•
OTB-WERKDOCUMENT
~
~ca
E
Cl)e:
.-me:
b~
gi
:;)~
I-
.--
...,
~I
-
.-cn;j
~.s::.w
en
o~
~~
wO)
c·~z
(Jo~
VAN DE NOOD EEN DEUGD GEMAAKT:
DE TUSSENBALANS 1991
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
97-06
Delft University Press
~31T
Il°
~
(
V AN DE NOOD EEN DEUGD GEMAAKT:
DE TUSSENBALANS 1991
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
Bibliotheek TU Delft
111111111111
8512
416 G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 http://www.otb.tudelft.n1
97-06
V
AN DE NOOD EEN DEUGD GEMAAKT:
DE TUSSENBALANS 1991
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
A. W. Faber
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH":
- In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid;
Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmUOTHEEK, DEN HAAG Faber, A.W.
Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991. Deelstudie Vijftig jaar DGVH /
A.W. Faber. - Delft: Delft University Press. - 111. -(OTB-werkdocument / Onder-zoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-06)
- Met lito opg. ISBN 90-407-1513-0 NUGI 655
Trefw.: volkshuisvesting ; begroting Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this baak may be reproduced in any farm by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD
1. INLEIDING .. . . .. .. . .
1. 1 Inleiding: De Tussenbalans . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 De maatregelen nader beschouwd . .. . . . .. . . .. . . 3
1.3 Probleemstelling . .. .. . . .. .. .. 7
1.4 Opbouw van dit rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2. POLITIEKE, BUDGETTAIRE EN ORGANISATORISCHE CONTEXT . . . ... . ... .. . . .. .. ... . 11 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2 Inleiding: de budgettaire problematiek van volkshuisvesting . . .. . 11
De erfenis van het vroegere huur-en subsidiebeleid . ... .. .. . . 11
De dynamische kostprijshuur . . . . . . . . . . . 11
De woningwetleningen als budgettaire sluipweg . . . . . . 13
Het verdwijnen van de leningen van de begroting . . . .. .. .. 15
Het huurbeleid in de jaren tachtig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Een politieke omslag: volkshuisvesting in het defensief . .. . . . .. 19
Intern orde op zaken: Financieel Management Volkshuisvesting . .. 21
Het kabinet Lubbers-Kok . . .. . . .. . . . 23
Het regeerakkoord .. . ... .. .. .. .. . . . De Miljoenennota 1991 .. . . . 23 25 3. HET VOORSPEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29 3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29
3.2 Ambtelijke en politieke anticipatie op de Tussenbalans . . . . .. 29
3.2.1 De 'Hoofddorp-sessies' ... ... .. . . ... . . 29
3.2.2 Het 'geïntegreerd subsidiebeleid' en enkele vingeroefeningen . . . .. 34
3.2.3 Integratie van de 'eigen problematiek' en de Tussenbalans . .. . . . 37
3.3 De Centrale Economische Commissie . . . . . . . . . . . . . .. 40
4. POLITIEKE BESLUITVORMING BEGIN 1991 . . . . . . . . . . . . . . .. 43
4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4.2 Hete hangijzers .. .. . . ... . . .. .. . . . 43
4.2.2 Overschrijdingen op de DKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 45
4.2.3 Problemen met de Gehandicaptenregeling . . . .. . . 46
4.2.4 Non-interventie . . . .. . . 48
4.3 Besluitvorming belicht vanuit het gezichtspunt van het DGVH . . .. 49
4.3.1 Het bod van VROM . . . 49
4.3.2 De kaasschaaf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 50
4.3.3 Naar een climax . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 51
5. HET NASPEL . . . .. . . .. . . .. 55
5.1 Parlementaire behandeling van de Tussenbalans . . . . . . . . 55
5.2 Reacties in de volkshuisvestingssector . . . . . .. 58
6. DE BALANS VAN DE TUSSENBALANS . . . . . . . . . . .. 61
6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
6.2 De bijdrage van de sector wonen aan de Tussenbalans . . . . . . . .. 61
6.3 De strategie van het DGVH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63
6.4 Gevolgen van de Tussenbalans voor de DGVH-begroting . . . . . .. 64
6.5 Gevolgen voor de DGVH-organisatie . . . . . . . . . . . . . .. 66
6.6 Veranderingen in het volkshuisvestingsnetwerk? . . . 67
7. CONCLUSIES: GROOT BELEID EN GROTE GEVOLGEN . . . 69
LITERATlJUR . . . 73
BULAGE 1 LUST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77
BIJLAGE 2 DE DKP-REGELING NADER BESCHOUWD . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 79
BIJLAGE 3 AMBTELUKE ORGANISATIE . . . 85
BULAGE 4 DE HOOFDDORP-SESSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93
VOORWOORD
Dit rapport vormt de neerslag van een onderzoek naar de ambtelijke en politieke besluitvorming rond de 'Tussenbalans' van het kabinet-Lubbers lIl, begin 1991. De Tussenbalans leidde tot bezuinigingen op de rijksbegroting voor een bedrag van ongeveer
f
17 miljard in de periode 1990-1994. Volkshuisvesting leverde een zeer aanzienlijke bijdrage aan het pakket met ombuigingen, bijnaf
1,4 miljard. In het licht van de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig van staatssecretaris Heerma had de Tussenbalans grote betekenis voor het volkshuisvestingsbeleid.Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH'. In 1996 bestaat het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH een jubileumboek uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid centraal staat!. Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdracht~ gever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: de zelfstandigheid van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikernenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991. Aan elk van deze onderwerpen is een case
study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan. Dit rapport fungeert als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publicatie van
I Schaar, J. van der (red.), A.W. Faber, 1.J. Kofftjberg, H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting
in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, DGVH, 's-Gravenhage.
deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte onderzoeksrapporten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitputtender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is.
Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof.dr.ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van het OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar, hoogleraar volkshuisvesting/plano-logie aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGO Research en Advies BV. Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek.
Het onderzoek werd verricht door drs. J.J. Koffijberg en drs. A.W. Faber, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te Delft. De samenhang tussen de verschil-lende case study' s en de voortgang van het project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs. P.W.A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH.
Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de begeleidingscommissie2 voor hun inspirerende commentaren en suggesties. Theo
Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en een onmisbare steun bij het ontsluiten van de archieven. Alle geïnter
-viewde personen zijn wij erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige houding tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de mede-werkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informa-tie van het ministerie van VROM, die ons waar mogelijk met raad en daad terzijde stonden.
Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker.
2 _ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter;
- drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris; - drs. F. van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau); - prof. dr. F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele
Wetenschap-pen, Vrije Universiteit Amsterdam);
- ir. J.M. Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980-1992);
- prof. ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft); - prof. dr. W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen,
Universiteit van Amsterdam);
- dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH);
- prof. dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder stadsgeografie en stedelijk beleid, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht); - prof. dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijzonder de geschiedenis
1
INLEIDING
1.1 Inleiding: De Tussenbalans
Op 19 februari 1991 stuurden minister-president drs. R.F.M. Lubbers en minister van Financiën W. Kok de zogenaamde 'Tussenbalans' naar de Tweede Kamerl. In deze brief schetsten Lubbers en Kok de budgettaire problematiek van het Rijk, tot een totaal van
f
17 miljard in 1994, als volgt:- financieringstekort na 1991:
- hogere rente-uitgaven op staatsschuld: - lagere belasting opbrengst
- extra EG-afdrachten i. v.m. Duitse eenwording en Golfcrisis - risico's van hogere lonen, arbeidsmarkt,
sociale zekerheid, instroom asielzoekers
f
5,9 mrd.f
4,0 mrd.f
2,8 mrd. P.M. P.M.f
17,0 mrd. De laatste twee posten waren niet exact gekwantificeerd: de Tussenbalans-brief sprak van "een dreigende problematiek van enkele miljarden guldens", op grond waarvan het kabinet het totaalbedrag opf
17 miljard had vastgesteld.Ter dekking van dit tekort deed het kabinet ombuigingsvoorstellen, onder te verdelen naar uitgavenbeperkende maatregelen enerzijds en inkomstenverhogende maatregelen anderzijds.
1 Brief van de minister-president, minister van Algemene Zaken en van de minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 19 februari 1991, Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 21 998, nr. 2.
Uitgavenbeperkende maatregelen, te verdelen in (bedragen in
f
miljoen, in 1994): Subsidies Efficiency Ziekteverzuim Lagere overheden Defensie - Ontwikkelingssamenwerking - Sociale Zekerheid - Gezondheidszorg - Arbeidsvoorwaarden - Asielzoekers TotaalInkomstenverhogende (=fiscale) maatregelen, onder te verdelen in: (bedragen in f miljoen, in 1994)
- Autogebruik - Huurwaardeforfait
- Niet doorgaan BTW-verlaging
*
verhogen belastingvrije voetrente- en dividendvrijstelling - 1.250
* aftrek consumptieve rente, tabaksaccijns
+
1.250 Omzetten reiskostenforfait in verhoging arbeidskostenforfait Nadere besluitvorming advies commissie Stevens3.080 1.070 985 990 850 526 3.790 335 500 650
f
12.776 1.340 845 2.510o
P.M. P.M.f
4.695+
PM De bezuinigingen op de volkshuisvesting waren met name onder de post "subsidies"terug te vinden (de VROM-bijdragen aan de zogenaamde 'Grote en Kleine Efficien-cy' -operaties en het terugdringen van het ziekteverzuim blijven in dit rapport buiten beschouwing). Het bedrag (in f miljoen) aan besparingen op de subsidie-uitgaven in 1994 was als volgt over de begrotingshoofdstukken verdeeld:
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (waarvan volkshuisvesting
Verkeer en Waterstaat Economische Zaken
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Sociale Zaken en Werkgelegenheid Onderwijs en Wetenschappen Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur Justitie Binnenlandse Zaken Financiën Totaal 2 1.405 1.365) 435 320 140 210 295 220 40 5 10
f
3.080Binnen het pakket ombuigingen op de rijkssubsidies (f 3.080 miljoen) namen de volkshuisvestingsubsidies 44% voor hun rekening; op het totale bedrag aan uitgaven-beperkende maatregelen (f 12,8 miljard) was het aandeel van de volkshuisvesting
ruim 10,5 %. Indien de extra inkomsten als gevolg van het in stappen optrekken van
het huurwaardeforfait (j 845 miljoen) hierbij opgeteld worden, kan de conclusie
getrokken worden dat "het wonen" in totaal voor f 2.210 miljoen oftewel 13% aan de totale Tussenbalans-operatie bijdroeg.
Een dag na de kabinetsbrief, op 20 februari 1991, zond staatssecretaris drs. E.
Heenna van VROM eveneens een brief aan de Kamer, waarin de Tussenbalans-voorstellen op het terrein van de volkshuisvesting nader werden toegelicht en
onderbouwd. 2
De Tussenbalans bestreek de periode 1991-1994, maar de nadere invulling van de maatregelen op volkshuisvestingsgebied in de brief van Heenna bleek een één jaar langere periode te omvatten (tot en met 1995).
Uit de brief van Heenna bleek dat naast de 'reguliere' bijdrage van volkshuisvesting
aan de Tussenbalans tegelijk een paar oude 'vuiltjes' van de VROM-begroting waren
verwijderd. Deze, vanuit het gezichtspunt van VROM bezien, 'eigen problematiek' bestond uit forse overschrijdingen op de objectsubsidies op sociale-huurwoningen op
basis van de dynamische kostprijsmethode (het 'DKP-tekort') en op de Regeling
Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten (RGSHG), in de wandeling de 'Gehan-dicaptenregeling' genoemd. Deze tekorten manifesteerden zich met name in de
begrotingsjaren 1991 en 1992 (respectievelijk f 458 miljoen en f 320 miljoen op de
DKP en
f
49 miljoen en f 74 miljoen op de RGSHG).In tabel 1.1 is de bijdrage van de volkshuisvesting aan de Tussenbalans kernachtig samengevat. Het totaal van de ombuigingen op de DGVH-begroting diende deels als dekking van het reeds bestaande tekort op de begroting (onder de kop 'Problema-tiek'). Het resterende deel vonnt de feitelijke bijdrage van volkshuisvesting aan de Tussenbalans, in de tabel aangegeven in de rij 'saldo'.
Uit deze tabel kan tevens de grote betekenis van de Tussenbalans voor de volkshuis-vestingsbegroting worden afgeleid. Op een begrotingstotaal van ongeveer! 12,5 miljard (anno 1991, op kasbasis) werd in de periode 1991-1995 ongeveer! 5 miljard omgebogen, oplopend van! 0,5 miljard in 1991 tot ruim! 1,5 miljard in 1995.
1.2 De maatregelen nader beschouwd
De verschillende in tabel 1.1 aangegeven maatregelen zijn onder te verdelen in een aantal categorieën. De meest in het oog springende maatregelen betroffen de
ophoging van het percentage van de jaarlijkse trendmatige huurverhoging van 3 %
2 Brief van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 20 februari 1991, Tweede Kamer, zitting 1990-1991,21 800 XI, nr. 54.
Tabel 1.1 Bezuinigingen volkshuisvesting in het kader van de Tussenbalans plus de "eigen problematiek" (bedrage in
f
miljoen)1991 1992 1993 1994 1995
Problematiek:
1. DKP-tekort - 458 - 320 -60 - 5 - 15
2. Doorwerking '90 + 18 -90 -85 -20 - 20
3. Gehandicapten incl. 1991 - 49 -74 -50 - 49 - 49
4. Restant ombuiging begroting 1991 -4 -11 - 41 -55 - 48
-493 -495 -236 -129 - 132
Dekking:
1. Beperking inhaaltempo afwikkeling + 130 +113 -171 -72 DKP
2. Huurparameter later op nul + 65 + 245 + 285 + 255
3. 10% korting verbeteringen '91 + 8 + 56 + 39 + 19
4a. 5,5% trend vanaf 1/71'91 + 40 +260 + 450 + 630 + 840
4b. 3% lastenstijging i.p.v. 2% - 6 - 30 - 40 -60 - 80
5. - IHS-problematiek ten gevolge van - 15 - 44 - 77 -123 -175 trend
- Oplossing IHS-problematiek + 25 + 76 + 123 + 175
6. Verlaging verbeteringsbudget + 78 + 538 + 646 + 677
7. Stop kleine voorzieningen gehandicapten +5 + 25 met directe ingang gecombineerd met
beheers.maatr. binnen 3 rond.
8. Eénmalige verlaging kopkosten '91 + 25 + 25
9. Kasverschuiving stadsvem. fonds incl. + 125 -125
rentegevolgeni)
10. Kasverschuivingl) + 181 -75 -52 + 46 - 50
11. Evaluatie Stadsvem. Belstato pm pm pm
12. Totaal maatregelen + 493 + 498 + 1.008 +1.494 + 1.517
Saldo 0 +3 +772 + 1.365 + 1.385
I) In 1996: -50
p.m. stijgende opbrengst evenredige Huurwaardeforfaitverhoging
Bron: bijlage 1 van de brief van staatssecretaris Heerma aan de Tweede Kamer d.d. 20 februari 1991.
naar 5,5% (ad 4a) en daannee samenhangend het schrappen van de subsidies voor niet-ingrijpende woningverbetering (ad 6). Tezamen leverden deze ombuigingen een bedrag van
f
1.276 miljoen in 1994 op, ongeveer 85% van het totale bezuinigings-bedrag. Ten aanzien van de woningverbetering kwam dit neer op een afschaffing van alle verbetersubsidies, met uitzondering van de subsidiëring van de verbetering vanvooroorlogse particuliere huurwoningen. Voor deze categorie werd een budget van
f
150 miljoen per jaar (op verplichtingenbasis), nader te verdelen voor verbeteringen in stadsvernieuwingsgebieden, gehandhaafd.Het grotendeels schrappen van de verbetersubsidies werd door de extra huurop-brengsten van de verhuurders gecompenseerd. Conijn becijferde dat de netto huuropbrengsten voor de verhuurders met
f
800 miljoen (in 1995) zouden toenemen.Tegenover de vermindering van de objectsubsidies (f 840 miljoen) en de verbeter-subsidies (f 677 miljoen) stond een hogere huuropbrengst van
f
2.317 miljoen. 3 Hierbij dient bedacht te worden dat woningcorporaties en gemeentelijke woningbe-drijven sinds de tweede helft van de jaren tachtig aanzienlijke financiële voordelen hadden behaald door vervroegde aflossing van rijksleningen. Volgens berekeningen van Boelhouwer werd in de periode 1985-1988 voor een bedrag van circaf
34 miljard vervroegd afgelost, waardoor door toegelaten instellingen naar schatting een bedrag vanf
5 miljard aan rentevoordelen werd genoten. Hiertegenover staat een rente-nadeel op de langere termijn, als het Rijk na de eerstvolgende conversie-datum de subsidiebijdrage herberekent. Met de nodige onzekerheid wordt dit rente-nadeel opf
500 àf
750 miljoen geschat, waardoor per saldo corporaties en woningbedrijvenf
4 à 4,5 miljard aan de vervroegde aflossing zouden verdienen. Van dit bedrag is naar schatting 82% aan de verbetering van de vermogenspositie ten goede gekomen, terwijl 12 % aan ongesubsidieerde woningverbetering werd uitgegeven.4Gekoppeld aan de trendmatige huurstijging is de veronderstelde lastenstijging oftewel de inflatie. In de Nota Volkshuisvesting van staatssecretaris Heerma was gekozen voor het beleidsmatige uitgangspunt dat de trendmatige huurstijging tenminste 1
%-boven de inflatie zou moeten liggen. Op termijn (de Nota spreekt voorzichtig van "de tweede helft van de jaren negentig") zou daarmee "een meer kostendekkend huurniveau", een oud ideaal, bereikt kunnen worden en de objectsubsidiëring in de sociale-huursector in betekenis verminderen. S Als gevolg van de Tussenbalans werd een versnelling in dit proces aangebracht. Door de trendmatige huurstijging naar 5,5% op te trekken en de lastenparameter naar 3% te laten stijgen, werd het moment waarop een kostendekkend huurniveau in de woningvoorraad bereikt zou worden, vervroegd. De huurstijging zou daardoor niet 1 %, maar 21h % boven de inflatie
uitgaan, hetgeen een versnelde subsidie-afbraak mogelijk zou maken.
In samenhang met en gekoppeld aan de huurstijging moet overigens tevens de stapsgewijze verhoging van het huurwaardeforfait voor eigenaar-bewoners worden beschouwd. Deze maatregel, die in 1994 tot een opbrengst van
f
840 miljoen moest leiden, was van fiscale aard en als zodanig niet op de begroting van volkshuisvesting terug· te vinden. Desondanks was de betekenis voor de volkshuisvesting groot: niet3 Conijn, 1.B.S., 1991, De balans van de Tussenbalans, Bouw, 46, nr. 5, 15 maart, p. 6.
4 Boelhouwer, P.J., 1991, Rentevoordelen door vervroegde aflossing van rijksleningen in de
sociale huursector, Delft (Delftse Universitaire Pers), OTB-werkdocument 91-23.
S Heerma, E. 1989, Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, 's-Gravenhage (SOU), Tweede Kamer, zitting 1988-1989,20691, nrs. 2-3, p. 141.
alleen huurders, maar ook eigenaar-bewoners moesten zo aan de Tussenbalans bijdragen.
Een tweede categorie maatregelen betrof de Individuele huursubsidie (IHS), in de Nota Volkshuisvesting als kerninstrument van de volkshuisvesting gekarakteriseerd. De extra huurstijging kwam voor 90% voor rekening van de huurders6
, terwijl ongeveer 10% werd afgewenteld op de IHS, het zogenaamde "weglekeffect" . Onderdeel van de Tussenbalans vormde de afspraak dat het weglekeffect ter grootte van
f
123 miljoen in 1994, binnen de IHS-regeling gecompenseerd diende te worden en niet extern geclaimd kon worden. Als gevolg van deze afspraak waren een aantal ingrijpende maatregelen in de IHS noodzakelijk. De inkomensgrondslag in de IHS-tabellen voor alleenstaanden en bejaarden werd aangepast (dat wil zeggen gelijk getrokken met de in de sociale zekerheid gehanteerde inkomensbegrippen door afschaffing van de zogenaamde franchise), waardoor per saldo een verlaging van het subsidiebedrag resulteerde. De IHS voor jongeren tot 23 jaar werd beperkt tot huren van maximaalf
450,- per maand. Het minimum subsidiebedrag werd opgetrokken vanf
180,- naarf
300,- per jaar, de huurgewenningsbijdrage werd afgeschaft en de kostenvergoeding aan verhuurders (voor zover betrokken bij de uitbetaling van de IHS via het systeem van huurmatiging) werd 10% gekort. Als pleister op de wonde bleef de zogenaamde 'normhuurcompensatie' (waardoor de reële huurstijging 1 % lager uitvalt dan de trendmatige huurverhoging) voor de laagste inkomensgroepen gehandhaafd. Al deze maatregelen werden met ingang van het huurjaar 1992-1993 (dat wil zeggen vanaf 1 juli 1992) van kracht.De derde categorie maatregelen had betrekking op beheersing van de uitgaven aan objectsubsidies in het kader van de dynamische kostprijsregeling. De DKP-problema-tiek is voor buitenstaanders een buitengewoon gecompliceerd geheel. In hoofdstuk 2 en bijlage 2 wordt nader op het DKP-systeem en de daaraan verbonden problematiek ingegaan.
Op deze plaats beperken wij ons tot de vaststelling dat de twee aangekondigde maatregelen (uitstel van het 'op nul stellen' van de huurparameter voor DKP-huurwoningen die het tweede tienjaren-tijdvak ingaan enerzijds en de vertraging van de administratieve afhandeling van oude subsidie-beschikkingen) geen 'echte' bezuinigingen vormden, maar eerder een verschuiving van de uitgaven in de tijd betekenden. Niettemin waren deze maatregelen voor de volkshuisvestingsbijdrage aan de Tussenbalans van groot belang, omdat hierdoor de nijpende kasproblematiek in de jaren 1991 en 1992 kon worden verlicht. Een nadeel van de bezuinigingen op de IHS en de verbetersubsidies was juist dat deze maatregelen pas op de langere termijn opbrengsten zouden genereren.
Bovengenoemde maatregelen waren onvoldoende om de korte-termijnproblematiek op te lossen. Daarom was een vierde categorie maatregelen nodig:
- twee 'kasschuiven': een vennindering van
f
125 miljoen van het stadsvernieu-wingsfonds 1991, weer toe te voegen aan het SV -fonds 1995 en een algemenekasschuif ter grootte van
f
181 miljoen in 1991;- het programma voor niet-ingrijpende woningverbetering 1991 werd nog eens 10% gekort, naast de 10% reservering, die bij een eerdere gelegenheid al buiten het programma was gehouden. In de praktijk betekent dit dat van het budget voor het jaarprogramma voor 1991 slechts 80% wordt verplicht;
- een eenmalige korting van
f
50 miljoen op de kopkostenbudgetten 19917;
- met onmiddellijke ingang werd een verplichtingenstop voor investeringen van
minder dan
f
2.000,- in het kader van de gehandicaptenregeling (RGSHG)afgekondigd, in afwachting van een nieuwe regeling voor woningaanpassingen voor gehandicapten. Hoewel in budgettaire zin slechts van beperkte betekenis
(opbrengst in 1991
f
5 miljoen), trok deze maatregel in de publiciteit veelaandacht.
In het algemeen is het nadeel van dit soort korte-tennijnmaatregelen dat de proble-men niet worden opgelost maar worden verschoven. Soms stijgen de uitgaven op tennijn zelfs, zoals bij de hierboven gememoreerde kasschuif op het
stadsvernieu-wingsfonds: aan het budget over 1996 moest
f
50 miljoen worden toegevoegd om derenteverliezen over de periode 1991-1995 op te vangen.
Resumerend bleek bij de Tussenbalans de keuze tussen bezuinigingen op 'oud' of
'nieuw' beleid in hoofdzaak op de eerste categorie te zijn gevallen. De
nieuwbouw-programma's in de sociale huur- en koopsector en het programma voor hoog-nivo-renovatie bleven gehandhaafd, het grondkosteninstrumentarium bleef onaangetast (in belang in verband met de voortgang van de VlNEX) en de IHS bleef als kerninstru-ment van de volkshuisvesting gehandhaafd. Ook een voortijdige terugtrekking van
het Rijk uit de stadsvernieuwing werd van de hand gewezen. Het waren vooral de
zittende bewoners (zowel huurders als eigenaren) die de rekening van de
Tussen-balans kregen gepresenteerd.
1.3 Probleemstelling
In het voorafgaande is de uitkomst van de Tussenbalans ten aanzien van de volks-huisvesting geschetst. Centraal in deze studie staat de vraag hoe het politieke en ambtelijke besluitvonningsproces, dat tot deze uitkomst heeft geleid, is verlopen. Het gaat hierbij om een inventarisatie van actoren binnen en buiten het DGVH met elk hun eigen inbreng en belangen, de strategieën die zij gevolgd hebben en hun
7 Kenmerk van dit soort bezuinigingen is dat er vaak weinig beleidsinhoudelijke argumenten aan ten grondslag liggen: er wordt geen doelstelling mee gediend dan het pure bezuinigingsmotief. Typerend hiervoor was de aankondiging in de brief van 20 februari 1991 dat binnen enkele weken na verschijning van de brief de Rijkscomrnissie voor de Volkshuisvesting (RCV) zou worden geraadpleegd over de invulling van de korting op de kopkosten.
onderlinge verhoudingen. Meer in het algemeen doet het voorafgaande de vraag rijzen waarom de sector volkshuisvesting ogenschijnlijk een onevenredig groot aandeel aan de Tussenbalans heeft geleverd. Deze vraag is des te meer relevant, omdat kort vóór de Tussenbalans de Nota Volkshuisvesting door het parlement was aanvaard, waarmee ook op langere termijn het beleid en de daaraan verbonden financiële consequenties vast leken te liggen.
In deze studie wordt de Tussenbalans opgevat als een politiek en ambtelijk besluit-vormingsproces, waarbij voor het DGVH zeer grote belangen op het spel stonden. De analyse van het besluitvormingsproces richt zich op de volgende vragen:
1. Wat was de aanleiding tot de Tussenbalans, welke politieke en budgettaire ontwikkelingen gingen aan de Tussenbalans vooraf? Door wie is de Tussenbalans op de politieke agenda gezet?
2. Wat waren de doelstellingen van het DGVH bij de Tussenbalans, hoe en door wie werden deze bepaald? Welke strategie heeft het DGVH gevolgd om deze doelstellingen te bereiken?
3. Welke directies, afdelingen of personen binnen het DGVH waren bij de Tussen -balans betrokken en in welke rol?
4. Welke actoren, buiten het DGVH, waren bij de Tussenbalans betrokken, welke standpunten namen zij in en welke positie nam het DGVH ten opzichte van deze actoren in?
5. In welke mate heeft het DGVH haar doelstellingen bij de Tussenbalans gereali-seerd? Hoe succesvol is de door het DGVH gevolgde strategie geweest?
6. Welke gevolgen heeft de Tussenbalans gehad voor het volkshuisvestingsbeleid, de volkshuisvestingsbegroting en de DGVH-organisatie op de korte en langere termijn?
1.4 Opbouw van dit rapport
In hoofdstuk 2 wordt in historisch perspectief een kader geschetst waarbinnen de Tussenbalans kan worden begrepen. De achtergronden van de problemen op de volkshuisvestingsbegroting worden in meerjarig perspectief geschetst. Ook wordt ingegaan op de soms onbedoelde effecten van bepaalde organisatorische ontwikkelin-gen en van het project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV) voor de begroting van VROM.
In de hoofdstukken 3, 4 en 5 staat vervolgens het besluitvormingsproces rond de Tussenbalans centraal.
Hoofdstuk 3 handelt over de periode van medio 1990 tot eind december 1990, waarin de Tussenbalans ambtelijk en politiek werd voorbereid. De kaders waarbin-nen de Tussenbalans kan worden geplaatst, zijn de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig en de Miljoenennota 1991. Eerstgenoemde nota werd in juli 1990 door de Tweede Kamer aanvaard, de Miljoenennota wordt op de derde dinsdag van septem -ber aan de Staten-Generaal aangeboden. In deze periode werd duidelijk dat de 8
zogenaamde "mid-term review"8, oorspronkelijk rond de begroting 1992 gepland, vanwege het nijpende karakter van de financiële problematiek bij het Rijk naar begin 1991 zal worden vervroegd. Politiek en ambtelijk Den Haag bereidde zich voor: strategieën werden bepaald, er vonden 'vingeroefeningen' plaats en de stellingen werden betrokken.
Hoofdstuk 4 behandelt de politieke besluitvorming in het kabinet en de rol van het DGVH ten tijde van dit proces. Deze periode vangt aan vanaf de eerste week van januari 1991, toen het kabinet zich voor het eerst over de Tussenbalans boog en eindigt met de aanbieding van de Tussenbalansbrief aan de Tweede Kamer op 19 februari 1991, respectievelijk de brief van staatssecretaris Heerma aan de Kamer de volgende dag.
In hoofdstuk 5 staan de parlementaire besluitvorming over het Tussenbalans-pakket van het kabinet en de reacties uit de volkshuisvestingssector op de Tussenbalans centraal.
In het zesde hoofdstuk zal de uitkomst van de Tussenbalans vanuit het gezichtspunt van de volkshuisvesting worden beoordeeld.
In het slothoofdstuk zullen conclusies worden getrokken aan de hand van de in dit hoofdstuk geformuleerde onderzoeksvragen.
8 Op voorstel van de Raad van State (in zijn commentaar op de Miljoenennota 1991) werd sinds september 1990 deze operatie aangeduid als • de Tussenbalans· .
2
POLITIEKE, BUDGETTAIRE EN
ORGANISATORISCHE CONTEXT
2.1 Inleiding: de budgettaire problematiek van volkshuisvesting
Bij de Tussenbalans kreeg het DGVH te maken met de erfenis van het huur- en subsidiebeleid uit het verleden. In de jaren tachtig was sprake van een steeds terugkerende budgettaire problematiek op de volkshuisvestingsbegroting. In het verleden aangegane subsidieverplichtingen slokten een steeds groter deel van de volkshuisvestingsbegroting op. De uitgaven die hieruit voortvloeiden hadden grotendeels een autonoom karakter: de verplichtingen waren aangegaan en lagen vast. Alleen in het tijdstip waarop tot feitelijke uitbetaling werd overgegaan, lagen nog sturingsmogelijkheden voor het Rijk. Dit had twee ongewenste effecten. Het toenemend aandeel van de oude verplichtingen binnen de volkshuisvestingsbegroting en het autonome karakter van de hieruit voortvloeiende uitgaven vergrootten de onbeheersbaarheid van de begroting. In de tweede plaats verminderde de flexibiliteit:
de 'vrije ruimte' voor nieuw beleid nam af.
Enkele specifieke kenmerken van de volkshuisvestingsbegroting beperkten de speelruimte in het besluitvormingsproces van de Tussenbalans. Voor een goed begrip van de smalle marges waarbinnen naar oplossingen gezocht moest worden, is het noodzakelijk aandacht te besteden aan de achtergronden van de budgettaire proble-matiek van de volkshuisvestingbegroting.
2.2 De erfenis van het vroegere huur- en subsidiebeleid
2.2.1 De dynamische kostprijsbuur
De bewindslieden drs. I.P.A. Gruijters (D66), drs. M.P.A. van Dam en I.L.N.
Schaefer (beiden PvdA) kozen in hun Nota Huur- en Subsidiebeleid 1974 (Nota HSB 1974) voor het principe dat een deel van de kosten van het wonen voor rekening van de overheid zou komen. Deze politieke keuze was gebaseerd op de 'merit good'-gedachte, dat wil zeggen dat naar het oordeel van de overheid de consument geneigd is het belang van de consumptie van bepaalde goederen en diensten te onderschatten. Daarom wordt het gebruik ervan gestimuleerd bijvoorbeeld door goederen gratis of
tegen een lagere prijs ter beschikking te stellen (zoals via subsidies voor musea, zwembaden, etc.).
In samenhang hiermee kozen Gruijters c.s. voor een gemengd stelsel van object- en subjectsubsidies. De verhouding tussen beide werd bepaald door de zogenaamde "volkshuisvestingsprijs": de gemiddelde huur van een nieuwe sociale-huurwoning moest door objectsubsidie zodanig worden verlaagd, dat een huishouden met een modaal inkomen geen individuele huursubsidie nodig zou hebben. De huur van een gemiddelde nieuwbouwwoning in de woningwetsector werd op het niveau van de normhuur van de IHS afgestemd.
De dynamische kostprijsmethode (DKP) werd als grondslag voor het financierings-en subsidiëringsbeleid geïntroduceerd. Het verschil tussfinancierings-en de door de verhuurder geïncasseerde huur (de vraaghuur) en de op theoretische gronden afgeleide dynami-sche kostprijshuur werd volledig door het Rijk vergoed in de vorm van een jaarlijkse bijdrage. Doordat rekening gehouden werd met toekomstige huurontvangsten voor de verhuurder, konden in het begin van de exploitatieperiode de subsidies relatief laag blijven. Daardoor verschoven de subsidielasten naar de toekomst. Pas in een later stadium werd duidelijk welke uitgaven uit de aangegane verplichtingen voortvloei-den.
In de periode 1970-1978 stegen de woonsubsidies van de rijksoverheid jaarlijks circa 30%.1 Rond 1980 klonken de eerste signalen dat bij ongewijzigd beleid de zaak volledig uit de hand zou lopen. Uit een publicatie van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid uit 1980 bleek dat bij een voortzetting van het groeitempo in de jaren zeventig de totale volkshuisvestingsuitgaven in de periode 1978-1985 van
f
7,1miljard naar
f
23,7 miljard zouden stijgen. Het beslag van de volkshuisvestings-uitgaven op het Nationaal Inkomen zou daarmee ruim verdubbelen van 2,8% in 1978 tot 5,8% in 1985.2 Een van de oorzaken van de snel stijgende objectsubsidies washet hoge niveau van de reële rente aan het eind van de jaren zeventig. De nominale rente bereikte een niveau van 12 à 13 % in het begin van de jaren tachtig, terwijl de inflatie daalde. Bij de berekening van de DKP-subsidies was uitgegaan van een blijvend hoge inflatie. Doordat dit niet het geval was, nam de subsidielast sterk toe.
Naarmate de inflatie hoger is, is de contante waarde van de objectsubsidies over de gehele exploitatieperiode lager. Bij een hoge inflatie kan bij aanvang van de exploitatieperiode met een relatief lage dynamische kostprijs worden volstaan, omdat deze in een later stadium door de (hogere) huurverhogingen (waarin de inflatiecom-ponent is verwerkt) weer worden gecompenseerd. In de praktijk gebeurde echter precies het omgekeerde.3 Bij de introductie van de DKP in 1975 werd met een
12
I Zie Broek, P.J. van den, 1980, Enkele aspecten van het huur- en subsidiebeleid, in: Conijn,
J.B.S. e.a., De financiering van de investeringen in bouwwerken, Amsterdam (EIB), pp. 177-181.
2 Van den Broek, 1980, pp. 181-182.
) Zie: Conijn, J.B.S, 1982, Evaluatie van de dynamische kostprijshuur, Amsterdam (EIB), in het bijzonder hoofdstuk 4, pp. 47-66.
toekomstige jaarlijkse huurstijging van 8% (niveau 1975) gerekend. In werkelijkheid daalde de huurtrend echter naar 5% in 1980, waardoor de totale subsidielast veel hoger uitviel. 4
Dit effect werd versterkt nadat rond 1979 een crisis van ongekende omvang op de woningbouwmarkt uitbrak. In de premiekoop-, premiehuur- en vrije sector stagneer-de stagneer-de bouwproductie. Deels had dit te maken met stagneer-de hoge rentestand die stagneer-de vraag naar koopwoningen deed inzakken. Een andere reden was het feit dat de institutione-le beinstitutione-leggers zich massaal uit de markt terugtrokken. In 1979 zakte de bouwproductie tot 87.500 woningen, het laagste niveau sinds 1963. De toenmalige staatssecretaris mr. G.PH. Brokx was onder sterke politieke druk gedwongen de sociale-huursector sterk te stimuleren. De vrees voor een explosieve stijging van de werkloosheid in de bouw, voor de toenemende woningtekorten en voor de onbetaalbaarheid van de nieuwbouw voor de lagere inkomensgroepen lagen hieraan ten grondslag.5
Illustra-tief voor deze roerige episode was het feit dat het bouwprogramma in 1981 en 1982 tot drie maal toe werd aangepast. 6 De stimulering van de woningwetbouw was
overigens volledig in tegenspraak met de intenties van het regeerakkoord van het kabinet-Van Agt I, dat de bevordering van het eigen-woningbezit en het terugdringen van de objectsubsidiëring in de sociale-huursector voorop stelde. Door de omstandig-heden gedwongen was Brokx genoodzaakt een beleid te voeren dat hier praktisch haaks op stond.
De uitbreiding van het bouwprogramma in de sociale sector verhield zich ook slecht met het bezuinigingsbeleid, dat door het kabinet-Van Agt in Bestek '81 was afgekon-digd. Om de stimulering van de woningwetbouw te kunnen bekostigen waren daarom enkele budgettaire kunstgrepen noodzakelijk. De budgettaire ruimte werd gevonden door een uiterst inventief beleid ten aanzien van de woningwetleningen.
2.2.2 De woningwetleningen als budgettaire sluipweg
Sinds 1966 werden in het kader van het structurele begrotingsbeleid de rijksleningen voor de woningwetbouw relevant geacht voor het begrotingstekort. Omdat de woningwetleningen als gewone uitgaven werden behandeld, ontstond al vrij snel na 1966 een voortdurende tendens om het aandeel van de woningwetwoningen in het
4 Het DKP-stelsel zoals dat door Gruijters c.s. werd ingevoerd, was fundamenteel anders dan het DKP-systeem dat onder Schut en Udink was uitgedacht, met name door Floor in diens
dissertatie. Zo werd ten tijde van Udink (Nota Volkshuisvesting 1972) uitgegaan van een
huurstijging van 20 % ineens om de huren in de woningvoorraad in één klap op kostendekkend niveau te brengen. Onder Gruijters was een jaarlijkse huurstijging van 8 % politiek gezien het maximaal haalbare. Zie ook het verhoor van dr. J.W.G. Floor d.d. 14 september 1987 door de
parlementaire enquêtecommissie. Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19623, nr. 31, pp.
332-339.
S Schaar, J. van der, 1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft
(Delftse Universitaire Pers), dissertatie, p. 233.
bouwprogramma te verlagen ten gunste van andere financieringscategorieën. Als gevolg hiervan daalde vanaf 1968 het aandeel van de leningen in de volkshuisves-tingsuitgaven en in de totale rijksuitgaven gestaag. In het "topjaar" 1967 bedroeg het aandeel van de rijksleningen voor woningwetwoningen 86,8% van de totale volks-huisvestingsuitgaven en 9,9% van de totale rijksuitgaven. In 1978 was dit gedaald tot respectievelijk 44,4% en 3,4%.7.
De vrijkomende budgettaire ruimte werd vervolgens benut voor "nieuw" beleid: stadsvernieuwing, subsidies in het kader van het groeikemenbeleid en de Individuele huursubsidie waren hier sprekende voorbeelden van.
Toen eind jaren zeventig de woningbouwmarkt instortte, werd met brede politieke steun de woningwetbouw door staatssecretaris Brokx gestimuleerd. De budgettaire ruimte werd gevonden door de woningwetbouw deels via de kapitaalmarkt in plaats van rijksleningen te financieren: de zogenaamde 'debudgettering'. Omdat het aantal 'echte' woningwetleningen omlaag kon, werd budgettaire ruimte gecreëerd waarmee de uitbreiding van het programma sociale-woningbouw werd gefinancierd. In 1981 en 1982 bereikte het debudgetteren een hoogtepunt, toen ruim
f
3,5 miljard buiten de rijksbegroting om werd gefinancierd. In 1981 werden ruim 23.000 woningwetwo-ningen en 3.000 wooneenheden door corporaties op de kapitaalmarkt gefinancierd, de zogenaamde "Premiecorporatie A-woningen". In 1982 waren dit zelfs 31.000 woningen en 6.200 wooneenheden. Bovendien werden dat jaar ruim 14.500 woning-wetverbeteringen buiten de begroting om gefinancierd.Op korte termijn hadden de maatregelen succes: de bouwproductie trok na 1979 weer sterk aan. De schaduwzijde van dit succes was een extra subsidielast van vele honderden miljoenen guldens voor het Rijk, die op middellange termijn ontstond. 8 Conijn schatte de financiële gevolgen voor het Rijk, atbankelijk van de rente-ontwikkeling, op
f
600 miljoen in de jaren negentig. Als gevolg van afspraken met de particuliere geldschieters waren de kapitaalmarktleningen namelijk voor twintig jaar tegen een voor de beleggers zeer gunstige rente (12 à 13%) vastgezet. Toen de nominale rente in de loop van de jaren tachtig sterk daalde, zat het Rijk aan deze voorwaarden vast, omdat deze leningen niet voor vervroegde aflossing in aanmer-king kwamen.De debudgetteringen werden in het begin van de jaren tachtig niet alleen voor de stimulering van de sociale-woningbouw gebruikt, maar dienden vaak ook als
'bezuiniging'. 'Echte' bezuinigingen, in de zin van budgettaire inkrimping als gevolg
7 Conijn, J.B.S. e.a., 1980, De financiering van investeringen in bouwwerken, Amsterdam (EIB), p. 164.
8 Conijn, J.B.S, 1986, Begrotingsbeleid en begrotingsnormering bij VROM, Economisch-Statistische Berichten, 71, 10 december, pp. 1208-1213. Voor een beschouwing over dit onderwerp en de oplossing die voor dit probleem bij de brutering is gekozen, zie: Conijn, J.B.S., 1994, De verzwegen problemen van de brutering, Delft (Delftse Universitaire Pers),
van politieke prioriteitenstelling, konden daardoor lange tijd worden venneden. Conijn en Papa stellen:
"Zonder de relevante leningen zou al in een veel eerder stadium de noodzaak aanwezig zijn geweest om het beleidsinstrumentarium aan te passen aan de gewijzigde omstan-digheden. Door de leningen als buffer te gebruiken is jarenlang uitstel verkregen. (. . .) Toen de leningen eenmaal 'op' waren, werd de sector met de harde realiteit gecon-fronteerd. De afbouw van de subsidies dient nu in versneld tempo te worden
uitge-voerd." 9
Dit gebeurde ondanks signalen dat dit beleid op tennijn tot grote financiële risico's zou leiden. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB) adviseerde in een rapport uit 1982 de DKP af te schaffen en te vervangen door de traditionele kostprijsmethode. Daarbij zou naar wegen gezocht moeten worden om de in dat systeem voorkomende exploitatie-overschotten af te romen, bijvoorbeeld door de (her)invoering van een terugbetaling sp licht of een bestemmingsplicht. 10 Soortgelijke geluiden klonken bij de Nationale Woningraad (NWR) en het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (AVBB).ll Politiek was de afschaffing van de DKP in deze periode echter onbespreekbaar. Na een advies van de Werkgroep Grondslagen Woning-financiering12 werd bij de begroting van 1984 aangekondigd dat de DKP vooralsnog
werd gehandhaafd.
2.2.3 Het verdwijnen van de leningen van de begroting
Op advies van de Studiegroep Begrotingsruimte13 werd met ingang van de
begro-ting 1984 het gehele kapitaalmarktbeslag van de sociale woningbouw (dus óók de rijkscontragaranties) als budgettair relevant beschouwd. Er werd gekozen voor een
9 Conijn, J.B.S .. en O.A. Papa, 1991, De budgettaire situatie: verleden, heden en toekomst, in:
Nieuwe wegen in de volkshuisvesting, Zoetermeer (MVROMIDGVH), opstellen bundel ter gelegenheid van het afscheid van ir. J.M. Koopman als DG van de Volkshuisvesting, p. 98.
10 Conijn, 1982, p. 121. Koopman herinnert zich het EIB-rapport uit 1982 als een van de meest
schrikwekkende rapporten, een rapport dat hem sterk in zijn denken heeft beïnvloed. Interview ir. J.M. Koopman, 27 januari 1995.
11 Nationale Woningraad, 1981, Woonconsumptie in de tachtiger jaren, pre-advies voor de
WRR, Almere (NWR); Krijnen, J.B.M., 1981, Begrotingsbeleid en volkshuisvesting, Economisch-Statistische Berichten, 66, pp. 318-321.
12 Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 600 XI, nr. 51 (brief d.d. 11 februari 1983). Het
Jaarverslag van het DGVH over 1983 vermeldt: "De Werkgroep is met betrekking tot de
woningfinanciering niet tot een eenstemmige conclusie gekomen. Een meerderheid onderschreef
wel de opvatting dat de verschillende kostprijsmethoden weliswaar verschillen in de verdeling van de uitgaven en inkomsten over de verschillende marktpanijen op de kapitaalmarkt in de tijd, maar dat de kosten in de volkshuisvesting niet kunnen worden ontgaan. "
IJ Studiegroep Begrotingsruimte, 1983, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Den Haag (Staatsuitgeverij), zevende rapport.
curieuze oplossing: het kapitaalmarktbeslag van de rijkscontragaranties in de premie-huursector werd wél relevant voor de volkshuisvestingsbegroting verklaard, maar niet voor de bepaling van het financieringstekort.14 Hierop daalde het programma
van op de kapitaalmarkt gefinancierde premiewoningen ten gunste van de woning-wetbouw.IS
Van de mogelijkheid om door de vermindering van de rijksgaranties budgettaire ruimte op de volkshuisvestingsbegroting te creëren, werd in 1983 direct gebruik gemaakt. De leningen voor de verbetering van naoorlogse woningwetwoningen werden afgeschaft en vervangen door bijdragen-ineens. Daarmee kon het verbeter-programma worden verhoogd. Deze omzettingsoperatie ter waarde van
f
300miljoen was voor Financiën niet aanvaardbaar als dit zou betekenen dat de toegelaten instellingen op de kapitaalmarkt onder rijkscontragarantie zouden gaan lenen.16 De
oplossing van dit probleem werd gevonden door de oprichting van het Waarborg-fonds Sociale Woningbouw per 1 januari 1984. Op aandrang van staatssecretaris Brokx werd dit fonds door de landelijke centrales van woningcorporaties opgericht. Dit fonds stond borg voor de leningen voor de verbetering van naoorlogse woning-wetwoningen, die toegelaten instellingen bij particuliere financiers sluitenY
In 1987 gebeurde hetzelfde met de verbetersubsidies voor de overige huurwoningen: de naoorlogse particuliere huurwoningen en de gehele vooroorlogse voorraad huurwoningen. De jaarlijkse bijdragen werden vervangen door bijdragen-ineens, het programma werd uitgebreid en de bijdragen werden verhoogd. Dit was mogelijk door de afschaffing van de leningen voor verbetering van vooroorlogse woningwet-woningen. Een 'echte' bezuiniging vond plaats door een inkrimping van het pro-gramma in de sociale sector. Door deze maatregelen leverde volkshuisvesting een bijdrage van
f
1,7 miljard aan de bezuinigingen, die in het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers 1118 waren afgesproken.Een jaar later, bij de kabinetsbesprekingen rond de "Paasbrief" 1988, waren de verbetersubsidies opnieuw inzet van de discussie. Het voorstel van premier Lubbers om bij de subsidies voor woningverbetering weer terug te schakelen op het systeem van jaarlijkse bijdragen leidde zelfs bijna tot een politieke crisis. Voor staatssecreta-ris drs. E. Heerma, die in 1986 Brokx was opgevolgd aan de vooravond van de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies, was dit voorstel politiek onaanvaardbaar
1< De uitwerking van de vraag welke sectoren tot de sociale woningbouw behoorden, vond niet in de Studiegroep begrotingsruimte plaats, maar in de ambtelijke Werkgroep Meerjaren Woning
-bouwprograrnmering. Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 100 XI. nr. 2, pp. 190-231. IS Van der Schaar, 1987, p. 234.
16 Bron: ir. I.M. Koopman, telefonisch gesprek d.d. 28 augustus 1995. 17 MG-circulaire 84-26 d.d. 2 augustus 1984.
1& Schaar, J. van der, 1991a, Volkshuisvesting: een zaak van beleid, Utrecht (Het Spectrum),
omdat dit, vooruitlopend op de nog te verschijnen Nota Volkshuisvesting in de jaren
negentig, een aanslag van circa
f
1 à 1,5 miljard op de volkshuisvestingsbegrotingzou betekenen. Voor staatssecretaris Heenna was dit politiek onaanvaardbaar.19 Het
dreigement van Heenna had slechts ten dele succes: met ingang van 1990 werd de ingrijpende woningverbetering voor vooroorlogse woningen toch weer via jaarlijkse bijdragen gesubsidieerd.
Toch was de Paasbrief-crisis een belangrijk moment: het leidde tot de afspraak tussen Lubbers en Heerma om op langere termijn te komen tot een geleidelijke afbouw van de objectsubsidies door huurverhoging, onder de conditie dat de koopkracht van de lagere-inkomensgroepen gehandhaafd zou blijven. Dit compromis legde volgens Van der Schaar voor een belangrijk deel de budgettaire kaders voor de nabije toekomst vast, waardoor de politieke speelruimte voor de PvdA bij de
totstandkoming van het kabinet-Lubbers III eind 1989 sterk werd beperkt. 20
Per 1 januari 1988 werden ook de rijksleningen voor de nieuwbouw van woningwet-woningen afgeschaft. In combinatie hiermee werd de werkingssfeer van het Waar-borgfonds uitgebreid. De budgettaire ruimte die hierdoor ontstond werd gebruikt voor de invoering van het Normkostensysteem (NKS) in 1988. Dit systeem was formeel een variant op de DKP, maar door haar specifieke karakter betekende het
NKS een terugkeer naar het systeem van annuïtaire fmanciering. Doordat men de
huur- en lastenparameters in het DKP-stelsel op nul stelde, verdween het dynamische karakter van de regeling volledig. Het NKS kende een systeem van jaarlijkse
bijdragen voor de acceptabele stichtingskosten, te onderscheiden in de
normbouw-kosten en de acceptabele grondnormbouw-kosten. De hoogte van de bijdrage werd slechts
afhankelijk van de woninggrootte en rentetluctuaties. Voor de kopkosten werden
bijdragen-ineens beschikbaar gesteld, verdeeld op basis van een programma. Aan het
open-einde karakter van de objectsubsidiëring werd hierdoor paal en perk gesteld. Op de langere termijn werd hierdoor een betere beheersing van de begroting mogelijk, maar op de korte termijn betekende het echter een verzwaring van de
budgettaire lasten. De afschaffing van de rijksleningen maakte dit echter mogelijk.
Voor bestaande DKP-woningen was de situatie gecompliceerder. Vanaf 1988 werd de lastenparameter voor bestaande, onder de DKP-regeling gebouwde woningen op nul gesteld. Per 1 januari 1989 werd de huurparameter op nul gesteld voor met
rijksleningen gefinancierde woningwetwoningen. Deze 'ontdynamisering' gold echter
niet voor met particulier kapitaal gefinancierde woningwetwoningen. De particuliere
geldschieters zagen hier weinig heil in omdat deze in het begin van de jaren tachtig,
toen de rente zeer hoog was, uiterst gunstige leningsvoorwaarden voor een
vaststaan-de periovaststaan-de van twintig jaar hadvaststaan-den weten te bedingen. Omdat het overleg tussen
VROM en de Raad voor Onroerende Zaken (ROZ) en het Algemeen Burgerlijk
19 Bron: interviews met drs. E. Heerma (7 december 1994) (27 januari 1995). 20 Van der Schaar, 1991, pp. 193-195.
Pensioenfonds (ABP), de belangrijkste geldschieters, geen resultaat opleverde, bleef de dynamiek in het systeem voor deze categorie woningen gehandhaafd (zie voor een uitvoeriger beschouwing bijlage 2).
2.2.4 Het huurbeleid in de jaren tachtig
Al vroeg in de jaren tachtig waren er pleidooien voor een sterke verhoging van de huren geweest teneinde de objectsubsidies in de hand te houden of, op tennijn, zelfs af te schaffen.21 Ook de conclusies van de Heroverwegingen 1981 wezen in deze richting: bewoners moesten een groter aandeel van de kosten van het wonen voor hun eigen rekening gaan nemen. In het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers I werd deze zienswijze overgenomen. Pogingen om te komen tot een kostprijsdekkend huumiveau, waren in de jaren zestig onder Van Aartsen en begin jaren zeventig onder Schut mislukt, werden daannee nieuw leven ingeblazen. In de praktijk stegen de huren echter onvoldoende om dit ideaal te verwezenlijken. Sterker: het percentage van de jaarlijkse huurverhogingen in de woningvoorraad daalde van 6% per 1 juli 1981, via 5% per 1 juli 1983 en 3% per 1 juli 1984 naar 2% per 1 juli 1986.22 Het terughoudende huurbeleid was enerzijds het gevolg van de vrees, dat de opbrengst van radicale huurverhogingen grotendeels aan de verhuurders zou toekomen, terwijl de uitgaven aan IHS sterk zouden stijgen23. De budgettaire winst voor het Rijk
werd daarom niet erg groot geacht. Anderzijds was men vanuit inkomenspolitieke overwegingen beducht voor grote huurstijgingen in een tijd van economische recessie en dalende besteedbare inkomens. Het gevolg was dat vanaf het midden van de jaren tachtig de jaarlijkse huurverhogingen weliswaar boven de inflatie lagen, maar te gering waren om de uitgaven aan objectsubsidies substantieel terug te dringen. In de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig24 werd gekozen voor een voortzet-ting van het principe van een huurprijsstijging die boven de bouwkosten en de
21 De Werkgroep 30-6 lanceerde in 1981 voorstellen om de objectsubsidies geleidelijk te
vervangen door inkomensafhankelijke bijdragen, aangevuld met een huur- en koopbelasting
voor te goedkoop wonenden. Achterliggende idee was om de woonuitgaven van bewoners
geleidelijk weer meer in overeenstemming te brengen met de werkelijke kosten (Werkgroep
30-6, 1981, Wonen moet en kan: voorstellen om volkshuisvesting en woningbouw uit de
problemen te helpen, Rotterdam). De econoom Hartog bepleitte zelfs een volledige
afschaf-fing van de objectsubsidies in combinatie met belastingverlaging (Hartog, F., 1982, Sanering
huurwoningenmarkt in vier jaar te bereiken, verlammende subsidielast verlichten, Bouw, 37,
nr. 17, pp. 26-27.)
22 Van der Schaar, 1987, p. 221. Pikant detail van de beperking van de huurstijging tot 2% in 1986 was dat DG Koopman naar eigen zeggen, dit uit de Troonrede moest vernemen. Van dit
voornemen van het kabinet-Lubbers 11 was de DGVH-top niet op de hoogte. Bron: interview
met ir. J.M. Koopman, 27 januari 1995.
23 Ook de Werkgroep Heroverwegingen noemde dit argument in 1981 tegen te forse
huurverho-gingen.
24 Heerma, E. 1989, Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig; van bouwen naar wonen,
inflatie uitging. Nieuw was dat aan dit beleid een concrete norm werd gekoppeld: de trendmatige huurstijging werd vastgesteld op 3% per jaar, met dien verstande dat het verschil tussen de inflatie en de huurstijging tenminste 1 % per jaar moest zijn. De aanvangshuurstijging werd op tenminste 1 % à 2 % boven de bouwkostenontwikkeling vastgesteld. Op deze wijze werd het streven naar huren op kostprijsniveau op gematigde wijze geconcretiseerd. De Nota sprak zich niet uit over een concrete streefdatum, waarop het kostendekkend huurniveau moest zijn bereikt.2S In de financiële ramingen in de Nota werd uitgegaan van een sterke daling van de "onomkeerbare verplichtingen" van 58% van het budget in 1988 tot 38% in het jaar 2000. Na dat jaar werd een nog sterkere daling voorzien als gevolg van de dan actuele conversie van de begin jaren tachtig op de kapitaalmarkt gefinancierde en voor twintig jaar vaststaande leningscontracten. 26
Samengevat kan de budgettaire problematiek op de volkshuisvestingsbegroting aan het eind van de jaren tachtig voor een belangrijk deel worden verklaard uit het sinds de jaren zeventig en tachtig gevoerde huur- en subsidiebeleid. Aan het eind van de jaren tachtig werden ook de budgettaire gevolgen van het stimuleringsbeleid in het begin van het decennium goed zichtbaar. Jarenlang had men deze problematiek weten te ontlopen door een creatief beleid ten aanzien van leningen en garanties. Eind jaren tachtig waren deze echter geheel van de begroting verdwenen, zodat de vluchtweg van de debudgettering definitief was afgesloten. De ruimte voor budgettai-re kunstgbudgettai-repen was daarmee sterk verminderd.
2.3 Een politieke omslag: volkshuisvesting in het defensief
In de jaren tachtig veranderde ook de politieke context van het volkshuisvestingsbe-leid ingrijpend. In de jaren zestig en zeventig was de politieke prioriteit van het volkshuisvestingsbeleid onverminderd hoog. Zeker zolang de woningnood als volksvijand nummer één gold (tot het eind van de jaren zestig), vormde het volks-huisvestingsbeleid één van de kernpunten van het regeringsbeleid en de debatten in de Tweede Kamer waren vaak heftig. De jaren tachtig gaven echter een omslag te zien. Het stimuleringsbeleid van staatssecretaris Brokx in de periode 1979-1982 vormde weliswaar de inzet van heftige politieke debatten, maar leidde er nog wel toe dat er voldoende middelen beschikbaar werden gesteld om de woningbouwcrisis te
15 "Naar huidige vooruitzichten zal het dan mogelijk zijn in de tweede helft van het volgende
decennium een meer kostendekkend huumiveau te bereiken." Nota Volkshuisvesting, 1989, p. 141.
26 Bij de berekeningen werd uitgegaan van de volgende veronderstellingen:
-rente op staatsleningen: 6%; -huurtrend: 3 % per jaar;
-stijging bouw- en onderhoudskosten en overige prijsstijgingen: 2 % per jaar; -huur- en lastenparameter DKP: 0%.
bestrijden. Diverse auteurs27 markeren het aantreden van het CDA/VVD-kabinet Lubbers I in 1982 in dit opzicht als een trendbreuk. Door minister Van Dam was ten tijde van het kabinet-Van Agt 11 nog een poging ondernomen voldoende budgetten voor de volkshuisvestingsbegroting te reserveren.28 Mede door de snelle val van het
kabinet kwam die flnanciële ruimte er niet. In het regeerakkoord van Lubbers I werden daarop ingrijpende bezuinigingen op de volkshuisvesting vastgelegd, voortbordurend op de Heroverwegingsrapporten uit 1981. Sindsdien stond de volkshuisvestingsbegroting voortdurend in het teken van het bezuinigingsbeleid. In het algemeen kwamen de verzorgingsstaat en de (te) prominente rol van de overheid in tal van maatschappelijke sectoren ter discussie te staan. In deze optiek was het niet meer dan logisch dat het DGVH, als speciflek "spending department", in de vuurlinie kwam te liggen. De grote subsidiestromen binnen de volkshuisves-tingssector, de reikwijdte, de ondoorzichtigheid en de complexiteit van de regelge-ving en subsidie-instrumenten en de schijnbaar gebrekkige controle-mogelijkheden waren in toenemende mate mikpunt van kritiek van de buitenwereld op de volkshuis-vesting. Zo uitte de Algemene Rekenkamer in haar jaarverslag over 1984 felle kritiek op de flnanciële administratie van het departement.29 De Tweede Kamer
reageerde geschokt en eiste dat er spoedig orde op zaken zou worden gesteld.30 In 1987 stelde de Rekenkamer in een vervolgrapport opnieuw de vele subsidieregelin-gen in de volkshuisvesting ter discussie. 31 Het imago van de sector kreeg een
gevoelige dreun als gevolg van de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies in 1987. Hoewel de enquête zelf geen enkel bewijs voor mogelijke fraude van DGVH-ambtenaren of beleggers opleverde, was de stroom van negatieve publiciteit bepaald niet bevorderlijk voor de publieke beeldvorming over de sector en de dienst.
In het midden van de jaren tachtig, verschenen kort na elkaar een aantal rapporten waarin verschillende departementen en instellingen de aanval op de volkshuisvesting openden: de discussies met Financiën in het kader van de tweede ronde van de Heroverwegingen (1985), het voorstel van de toenmalige minister De Koning (CDA)
20
27 O.a. Van der Schaar, 1987; Schaar, J. van der, 1994, Metamorfoses van
volkshuisves-tingsbeleid, Amsterdam (RIGO) , oratie; Conijn en Papa, 1991; Priemus, H. en J. van der Schaar, 1991, (Ge)tijden in de volkshuisvesting, in: Nieuwe wegen in de volkshuisvesting, Zoetermeer (VROM/DGVH).
23 In een brief aan de Tweede Kamer gaf Van Dam een overzicht van alle tekorten in de
volkshuisvestingsbegroting die niet in de meetjarenramingen waren gedekt. Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100 XI, nr. 12.
29 Algemene Rekenkamer, 1985, Jaarverslag 1984, Den Haag (Staatsuitgeverij), aangeboden aan
de Tweede Kamer op 27 maart 1985. Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 18 918, nrs. 1-3. JO VCV Vaste Kamercommissie voor de Rijksuitgaven, 10 juni 1985 (VCV 93).
31 Algemene Rekenkamer, 1987, Subsidies op het gebied van de volkshuisvesting, Den Haag.
Tweede Kamer, zitting 1986-1987, 19 850, nrs. 1-2, aangeboden aan de Tweede Kamer per brief van 28 januari 1987.
van Sociale Zaken om
f
1 miljard op de IHS te bezuinigen (1985), het ambtelijkerapport "Evaluatie Nieuwbouwprogrammering" (Tweede Kamer, 1985-1986, 16 625,
nr. 88) waarin met name EZ en Financiën op een vergaande liberalisatievariant
aandrongen, het rapport "De marginale druk in inkomensprijzen" van de
Interdepar-tementale Commissie Inkomensprijzen (IClP, 1986) en het advies van de
Sociaal-Economische Raad over het sociaal-economisch beleid op de middellange termijn
(1986).32
2.4 Intern orde op zaken: Financieel Management Volkshuisvesting
Op de DGVH-begroting manifesteerden zich aan het eind van de jaren tachtig
herhaaldelijk overschrijdingen op de meerjarenramingen. De omvang van deze tekorten werd mede zichtbaar als gevolg van het project Financieel Management
Volkshuisvesting (FMV). Dit project was in 1986 gestart, niet toevallig ongeveer
gelijk met de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies. 33 Het FMV was geen op
zichzelf staand DGVH-project, maar paste in het kader van de rijksbrede Operatie
Comptabel Bestel. Deze had tot doel had "het creëren van duidelijke, actuele en
betrouwbare informatiestromen op financieel terrein. Voorwaarden daartoe zijn een
goede administratieve organisatie in de gehele rijksdienst, het hanteren van een
geïntegreerde kas-verplichtingenadministratie en een goed functionerende
accoun-tantscontrole" . 34 Aan de andere kant kan de start van het FMV -project bij het
DGVH niet los worden gezien van de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies en het
aantreden van een nieuwe staatssecretaris, drs. E. Heerma (CDA) in 1986. Deze
stelde het op orde brengen van de financiële administratie bij het DGVH als één van
zijn prioriteiten.3s
Verantwoordelijk voor de voortgang van het totale project FMV bij het DGVH was
een stuurgroep onder leiding van plaatsvervangend secretaris-generaal mr.R. Bekker.
Binnen het DGVH was plaatsvervangend directeur-generaal ir. A. Hoelen
verant-woordelijk voor de aansturing van de FMV. Doel van het FMV was de financiële administratie van het DGVH op orde te brengen en binnen vier jaar een goedkeuren-de accountantsverklaring voor goedkeuren-de begroting te verwerven. Het FMV bestond uit drie
deelprojecten. Het project Financieel Beheer (FiBe) beoogde de administratieve
organisatie van alle subsidie- en financieringsregelingen dusdanig te verbeteren dat
32 Zie voor een beschouwing over deze rapporten: Van der Schaar, 1987, pp. 408-415.
33 Jaarverslag OGVH 1986, pp. 10-11,49. Zie ook de brief van staatssecretaris Heenna aan de Tweede Kamer d.d. 4 mei 1987. Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19850, nr. 6.
J.< Studiegroep Begrotingsruimte, 1989, Naar gezonde overheidsfinanciën, Den Haag (SOU),
achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Tweede Kamer, zitting 1988-1989, 20 995, nrs. 1-2, p. 44.
