Stedelijke vernieuwing: Onderwerpen voor onderzoek

Het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) is een comrrussle van deskundigen op het gebied van ruimtelijk relevant onderzoek, ingesteld in 1981 door de Minister van VROM. Per 1 juli 1987 functioneert het PRO als commissie van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) te Den Haag.

Het PRO heeft ten hoogste 15 leden; in de brede samenstelling komen de onderscheiden belangen vanuit de kring van de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid, de kring van de onderzoekers met de universitaire en para-universitaire onderzoekinstellingen en uit de kring van overige belangstellenden bij het ruimtelijk onderzoek met o.a. de particuliere en/of aan het bedrijfsleven gelieerde onderzoekinstellingen tot uiting.

Het PRO heeft tot taak afstemming en coördinatie op het veld van onderzoek van belang voor het ruimtelijk beleid te bevorderen door:

het (laten) verrichten en publiceren van voorstudies en programmeringsstudies op deelterreinen van het veld, gericht op advisering over wenselijke richtingen van het onderzoek, rekening houdend met het reeds lopende en voorgenomen onderzoek

het stimuleren van overleg tussen instanties die bemoeienis hebben met onderzoek ten behoeve van het ruimtelijk beleid en te fungereren als platform voor programmeringservaringen

het op verzoek van de Minister van VROM periodiek, dat wil zeggen eens in de vijf a zes jaar, samenstellen en publiceren van een rapport over de middellange termijn prioriteiten in het onderzoek.

De voorstudies gaan vooraf aan de feitelijke adviezen, terwijl de programmeringsstudies juist in het algemeen beogen een verdere uitwerking daaraan te geven. De advisering over middellange termijn prioriteiten krijgt gestalte in de vorm van een Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek. De eerste Meerjarenvisie van het PRO is verschenen in 1985 ('Ruimtelijk onderzoek in perspectief', Den Haag 1985). De tweede Meerjarenvisie verschijnt in 1991. Deze laatste bestrijkt de periode 1991-1996.

Nadere informatie over samenstelling en werkwijze van het PRO is verkrijgbaar bij het secretariaat: Mauritskade 23, 2514 HD Den Haag (telefoon: 070-3602775).

Bibliotheek TU Delft

11" 111111111

C 20'34050

STEDELUKE VERNIEUWING: onderwerpen voor onderzoek

Analyse van de onderzoeksbehoefte ter voorbereiding van de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 van het PRO

G_A. van der Knaap L. van der Laan

c6-1~

EalIIOKlSCII-C!OCIIAFISCII IIISTITIltlT PRO-voorstudie 31 1991 I I I I I I I I I I I III I I I I I I I

Stevinweg 1 2628 CN Delft Telefoon: 015-783254 Telefax: 015-781661 In opdracht van:

Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Mauritskade 23

2514 HD Den Haag Telefoon: 070-3602775 Telefax: 070-3617422

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG Knaap, G.A. van der

Stedelijke vernieuwing: onderwerpen voor onderzoek - G.A. van der Knaap en L. van der Laan - Delftse Universitaire Pers.- Hl. - (PRO-Voorstudie; 31) Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek, Den Haag. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-714-6

NUGI655

Trefw.: ruimtelijke ordening ; ruimtelijk beleid ; stad ; stedelijke vernieuwing; onderzoek; onderzoeksprogrammering

Copyright © 1991 by Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO)

Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Woord vooraf

Deze voorstudie is geschreven in opdracht van het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) in het kader van de voorbereidingen voor zijn, op verzoek van de Minister van VROM op te stellen Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996. De studie is een verkenning van mogelijke onderwetpen voor onderzoek op het themaveld stedelijke vernieuwing voor zowel het grensverleggend wetenschappelijk onderzoek als voor het toegepast beleidsondersteunend onderzoek. Het vraagstuk van de stedelijke vernieuwing staat al geruime tijd in de belangstelling. Dit blijkt onder meer uit het grote aantal studies dat op dit gebied verschenen is. Onder invloed van de maatschappelijke ontwikkelingen is de invalshoek van waaruit het vraagstuk bestudeerd wordt, regelmatig aan wijziging onderhevig. Daarnaast en in samenhang hiermee zijn er verschillen in het ruimtelijk schaalniveau waarop de problemen geformuleerd en opgelost moeten worden.

De invalshoek van de voorstudie is de economische. Dit betekent echter dat tevens de gevolgen van de economische ontwikkelingen voor andere facetten van de samenleving belicht worden. Stedelijke vernieuwing is niet alleen een stedebouwkundig vraagstuk, maar vraagt om een samenhangende aanpak tussen ontwerp, ruimtelijke inrichting en maatschappelijke ontwikkelingen. Getracht is deze samenhang in beeld te brengen en de gevolgen daarvan voor potentieel onderzoek en probleemoplossing te formuleren.

De studie maakt deel uit van het onderzoeksprogramma van de Vakgroep Economische Geografie van de Erasmus Universiteit te Rotterdam, waar beide auteurs ook werkzaam zijn. Dit programma, 'Stedelijke en regionale vraagstukken', bestaat uit meerdere onderdelen. In het onderdeel ' ontwikkeling van stedelijke en regionale systemen' wordt aandacht geschonken aan de positie van steden en regio's op verschillend schaalniveau en als onderdeel van een groter functionerend geheel.

Bij de vormgeving en verdere uitwerking van deze studie heeft de klankbordgroep, die vanuit het PRO is samengesteld kritisch commentaar en waardevolle suggesties gegeven, waarvoor onze dank. De klankbordgroep onder voorzitterschap van drs. C.D. Mak (lid PRO), bestond naast het secretariaat van het PRO uit prof. dr. G.A Hoekveld (lid PRO), ir. B.L. Stassen (lid PRO) en de externe leden ir. H. Meijer en prof. dr. AM.J. Kreukels.

Prof. dr. G.A van der Knaap Dr. L. van der Laan

- -

-Inhoud

WOORD VOORAF

INLEIDING EN SAMENV ATIING 5

1. UITGANGSPUNTEN EN NADERE POSffiEBEPALING 7

1.1. Inleiding 7

1.2. Steden en stedelijke systemen: de veranderende 7 positie van de stad

1.3. De overheid en de stedelijke vernieuwing 9

1.4. Benaderingswijze 14

2. MAATSCHAPPELUKE ONTWIKKELINGEN (MEGATRENDS) 17 EN RUIMTELUKE ONTWIKKELINGEN

2.1. Inleiding 17

2.2. Economisch-technologische en organisatorische 18 ontwikkelingen

2.3. Emancipatie/individualisering en heterogenisering 21

2.4. Het ruimtelijk beeld 23

2.5. Msluitende opmerkingen 31

3. STEDELUK BELEID: ONTWIKKELING EN POSITIE 33

3.1. Inleiding 33

3.2. De ontwikkeling van het stedelijk beleid in Nederland 33

3.3. Een internationale positiebepaling 37

4. BELEIDSVRAAGSTUKKEN: INVESTERINGEN, 43

EV ALUA TIE EN INRICHTING

4.1. Inleiding: grootschalige vernieuwing en havensteden 43

4.2. De rol van de investeringen 45

4.3. Evaluatie van de beleidsinspanningen 49

4.4. Vraagstukken in samenhang met de inrichting 52

5. SYNfHESE: SPEERPUNTEN EN ONDERWERPEN VOOR 57

ONDERZOEK

5.1. Inleiding 57

5.2. Hoofdlijnen: een zestal speexpunten 59

5.3. Nadere uitwerking in onderwexpen voor onderzoek 62

5.4. Naar een prioriteit ss telling 66

Inleiding en samenvatting

Het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) brengt in 1991 op verzoek van de Minister van VROM zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 uit. Hierin wordt aangegeven welke onderzoeksbehoefte er naar de mening van het PRO bestaat op de middellange termijn voor het strategische onderzoek op een vijftal geselecteerde themavelden. Deze themavelden worden in voorstudies uitgewerkt en de resultaten worden door het PRO in de Meerjarenvisie geintegreerd. Naast het themaveld stedelijke vernieuwing heeft het PRO in zijn Plan van Aanpak voor de Meerjarenvisie (PRO, 1990) de themavelden ruimtelijk beleid en bestuur, mobiliteit en infrastructuur, ruimte en milieu en tijd-ruimtelijke dynamiek onderscheiden.

Doel van de voorstudie stedelijke vernieuwing is het formuleren van mogelijke onderwerpen voor onderzoek op dit themaveld, aldus bouwstenen aanreikend voor de opstelling door het PRO van de Meerjarenvisie. De voorstudie doet dit door vanuit een economische invalshoek naar de stedelijke vernieuwing te kijken. De hier aangebrachte hoofdstukindeling is gebaseerd op de uitgangspunten in het Plan van Aanpak van het PRO en de discussies in de voor de studie ingestelde klankbordgroep. De gevolgde werkwijze gaat uit van de bestaande structuren en processen die tot een bepaalde ruimtelijke uitkomst leiden en neemt deze uitkomst niet als beginpunt.

In hoofdstuk I wordt een schets gegeven van de veranderende positie van de (Nederlandse) stad en de rol van de overheid binnen het geheel van stedelijke vernieuwing. Tevens wordt in dit hoofdstuk de in de voorstudie gehanteerde benaderingswijze aangegeven.

Uitgaande van als gezegd een economische invalshoek worden in hoofdstuk 2 enige maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen uitgediept. Dit is mede gebaseerd op analyse van een drietal door het PRO als belangrijke leidraad voor de voorstudie gekozen structurende algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen worden door het PRO aangeduid met de term megatrends: de toenemende emancipatie/individualisering, het proces van schaalvergroting/internationalisering en de economisch-technologische ontwikkeling. In hoofdstuk 3 wordt, in samenhang met het voorgaande, de ontwikkeling en positie van het stedelijk beleid geschetst. Aangezien het stedelijke vernieuwingsvraagstuk in de Westerse geïndustrialiseerde samenleving een bepaalde gemeenschappelijke verschijningsvorm kent, is aan de internationale context afzonderlijk aandacht geschonken. Hoofdstuk 4 analyseert de rol van de investeringen, de mogelijkheden tot evaluatie van de beleidsinspanningen en het inrichtingsvraagstuk.

In het 'synthese-'hoofdstuk 5 wordt tenslotte een zestal speerpunten (prioritaire aandachtsgebieden) voor het toekomstig onderzoek geschetst op basis van de

algemene maatschappelijke ontwikkelingen en de geschetste richtingen in het beleid. De speetpunten zijn:

1 structurele dynamiek

2 organisatie van het stedelijk systeem 3 ruimtelijke investeringen

4 relatie tussen functie en ontwerp 5 procesorganisatie

6 methodiek ontwikkeling.

De analyse van de maatschappelijke ontwikkelingen (megatrends), ruimtelijke ontwikkelingen en beleidsvraagstukken leidt naar de zes speetpunten tot het benoemen van een 30-tal mogelijke onderwerpen voor onderzoek, die geconfronteerd kunnen worden met criteria die het PRO voor het opstellen van zijn Meerjarenvisie hanteert om tot een verdere prioriteitsstelling voor onderzoek te geraken.

1. Uitgangspunten

positiebepaling

en

nadere

1.1. INLEIDING

Stedelijke verandering is een continu proces dat zich op verschillende ruimtelijke schaalniveaus tegelijk afspeelt. Dit houdt echter niet in dat het tempo van de verandering op elk schaalniveau gelijk is. De wijze waarop en de intensiteit waarmee deze veranderingen ervaren worden is bovendien sterk afhankelijk van de positie die ingenomen wordt in het krachtenveld van de verschillende actoren. Zo zal in het algemeen de gebruiker van de stedelijke ruimte een ander oordeel hebben dan de overheid die zich tot taak stelt het publiek domein te beheren (Faludi, 1989). Aan deze verantwoordelijkheid kunnen door de overheid argumenten ontleend worden om tot ruimtelijke ingrepen over te gaan. Deze kunnen direct dan wel indirect van aard zijn en worden veelal beargumenteerd op basis van een rechtvaardige en efficiente verdeling van de beschikbare functies voor verschillende groepen gebruikers. Dit leidt naast een coördinatievraagstuk tevens, en in samenhang hiermee, tot een afwegingsvraag en prioriteitsstelling.

In dit hoofdstuk wordt kort op de hierboven genoemde aspecten van de schaalafhankelijkheid en de positie van de overheid ingegaan. Doel hiervan is om het kader te schetsen voor de in de volgende hoofdstukken te behandelen onderwerpen.

1.2. STEDEN EN STEDELUKE SYSTEMEN: DE VERANDERENDE POSmE VAN DE STAD

Met de vermindering van het relatieve belang van de stad als productieplaats voor industriele producten komt de oorspronkelijke functie van de stad weer scherper naar voren. Gottman (1961) heeft deze functies aan de hand van drie kenmerken aangeduid:

*

het 'principe de communication', de stad als ontmoetingsplaats. Hier ligt het accent op het intern functioneren van de stad als sociaal-cultureel centrum en plaats voor het ontstaan van nieuwe ideeën en opvattingen

*

*

het 'principe de circulation', de stad als distributieplaats van goederen en opvattingen naar zijn omgeving. Deze omgeving kan zich uitstrekken tot de directe fysieke omgeving dan wel tot de andere steden waarmee functionele relaties onderhouden worden in het netwerk van steden het 'principe de carrefour', de stad als knooppunt in een netwerk van steden op verschillende ruimtelijke schaalniveaus. Sommige steden nemen op alle netwerken een plaats in, andere daarentegen maar op een of enkele.

Vernieuwing in het kader van deze kerunerken heeft niet alleen betekenis voor de betreffende stad zelf, maar ook voor zijn omgeving. Er bestaan aanmerkelijke verschillen in de aard van deze omgeving. Hierbij kan gedacht worden aan de positie van de grote steden ten opzichte van elkaar, maar ook ten opzichte van de middelgrote en kleine steden. De aard van de problemen, de gevolgde strategie en de effecten zullen in principe variëren met het ruimtelijk schaalniveau. Een en ander betekent dat vernieuwing behalve in een lokale context ook moet worden gezien in het licht van de onderliggende betrokkenheid en afhankelijkheid van steden onderling. Dit laatste constitueert

een stedelijk systeem. Een systeem dat naast de interne relaties ook relaties met

andere elementen of met een geheel van elementen buiten het systeem heeft.

De grenzen van een systeem zijn echter schaalafhankelijk. Bourne en Simmons

(1978) onderscheiden in dit kader een drietal niveaus:

*

het stadsgewestelijk systeem

*

het regionaal stedelijk systeem

*

het nationaal stedelijk systeem.

De drie niveaus vormen een geheel van samenhangende subsystemen die zijn genesteld in een complexe hierarchie. Behalve dat de niveaus op zichzelf en de

onderlinge samenhangen in beweging zijn, treedt momenteel ook de

ontwikkeling van een mondiaal stedelijk systeem naar voren. Dit mondiaal

stedelijk systeem kan worden gezien als een nieuw niveau in het geheel van stedelijke systemen. De figuur geeft een beeld van de wijze waarop het mondiaal stedelijk systeem is gestructureerd.

HIIT MONDIAAL STEDELDK SYSTEEM (bron: Hoekveld, 1987)

SF San Francisco

LA Los Angeles eh Chicago Ta Toronto Me Mexico Ho Houston Mi Miami

• primaire wereldstad in de kern ® primaire wereldstad in de periferie

T Taipei H HongKong B Bangkok

• secundaire wereldstad in de kern - -'Iinkages' tussen • secundaire wereldstad in de periferie kernsteden • meer dan 1 miljoen inwoners - --- - overige 'linkages'

9

Het mondiaal stedelijk systeem heeft de volgende kerunerken (Friedrnann, 1986; Hoekveld, 1987):

*

*

*

*

de knooppunten in het systeem, de wereldsteden, hebben een beslissende invloed op de rest van de wereld. Dit heeft betrekking op economie, politiek en cultuur. De wereldsteden zijn vooral met elkaar verbonden op basis van de (doorgaande) internationalisering van het productiesysteem. De wijze waarop de steden van het systeem zich ontwikkelen is afhankelijk van hun positie binnen het geheel

de primaire wereldsteden zijn vooral in de economische kerngebieden gelokaliseerd

een drietal subsystemen is te onderkennen. Een Aziatisch systeem gericht op de as Tokyo-Singapore, een Amerikaans systeem en een West-Europese as. Moeilijker te classificeren zijn de gebieden rond Sydney, Sao Paulo en Johannesburg

in West-Europa vormen groepen van steden gezamenlijk een primaire kern (bijvoorbeeld de Randstad, Frankfurt).

Op elk van de systeem-niveaus treedt vernieuwing op. Deels veroorzaakt door actoren als het bedrijfsleven en bewoners, deels door de invloed van de overheid. Voordat in het hoofdstuk 2 op deze vernieuwingen op de verschillende niveaus wordt ingegaan, wordt hier eerst nog stilgestaan bij de positie van de overheid. Dit zal vanuit een meer abstract perspectief gestalte krijgen. De meer feitelijke inhoud van het overheidsbeleid komt in hoofdstuk 3 aan bod.

1.3. DE OVERHEID EN DE STEDELUKE VERNIEUWING

In de laatste 25 jaar is de inhoud van het begrip 'stedelijke vernieuwing' voortdurend aan verandering onderhevig geweest. Dit blijkt onder meer uit de verschillende naamsaanduidingen. Het is echter niet alleen een kwestie van terminologie, maar vooral van accenten die gelegd worden vanuit het beleid. Deze accenten hebben betrekking op het object van vernieuwing, op de ruimtelijke schaal waarop het probleem van stedelijke vernieuwing geformuleerd wordt en ten derde op de uitgangspunten van planvorming en implementatie.

Object van vernieuwing.

Als eerst de aandacht wordt gericht op het object van vernieuwing, dan valt op dat dit in de loop der tijd sterk verandert. Hoewel in het Ontwerp op de Wet Stadsvernieuwing (1976) 'stadsvernieuwing' nog omschreven wordt als d~ stelselmatige inspanning op stedebouwkundig, sociaal-eco~omisch en culturèl gebied, gericht op behoud, herstel en verbetering van sta<;Jk:erlnen en daarbij aansluitende stedelijke gebieden (vgl. Nijkamp e.a., 1979). Hierdoor werd stadsvernieuwing vaak gelijkgesteld met de verbetering van de woningvoorraad (vgl. Nota Volkshuisvesting, 1972). Op dit moment ligt de klemtoon echter meer bij het economisch en fmancieel aspect. Zo wordt in de onlangs verschenen Evaluatienota Stadsvernieuwing '80 (1990) vooral vanuit een

fUlancieel kader geredeneerd. Ook in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening wordt sterk het economisch aspect benadrukt. Het beleid is er op gericht de vernieuwing en aanpassing van de ruimtelijke structuur tot stand te brengen door particulier initiatief en overheidsactiviteiten gezamenlijk. Waar het gaat om het stadsvernieuwingsbeleid, is het beleid gericht op het wegwerken van de kwaliteitsachterstand van het bestaande stedelijke gebied, alsmede het continueren van het stadsvernieuwingsbeleid (zie ook Ontwerp Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, 1988). Met deze formulering komt een aantal vragen naar voren die betrekking hebben op de bepaling van het kwaliteitsbegrip, het instrumentarium en daarmee ook de fUlanciering en organisatie van de aanpak van stedelijke vernieuwing.

Dit alles neemt echter niet weg dat er een tamelijk groot gebrek aan eenduidigheid over het stedelijk vernieuwingsbegrip bestaat. Dit blijkt ook uit het feit dat stedelijke vernieuwing zowel ruimtelijke vernieuwing als sociale vemieuwing, alsmede economische vernieuwing omvat. Dit is mede afhankelijk van de accenten die door de verschillende overheden gelegd worden. Zo leidde het verbreden van het begrip stadsvernieuwing in de zin van sanering en reconstructie, naar stedelijke vernieuwing in de zin van een meer omvattende en socialer gerichte aanpak, onvermijdelijk tot een toename van het aantal gehanteerde beleidsconcepten. Dit blijkt onder meer uit een recent rapport van de gemeente Rotterdam, 'Stadsvernieuwing als laboratorium' (1990), waarin drie concepten geformuleerd worden, namelijk dat van de ongedeelde stad, de complete stad en de attractieve stad. Deze concepten zijn ten dele overlappend, ten dele aanvullend. Met de ongedeelde stad wordt het accent gelegd op de keuzemogelijkheden die de stad voor haar bewoners moet bieden. De complete stad benadrukt het multifunctionele karakter en daarmee het werkgelegenheidsaspect van de stedelijke vernieuwing. De attractieve stad speelt in op de sociaal-culturele aantrekkingskracht voor een grote verscheidenheid aan bewoners en bezoekers.

Het zal duidelijk zijn dat deze concepten niet rechtstreeks voortkomen uit de begrippen sociale vernieuwing en economische vernieuwing. Bij sociale vernieuwing wordt uitgegaan van de relatieve achterstand van bewoners, die vaker wel dan niet ruimtelijk geconcentreerd zijn, met name in de stadsvernieuwingsgebieden (ldenburg en Beugels, 1989). De meest voor de hand liggende aansluiting is in dit geval een verband te leggen met de ongedeelde stad. De keuzemogelijkheden van de bewoners zijn immers ongelijk en de uitkomsten voor hen daardoor verschillend. De wijze waarop deze begrippen uitgewerkt en geoperationaliseerd kunnen worden is echter vooralsnog onduidelijk. Dit betreft ook de economische vernieuwing, die er vooral op gericht is de werkgelegenheid op wijkniveau te versterken en te ontwikkelen. Inzicht in het belang van en de verschillende rollen die de marktpartijen hier spelen is van betekenis. Hierbij moeten ook de verschillende randvoorwaarden betrokken worden. In het bijzonder gaat het om het fUlancieel en juridisch kader, waarbinnen de vernieuwing uitgevoerd moet worden. Dit is echter niet de enige categorie die van betekenis is. Ook het contrast met andere groepen in de stedelijke samenleving verdient de aandacht. Hierbij spelen naast economische factoren als werkgelegenheid, ook sociale overwegingen een rol.

11

Tevens zullen plaatselijke verschillen in aanpak groter worden onder invloed van de terugtredende nationale overheid. Deze laatste fonnuleert alleen nog maar globale einddoelen. Het gevolg hiervan is dat naast globaal omschreven beleidsconcepten er alleen maar sprake is van een globaal instrumentarium. Bovenstaande wijst op het ontbreken van eenduidigheid en scherpte van de gehanteerde begrippen. Van groot belang is echter een nauwkeurige afbakening

van het object van de vernieuwing omdat anders de mogelijkheid ontbreekt om sturend en doelgericht beleid te ontwikkelen. Bij een afwezigheid van helder omschreven doelstellingen blijft het referentiekader onduidelijk, zodat toetsing niet mogelijk is. Op grond hiervan ontbreken geschikte indicatoren om het succes of falen van het beleid te meten. Het feitelijk tot stand brengen van een project wordt in zo'n geval als indicator van het slagen van het project gezien. Als gevolg van dit probleem is er veelal sprake van een breed-spectrum-benadering waarin een veelheid van projecten zonder veel onderlinge samenhang aangepakt wordt. Tevens moet hierbij bedacht worden dat de verschillende concepten hun eigen rationaliteit kennen. Zo is, om bij het voorbeeld van Rotterdam te blijven, de functionele invalshoek gebaseerd op een economische rationaliteit, die zich afspeelt op het wijkniveau en daarboven op stads- en stadsgewestelijk niveau. Het beeld van de ongedeelde stad gaat uit van een sociaal-culturele rationaliteit op het niveau van het individu of het huishouden en heeft ook betrekking op zijn directe omgeving met als meest voorkomende bovengrens het wijkniveau. Bij een gelijktijdig hanteren van deze concepten zonder in te gaan op hun wederzijdse relaties introduceert men de spanning tussen twee waardenpatronen, zonder dat er sprake is van sturing.

Ruimtelijke schaaL.

Naast het wisselend en soms onduidelijk object van de vernieuwing zijn ook, het is hierboven al aangestipt, veranderingen te bespeuren in de mate waarin er

centralisering van het beLeid optreedt. Dit hangt samen met de ruimtelijke

schaal waarop het vernieuwingsprobleem wordt geformuleerd (zie ook van der Laan, 1987a). Het nationaal stedelijk beleid was aanvankelijk rond 1960 gericht op spreidingsdoelen. De nadruk lag op de spreiding van de bevolking vanuit het Westen naar de meer perifere gebieden en op een regionaal industrialisatiebeleid. De eerste Nota over de Ruimtelijke Ordening uit 1961 weerspiegelt dit. Met het verschijnen van de Tweede Nota in 1966 komt de nadruk te liggen op het overloopbeleid dat gestalte krijgt in de gebundelde deconcentratie. De nadruk is dan tevens voornamelijk, doch niet geheel op de volkshuisvesting komen te liggen. De Derde Nota uit 1974 signaleert dan echter ook de problemen die met de overloop gepaard gaan en maakt de weg vrij voor beleid op het lage schaalniveau van de 'compacte stad'. In de loop van de tachtiger jaren komt de stedelijke problematiek volop in de aandacht en culmineert in het revitaliseringsbeleid waarin, zoals genoemd, de economische en fmanciële aspecten weer de overhand krijgen. De recente Vierde Nota weerspiegelt vooral deze ontwikkeling. Belangrijk is de constatering dat de nationale overheid gedurende deze beleidsontwikkeling een wisselende afstand tot de stedelijke vernieuwing in concreto inneemt. Aanvankelijk bewoog dit beleid zich waarlijk op het nationaal niveau. Spreidingsdoelen werden gefonnuleerd zonder een lokale detaillering. Langzamerhand echter

concentreert het beleid zich op de overloopproblematiek, met name in het Westen des lands en wordt de afstand tot het lokaal beleid zeer klein. De periode van revitalisering luidt weer een fase van grotere afstand in. Hoewel de rijksoverheid bij sommige grootschalige projecten nog intensief betrokken is, wordt ook daar meer ruimte geboden voor initiatieven van onderop, afkomstig van de lokale overheid en/of het bedrijfsleven, zeker voor wat de uitvoering betreft.

Geconstateerd kan niet alleen worden dat aldus de bemoeienis van de centrale overheid met de lokale en regionale stedelijke problemen varieert, doch dat deze variatie samengaat met de hiervoor beschreven object-wisselingen. Bij meer economisch gericht beleid zoals tijdens de opbouwjaren en de huidige periode van revitalisering, is de afstand groter dan tijdens het meer op het 'woon- en leefklimaat' gericht beleid. De afstand die wordt aangehouden alsmede het geaccentueerde object van vernieuwing kadert in sterke mate de wijze in waarop en door wie de stedelijke vernieuwing gestalte krijgt. Dit laatste wordt weer sterk beïnvloed door enige belangrijke, zich thans voordoende algemene maatschappelijke ontwikkelingen (megatrends). Zoals de

voortgaande individualisering, schaalvergroting en technologische

veranderingen. Deze bepalen niet alleen de positie van het overheidsbeleid binnen het kader van de stedelijke vernieuwing, doch ook de wijze waarop deze laatste zich voltrekt. Daarom zal in hoofdstuk 2 veel aandacht aan deze maatschappelijke ontwikkelingen worden besteed.

Wijze van planvorming en -implementatie.

Voordat we hier echter toe overgaan wordt hierna nog kort ingegaan op de wijze waarop in het overheidsbeleid de wijze van planvorming en -implementatie wordt bezien. Hoewel het hierbij om een meer abstracte beschouwing gaat is deze toch van groot belang voor de hierna volgende hoofdstukken en in het bijzonder de aard van het beleidsgericht onderzoek. Geconstateerd kan worden dat in de jaren zeventig het systeemdenken binnen

het ruimtelijk beleid in Nederland een grote vlucht genomen heeft. Op

meerdere plaatsen kwamen in deze zin ideeën naar voren in bijvoorbeeld publicaties van de Rijksplanologsche Dienst (Goudappel, 1981; Algemeen ruimtelijk planningskader, 1975). Ook in de jaren tachtig zal het systeemdenken binnen het beleid een belangrijke plaats blijven innemen. Dit pleit dan ook voor een overdenking van de gehanteerde systeemopvatting in het beleid (zie ook van der Laan, 1984a).

Nu is het niet de bedoeling om hier uitvoerig bij de systeemtheorie zelf stil te staan. De aandacht zal zich meer richten op een korte karakteristiek van de systeemopvatting, zoals die in het ruimtelijk beleid veelal is gehanteerd. Dit spitst zich toe op het 'werkingsmechanisme' van het systeem. Reden hiervoor

is het belang hiervan voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Het

werkingsmechanisme benadrukt immers de procesmatige aspecten van de stedelijke ontwikkelingen. Naast dit werkingsmechanisme worden systemen gekenmerkt door elementen en de samenhang tussen deze in de vorm van relaties (zie de figuur).

13

ENIGE KENMERKEN VAN HET SYSTEEMDENKEN IN HET OVERHFJDSBEUm>

SYSTEEM

I

ELEMENTEN

_I

I

RELATIES

_I

I

WERKINGSMECHANISME :

,.

HIERARCHISCH-NODAAL PRINCI PE (gelokaliseerde dominantie)

Traditioneel komt als voornaamste werkingsmechanisme in het beleid het hierarchisch-nodaal principe naar voren (zie de figuur) .. Het specifieke daarvan is de georganiseerde dominantie van bepaalde systeemelementen over andere (Bunge, 1969; Ozbekhan, 1971). De toevoeging 'nodaal', duidt op de lokatie van een dominerend element in een ruimtelijke verdichting, een knooppunt (zie van den Berg, 1981). Het stadsgewest is een voorbeeld van het hierarchisch-nodaal principe: binnen het stadsgewest wordt de ruimte georganiseerd vanuit een centrale kern (Thissen en van Weesep, 1981). In het beleid werden in dit kader vaak uitspraken gedaan omtrent een te wensen samenhangende ontwikkeling van activiteiten binnen stadsgewesten. Belangrijke vraag hierbij is, in welke mate de momenteel optredende maatschappelijke ontwikkelingen het stedelijk systeem nog naar zulk een nodaal gerichte ontwikkeling 'sturen'. Zoals we in hoofdstuk 2 uitvoeriger zullen toelichten zijn er duidelijk tekenen aanwezig dat het stedelijk systeem, door de optredende processen van ruimtelijke schaalvergroting en heterogenisering, zich in een andere richting ontwikkelt.

Vanuit de functionele organisatie van de stedelijke structuur bezien kan opgemerkt worden dat de hierarchische structuur zich wijzigt in een meer horizontale structuur van stedelijke organisatie. Dit heeft als gevolg, dat het nodaal model voor de analyse van de ruimtelijke structuur een deel van z'n aantrekkelijkheid verliest. Ruimtelijke processen worden niet meer zozeer gestuurd door een centrale kern, doch door ontwikkelingsmogelijkheden binnen bijvoorbeeld een gedeconcentreerde regionale stads vorm. Dit roept vragen op naar de plaats en positie van de grote steden ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de middelgrote en kleine steden. Ook kan gewezen worden op de invloeden vanuit het internationaal stedelijk kader (vgl. 'De Randstad op weg naar 2015',1990).

Een belangrijke beleidsconsequentie hiervan is de afnemende sturingsmogelijkheid met behulp van traditionele begrippen zoals het

stadsgewest. Deze laatste is inuners duidelijk met het hierarchisch-nodaal model verbonden (Domansky, 1978). Indien het beleid zich meer gaat richten op aanwezige maatschappelijk-ruimtelijke tendensen en deze eventueel tracht bij te sturen worden in aanleg de mogelijkheden tot sturing vergroot. Voor de noodzakelijke beleidssturing is dan wel een ander raamwerk noodzakelijk. Een raamwerk, waarin naast lokale ontwikkelingen ook plaats ingeruimd wordt voor ontwikkelingen op bovenliggende schaalniveaus. Dit komt overeen met een trend in andere landen, waar een overgang te bespeuren is van beleid gericht op individuele steden en regio's naar beleid gericht op het stedelijk systeem als geheel (zie ook Boume, 1975). Hierdoor wordt tevens het maatschappelijk-functioneel kader van de ruimtelijke ontwikkelingen weer op de haar toebehorende, belangrijke plaats teruggezet (zie Wissink, 1984). Hiermee wordt voorkomen dat het vernieuwingsbeleid los geweekt blijft uit zijn natuurlijke context, namelijk ingebed in de planologie, stedebouw en stedelijke economie. Goudappel (1984) wees reeds op dit probleem, dat zich sindsdien alleen nog maar in sterkere mate heeft voorgedaan. Dit leidt tot een groot aantal problemen bij de communicatie, beleidsontwikkeling en de uitvoering. Het is dan ook niet verwonderlijk dat Bartels en Roos (1989) in een recent pre-advies voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) concluderen dat het Nederlands stedelijk beleid gekenschetst kan

worden als:

*

diffuus, veroorzaakt door een veelheid aan activiteiten met onduidelijke

effecten

*

*

ongestructureerd, als gevolg van een veelheid aan actoren en steeds

wisselende nieuwe organisatievormen

inconsistent, als gevolg van het vroegtijdig lanceren van veel initiatieven,

die vaak niet haalbaar zijn, waartussen geen samenhang bestaat, zodat de beleidscontinuïteit ontbreekt.

Er moet dan ook meer aandacht uitgaan naar de doelstellingen van het beleid, de organisatie, het gebruik van instrumenten en de effecten van de genomen maatregelen. Dit alles binnen een raamwerk met een duidelijke visie op het vernieuwingsobject, de ruimtelijke schaal en de uitgangspunten van de planvorming.

1.4. BENADERINGSWUZE

Stedelijke vernieuwing lijkt het karakter te hebben van een kameleon: bij andere invalshoeken komen andere facetten naar voren. De voorgaande bespreking over de beleidsontwikkeling van het begrip benadrukte dan ook het meer-dimensionele karakter ervan. Ook wanneer, zoals in deze voorstudie, de

economische invalshoek gekozen wordt neemt de complexiteit niet af. Een

verdere vereenvoudiging is daardoor onontkoombaar om tot een gestructureerde aanpak te komen.

In een studie voor het PRO van Faludi (1989) wordt de kavel als ruimtelijke beheerseenheid centraal gesteld, met daaraan gekoppeld het ruimtelijk plan en het instrumentarium, die leiden tot ruimtelijke ordeningsmaatregelen. In

15

aansluiting hierop wordt in de voorliggende studie de ruimtelijke inrichting van een gebied als uitgangspunt genomen. Twee andere aspecten hangen hier direct

mee samen, namelijk de ruimtelijke vorm en de functie (van der Knaap, 1986).

De ruimtelijke vorm verwijst hier naar de architectonische vormgeving van de gebouwde omgeving. Hierbij spelen naast esthetische aspecten ook factoren als inpasbaarheid en functionaliteit een rol. De relatie met de omgeving is wezenlijk voor het goed vervullen van de verschillende taken. Deze omgeving is veranderlijk en daarmee het schaalniveau waarop de taken worden uitgevoerd. De taken of functies die aan een bepaald gebied worden toegekend hangen mede af van de structuur van het gebied.

De samenhang tussen vorm, functie en inrichting is onmiskenbaar en geeft aan elk der onderdelen een eigen karakteristiek. Dit kan echter niet los gezien worden van de rol die de ruimtelijke schaal hierbij speelt. Verschillende verschijnselen hebben betekenis op verschillende ruimtelijke niveaus, maar worden binnen hetzelfde gebied gegenereerd, waardoor specifieke vragen ontstaan naar inpasbaarheid, samenhang en verenigbaarheid. Naast de ruimtelijke schaal is de veranderlijkheid in de tijd van de samenhang tussen

vorm, functie en inrichting een dominerende factor. De invloed van de tijd is voor elk van deze aspecten verschillend. Zo zal functionele verandering zich in het algemeen sneller voltrekken dan de fysieke veroudering van de gebouwde omgeving. Hiermee wordt zowel naar de gebouwen zelf als naar de ruimtelijke inrichting verwezen (Brouwer, 1990). Het gaat hier dus om de relatie tussen de gebouwenvoorraad en de dynamiek van functies in samenhang met de levensduur van objecten, zoals met de 'levenscyclus' kan worden weergegeven. Onderzoek naar de factoren die van invloed zijn op de dynamiek van de

stedelijke vernieuwing zal rekening moeten houden met de genoemde kenmerken van de stedelijke structuur, alsmede met de wijze waarop aan de verandering gestalte wordt gegeven. Dit betekent enerzijds, dat aandacht geschonken moet worden aan structuuronderzoek. Dit type onderzoek zal

tevens een continu karakter dienen te hebben om de aard van de dynamiek op te kunnen sporen. Hierbij dient ook plaats te worden ingeruimd voor de mate waarin de bestaande structuur mogelijkheden dan wel belemmeringen biedt voor toekomstige ontwikkelingen van specifieke activiteiten. Anderzijds betekent het, dat de relatie met de planvorming voortdurend in het oog dient te

worden gehouden. Deze invalshoek geeft het onderzoek een meer toekomstgericht en actie-georienteerd accent. Hiermee wil echter niet gezegd zijn dat tussen structuur en plan geen 'tweerichtingsverkeer' bestaat. Bij de planvorming gaat het volgens Thieme (1989) om drie hoofdkenmerken en wel: de kwaliteit van de planvorming, de kosten hiervan en de organisatie. Dit laatste heeft zowel betrekking op het plannings- en besluitvormingsproces zelf, als op de voorbereiding en uitvoering ervan. In de hierna volgende hoofdstukken zal verder op deze kenmerken ingegaan worden.

Vanwege het feit dat het onderzoek zowel op structuurkenmerken als op de uitvoering en planning gericht is, zullen de onderzoeksvragen op het gebied van de stedelijke vernieuwing ook een verschillend karakter hebben. Hierbij kan gedacht worden aan de driedeling die door de Raad voor Advies van het Wetenschapsbeleid (RAWB, 1985) is aangebracht in fundamenteel onderzoek,

strategisch (of toepassingsgericht) onderzoek en toegepast onderzoek. Deze drie aspecten van het onderzoek hangen nauw met elkaar samen, maar hoeven niet alle door dezelfde onderzoekers of instellingen uitgevoerd te worden. De eerste twee worden gekenmerkt door een lange termijn benadering. Aansluiting hiervan bij universitair onderzoek of onderzoek dat door grote (overheids)instellingen wordt ondernomen ligt dan ook in de rede. Het toegepast onderzoek dat hierop voort zou moeten bouwen heeft daarentegen veelal een kort lopend karakter en kent ook een grotere spreiding over de verschillende onderzoeksorganisaties. Deze spreiding houdt ook een risico in, namelijk dat de relatie met het fundamentele en toepassingsgerichte onderzoek zwak is of in een aantal gevallen zelfs afwezig. Voor dit toegepast onderzoek valt dan op termijn de inhoudelijke stuwing weg.

2. Maatschappelijke

ontwikkeling-en (megatrontwikkeling-ends) ontwikkeling-en ruimtelijke

ontwikkelingen

2.1. INLEIDING

In het Plan van Aanpak van het PRO voor zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 is gekozen voor het opsporen en formuleren van onderwerpen voor onderzoek tegen de achtergrond van een aantal dominante maatschappelijke ontwikkelingen, ook wel megatrends genoemd (PRO, 1990). Deze trends vervullen een dubbele functie. Aan de ene kant zijn ze een verbindende schakel tussen de vijf voorstudies die het PRO ter voorbereiding van zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 laat uitvoeren. Aan de andere kant zijn ze mede bepalend voor de ontwikkelingsrichting van de dynamische en structurerende factoren van de stedelijke vernieuwing. Het gaat met name om de invloed van de trends emancipatie/individualisering, schaalvergroting/internationalisering en economisch-technologische ontwikkeling (zie ook Biemold, 1991).

Emancipatie/individualisering en economisch-technologische ontwikkeling hebben een generieke invalshoek. Hierbij komt de invloed van de economisch-technologische ontwikkeling via de productiehuishoudingen onder andere tot uitdrukking in de organisatie van de productie en de regionale arbeidsmarkt. In paragraaf 2.2. wordt hierop ingegaan. De emancipatie en individualisering geven met name de verandering in het waarden- en normenpatroon weer van de consumptiehuishouding en haar leden. De invloed hiervan komt naar voren in onder meer verandering in tijdsbesteding en de consumptie van goederen en diensten. Paragraaf 2.3. besteedt hier aandacht aan. Schaalvergroting en internationalisering is geen generieke maar een afgeleide grootheid, die wanneer ze eenmaal gestalte heeft gekregen wel zelf, als ware ze een autonome factor, weer invloed kan uitoefenen.

De stedelijke groei in de overgang van het pre-industriele naar het industriele tijdperk kenmerkt zich door een sterke verdichting van de bebouwing van het stedelijk gebied. De stad zoals wij die nu kennen is dan ook een recent verschijnsel. De verdichting en geconcentreerde groei van de 1ge en begin 20ste eeuw werden vooral in de na-oorlogse periode in West-Europa opgevolgd door een sterke suburbanisatie van functies. Vanuit het oorspronkelijke centrum bezien is er sprake van een nieuwe ruimtelijke rangschikking. Vanuit de kern bezien kan de ontstane structuur worden opgevat als een ruimtelijke scheiding van functies omdat de onderlinge afstanden en de afstand tot de kern sterk vergroot zijn. Vanuit de nieuw ontstane ruimtelijke structuur is dit echter niet het geval en is op het schaalniveau van deze 'vergrote' stad nog sprake van functiemenging, waarbij tevens een nieuwe geleding ontstaan is en zich verder

ontwikkelt. Voor de stedelijke kern in deze constellatie kan opgemerkt worden dat deze zowel ruimtelijk als functioneel geïmplodeerd is, dat wil zeggen relatief aan omvang heeft ingeboet en een sterk functieverlies heeft geleden in vergelijking met de eraan voorafgegane periode. Dit betekent dat, naast een functieverschuiving, de oorspronkelijke functies van de stad, zoals hierboven aangegeven, weer aan betekenis winnen.

De verdere ontwikkeling van de stedelijke structuur staat momenteel sterk onder invloed van veranderingen die kunnen worden gevangen onder het begrip 'ruimtelijk post-modernisme' (Harvey, 1989a,b). Dit omvat zowel veranderingen in de productie, de consumptie als de rol van de overheid. Bij de productie spelen vooral de flexibiliteit en de toenemende vervlechting een belangrijke rol. Aan de consumptiezijde valt de groei van de heterogenisering van bevolkingsgroepen met verschillende levensstijlen samengaand met een afnemende algemeen maatscha~elijke solidariteit op. De rol van de overheid verschuift steeds meer naar dIe van partner in een gedecentraliseerd en neo-corporatief stelsel (zie ook Mentzei, 1991).

2.2. ECONOMISCH-TECHNOLOGISCHE EN ORGANISATORISCHE ONTWIKKELINGEN

De zich thans voordoende technologische ontwikkelingen kunnen worden geplaatst binnen een evolutionair beschrijvingskader waarin vijf fasen zijn te ondeIkennen. Elke fase heeft een kenmerkend effect voor de stedelijke ontwikkeling en kan worden verbonden met de betekenis van de vier grote technologische ontwikkelingen die vaak met de lange-golf-theorie van Kondratieff beschreven worden. Het gaat hierbij dan niet om het ontwikkelingsmodel voor 66n stad, zoals dat wel door Klaassen (1980) beschreven is, maar om de gevolgen voor de ruimtelijke en functionele structuur van de stad. Elke fase heeft een gemiddelde lengte die varieert tussen de 45 en 50 jaar:

1782-1845 de energierevolutie, nieuwe steden ontstaan en er is sprake van een verzelfstandiging van de economische functies

1846-1892 het infrastructuur-tijdperk, de gegroeide en ontstane stedelijke structuur wordt opgenomen in een zich ontwikkelend regionaal en nationaal stedelijk systeem

1893-1948 (auto )mobiliteitstoename, naast een versterking en concentratie van economische activiteiten wordt de basis gelegd voor de stadsgewestvorming

1949-1998 sterke groei van industriele organisaties, de mondialisering en internationalisering van de industrie doet zijn intrede en daarmee het kantorentijdperk

1998-2048 toenemende vervlechting, in het informatie-tijdperk worden netwerken steeds belangrijker waarbij tevens de structuur van de netwerken verandert.

De toenemende vervlechting en opkomst van netwerken in de laatste fase kan worden verbonden met diverse technologische en organisatorische

19

veranderingen, die op hun beurt worden geplaatst binnen de context van de neo-industrialisatie (Laurier, Graef en Läpple, 1987). Hierin speelt het post-Taylorisme een grote rol. Dit gaat uit van flexibiliteit gericht op de voortbrenging van een breed gevarieerd productiepakket ten behoeve van identificeerbare afnemerswensen en eventueel te gebruiken voor verschillende eindproducten. De neo-industrialisatie baseert zich op 'economies of scope', waarin met name technologische en organisatorische veranderingen binnen en tussen ondernemingen gestalte krijgen. De economische productiestructuur bevindt zich momenteel in een overgangsfase van massaproductie naar klantgerichtheid samengaand met flexibele specialisatie (Piore en Sabel, 1984). Belangrijk in dit opzicht is momenteel vooral de strategie die er op gericht is om zich aan de snel veranderende productmarkten aan te kunnen passen. Flexibiliteit is ook hier het toverwoord voor zowel de input- als de outputzijde (Muntendam, 1987). Ten aanzien van de inputfactor ' arbeid' kan een onderscheid gemaakt worden tussen flexibiliteit in numerieke en functionele zin (van Hoof, 1987; van Ham, Paauwe en Williams, 1987).

Bovenstaande duidt er al op dat technologische innovaties samengaan met diverse organisatorische ontwikkelingen. Veranderingen die de positie van de stad als vestigingsplaats zullen doen verschuiven. In dit opzicht kan ook nog worden gewezen op de opkomst van 'hollow corporations " 'co-maker arrangements' en 'gedecentraliseerde productieprocessen' (Lambooy, 1987). Dergelijk nieuwe bedrijfsstrategieën en werkvloerinnovaties veranderen de wijze van produceren en de eisen van het vestigingsmilieu. Hierbij kan worden teruggegrepen op het welhaast klassiek geworden organisatiemodel van Törnquist (1968) waarin hij de scheiding beschrijft van de productiekolom en daarmee de scheiding tussen productie, administratie en beheersing van de organisatie. Aangezien deze scheiding niet alleen een organisatorische scheiding maar ook een ruimtelijke scheiding van functies betreft, wordt hiermee tevens ingegrepen in de richting, omvang en aard van de stromen. Naast de fysieke stromen heeft dit in toenemende mate betekenis gehad voor de informatie- en contactstromen binnen een organisatie.

Bij bovenstaande ontwikkelingen spelen veranderingen in de automatisering een belangrijke rol. Deze rol mag echter niet overschat worden. Onder invloed van de automatisering is een aantal randvoorwaarden versoepeld waardoor de keuzevrijheid is toegenomen. De wijze waarop hiervan gebruik gemaakt wordt, blijkt echter in sterke mate bepaald door een groot aantal andere voorwaarden. Technologische ontwikkelingen hebben dan ook niet altijd die 'impact' als wel eens wordt verondersteld. Als voorbeeld hiervan kan de reeds langer bestaande mogelijkheid tot teleconferenties genoemd worden, waarvan tot op heden maar zeer bescheiden gebruik wordt gemaakt. De betekenis van het visuele sociale contact blijkt nog een zeer sterke factor te zijn voor de meer traditionele vormen van overleg. De mogelijke sterke ruimtelijke spreiding van activiteiten met een grote contact-intensiteit blijkt niet of nauwelijks plaats te vinden. Ditzelfde geldt ook voor het door Toffler opgeroepen beeld van de 'electronic cottage' waarmee het thuiswerken sterk bevorderd zou kunnen worden. In het algemeen ligt hier in potentie de mogelijkheid tot een zeer sterke mate

van ruimtelijk gespreid werken. Van deze mogelijkheid wordt nauwelijks op individuele wijze gebruik gemaakt, mede als gevolg van het feit dat de sociale functie van het werken niet onderschat moet worden. Het medio 1990 genomen initiatief van de Minister van Verkeer en Waterstaat om het thuiswerken te bevorderen kan meer als een variant van flexibele werktijden opgevat worden ter ontlasting van de ochtendspits, dan dat het een begin is van een nieuwe vorm van ruimtelijk gespreide kantoorarbeid.

Toch zijn er wel ontwikkelingen te signaleren waaruit blijkt dat van de nieuwe mogelijkheden gebruik gemaakt wordt. Deze vallen, zoals hierboven werd aangestipt, in de context van de organisatie van de productie en dan met name de industriele productie. Het is vooral de combinatie van sterk geautomatiseerde productieprocessen en de ontwikkelde informatietechnologie die nieuwe webben van industriele productie creëert. Deze komt vooral tot uiting in de 'just in time-productieprocessen' en de integrale logistieke aanpak van het distributie- en vervoersaspect van deze productie. De ondernemer is dus in staat door zijn eigen strategisch gedrag zijn omgeving te beïnvloeden.

De grote onderneming neemt hier een leidende positie in, de kleine is volgend. Wanneer we de ontwikkeling rond de integrale logistiek en 'just in time-productieprocessen' als de eerste automatiseringsgolf opvatten, dan is er nu sprake van een zich aftekenende tweede golf (Pruijm,

1990).

In de overgang van de eerste naar de tweede golf is de rol van het strategisch informatiesysteem van grote betekenis. Het strategisch informatiesysteem vindt met name zijn toepassing bij de grote onderneming en heeft onder meer te maken met het voorraadbeheer. De industriele organisatiestructuur van grote ondernemingen wijzigt zich (evenals de stedelijke structuur) van een hierarchisch model naar een platter horizontaler model. Door de ontwikkeling van strategische informatiesystemen wordt de band tussen het hoofdkantoor en de afnemer (detaillist) veel directer. Een belangrijke mogelijke organisatorische consequentie is de verminderde betekenis van het midden-niveau in de organisatie, die op den duur kan leiden tot het verdwijnen van dit niveau. De ruimtelijke gevolgen hiervan zijn evident en grijpen vooral in op de intermediaire kantoorfunctie. De rol van het kantoor zal minder dominant worden. Daar de vestigingsplaats van dit type kantoorfuncties vooral in de middelgrote steden is gelegen zien deze hiermee hun groeimogelijkheden voor dit type activiteiten op termijn ingeperkt. Hierbij moet dan gedacht worden aan een horizon van ongeveer 15 à 20 jaar, hetgeen voor de economische levensduur van kantoren een belangrijke grenswaarde blijkt te zijn. Dit laatste moet tevens gezien worden in het licht van de recente uitbreidingsgolf en de fysieke levensduur (gemiddeld 50 jaar) van de voorraad kantoorgebouwen die nu gebouwd is en nog wordt in en rond de stedelijke centra. Mede in het licht van de reeds eerder genoemde structurele vertraging in de groei betekent dit een belangrijke toekomstige functieverandering, die gevolgen heeft voor de huidige inrichtingsaanpak.

De ontwikkelingen in de productiewijze en -structuur alsmede de organisatorische veranderingen hebben ook gevolgen voor de arbeidsmarkt. De overgang van 'economies of scale' naar die van de 'scope' leidend,

21

samengaand met een toenemende individualisering en emancipatorische bewustwording tot een verdere heterogenisering van het geheel van werknemers, tot uiting komend in een steeds bonter patroon van uiteenlopende belangen en individuele oogmerken. Dit sluit aan bij een belangrijk kenmerk van de post-moderne samenleving, namelijk die van de heterogenisering van de bevolking en de daarmee gepaard gaande differentiëring van kennis en vaardigheden, normen en waarden en consumptieve behoeften. De volgende paragraaf gaat hier verder op in.

2.3. EMANCIPA TIE/INDIVIDUALISERING EN HETEROGENISERING

Traditioneel is de mogelijkheid tot het zelf vorm geven en zelf inrichten van de levensstijl en de daarmee samenhangende leefwijze een belangrijk kenmerk van het leven in de stad. Het meest direct komt dit tot uitdrukking in de vraag naar allerlei voorzieningen op het gebied van het wonen en de dienstverlening.

In dit laatste geval moet naast de detailhandelsdiensten ook aan collectieve

voorzieningen gedacht worden. Het streven naar verzelfstandiging

(emancipatie) en individualisering heeft de afgelopen jaren een versnelling en een vormverandering ondergaan welke duidelijke gevolgen hebben gehad voor de stedelijke structuur. Met name de sinds de jaren '60 sterk toegenomen mogelijkheden tot economische verzelfstandiging leidt tot wijzigingen in de gezinslevenscyclus. Lange tijd kon deze levenscyclus opgevat worden als een goed beschrijvend model van de ontwikkeling van de sociale omgeving van het individu. Zonder dat er sprake is van een monocausale structuur beschrijft dit model de verschillende elkaar opvolgende gezinsfasen, die elk hun eigen vraagkarakteristieken hebben. Een gevolg van de zich voltrekkende sociale en economische veranderingen is de enorme variatie die zich voordoet in de verschillende levenswijzen. Vanuit het traditionele model bezien betekent dit een sterke toename van het aantal levenslopen. De overgangen tussen de verschillende levensfasen worden complexer en zijn niet meer eenduidig aan bepaalde leeftijdscategorieën toe te rekenen. In samenhang hiermee vervaagt ook de relatie tussen leeftijd en verschillende gezinsfasen. Dat betekent dat verschillende leeftijdsgroepen vergelijkbare gezinsfasen kunnen hebben. Hierbij kan gedacht worden aan de woningvraag van alleenstaanden, maar ook aan die van tweepersoonshuishoudens. Deze laatste categorie kan voorkomen als jong samenwonend, als meer welvarende tweeverdieners of als één-oudergezinnen. De duur van deze verschillende levensfasen is sterk aan wijzigingen onderhevig, waarmee een drieledig probleem naar voren komt, namelijk, wat is de gebruiksduur van de aangeboden stedelijke functies, waar worden deze functies aangeboden dan wel gecreëerd en in welke samenstelling? Naast deze zich veranderende vraag naar woningen en voorzieningen is er ook sprake van een veranderend arbeidsaanbod. Dit heeft zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve zijde. Vooral wat het eerste betreft heeft met name de toegenomen emancipatie van de vrouw sinds de jaren '70 geleid tot een sterk vergroot aanbod op de arbeidsmarkt (van der Laan en van den Bout, 1991). Dit

komt heel duidelijk naar voren in de sterke stijging van het

duidelijk voor in de grote steden in de Randstad. Ondanks de op dit moment nog aanwezige grote variaties vanuit een landelijke invalshoek bezien, kan toch verwacht worden dat deze verschillen op een termijn van een generatie (15 à 20 jaar) voor grote delen van Nederland zullen zijn verminderd.

Tegenover de opkomst van vooral jongere vrouwen in het arbeidsproces staat de afname van vooral oudere mannen. In de periode 1975-1985 daalde het deelnamecijfer bij de 55+-mannen zelfs met bijna 19%. Oorzaken hiervan zijn de vervroegde uittreding en een toenemend beroep op de WAO en AAW (van der Laan en Scholten, 1989).

Bovenstaande constateringen laten de interessante conclusie toe dat er van een vergrijzing van de actieve beroepsbevolking geen sprake is en dat dit ook, indien de gesignaleerde ontwikkelingen zich doorzetten, in de nabije toekomst niet het geval zal zijn. De genoemde ontwikkelingen verschillen echter wel per stedelijk gebied. Immers niet in alle gebieden is bijvoorbeeld de emancipatie van de vrouwen op de arbeidsmarkt evenver voortgeschreden. Evenzo verschilt de uittrede bij de mannen. Vooral in stedelijke regio's met een traditionele industriële structuur is deze groot. Deze ontwikkelingen leiden tot een sterke, doch gedifferentieerde aanbodsverandering en daarmee een gewenste verandering in het aanbod van voorzieningen vanuit een tijd-ruimtelijk perspectief bezien (vgl. Beckers en Raai jmakers, 1991).

Veranderingen in het arbeidsaanbod worden nog eens, naast ontwikkelingen als individualisering, versterkt door ontwikkelingen die de kwaliteit van het arbeidsaanbod betreffen. In het algemeen is er binnen Nederland sprake van een proces van verhoging van de opleidingsgraad. Deze 'upgrading' is niet alleen van belang voor de productie op zichzelf, doch ook voor de wijze waarop deze wordt uitgevoerd. Zoals hiervoor werd besproken treedt er in de bedrijvigheid een overgang naar een klantgerichte benadering op. Dit brengt met zich mee dat in toenemende mate mensen nodig zijn die met niet-routinematig taken kunnen omgaan, problemen kunnen signaleren en oplossen. Het werken in teamverband wordt steeds belangrijker, evenals communiceren en leren op de werkplek. In antwoord op een omgeving waarin een klant- en marktgerichte arbeidsorganisatie belangrijker wordt, hebben bedrijven behoefte aan organisatorische aanpassingen die leiden tot de ontwikkeling van flexibele, multi-inzetbare individuen en groepen. In welke mate een verandering in het arbeidsaanbod in bepaalde stedelijke gebieden optreedt is onder meer afhankelijk van de fase van technologische ontwikkeling, de ondernemingsstrategieën en de omgeving waarin een en ander zich voltrekt. Dit houdt tevens een ruimtelijke verscheidenheid in. Een verscheidenheid die niet alleen tussen steden, doch ook binnen steden is te vinden.

De genoemde ontwikkelingen op het gebied van de huisvesting, voorzieningen en arbeidsmarkt bevorderen de heterogeniteit en het ontstaan van een

'mozaiek-cultuur', ook in ruimtelijke zin. Hierbij gaat het om de ruimtelijke scheiding van subgroepen tussen de centrale steden en suburbs. Deze groepen verschillen niet alleen wat betreft demografische en economische aspecten

23

doch, breder vooral wat betreft levensstijl. Woongebieden worden betrokken op basis van een aan een levensstijl gerelateerd groepsgedrag en nonnen worden geordend rond een gezamenlijke noemer en imago. Dit laatste is ook van groot belang voor de bestendiging van het karakter van het woongebied. Dat deze heterogeniteit ook een specifieke ruimtelijke uitwerking heeft wordt voornamelijk veroorzaakt door het ineenschuiven van sociale en ruimtelijke mobiliteit. Met andere woorden: 'aan het woongebied kent men de mens'. Het woongebied drukt steeds meer de identiteit, de sociale en culturele positie van de stadsbewoner uit. Dit komt overeen met het post-modernistisch perspectief. Objecten, zoals woningen die in bepaalde woongebieden zijn gelegen, worden geproduceerd en aangeschaft om een signaalfunctie te vervullen. De symbolische betekenis is van groot belang. Mensen handelen op basis van deze symboliek (zie ook van der Pol, 1990). Bepaalde groepen vallen echter bij dit spel uit de boot. Ze hebben niet de mogelijkheid tot sociale en ruimtelijke mobiliteit en dienen genoegen te nemen met wat er overblijft. Het betreft hier de 'kansarmen', bestaande uit onder meer etnische groeperingen en langdurig werklozen.

2.4. HET RUIMTELUK BEELD

Veranderingen op technologisch, organisatorisch en sociaal terrein laten hun sporen na in de structuur, functie en ontwikkelingsmogelijkheden van het stedelijk gebied. Ook in de toekomst zal dit gebeuren. Deze ruimtelijke ontwikkelingen kunnen op verschillende schaalniveaus worden getraceerd.

Hoewel de ontwikkelingen op de verschillende niveaus aan elkaar gekoppeld zijn is in deze voorstudie voor het stedelijk gebied een driedeling aangebracht. Eerst wordt naar de ontwikkelingen op lokaal stedelijk niveau gekeken, vervolgens naar het regionaal stedelijk systeem en het laatst naar het internationaal systeem.

Het lokaal stedelijk niveau.

Onder het lokaal niveau wordt zowel de 'oude' centrale stad als de bij die stad behorende suburbane gebieden verstaan. De ontwikkelingen in beide zones verlopen zodanig dat de traditionele dualiteit tussen beide oplost en plaatsmaakt voor een meerkemig stedelijk gebied waarin elke kern en delen daarvan specifieke functies kennen (zie ook Law, 1988). Deze functionele geleding komt tot stand onder invloed van in het voorgaande besproken ontwikkelingen in de productie en consumptie. Zo ontstaan bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in de stedelijke structuur transitiezones van geheel verschillend karakter. Enerzijds zijn er gebieden met een grote concurrentie tussen verschillende functies, zogenaamde 'druk' -zones, anderzijds zijn er gebieden die functieverlies lijden, zogenaamde 'trek'-zones. Op grond hiervan kan het centraal stedelijk gebied gekarakteriseerd worden in drie typen gebieden:

*

acceleratiegebieden (druk)

*

stagnatiegebieden (trek)

*

stabilisatiegebieden.

Een belangrijke rol bij de ontwikkeling van de stad in nieuwe vormen speelt ook het suburbaan gebied. Juist hier wordt veelal de groei van tal van activiteiten waargenomen en past een expliciet dynamische benadering. Dit in de zin dat vooral de aan de relevante verschijnselen gekoppelde ontwikkelingsprocessen dienen te worden getraceerd. Een comparitief- statisch standpunt dient hier te worden vermeden (Klaassen, 1980). Als we kort ingaan

op de ontwikkeling van de bedrijvigheid in het suburbaan gebied, kan

schematisch een fasering worden aangebracht (Erickson, 1983; van der Laan, 1987b). Een fasering die nog niet, zoals we later zullen zien, overal en volledig in Nederland is te traceren, doch in ieder geval wel aangeeft wat de mogelijke en zeker niet onwaarschijnlijke ontwikkeling zal zijn:

*

overloop en specialisatie: deze eerste fase van stedelijke deconcentratie wordt gekenmerkt door de groei van die plaatsen die vlak naast de centrale stad zijn gelegen: de overloop. De productiestructuur van deze plaatsen is echter eerst nog eenzijdig. Maar een of enkele bedrijfstakken laten een sterke groei zien: specialisatie. Dat specifieke overloop-kernen zich aldus toeleggen op specifieke taken, weerspiegelt de lokatie-eisen van verschillende activiteiten. Op deze wijze kan worden gesproken van

*

*

bijvoorbeeld industriele suburbs of transportknooppunten

spreiding en diversificatie: de tweede fase laat een groei zien in een veel grotere, het centrale stad omringend gebied: spreiding. Tegelijkertijd treedt in enige suburbs een grotere diversiteit in de productiestructuur aan het licht. Groei heeft steeds meer betrekking op een groot aantal verschillende bedrijfstakken

opvulling en meerkernigheid: terwijl de spreiding doorgaat over een steeds groter gebied worden tevens de nog niet gebruikte gebieden dicht bij de centrale stad opgevuld met verschillende soorten bedrijvigheid. Tegelijkertijd zijn bepaalde suburbane plaatsen in staat om een steeds groter aandeel van de verplaatste en nieuwe bedrijvigheid naar zich toe te trekken. Onder meer daardoor verkrijgen zij een stedelijk karakter dat in een concurrerende verhouding tot de traditionele stad komt te staan en krijgt het stedelijk gebied een meerkernige karakteristiek.

Vanzelfsprekend is bovenstaande fasering geen mechanistische wet, doch alleen een algemeen beschrijvingskader voor de ontwikkelingen in het suburbaan gebied. Dat soortgelijke ontwikkelingen echter ook in Nederland

optreden blijkt bijvoorbeeld goed uit de ontwikkeling van de

werkgelegenheidsstructuur van de Amsterdamse suburb Amstelveen (van Leeuwen, 1985).

Ook de ontwikkeling van de wijze waarop verschillende bevolkingsgroepen zich over het stedelijk gebied verspreiden vertoont de kenmerken van ontmenging en daardoor van residentiele specialisatie. De deconcentratie van het wonen wordt veelal beschreven met behulp van het golfmodel. Hierin wordt de spreiding van het wonen voorgesteld als een zich vanuit een centrale stad voortplantende specifieke opeenvolging van groei-, en eventueel later, neergangsverschijnselen (van den Berg e.a., 1982; van der Laan, 1984b). Aan deze golfbeweging is een tweetal algemene kenmerken te onderscheiden: de afstandswerking en de groeipiek-verschuiving. Golfmodellen zijn goed

25

bruikbaar om in grote lijnen en op een hoog abstractieniveau de uitwaaiering van stedelijke residentiele groei te beschrijven. Echter, als de ontwikkeling van specifieke gebieden binnen een urbaan systeem wordt geanalyseerd, is het zaak deze modellen aan te vullen met gegevens waarbij het specifieke karakter van zich ontwikkelende ruimtelijke systemen duidelijker naar voren komt: het ontstaan van heterogeniteit. Door het naar voren schuiven van dit aspect, waarbij deelgebieden een eigen karakteristiek verkrijgen, wordt vooral de lokatie van bevolkingsgroepen met een verschillende levensstijl van belang. De ruimtelijke differentiëring valt voor een groot deel samen met een verscheidenheid in (landschappelijke en culturele) aantrekkelijkheid van de woonomgeving. Aldus ontstaat een geleding waarbij de hoge-status groeperingen de meest aantrekkelijke gebieden innemen. De minder aantrekkelijke, overblijvende gebieden worden verdeeld door de lagere sociaal-economische groeperingen naar status-volgorde. Opvallend is, dat deze ruimtelijke 'uitsortering' duidelijk overeenkomt met waarnemingen die in andere landen, waaronder de Verenigde Staten, zijn gedaan (Berry, 1973). Benadrukt zij, dat deze ruimtelijke 'uitsortering' zowel de centraal-stedelijke als de suburbane gebieden omvat.

De differentiatie naar bevolkingsgroep stelt de problematiek van een verschillende toegankelijkheid van residentiele deelgebieden centraal. Vanuit dit uitgangspunt kan worden aangesloten bij de discussie omtrent de functie van stadsgewestelijke woningdeelmarkten. Hierbij zijn, voor de Nederlandse situatie, de gedachten van van Ginkel (1979) van belang. Door de koppeling van heterogenisering aan een verschillende mate van toegankelijkheid kan een verklaring worden gegeven voor de specifieke functie van deelgebieden binnen het stedelijk gebied. Zowel Bourne als van Ginkel gaan er vanuit, dat het specifieke karakter van deelmarkten terug te brengen is op een drietal ingangen: de woningen, de huishoudens en de lokaties. Kenmerken van de woningen gelden als aanbodsaspecten, terwijl kenmerken van de huishoudens als vraagaspecten op de woningmarkt gelden. De derde ingang van de lokatie verbindt de woningmarkt met een specifiek ruimtelijke ligging. In deze context brengt van Ginkel het begrip 'realiseringscapaciteit' naar voren. "Deze kan worden omschreven als ' het vermogen van een huishouden om voor zich een woning op de onderscheiden woningdeelmarkten te verwerven" (van Ginkel, 1979:97). Het begrip heeft betrekking op sociaal-culturele en politieke factoren die samenhangen met regelingen en instellingen · ten opzichte van het beschikbaar komen van woningen op bepaalde lokaties voor bepaalde groepen. Gevolg van de groepsgebonden uitwerking van de woningmarktprocessen is het ontstaan van specifieke deelgebieden binnen een regionaal stedelijk systeem.

De hiervoor geschetste economische en sociale verzelfstandiging van de suburbs leiden tot het ontstaan van een polycentrische stadsvorm, zoals in de figuur schematisch is aangegeven. Naast de centrale kern vinden we in het suburbaan gebied 'mini-steden' (Muller, 1981; Goodschild en Munton, 1985). Vaak spelen bij de ruimtelijke structurering hiervan de aanwezigheid van autosnelwegen, spoorverbindingen en luchthavens een zeer belangrijke rol. De

ontwikkelingen rondom de luchthaven Schiphol en in het gebied van Amsterdam-Zuidoost kunnen dan ook in het bovengeschetst licht worden gezien.

DE POLYCENnUSCHE STADSVORM

De ontwikkelingen die momenteel in de stedelijke gebieden plaatsvinden, hebben gevolgen voor de stedelijke planning. Zo kan worden geconstateerd dat de sturingsmogelijkheden met behulp van het stadsgewestelijk begrip aan sterke erosie onderhevig is. Stadsgewesten gaan immers uit van een sterke hierarchische opvatting van de relaties tussen centrale kernen en omliggende gebieden. En juist deze hierarchische relaties zijn aan het verdwijnen. De traditionele, het onuneland dominerende, centrale stad moet terrein prijsgeven aan de groeiende kernen in dat onuneland. Daardoor wordt de eerste, één van de vele centra, doch vaak nog steeds het belangrijkste centrum, binnen een grootschaliger stedelijke regio. Tevens dient het beleid meer aandacht te schenken aan de verscheidenheid in zowel het stedelijke, als in het omliggende, suburbaan gebied. De hiervoor geschetste ontwikkelingen wezen op het ontstaan van een veelvormig stedelijk gebied. Trefwoorden hierbij zijn meerkernigheid en heterogeniteit. Een en ander vraagt om stedelijk beleid dat zich sterker richt op de aanwezige ruimtelijke ontwikkelingen als gevolg van verschillende maatschappelijke tendensen.

Het regionaal stedelijk niveau.

De ontwikkelingen op het lokaal niveau dienen op hun beurt geplaatst te worden binnen de veranderingen die op het niveau van het regionaal stedelijk