aanzienlijk hoger worden ingeschat; uitvoering daarvan zou betekenen dat de Haagse corporaties in vijf jaar failliet zouden zijn. Zonder verruiming van de subsidies zal de uitvoering dus uitblijven.

Verval versus herstel

De technische conditie van woningen is niet de enige maatstaf voor de verbete-ringsbehoefte. Hoewel het een veel gehoorde opvatting is dat de herstelbehoefte van woningen -vooral in de naoorlogse voorraad- samenhangt met leeftijd en bouw-technische kenmerken gaf het eerder genoemde RIW-onderzoek al aan dat de omstandigheden waaronder de woningen tot stand zijn gekomen en beheerd bepalend zijn voor de kwaliteitsontwikkeling. Van de vier omstandigheidsfactoren ontwerp, uitvoering, beheer en gebruik bleek het ontwerp de belangrijkste verklarende fac-tor. Ook onderzoek van het EIB (13) geeft dat aan. Bij de aanpak van woningver-betering is het dus zaak om een zo breed mogelijk beeld van de oorzaken van het voorafgaande verval te hebben, al is het maar om herhaling daarvan te voorkomen. Het bouwproces is weliswaar een cyclisch proces maar liever geen vicieuze cirkel. Ook het feit dat inmiddels naoorlogse woningcomplexen onder de sloophamer zijn verdwenen zonder dat de bouwtechnische conditie daartoe aanleiding gaf maakt duidelijk dat bouwtechnische kwaliteitstekorten bepaald niet het enige probleem in de naoorlogse voorraad vormen, evenmin als bouwtechnisch herstel de enige oplos-sing vormt. Recente vervaltheoriën geven een veel gecompliceerder beeld (l~). Veel van de daarin vervatte indirect op de conditie van woningen inwerkende factoren zoals woningmarktaspecten kunnen niet of onvoldoende in een onderzoek als de