Nowe ramy unijnej polityki klimatyczno-energetycznej
Mirosław Sobolewski
New framework for EU climate and energy policy
The article reviews the conclusions of the European Council of 23
rdOctober 2014 regarding the 2030 climate and energy policy framework. The author describes the new targets for greenhouse gas emissions, renewable energy and energy efficiency. He also looks at the proposed compensation mechanisms for the new member states.
1. Wprowadzenie
Na spotkaniu w dn. 23–24 października 2014 r. Rada Europej‑
ska uzgodniła ramy polityki klimatyczno‑energetycznej UE na lata 2020–2030. Podjęte polityczne uzgodnienia będą stanowić wytyczne do opracowania nowych aktów prawnych regulują‑
cych kwestie związane z ograniczaniem emisji gazów cieplar‑
nianych, zarówno w energetyce i przemyśle, jak i w pozostałych sektorach gospodarki. Będą one miały istotny wpływ na kierunki rozwoju społeczno‑gospodarczego w najbliższych dekadach.
Unia Europejska przyjmując wiążące zobowiązanie do re‑
dukcji emisji CO
2o 40% potwierdziła swoje zaangażowanie w budowę gospodarki niskoemisyjnej. Nowe cele redukcyjne UE stanowią wkład Europy w negocjacje klimatyczne toczące się na forum ONZ, których zwieńczeniem ma być konferencja COP21
1. Oczekuje się, że doprowadzi ona do przyjęcia prze‑
łomowego światowego porozumienia na rzecz walki z global‑
nym ociepleniem.
Z uwagi na skalę wykorzystywania węgla w energetyce, dla Polski ambitne cele unijnej polityki klimatycznej stanowią duże wyzwanie ekonomiczne i rozwojowe. Polska zaakcepto‑
wała nowe zobowiązania redukcyjne w zamian za utworzenie mechanizmów solidarnościowych, które mają ułatwić mo‑
1
21 sesja Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjed‑
noczonych w sprawie zmian klimatu odbędzie się w grudniu 2015 r.
w Paryżu. Celem konferencji będzie uzgodnienie traktatu, który zastą‑
pi protokół z Kioto i określi obowiązki wszystkich krajów dotyczące
dernizację sektora energetycznego i zapobiec nadmiernemu wzrostowi cen energii.
W niniejszej analizie przedstawiono tło i uwarunkowania europejskiej polityki klimatycznej, a także ścieżkę, która do‑
prowadziła do przyjęcia październikowych konkluzji Rady Europejskiej. Następnie omówiono najważniejsze elementy zawartego kompromisu i ostatecznych ustaleń, w tym główne cele nowej polityki klimatycznej oraz mechanizmy kompensa‑
cyjne, o które zabiegała Polska. Analizę zamyka wstępna oce‑
na konkluzji Rady Europejskiej.
2. Geneza europejskiej polityki klimatycznej
2.1. Tło i uwarunkowania polityki klimatycznej
Przeciwdziałanie zmianom klimatu stanowi jeden z prio‑
rytetów unijnej polityki ekologicznej i gospodarczej. Unia aspiruje do roli lidera negocjacji toczonych na forum Ramo‑
wej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Głównym celem tego porozumienia jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych do poziomu, który zminimalizuje ryzyko niebezpiecznych zmian klimatycznych, tzn. zagwarantuje, że wzrost globalnej temperatury nie prze‑
kroczy granicy 2°C w stosunku do czasów sprzed masowej
industrializacji. Za koniecznością takich działań przemawiają
kolejne raporty Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC), w tym Piąty Raport Oceniający opublikowany w listo‑
padzie 2014 r.
2, który wskazuje, że do 2050 r. emisja CO
2w skali globalnej powinna zostać zmniejszona o 40–70%, a następnie całkowicie wstrzymana do końca bieżącego stulecia.
Unia Europejska konsekwentnie podejmuje inicjatywy w dziedzinie ochrony klimatu nie tylko z powodu przesłanek ekologicznych. Równolegle UE upatruje w budowie gospo‑
darki niskoemisyjnej dodatkowych korzyści, takich jak np.
zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i uniezależnie‑
nie się od kosztownego importu paliw kopalnych (w 2012 r.
koszty importu ropy naftowej i gazu do UE wynosiły ponad 400 mld euro, co stanowiło ok. 3,1% PKB Unii Europejskiej).
Import zaspokaja 80% europejskiego zapotrzebowania na ropę i 60% na gaz, obie wartości rosną, tak że w 2030 r. mogą sięgnąć odpowiednio 90% i 80%. Jest to tym bardziej alarmu‑
jące, że znaczna część dostaw pochodzi z regionów niestabil‑
nych politycznie. Zależność od importu zwiększa podatność UE na szoki podażowe i cenowe w obszarze energii.
Równie ważnym celem polityki klimatyczno‑energetycznej jest kreowanie nowych rynków i wspieranie postępu techno‑
logicznego. Ustanowienie wymagających norm redukcyjnych ma skłaniać europejskich przedsiębiorców do inwestycji w in‑
nowacyjne rozwiązania techniczne, a tym samym zapewnić im „przewagę pierwszeństwa” na szybko rosnących, global‑
nych rynkach niskoemisyjnych i proklimatycznych technolo‑
gii, urządzeń i produktów. Tym samym polityka klimatyczna może być uznana za element szerszej polityki przemysłowej.
2.2. Pakiet klimatyczny „3 × 20” – cele do 2020 r.
Rada Europejska przyjmując w październiku 2014 r. ramy polityki klimatyczno‑energetycznej do 2030 r. określiła nowe cele redukcyjne, ale nie zmieniła podstawowych elementów
„architektury” unijnej polityki klimatycznej. Zachowane zosta‑
ły wszystkie kluczowe rozwiązania, które znalazły się w tzw.
pakiecie klimatyczno‑energetycznym „3 × 20” (w tym m.in.
trzy odrębne cele klimatyczne, rok bazowy oraz priorytetowa rola handlu emisjami). Będą one fundamentem dalszych unij‑
nych działań w tej dziedzinie, a jednocześnie stanowią punkt odniesienia do oceny nowych zobowiązań. Warto zatem przy‑
pomnieć, że przyjęty w 2008 r. pakiet „3 × 20” przewiduje:
• ograniczanie emisji gazów cieplarnianych o 20% w sto‑
sunku do poziomu z 1990 r.;
• zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) do 20% w końcowym zużyciu energii;
• podniesienie efektywności energetycznej o 20% w stosun‑
ku do scenariusza kontynuacji dotychczasowej polityki.
Realizację powyższych zobowiązań zaplanowano do 2020 r. Cele mają charakter zbiorczy, tzn. dotyczą UE jako ca‑
łości. Wkład poszczególnych krajów może być różny, a poziom zobowiązań krajowych uzależniony jest zarówno od ich po‑
tencjału w danej dziedzinie, jak i od zamożności
3.
2
Zob. IPCC, The Fifth Assessment Report (AR5), 2014, http://www.
ipcc.ch/report/ar5/index.shtml.
3
Szczegółowe omówienie pakietu „3 × 20” przedstawia: D. Ada‑
miec, Cele i inicjatywy Unii Europejskiej w dziedzinie polityki energetycz‑
nej [w:] Studia BAS nr 1(21)2010, Polityka energetyczna.
Najważniejszym instrumentem służącym wdrażaniu pa‑
kietu „3 × 20” jest Europejski System Handlu Emisjami (Emis‑
sion Trading Scheme, ETS)
4. Efektem przyjęcia takiego rozwią‑
zania jest podział zobowiązań redukcyjnych na dwie grupy:
zobowiązania wobec przedsiębiorstw przemysłowych obję‑
tych system handlu emisjami (sektor ETS) oraz zobowiąza‑
nia dotyczące działów gospodarki, które nie podlegają tym przepisom – np. transport, budownictwo, rolnictwo, sektor komunalno‑bytowy (tzw. non‑ETS). Zobowiązania tej pierw‑
szej grupy są bardziej rygorystyczne i wdrażane są przede wszystkim za pomocą jednolitych przepisów prawa unijne‑
go. Wysoki poziom harmonizacji tych przepisów jest istotny za względu na konieczność zapewnienia zbliżonych warun‑
ków konkurencyjności podmiotom z poszczególnych państw członkowskich.
Nowe państwa członkowskie UE uzyskały łagodniejsze warunki realizacji pakietu klimatycznego. W sektorze ETS preferencyjny charakter mają przede wszystkim zwiększone przydziały uprawnień do emisji (10% puli uprawnień zostało rozdzielonych w oparciu o kryterium PKB/mieszkańca, zaś do‑
datkowe 2% trafiło do nowych państw członkowskich w uzna‑
niu za dotychczasowe wysiłki redukcyjne). Łagodniejsze zasa‑
dy funkcjonowania dotyczą także przedsiębiorstw z sektora energetycznego w nowych krajach członkowskich. Uzyskały one prawo do bezpłatnej alokacji części uprawnień do emisji (warunkiem przyznania darmowych uprawnień jest realizacja inwestycji modernizacyjnych).
Także w sektorze non‑ETS cele redukcyjne nowych państw członkowskich są mniej rygorystyczne. Przykładowo, Polska uzyskała prawo do wzrostu emisji o 14% w okresie 2005–2020, podczas gdy np. Niemcy i Francja muszą w tym samym czasie zredukować swoje emisje o 14%, a Wielka Brytania – o 16%.
3. Przygotowania do październikowej Rady Europejskiej
w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do 2030 r.
Biorąc pod uwagę, że pakiet „3 × 20” nie wykracza poza horyzont 2020 r., wiele państw członkowskich wskazywało na konieczność przyjęcia bardziej ambitnych celów redukcyj‑
nych w dłuższej perspektywie czasowej. Propozycje nowych działań w tej dziedzinie Komisja Europejska przedstawiła w tzw. mapach drogowych 2050 („niskoemisyjnej” i „energe‑
tycznej”: COM(2011) 112 oraz COM(2011) 885)
5oraz w doku‑
mencie COM(2014) 15
6, który stał się wyjściowym materiałem
4
Zob. dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydzia‑
łami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.Urz. UE L 275 z 25 października 2003, s. 32, ze zm.).
5
Zob. M. Sobolewski, Dokąd prowadzą europejskie mapy drogowe 2050? [w:] Niskoemisyjna Polska, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warsza‑
wa 2012.
6
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Euro‑
pejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów:
Ramy polityczne na okres 2020–2030 dotyczące klimatu i energii,
COM(2014) 15 final.
dla porozumienia, które ostatecznie zostało zawarte na po‑
siedzeniu Rady w październiku 2014 r. Kluczowe elementy tej propozycji przewidywały: podniesienie wiążącego celu w za‑
kresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 40% oraz osiągnięcie udziału OZE w końcowym zużyciu energii na po‑
ziomie 27% (cel wiążący na poziomie całej UE, ale bez podzia‑
łu na zobowiązania poszczególnych państw członkowskich)
7. Ponadto Komisja zaproponowała przyjęcie niewiążącego celu w dziedzinie efektywności energetycznej, który zakładał, że do roku 2030 energochłonność europejskiej gospodarki zo‑
stanie zmniejszona o 30% (poziomem odniesienia jest hipo‑
tetyczna wielkość zużycia energii, która zostałaby osiągnięta, gdyby nie wprowadzono żadnych zmian w modelu produkcji i konsumpcji).
Choć cele zaproponowane przez Komisję były wyraźnie ostrzejsze, niż te z pakietu „3 × 20”, to część państw człon‑
kowskich (np. Francja, Wielka Brytania, kraje skandynawskie)
8opowiadała się za znacznie bardziej ambitnymi ustaleniami, proponując cel redukcyjny w wysokości 50%, a nawet wyżej
9. Podobne stanowisko zajął Parlament Europejski, który wezwał do ustanowienia krajowych celów redukcji emisji gazów cie‑
plarnianych o co najmniej 40%, podniesienia zobowiązania w dziedzinie OZE do 30% (które byłoby wiążące zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym), a także do ustanowienia wiążącego celu w dziedzinie poprawy efektywności energe‑
tycznej na poziomie 40%
10.
Na drugim biegunie ulokowała się Polska, która uznawała cele zaproponowane przez Komisję za zbyt ambitne. Postawa to znalazła częściowe wsparcie pozostałych państw z Grupy Wyszehradzkiej wskazujących, że polityka klimatyczna Unii Europejskiej powinna w większym stopniu uwzględniać spe‑
cyfikę i możliwości poszczególnych gospodarek, a państwa powinny mieć możliwość elastycznego dobierania instrumen‑
tów służących redukcji CO
2.
W końcowej fazie negocjacji Polska przyjęła pragmatyczne podejście. Nie wykluczając z góry możliwości zawetowania konkluzji Rady, określiła szereg warunków, na jakich dopusz‑
cza kompromis. Głównym negocjacyjnym postulatem stało się wprowadzenie do pakietu mechanizmów, które pozwolą na ograniczenie wzrostu cen energii. Oczekiwania te zostały w znacznej mierze odzwierciedlone w ostatecznym porozu‑
mieniu zawartym przez Radę Europejską.
7
Zob. A. Gawlikowska‑Fyk, Nowy pakiet klimatyczno‑energetyczny do 2030 r., „Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych”, nr 8 (1120) z 24 stycznia 2014 r.
8
Państwa opowiadające się za ambitną polityką klimatyczną uformowały tzw. Grupę Zielonego Wzrostu (Green Growth Group) naciskającą na jak najszybsze przyjęcie nowych zobowiązań reduk‑
cyjnych. W jej skład weszły: Belgia, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Portugalia, Słowenia, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy.
9
Zob. J. Dudek, Zapowiedź zmian w polityce energetycznej? Analiza postanowień Rady Europejskiej obradującej w dniach 20–21 marca 2014 roku w zakresie energii i klimatu, „Analiza natolińska”, nr 1/2014.
10
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 5 lutego 2014 r.
w sprawie ram polityki w zakresie klimatu i energii do roku 2030 (2013/2135(INI).
4. Główne ustalenia zawarte w konkluzjach Rady Europejskiej z dn. 23–24 października 2014 r.
4.1. Formalne znaczenie konkluzji Rady Europejskiej
Zgodnie z art. 15 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej, ale „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”. Z przepisu tego wynika, że Rada Euro‑
pejska jest kluczowym organem UE, jednakże jej funkcje mają przede wszystkim charakter polityczny, a nie – przynajmniej co do zasady – prawny. W konsekwencji konkluzje z posiedzeń Rady Europejskiej nie stanowią aktów prawa UE. Mają natomiast istotne znaczenie dla podejmowania inicjatyw prawodawczych i przyjmowania takich aktów przez uprawnione do tego instytu‑
cje UE, tj. Komisję Europejską, Parlament Europejski oraz Radę.
W myśl art. 15 ust. 4 TUE, o ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu.
A zatem podstawową zasadą jest podejmowanie decyzji jed‑
nomyślnie przez państwa członkowskie. Zasada ta dawała pol‑
skim negocjatorom silną pozycję na październikowym szczy‑
cie, wzmocnioną dodatkowo przez fakt, że w ostatnich latach Polska już dwukrotnie blokowała unijne inicjatywy w dziedzi‑
nie polityki klimatycznej
11.
4.2. Nowe cele polityki klimatycznej do 2030 r.
Podczas posiedzenia w dniach 23–24 października 2014 r.
Rada Europejska przyjęła konkluzje, w których określiła ramy polityki klimatyczno‑energetycznej do 2030 r.
12. Uzgodniono, że w okresie tym Unia Europejska zredukuje poziom emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40% poniżej poziomu z 1990 r. Cel ten ma charakter prawnie wiążący, i – zgodnie z zapisami w konkluzjach – ma zostać osiągnięty w sposób, który zapewni sprawiedliwy podział obciążeń pomiędzy kraje członkowskie. Porozumienie określa to w następujący sposób:
(pkt 2.1) wyznaczony cel zostanie zrealizowany wspól‑
nie przez UE w sposób najbardziej racjonalny pod wzglę‑
dem kosztów […]
(pkt 2.2) wszystkie państwa członkowskie będą uczest‑
niczyć w tych staraniach, dbając o równowagę między względami sprawiedliwości i solidarności.
Wspomniane w tym punkcie „względy solidarności” stały się podstawą do przyznania uboższym członkom UE pewnych preferencji dotyczących zasad alokacji uprawnień do emisji.
Dzięki temu rozwiązaniu kraje te, w tym Polska, będą mniej obciążone kosztami realizacji polityki klimatycznej (ta kwestia rozwinięta została w dalszej części artykułu).
11
W marcu 2012 r. na posiedzeniu Rady UE ds. Środowiska Polska jako jedyny kraj sprzeciwiła się przyjęciu dokumentu „Mapa drogowa dojścia do gospodarki niskowęglowej do 2050 r.”, który zawierał harmo‑
nogram osiągania celów redukcji dwutlenku węgla; w czerwcu 2011 zablokowała przyjęcie klimatycznych konkluzji Rady Europejskiej.
12
Zob. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/
pressdata/en/ec/145356.pdf.
Istotne jest, że zachowano dotychczasową konstrukcję po‑
lityki klimatycznej, w tym podział na zobowiązania w ramach ETS i odrębne zobowiązania dotyczące sektorów non‑ETS.
Rozwiązanie to rzutuje na dobór instrumentów służących re‑
dukcji emisji i potwierdza kluczową rolę rynkowego podejścia do zarządzania emisjami.
Centralnym elementem tego systemu pozostanie mecha‑
nizm handlu emisjami. Zapowiedziano jednak możliwość wprowadzenia korekt, których celem będzie podniesienie jego efektywności i ograniczenie wahań cen uprawnień
13. Sygnalizuje to następujący zapis:
(pkt 2.3) Sprawnie funkcjonujący, zreformowany sy‑
stem handlu uprawnieniami do emisji (ETS) z instrumen‑
tem służącym stabilizacji rynku zgodnie z wnioskiem Komisji będzie głównym europejskim instrumentem wy‑
korzystywanym do osiągnięcia tego celu [redukcji emisji o 40%]; roczny wskaźnik dotyczący zmniejszenia pułapu maksymalnych dozwolonych emisji zostanie podniesiony z 1,74% do 2,2% począwszy od 2021 r.
Ustalono, iż redukcja emisji objętych ETS wyniesie 43%, natomiast łączna wielkość redukcji w non‑ETS wyniesie 30%.
W obu przypadkach rokiem odniesienia jest 2005. W ramach ETS będzie miała miejsce kontynuacja bezpłatnego przydzia‑
łu uprawnień dla sektorów przemysłowych zagrożonych tzw.
ucieczką emisji (carbon leakage).
O ile ustalenia dotyczące zasad funkcjonowania ETS do 2030 są dość szczegółowe, to w przypadku non‑ETS mają one dopiero wstępny charakter. Przede wszystkim nie spre‑
cyzowano, jak będą kształtować się zobowiązania redukcyjne poszczególnych państw. Ustalono jedynie, że cele redukcyjne będą mieścić się w przedziale od 40% do 0% (stabilizacja emi‑
sji) względem poziomu z 2005 r. Postanowiono przy tym, że:
(pkt 2.10) metodologia określania krajowych celów w zakresie redukcji emisji dla sektorów nieobjętych ETS – obejmująca wszystkie elementy zastosowane w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego na rok 2020 – będzie nadal stosowana do roku 2030, a podział wysiłku redukcyjnego będzie ustalony na podstawie względnego PKB na mieszkańca […]
(pkt 2.11) cele dla państw członkowskich, w których PKB na mieszkańca jest wyższe niż średnia UE, zostaną od‑
powiednio dostosowane, tak by w sprawiedliwy i wyważo‑
ny sposób odzwierciedlić efektywność kosztową.
Ponadto konkluzje Rady Europejskiej odnoszą się do trzech innych istotnych kwestii z zakresu polityki klimatyczno‑ener‑
getycznej: odnawialnych źródeł energii, efektywności energe‑
tycznej oraz budowy transgranicznej infrastruktury przesyło‑
wej. Poruszają też kwestie bezpieczeństwa energetycznego
14.
13
Zmniejszenie puli emisji oraz zapowiedź wdrażania mechani‑
zmów stabilizacji rynku wskazują na prawdopodobny wzrost kosz‑
tów emisji. Według szacunkowych prognoz oczekiwana wartość uprawnień do emisji CO
2w okresie 2020–2030 będzie się kształtować w przedziale 20–40 euro/t CO
2.
14
Dodatkowe ujęcie tej kwestii związane jest z włączeniem do agendy Rady oceny dokumentu „Europejska strategia bezpieczeń‑
stwa energetycznego” przygotowanego przez Komisję Europejską.
Porozumienie przewiduje, że:
• Udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zu‑
życiu energii w UE wyniesie co najmniej 27% w 2030 r.
Cel ten będzie wiążący na poziomie całej Unii, ale nie będzie miał charakteru obligatoryjnego dla poszczegól‑
nych państw członkowskich.
• Do 2030 r. Unia zwiększy efektywność energetyczną o co najmniej 27%. Cel ten będzie niewiążący. Zważyw‑
szy, że uzgodniony cel jest niższy niż pierwotna pro‑
pozycja Komisji, Rada zamierza dokonać przeglądu tej problematyki do 2020 r. i ocenić, czy osiągnięty postęp uzasadnia podwyższenie celu w tej dziedzinie.
• Nie później niż do 2020 r. państwa członkowskie rozbu‑
dują infrastrukturę przesyłową, tak by połączenia trans‑
graniczne pozwalały na wymianę energii elektrycznej w wielkości odpowiadającej przynajmniej 10% swojego zapotrzebowania.
Jednym z ważnych postanowień szczytu jest też uzgodnie‑
nie o charakterze proceduralnym. Rada Europejska zastrzegła sobie możliwość aktywnego udziału w kreowaniu polityki kli‑
matycznej na dalszych etapach jej przygotowywania:
(pkt 1) […] Rada Europejska będzie prowadzić prze‑
gląd wszystkich elementów przedmiotowych ram i nadal wytyczać – w stosownych przypadkach – strategiczne kie‑
runki działania, zwłaszcza w odniesieniu do konsensusu w kwestii sektorów objętych systemem handlu uprawnie‑
niami do emisji (ETS), sektorów nieobjętych tym systemem, w kwestii połączeń międzysystemowych i efektywności energetycznej.
Zapis taki oznacza, że kluczowe decyzje w tej dziedzinie będą podejmowane jednomyślnie, zaś Komisja Europejska będzie miała mniejszą swobodę w kształtowaniu przepisów dotyczących reżimu ograniczania emisji gazów cieplarnia‑
nych.
4.3. Mechanizmy kompensacyjne
Na przyjęcie celu polegającego na ograniczeniu emisji CO
2o przynajmniej 40% względem 1990 roku naciskały m.in.
Francja, Niemcy i Wielka Brytania. Polski rząd, mimo początko‑
wego sprzeciwu, ostatecznie zaakceptował to zobowiązanie w zamian za przyjęcie rozwiązań łagodzących skutki wdraża‑
nia w Polsce ambitnej polityki klimatycznej. Nasi negocjatorzy skoncentrowali się na uzyskaniu rekompensaty w postaci: do‑
datkowych przydziałów uprawnień do emisji (co ma zapewnić większe wpływy budżetowe) oraz zachowania prawa do dar‑
mowego przydziału części uprawnień dla sektora energetyki (co ma spowolnić wzrost cen energii). W efekcie uzgodniony kompromis przewiduje:
• Utrzymanie szczególnych zasad rozdziału ogólnej unij‑
nej puli uprawnień do emisji, zgodnie z którymi 10% tej puli zostanie rozdzielone wyłącznie pomiędzy uboższy‑
mi państwami członkowskimi (o PKB na osobę nie prze‑
kraczającym 90% średniej unijnej). Dzięki temu rozwią‑
zaniu Polska w okresie 2020–2030 otrzyma dodatkowo
ok. 278 mln uprawnień, co oznacza, iż dodatkowy do‑
chód budżetowy ze sprzedaży uprawnień na aukcjach przekroczy 5,5 mld euro
15.
• Stworzenie funduszu wspierającego transformację sektora energetycznego i poprawę efektywności ener‑
getycznej w najmniej zasobnych państwach UE (o PKB na osobę nie przekraczającym 60% średniej unijnej). Na fundusz ten zostanie przeznaczone 2% całkowitej liczby uprawnień wydanych w ramach Europejskiego Syste‑
mu Handlu Emisjami w okresie 2020–2030. W ramach tej puli Polska może otrzymać ok. 135 mln uprawnień, o szacunkowej wartości 2,7 mld euro. Środki te będą przeznaczone na inwestycje realizowane pod nadzo‑
rem rządów krajów członkowskich i Europejskiego Ban‑
ku Inwestycyjnego. Zapewnione zostaną uproszczone mechanizmy dla projektów małej skali.
• Utrzymanie preferencji dla energetyki – państwa człon‑
kowskie o PKB na osobę mniejszym niż 60% unijnej śred‑
niej będą mogły kontynuować wydawanie darmowych uprawnień dla sektora energetycznego do 2030 r. (zgod‑
nie z postanowieniami pakietu „3x20” praktyka ta mia‑
ła zostać zakończona do 2019 r.). Darmowe przydziały mogą objąć nie więcej niż 40% przyznanej puli aukcyjnej.
Oznacza to, iż polski rząd będzie mógł bezpłatnie przy‑
dzielić firmom energetycznym 280 mln uprawnień. Tym samym polska energetyka uniknie wydawania ok. 5,6 mld euro na zakup uprawnień do emisji. Równowartość tych środków musi jednak zostać przeznaczona na inwestycje niskoemisyjne. Konkluzje Rady Europejskiej nie definiu‑
ją rodzajów tych inwestycji, oznacza to, iż teoretycznie mogą to być zarówno inwestycje w odnawialne źródła energii, jak i wysokosprawne elektrownie węglowe.
5. Ocena konkluzji Rady w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do 2030 r.
5.1. Kontekst polityki międzynarodowej Nowe unijne porozumienie klimatyczne wysyła czytel‑
ny sygnał do największych gospodarek na świecie, w jakim kierunku powinny zmierzać uzgodnienia w zakresie walki ze zmianami klimatycznymi. Unijne postanowienia mają pomóc w uzyskaniu konsensusu w zakresie globalnego porozumienia klimatycznego, które ma zostać podpisane w Paryżu w grud‑
niu 2015 r. Tym samym Unia potwierdza swoje aspiracje do odgrywania roli światowego lidera w tej dziedzinie.
Większość komentarzy i analiz podsumowujących ustalenia Rady Europejskiej skupia się na kwestiach dotyczących wiążą‑
cego celu w dziedzinie ograniczania emisji gazów cieplarnia‑
nych. Mniej uwagi poświęca się natomiast kwestiom dotyczą‑
cym odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej.
Warto zatem odnotować, że zobowiązania w tej dziedzinie są dość skromne w porównaniu do rzeczywistych możliwości UE.
Co więcej, ogólnounijny cel dotyczący OZE nie zostanie prze‑
łożony na cele krajowe, zaś cel dla efektywności energetycznej
15
Ten i dalsze szacunki oparto na konserwatywnym założeniu, że średnia jednostkowa cena uprawnienia w okresie 2020–2030 będzie wynosić 20 euro.
w ogóle nie jest wiążący (nie przewiduje się sankcji za jego nie‑
wypełnienie). Taka deklaratywna formuła zobowiązań zagraża ich skutecznej realizacji. Tym samym Unia Europejska traci szansę na zmniejszenie uzależnienia od importu paliw spoza swoich granic. Propozycje w dziedzinie efektywności energe‑
tycznej należy oceniać nie tylko z punktu widzenia polityki kli‑
matycznej, ale także w odniesieniu do toczących się obecnie dyskusji na temat europejskiej strategii bezpieczeństwa ener‑
getycznego. Przyjęcie bardziej ambitnych założeń dotyczą‑
cych efektywności mogłoby stać się ważnym instrumentem służącym realizacji celów geopolitycznych. Komisja Europejska szacuje, że każde podniesienie celu efektywnościowego o do‑
datkowy 1 pkt proc. przekłada się na spadek zapotrzebowania na rosyjski gaz o 2,6%. Bardziej zdecydowana postawa w tej dziedzinie prowadziłaby zatem do długoterminowego osła‑
bienia pozycji Rosji jako dostawcy surowców energetycznych, i to nie w drodze sankcji ekonomicznych (na które w UE nie ma jednomyślnej zgody), ale za pomocą neutralnego instrumentu wewnętrznej polityki europejskiej. Według szacunków eksper‑
tów samo przyjęcie celu poprawy efektywności energetycznej o 30%, pozwoliłoby do 2030 r. zmniejszyć import gazu o 17%, a ropy naftowej o 19% w stosunku do scenariusza zakładające‑
go kontynuację obecnej polityki.
5.2 Konsekwencje
społeczno-ekonomiczne
Co oznaczają wyniki szczytu z perspektywy polskiej gospo‑
darki? Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie nie jest możli‑
wa, m.in. z tego powodu, że wiele ustaleń zapisanych w kon‑
kluzjach Rady Europejskiej wymaga jeszcze doprecyzowania, a o ich finalnym kształcie przesądzą dalsze (często techniczne) uzgodnienia. Niewiadomą wciąż pozostaje np. poziom zobo‑
wiązań redukcyjnych w sektorach non‑ETS. Niemniej już teraz w krajowej debacie zderzają się ze sobą dwie skrajne interpre‑
tacje. Rząd przedstawia zawarty kompromis jako pełny sukces polskiej delegacji
16. Z tym stanowiskiem kontrastują opinie wyrażane zarówno przez opozycję, jak i niektóre kręgi gospo‑
darcze
17. Ich zdaniem ustalenia szczytu klimatycznego „są fa‑
talne dla Polski”, a najwłaściwszym rozwiązaniem było weto.
Takie zarzuty nie wydają się zasadne, próba zawetowania ustaleń szczytu nie byłaby racjonalną strategią. Gdyby Polska nie zgodziła się na kompromis w sprawie 40% redukcji emisji CO
2, sprawa wróciłaby ponownie w niedługim czasie – m.in.
w związku z koniecznością wypracowania unijnego stanowi‑
ska w ramach globalnych negocjacji klimatycznych (szczyt COP21 w Paryżu w 2015 r.). Przy tym wzrosłoby prawdopodo‑
bieństwo określenia celów redukcyjnych w procedurze nie‑
wymagającej jednomyślności państw członkowskich. W takim scenariuszu Polska zapewne nie zdołałaby uzyskać prawa do przydzielania darmowych uprawnień elektrowniom, ani nie uzyskałaby wsparcia w postaci funduszu na modernizację energetyki, na który wkład wniosły bogatsze kraje.
16
Zob. M. Korolec, Polska wiele zyskała za zgodę na 40‑proc. redukcję emisji CO
2, „Rzeczpospolita” z 31 października 2014 r., http://www.eko‑
nomia.rp.pl/artykul/532091,1153675‑Korolec‑‑Polska‑wiele‑zyskala‑
‑za‑zgode‑na‑40‑proc‑‑redukcje‑emisji‑CO2.html.
17
Zob. T. Chmal, Wątpliwości po szczycie, „Rzeczpospolita” z 29 paź‑
dziernika 2014 r., http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/1152832.html.
Zespół redakcyjny:
Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 20 69, e‑mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski
Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00‑441 Warszawa Oceniając ustalenia Rady Europejskiej przez pryzmat kosz‑
tów, nie należy zapominać, że rząd, oprócz uprawnień, któ‑
re będzie mógł przydzielić bezpłatnie, otrzyma również ok.
700 mln uprawnień, które trafią na aukcje (ponadto dodat‑
kowa pula zasili fundusz modernizacji energetyki). Oznacza to, iż w latach 2020–2030 rząd uzyska wpływy w wysokości kilkudziesięciu miliardów złotych ze sprzedaży uprawnień do emisji. Środki te powinny być wydatkowane na transforma‑
cję polskiego sektora energetycznego w kierunku niskoemi‑
syjnym. Ustalenia szczytu dowodzą bowiem, że Unia konse‑
kwentnie realizuje założenia sformułowane w dokumentach dotyczących długoterminowej wizji polityki energetycznej i nie odstępuje od planów głębokiej dekarbonizacji europej‑
skiej gospodarki do 2050 r.
Ambitne cele redukcji emisji CO
2stanowią dla Polski duże wyzwanie. Z uwagi na skalę wykorzystywania węgla, ogra‑
niczanie emisji jest bardziej skomplikowane, niż w innych państwach członkowskich. Stąd zgoda na cel w wysokości 40% uzależniona była od stworzenia mechanizmów solidar‑
nościowych, pozwalających m.in. na dofinansowanie sektora energetycznego. Ale unijne wsparcie zapewni jedynie część niezbędnych środków. Nadal potrzebny będzie ogromny wy‑
siłek inwestycyjny po stronie polskich przedsiębiorstw (przez niektórych ekspertów szacowany na ponad 100 mld zł w per‑
spektywie najbliższej dekady
18). Znaczna część tych inwestycji i tak wymagałaby realizacji, nawet gdyby szczyt zakończył się fiaskiem. Dodatkowe środki uzyskane dzięki zawartemu kom‑
promisowi mogą jednak ułatwić ten proces.
W tym kontekście zasadniczą sprawą będzie wizja systemo‑
wych przemian w polskiej energetyce. Możliwe są co najmniej dwie drogi. Pierwsza koncepcja zakłada kontynuację istnie‑
jącego systemu energetyki konwencjonalnej bazującego na instalacjach węglowych. Taką opcję zdaje się preferować pro‑
jekt polityki energetycznej państwa przedstawiony w sierpniu 2014 r. przez Ministerstwo Gospodarki
19. Podstawowy scena‑
riusz zarysowany w tym dokumencie zakłada systematyczną wymianę technologicznie zużytych bloków na nowe, bardziej sprawne jednostki wytwórcze, nadal wykorzystujące dotych‑
czasowe paliwo. Nowe elektrownie węglowe będą emitować mniej CO
2, ale potencjał redukcyjny takiej operacji jest ograni‑
czony. Dlatego istotne znaczenie dla zmniejszania emisji bę‑
dzie miało uruchomienie energetyki jądrowej.
Alternatywne podejście oparte jest na przekonaniu, że zaostrzenie unijnej polityki klimatycznej należy uznać za bo‑
dziec do głębokiej restrukturyzacji polskiej energetyki. Jej elementem powinien być bardziej dynamiczny rozwój ener‑
getyki odnawialnej (w tym rozwój małoskalowej energetyki prosumenckiej), dywersyfikacja źródeł energii (dopuszczenie
18
Zob. np. Raport z debaty „Wsparcie systemowe dla inwestycji w energetyce”, „Proinwestycje”, luty 2014 r.
19
Projekt Polityki energetycznej Polski do 2050 roku, sierpień 2014 r., http://www.reo.pl/upload/userfiles/Polska/Strategia‑2014_08_11.pdf.
wykorzystania gazu jako nośnika zapewniającego stabilną pracę systemu elektroenergetycznego) oraz inwestycje w naj‑
bardziej efektywne technologie węglowe. Konieczna byłaby także silniejsza integracja z europejskim systemem ener‑
getycznym, zakładająca możliwość importu energii. Do tak zakrojonej transformacji energetycznej należałoby podejść kompleksowo, uwzględniając doświadczenia podobnych pro‑
jektów realizowanych np. w Danii, Francji, czy w Niemczech (tzw. Energiewende).
Sposób wykorzystania unijnych mechanizmów solidarnoś‑
ciowych może przesądzić o tym, która z dwóch zarysowanych wyżej opcji zostanie wdrożona w życie. Kompleksowa reforma powinna objąć nie tylko elektroenergetykę, ale też ciepłow‑
nictwo oraz zagadnienia efektywności energetycznej budyn‑
ków. Równolegle do ograniczania emisji gazów cieplarnianych konieczne są działania nakierowane na eliminację innych za‑
nieczyszczeń powietrza, likwidację smogu i związanych z nim problemów zdrowotnych.
Dotychczasowe analizy oceniające różne warianty europej‑
skiej polityki klimatycznej
20wskazują, że koszty jej wdrażania w Polsce będą wyższe niż średnia unijna, ale z drugiej strony proces ten może przynieść szereg pozytywnych efektów i po‑
móc w przebudowie i unowocześnieniu struktury polskiej go‑
spodarki. Analiza wpływu decyzji dotyczących ram polityki kli‑
matycznej do 2030 r. na rozwój polskiej gospodarki wymagać będzie dalszych pogłębionych badań. Przedmiotem uwagi powinny być m.in. takie kwestie jak: koszty realizacji nowych celów klimatycznych, ich wpływ na poziom cen energii i kon‑
kurencyjność poszczególnych branż, oddziaływania na rynek pracy, a także metody wdrażania polityki klimatycznej w spo‑
sób efektywny ekonomicznie.
Polityczne uzgodnienia, które zapadły podczas paździer‑
nikowej Rady Europejskiej zmuszają do skonfrontowania się z pytaniem o potrzebę i sens niskoemisyjnej transformacji polskiej gospodarki. To trudne zadanie. Proces ten będzie wymagał wielkich nakładów, a jednocześnie może spoty‑
kać się z nieprzychylnym odbiorem społecznym ze względu na wzrost cen energii, perspektywy likwidacji miejsc pracy w sektorach energochłonnych itp. Ale wydaje się, że w długim okresie próby jego odkładania nie są dobrym rozwiązaniem.
Jest dość prawdopodobne, że w nadchodzących dekadach światowa gospodarka będzie przestawiać się na trajektorię niskowęglową (świadczą o tym procesy obserwowane nie tyl‑
ko w Europie, ale też na rynkach Stanów Zjednoczonych, Chin i w innych gospodarkach wschodzących). Wybór pasywnego modelu modernizacji polskiej energetyki może skutkować osłabieniem konkurencyjnej pozycji naszego kraju w długim horyzoncie czasowym.
20
