O potrzebie nowych rozwiązań w zakresie finansowania partii politycznych uwag kilka

Joanna Juchniewicz

O potrzebie nowych rozwiązań w

zakresie finansowania partii

politycznych uwag kilka

Studia Prawnoustrojowe nr 18, 41-57

2012

2012

J o a n n a J u c h n ie w ic z

K a te d ra P ra w a K onstytucyjnego W ydział P ra w a i A d m in istracji UWM

O potrzebie nowych rozwiązań w zakresie

finansowania partii politycznych uwag kilka

K on tro w ersje w przedm iocie fin a n so w a n ia p a r tii politycznych s ą obecne w d y sk u rsie p u blicznym od w ielu la t. O dpow iedzi n a p y ta n ie o n ajlep sz ą, n a je fe k ty w n ie jsz ą form ę fin a n so w a n ia (źró d ła i w y d a tk o w an ie p o siad an y c h kw ot), ale rów nież o m ech a n izm y sk u tecz n ie elim in u ją ce zjaw isk a patologicz­ ne, w ty m k o rupcyjne, p o sz u k u ją p rz ed staw iciele n a u k i, m ediów, a ta k ż e sam i politycy. Z w łaszcza w o k re sie w yborczym d y sk u sja n a b ie r a szczególnej inten sy w n o ści, k ied y to k a m p a n ie p rz y p o m in a ją p olityczny i fin an so w y w y­ ścig zb ro jeń 1 , a p a r tie polityczne się g a ją po coraz to now ocześniejsze śro d k i p rz e k a z u , by zachęcić wyborców do o d d a n ia głosu n a ich listy i kandydatów .

O bserw acja, w ja k i sposób p a r tie polityczne w y d a ją g ro m ad zon e śro dki finan sow e, ile i n a ja k ie form y re k la m y wyborczej p rz e z n a c z a ją p ien iąd z e, u z a s a d n ia p y ta n ie , w ja k im k ie ru n k u pow inn y iść zm ian y m ech anizm ów fin a n so w a n ia p a r tii p olityczny ch - zw łaszcza w św ietle coraz b ard ziej a g re ­ syw nych k a m p a n ii w yborczych. N ie bez zn a czen ia p ozo staje rów nież fa k t, iż w dobie św iatow ego k ry z y su gospodarczego p rio ry te te m s ta je się p o s z u k i­ w a n ie in s tr u m e n tó w ra c jo n a liz u ją c y c h g o sp o d a rk ę fin a n s o w ą p a ń s tw a , w ty m p a r tii p o lity c zn y ch - b ę d ą c y c h n ieod zow ny m e le m e n te m życia p u ­ blicznego; p o sz u k iw a n ia ro z w ią z a ń elim in u ją c y c h p ato lo g ie i u m a c n ia ją ­ cych społeczne poczucie z a sa d n o śc i d z ia ła n ia n a scen ie p o lity czn ej p a r tii po lity czn y ch , gdyż oceny w y sta w ia n e im p rz ez sp ołeczeń stw o n ie n a p a w a ją o p ty m izm em , s k ła n ia ją c do głębokiej reflek sji. D lateg o te ż celem n in ie js z e ­ go o p ra c o w a n ia n ie j e s t kom p lek so w e p rz e d s ta w ie n ie m e c h a n izm ó w fin a n ­ so w a n ia p a r tii i sporów wokół s ta le pojaw iającego się p y ta n ia o to, czy p a rtie

1 W wyborach do Sejmu i Senatu, które odbyły się 9 października 2011 r., najwięcej na kampanię wyborczą wydały komitety wyborcze: Prawa i Sprawiedliwości - 30 119 644 zł, Plat­ formy Obywatelskiej - 29 274 776,20 zł, Sojuszu Lewicy Demokratycznej - 24 163 755,58 zł, Polskiego Stronnictwa Ludowego - 12 699 503,72. Najmniej wydał Komitet Wyborczy Ruchu Palikota - 1 748 565,57 zł. Wymienione sumy obrazują, na jak wysokim poziomie kształtują się wydatki na prowadzenie kampanii wyborczych.

p o w inny być fin an so w an e w całości z b u d ż e tu p a ń s tw a , czy n a le ż y o d stąp ić od fin an so w an ie budżetow ego, czy też u trz y m a ć dotychczasow e s t a t u s q u o

- z a g a d n ie n iu te m u pośw ięcono bow iem w iele p u b lik acji n au k o w y ch 2. K lu ­ czowe j e s t p y ta n ie o p o trzeb ę i z a k re s w p ro w ad ze n ia z m ia n dotyczących m ech an izm ó w w y d a tk o w a n ia środków, ja k ie p a r tie p olityczne p o zy sk u ją od sw oich członków, sy m p aty k ó w czy z b u d ż e tu p a ń s tw a , a ta k ż e o k ie ru n e k tych że zm ian.

J a w n o ś ć fin a n s o w a n ia p a r tii p o lity c z n y c h

R eg u lacja p ro b lem a ty k i p a r tii polity czn ych w Polsce, w ty m z a sa d i źró­ deł ich fin a n so w a n ia 3, n ie m a długiej h isto rii. P ie rw sz a pow o jenn a u s ta w a 0 p a r tia c h politycznych u ch w alo n a zo sta ła w 1990 r.4 Je j tre ś ć n ie była ro z b u d o w an a, u s ta w a liczyła jed y n ie 8 artyk ułów , a m ech an izm o m fin a n so ­ w a n ia pośw ięcony był je d e n a r ty k u ł - a rty k u ł 6. O kreślono w n im źród ła fin a n so w a n ia p a r tii politycznych, z a sa d y p ro w a d zen ia d ziałaln o ści g o sp o d ar­ czej o raz za sad y o p o d atk o w a n ia p a rtii. N a d rz ę d n ą z a s a d ą uczyniono zasad ę jaw n o ści - co zostało w y rażo n e w p ro st w a r t. 6 u st. 8 u sta w y z 1990 r. Ź ródła fin a n so w a n ia , do k tó ry ch zaliczono s k ła d k i członkow skie, sp ad k i, zapisy, do­ chody z m a ją tk u i z d ziałaln o ści gospodarczej o raz ofiarn ości publicznej, m iały być jaw n e . U s ta w a w p ro st n ie w sk az y w ała podm iotów u p ra w n io n y ch do p rz e k a z y w a n ia środków p ien ięż n y ch i m ajątk o w y c h p a rtio m politycznym , p o p rz e s ta ją c n a w p ro w a d z e n iu z a k a z u fin a n s o w a n ia p a r tii (k o rz y s ta n ia z w sp a rc ia rzeczow ego i pom ocy finansow ej) od osób z a g ran icz n y ch w ro z u ­ m ie n iu p ra w a dew izowego o raz od osób p ra w n y c h z w yłącznym u d ziałe m osób zagran iczn y ch . U s ta w a z 1990 r. ze zw a la ła n a p ro w ad zen ie działalno ści g o spodarczej, o g ra n ic z a ją c jed n o c z e śn ie jej form y p ra w n e do sp ó łd zieln i 1 u d z ia łu w spółkach. N ależy zauw ażyć, iż p rz y ję te ro z w ią z a n ia m iały b ardzo ogólnikow y i lak o n iczn y c h a ra k te r, co mogło s tw a rz a ć okazje do n ad u ży ć i fin a n so w a n ia p a r tii ze źródeł niedozw olonych.

2 Na temat finansowania partii politycznych czytaj: M. Chmaj, Wolność tworzenia i działa­ nia partii politycznych. Studium prawnoporównawcze, Olsztyn 2006, s. 117-159; M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2003, s. 84-184; M. Chmaj, Finansowanie partii politycznych, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europej­ skim, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2008, s. 161-199; M. Bidziński, Finansowanie partii politycznych w Polsce, Warszawa 2011; A. Gorgol, Zasady finansowania partii politycznych w Polsce, [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie, pod red. M. Granata, P. Policastro, J. Sobczaka, Lublin 2001, s. 209-236.

3 Szerzej o ewolucji rozwiązań w zakresie finansowania partii politycznych w: S. Ślusar­ czyk, Finansowanie partii politycznych w Polsce - ewolucja i problemy praktyki w świetle orzecz­ nictwa, [w:] Partie polityczne: permanentne problemy: studia z zakresu funkcjonowania systemu politycznego, pod red. J. Kornasia, Kielce 2005, s. 213-231.

N iedoskonałości re g u la cji z 1990 r. i ich k ry ty c z n a ocena5 s ta ły się p rz y ­ czyn kiem do podjęcia p ra c n a d n o w ą u s ta w ą , k tó ry c h e fek tem stało się u ch w alen ie 27 czerw ca 1997 r. u s ta w y o p a r tia c h politycznych6. W p rz e c i­ w ień stw ie do poprzedniej z a g a d n ie n ia zw ią zan e z fin an so w an iem p a r tii poli­ tycznych zo stały w niej b ard ziej ro zbudow ane. P ro b lem aty ce tej pośw ięcony zo stał rozdział 4 z a ty tu ło w a n y „F in an so w a n ie p a r tii polityczny ch”.

T ra n s p a re n c ja finansow ej s tro n y d ziała ln o śc i p a r tii p olity czn ych je s t w ażn y m e le m e n te m jaw n o ści życia publicznego7. O becność p a r tii w debacie publicznej to zjaw isko pow szechnie ak cep to w an e, n ie b u d zące n ajm n iejszy ch k o n tro w e rsji czy to w św iecie n a u k i, czy w śró d in n y ch o b serw ato ró w życia społecznego, a w ręcz u z n a w a n e za n iezb ę d n y e le m e n t w spółczesnych demo- k ra c ji8. K a ta lo g funkcji re alizo w an y c h p rzez p a r tie 9 d osko nale u w y d a tn ia ich zw iązki z w szelk im i a s p e k ta m i fu n k cjo n o w an ia p a ń s tw a . Z racji fa k tu , iż głów ną p łaszc zy zn ą d z ia ła n ia p a r tii s ą o rg a n y o c h a ra k te rz e p rz e d sta w ic ie l­ skim , is tn ie je konieczność o k re śle n ia i przy jęcia m echanizm ów p o zw alają­ cych n a u p u b liczn ien ie inform acji o sposobach p o zy sk iw a n ia i w y d a tk o w an ia środków fin an so w y ch 10, ja k rów nież um ożliw ienie p ro w a d zen ia społecznej k o n tro li tej stro n y działalności p a r tii11.

Ja w n o ść fin a n so w a n ia p a r tii polityczn ych n a b ie ra szczególnego c h a ra k ­ te r u ta k ż e w k o n tek ście w a lk i z n iep o żą d an y m i zjaw isk am i, ta k im i ja k np. k o ru p c ja czy - co szczególnie je s t podnoszone w o s ta tn im o k resie - niegospo­ d arn o ść p rz e ra d z a ją c a się w m a rn o tra w ie n ie p o siad an y c h środ ków 12. O is to ­ 5 Zob. M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii..., s. 126-127, M. Granat, Publicz­ noprawny status partii politycznej w świetle ustawy z 27 czerwca 1997 r., „Państwo i Prawo” 1998, z. 5, s. 25.

6 Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 857 z późn. zm.) - dalej u.p.p .

7 Na znaczenie zasady jawności finansowania partii politycznych zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (K 25/03, P 20/03), a także Sąd Najwyższy (SN III SW 152-03).

8 Tak też Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt. Pp1/99.

9 Katalog funkcji partii politycznych nie ma zamkniętego charakteru, stąd można zaobser­ wować różnorodne podejście do omawianego zagadnienia wśród przedstawicieli nauki. Szerzej czytaj W. Sokół, Funkcje partii politycznych, [w:] Współczesne partie i systemy partyjne. Zagad­ nienia teorii i praktyki politycznej, pod red. W. Sokoła i M. Żmigrodzkiego, Lublin 2003, s. 65-84; M. Chmaj, Funkcje partii, [w:] M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych,

Lublin 1999, s. 53-75, M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii..., s. 33-42.

10 M. Chmaj, Jawność finansowania polityki, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, pod red. M. Chmaja, Toruń 2008, s. 37.

11 Zob. M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii..., s. 117; a także idem, Jawność finansowania polityki..., s. 37; A. Jackowska, J. Zbieranek, Społeczna kontrola finansowania partii politycznych, [w:] Subwencje z budżetu państwa dla partii politycznych. Jawność i kontro­

la, pod red. J. Zbieranka, Warszawa 2008, s. 36-42.

12 Obserwacja wydatków na kampanie wyborcze skłania do konkluzji, iż partie „lekką ręką” wydają środki finansowe na reklamę wizualną kandydatów (wielkopowierzchniowe rekla­ my wizualne, billboardy), zdając się zapominać o potrzebie merytorycznego prowadzenia kam­ panii. Zob. sprawozdanie finansowe komitetu wyborczych, które uzyskały mandaty w Sejmie VII kadencji: [online] <http://pkw.gov.pl/wybory-do-sejmu-rp-i-do-senatu-rp-2011/komunikat- panstwowej-komisji-wyborczej-z-dnia-13-lutego-2012-r.html>, dostęp: 28.02.2012.

cie za sad y jaw n o ści fin a n so w a n ia p a r tii polity czn ych św iadczy u m ieszczenie jej w rozd ziale I K o n sty tu cji13. U staw o d a w ca k o n sty tu cy jn y u z n a ł j ą ty m sam y m n ie tylko za n a d rz ę d n ą z a sa d ę o k re śla ją c ą d ziałaln o ść p a r tii p olitycz­ nych, ale rów nież z a sa d ę o b ard zo w ażnej roli d la fun k cjo n o w an ia p a ń s tw a 14. R ozpoczynający sekw encję przep isó w o k re śla ją cy ch m ech a n izm y fin a n so ­ w a n ia p a rtii politycznych a rt. 23a u.p.p. zm odyfikował nieco w yrażoną w a rt. 11 u st. 2 K o n sty tu cji R P z a sa d ę jaw ności, stan o w iąc, że „źródła fin a n so w a n ia p a r tii polity cznych s ą ja w n e ”. P o w stały ty m sam y m p ew ien d y so n an s nie p o w in ien je d n a k s tw a rz a ć w ątpliw ości in te rp re ta c y jn y c h w o k re ś la n iu z a k re ­ s u za sad y jaw n ości. M im o iż u staw o d a w ca odniósł j ą to źródeł, n a le ż y przy jąć jej szersze ro zu m ien ie, w yn ik ające z K o n sty tu c ji15. J a w n o ś c ią objęte w inny być z a te m nie tylko źródła, ale rów nież m ech a n izm y d y sp o n o w an ia p o zy sk a­ n y m i śro d k am i. Z a sa d a jaw n o ści fin an só w p a r tii politycznych n ie m a jed y n ie c h a r a k te r u d e k larato ry jn eg o . R egulacje u staw o w e n a k ła d a ją n a p a r tie poli­ ty czne szereg obow iązków stan o w iąc y ch isto tn e g w a ran cje jaw n o ści ich fi­ n a n so w a n ia . Od obow iązku corocznego p rz e d s ta w ia n ia sp ra w o z d a n ia o do­ ch odach po m ech a n izm y w p ła c a n ia i p rzech o w y w an ia śro dk ów finan sow y ch czy w ym ogi o d n o śn ie p ro w a d z e n ia rach u n k o w o ści. J e d n a k ż e u cz y n ie n ie z z a sa d y jaw n o ści fin a n so w a n ia p a r tii politycznych podstaw ow ego w y znacz­ n ik a ich fu n k cjo n o w an ia n ie p rz e k ła d a się w p ełn i n a s ta n św iadom ości społecznej w b a d a n y m obszarze. Z ak res in fo rm acji p o d aw an y ch do w iadom o­ ści p ublicznej (p u b lik o w an y ch w „M onitorze P o lsk im ”) n ie o dzw iercied la w p ełn i w szy stk ich a sp e k tó w gosp o d ark i finan sow ej p a r tii politycznych, nie p ozw alając ty m sam y m n a p ełn e zo rie n to w an ie się w rzeczyw isty m p rz e z n a ­ czen iu środków g ro m adzon ych n a ra c h u n k a c h p a r tii p olity czn ych 16.

Ź ród ła fin a n s o w a n ia p a r tii p o lity c z n y c h

U sta w o d a w c a u ją ł źró d ła fin a n s o w a n ia p a r tii po lity czn y ch w dw óch p łaszc zy zn a ch - poprzez o k re śle n ie podm iotow ej stro n y źródeł fin a n so w a n ia oraz w sk az u jąc k o n k re tn e formy, w ja k ic h m ogą być p rz e k a z y w a n e p a rtio m p olitycznym śro d k i p ien ięż n e lu b sk ła d n ik i m ajątk o w e. P a rtie polityczne

13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

14 M. Granat, Publicznoprawny status partii..., s. 35.

15 Jak wskazuje M. Chmaj, za elementy konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych można uznać zasady: jawności majątku partii politycznych, jawności źródeł finansowania, określenia zasad dofinansowania partii z budżetu państwa, szczegółowości spra­ wozdań finansowych partii i nadzoru państwa nad działaniami partii politycznych. Zob. idem,

Status środków otrzymywanych przez partie polityczne z budżetu państwa z tytułu subwencji. Problematyka jawności, [w:] Subwencje z budżetu państwa..., s. 20.

16 Zob. A. Jackowska, J. Zbieranek, System finansowania partii politycznych w Polsce,

m ogą być fin an so w an e je d y n ie p rzez osoby fizyczne, a za k aze m o bjęte zostało fin an so w an e p a r tii p rzez osoby p ra w n e oraz je d n o stk i o rg an izacy jn e n ie po­ sia d a ją c e osobow ości p ra w n e j. F in a n s o w a n ie p a r tii p rz ez osoby fizyczne ograniczone zostało je d y n ie do o b yw ateli p olsk ich za m ie szk ały ch n a te ry to ­ riu m R zeczypospolitej Polskiej. O b yw atele polscy za m ieszk u jący poza g ra n i­ cam i k ra ju , j a k rów nież cudzoziem cy o raz osoby n ie p o siad ają ce żadnego o b y w a te lstw a n ie m ogą p rzek az y w ać żad n y ch środków n a rzecz p a rtii.

P odm iotow a s tro n a źródeł fin a n so w a n ia zo sta ła o gran iczo n a rów nież po­ przez w sk a z a n ie gó rn y ch lim itów kw ot, ja k ie m ogą być p rz e k a z a n e n a rzecz p a rtii. Ł ąc zn a su m a w p ła t n a rzecz p a r tii n ie m oże p rz e k ra c z a ć w jed n y m ro k u 15-krotności m in im aln e g o w y n a g ro d zen ia za pracę. Pow yższe ro z w iąza­ nie dotyczy ta k ż e p rz ek az y w an y ch n a rzecz p a r tii polityczny ch w a rto ści n ie ­ pieniężnych. Do w ysokości łącznej kw oty n ie w licza się sk ła d e k członkow ­ sk ich w w ielkości nie p rzek ra cza ją cej n ajn iższego w y n a g ro d zen ia oraz kw ot p rz ek az y w an y ch n a fu n d u sz wyborczy. U staw o w ą re g la m e n ta c ją objęte zo­ s ta ły sposoby w p ła c a n ia środków pieniężnych. W p łaty do w ysokości n ieprze- k raczającej n ajniższego w y n a g ro d zen ia m ogą być p rz e k a z y w a n e w form ie gotówkowej, w p ła ty w yższych kw ot je d y n ie w form ie bezgotów kow ej - cze­ kiem rozrach u n k o w y m , przelew em lu b k a r tą p łatn iczą . R o zw iązan ia d otyczą­ ce m e c h a n iz m u dok o n y w an ia w p ła t s ta n o w ią je d e n z is to tn y c h elem en tó w re alizac ji za sad y jaw n o ści fin a n so w a n ia p a r tii politycznych. N ie m niej w a żn a je s t a n ty k o ru p c y jn a fu n k c ja przyto czo n y ch re g u la cji, gdyż e lim in u ją one m ożliw ość fin a n so w a n ia p a r tii p rzez podm io ty do tego n ie u p ra w n io n e , ja k rów nież z a sila n ie k o n t p a r tii śro d k a m i niew iadom ego pochodzenia.

P rzed m io to w a s tro n a źródeł fin a n so w a n ia p a r tii polity czny ch w iąże się ze w sk az an iem , w ja k ie j form ie u p ra w n io n e po dm ioty m ogą p rz ek az y w ać śro d k i p ien ięż n e lu b w a rto ści m ajątk o w e. W m yśl p o stan o w ień a r t. 24 u.p.p. m a ją te k p a r tii politycznych m oże pochodzić ze sk ła d e k członkow skich, d a ro ­ w izn, spadków , zapisów , dochodów z m a ją tk u oraz dotacji i subw encji. O k re ­ ślając, iż zasad n iczy s tru m ie ń środków finan sow y ch i m ajątk o w y c h m a pły ­ n ąć od podm iotów p ry w a tn y c h , u staw o d a w ca p rz e są d z ił ró w n ież o form ie ich p rz e k a z y w a n ia , e n u m e ra ty w n ie je w yliczając. W yraźnie np. zaw ęził dochody z m a ją tk u do o p ro c en to w an ia środków zgrom adzo ny ch n a ra c h u n k a c h b a n ­ kow ych i lo k a ta c h , o b ro tu o bligacjam i S k a rb u P a ń s tw a i b o n am i sk arb ow y m i S k a rb u P a ń s tw a , zbycia środków m ajątko w y ch. O g ra n icze n ie m objęte zostało rów nież dyspo now anie p o sia d a n y m i n ieru ch o m o ściam i i lo k alam i. D o p u sz­ czalne j e s t ich u ży czan ie n a b iu ra p oselsk ie i se n a to rs k ie , ra d n y c h gm in, powiatów, sejm ików wojewódzkich. In n e form y p o szu k iw an ia dochodów z po­ siad an e g o m a ją tk u n a le ż y u z n a ć za n ie d o p u szc zaln e17.

17 Mimo iż ustawodawca wprost tego nie określił, do form czerpania dochodu z majątku partii można zaliczyć prowadzenie drobnej działalności usługowej przy użyciu majątku partii. Zob. M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, op. cit., s. 91.

Is to tn ą z m ia n ą reg u la cji w z a k re sie fin a n so w a n ia p a r tii politycznych s ta ł się w prow adzony w 1997 r. za k az p ro w a d zen ia p rzez p a r tie d ziałaln ości gospodarczej. J e d y n y m o d stęp stw em je s t „działalno ść w ła s n a p a r tii p o leg ają­ ca n a sp rz ed aż y s ta t u tu lu b p ro g ra m u p a rtii, a ta k ż e p rzed m io tó w sym boli­ zujących p a r tię i w ydaw nictw p o p u lary z u jący c h cele i d ziałaln o ść p a r tii oraz n a w y k o n y w an iu o d p ła tn ie d robnych u słu g n a rzecz osób trze cich z w ykorzy­ s ta n ie m posiad an eg o s p rz ę tu biurow ego” (a rt. 27 u.p.p.). D ro b n a działaln o ść h a n d lo w a i u sługow a, p o legająca n a sp rz ed aż y m a te ria łó w inform acyjnych, prom ocyjnych czy w ykonyw anie d ro bnych u s łu g n a rzecz osób trze cich nie s ta n o w i d z ia ła ln o śc i g o spodarczej w ro z u m ie n iu o d rę b n y c h p rz e p isó w 18 i ja k o ta k a je s t dozw olona. W szelkie in n e form y akty w n o ści gospodarczej są za b ro nione, co stan o w i ra cjo n ale ro z w iązan ie, og ran iczające m ożliw ość s k u ­ p ie n ia się p a r tii n a innych, nie zw iązany ch z re a liz a c ją fu nk cji d ziałan iach .

N iezw ykle w ażn y m e le m e n te m służącym za ch o w a n iu z a sa d y jaw n o ści fin a n so w a n ia p a r tii polity cznych oraz ch ro n iący m p a r tie p rz e d m ożliw ością fin a n so w a n ia ich d ziałaln o ści przez podm ioty n ie u p ra w n io n e czy śro d k a m i pochodzącym i z n ie z n a n y c h źródeł je s t u staw o w y zak az p ro w a d zen ia zbiórek p u blicznych (a rt. 24 u st. 6 u.p.p.). Z biórki p u bliczn e w swojej istocie z a k ła d a ­ j ą p o zyskiw anie środków od osób często przy pad ko w y ch, ale co n ajw a żn iejsze - bez konieczności id en ty fik o w a n ia d o n ato ra . W rzucenie p ien ięd z y do s k a r ­ b o n ek czy sp rz ed aż przysłow iow ych cegiełek s tw a rz a m ożliw ość z a s ila n ia k o n t p a rty jn y c h p ien ięd z m i niew iadom ego pochodzenia, przez podm ioty n ie ­ u p ra w n io n e , j a k rów nież w p ły w a n ia p o za p raw n y m i śro d k a m i n a p odejm ow a­ n e p rzez p a r tie polityczne d z ia ła n ia . D lateg o też, m im o iż w p ierw o tn y m b rz m ie n iu u s ta w a p rz e w id z ia ła m ożliw ość fin a n so w a n ia p a r tii w drodze o r­ g an iza cji zbiórek publicznych, d o k o n an a w ro k u 2002 no w elizacja i s k re śle ­ n ie zbiórek z k a ta lo g u źródeł fin a n so w a n a je s t ro z w iąza n ie m ze w szech m ia r u z a sa d n io n y m , p rzyczyn iającym się do jeszcze w iększej tra n s p a re n tn o ś c i z a ­ rów no fin an so w an ia, ja k i działalności p a r tii politycznych.

P olsk ie ro z w ią z a n ia głów ne źródło fin a n s o w a n ia d ziałaln o ści p a r tii poli­ ty czny ch w ią ż ą ze śro d k a m i p rz ek az y w an y m i od podm iotów p ry w atn y ch . F in a n so w a n ie przez podm ioty p u b liczn o p raw n e, w ty m S k a rb P a ń s tw a , je s t zasadn iczo niedozw olone. W yjątkiem od z a sa d y z a k a z u fin a n so w a n ia p a rtii polity cznych ze środków p ań stw o w y c h są: su b w en cja n a d ziała ln o ść s ta tu to ­ w ą o raz d o tacja podm iotow a. P o zo staw iając poza n u rte m ro z w a ż a ń k w estie zasadności fin an so w an ia p a rtii politycznych z b u d ż e tu p a ń stw a , n ależy w sk a ­ zać, iż zarów no dotacja podm iotow a, ja k i subw encja ogólna s ą ściśle zw iązane w w yboram i p a rla m e n ta rn y m i, a praw o do ich u z y sk a n ia w iąże się z koniecz­ n ością p rzekroczenia w sk azan y ch w u sta w a c h progów czy wymogów.

18 Zob. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447).

W sk a z a n a w u s ta w ie o p a r tia c h politycznych sub w en cja n a d ziałaln o ść s ta tu to w ą stan o w i źródło fin an so w an ia, którego u z y sk a n ie u za le żn io n e je s t od u c z e stn ic tw a w w yborach. Z ty m w szakże z a strzeż en iem , iż u przy w ilejo ­ w a n ą pozycję z a jm u ją p a r tie uczestn iczące w w yb orach do S ejm u, bow iem n abycie p ra w a do subw encji u za le żn io n e je s t od u z y s k a n ia określonego p ro ­ centow o p o p arcia w w yborach do S e jm u 19. P raw o do subw encji u z y sk u ją p a r tie tw o rzące sam o d zieln ie k o m ite t wyborczy, n a którego listy okręgow e oddano co n ajm n iej 3% głosów w s k a li całego k ra ju , oraz p a r tie tw orzące ko alicyjny k o m ite t wyborczy, jeże li p rzekroczył próg 6% w ażn ie o d dan ych głosów n a listy okręgow e. W ysokość subw encji, u s ta la n a w ed ług a lg o ry tm u (a rt. 29 u.p.p.), u z a le ż n io n a je s t od sk a li p o p arcia k o m ite tu wyborczego. S u bw encja w y p łac an a je s t p a rtio m w cz te rec h rów nych ra ta c h corocznie, przez ok res trw a n ia k ad e n cji S ejm u. J a k s a m a n a z w a w sk azu je, subw encja m oże być p rz ezn a czo n a je d y n ie n a sfin an so w a n ie d ziałaln o ści sta tu to w e j p a r ­ tii. In n e jej w y k o rz y stan ie, wobec ustaw ow ego obow iązku ro z lic zan ia się z u zy sk a n ej subw encji i jej w y k o rz y stan ia, m oże prow adzić do u t r a t y p ra w a do subw encji20.

F in a n so w a n ie p a r tii politycznych z b u d ż e tu p a ń s tw a o g raniczon e zostało do subw encji n a d ziała ln o ść s ta tu to w ą oraz do tacji podm iotow ej. R egulacje dotyczące m e c h a n iz m u i w ysokości p rz y z n a w a n ia dotacji podm iotow ej z o sta ­ ły z a w a rte w a rt. 150 i 151 K od ek su wyborczego21. P raw o do dotacji n a b y w a ­ j ą p a r tie polityczne tw orzące sam o d zieln ie k o m ite t wyborczy, ja k rów nież p a rtie , k tó re u tw o rzy ły koalicyjny k o m ite t wyborczy, a ich k a n d y d a c i u z y s k a ­ li m a n d a t poselsk i lu b m a n d a t s e n a to rsk i. W ysokość dotacji je s t po chodną w ydatków n a k a m p a n ię w yborczą k o m ite tu w yborczego22 i n ie m oże p rz e ­

19 M. Chmaj widzi w powyższym rozwiązaniu deprecjonowanie pozycji partii, które uczest­ niczą w wyborach do Senatu, Parlamentu Europejskiego, na urząd Prezydenta RP czy do organów samorządowych. Wysokość uzyskanego poparcia we wskazanych typach wyborów nie ma żadnego wpływu na możliwość uzyskania subwencji, która wiąże się jedynie z poparciem w wyborach do Sejmu. Zob. idem, Wolność tworzenia i działania partii..., s. 143.

20 Partie, które uzyskały prawo do subwencji, zobowiązane są do przedstawiania Państwo­ wej Komisji Wyborczej do dnia 31 marca informacji o otrzymanej subwencji i o poniesionych z subwencji wydatkach (art. 34 u.p.p.). PKW odrzuca informację w sytuacji stwierdzenia wyko­ rzystania środków z subwencji na cele niezwiązane z działalnością statutową (art. 34a ust. 1a u.p.p.). Odrzucenie informacji przez PKW skutkuje utratą prawa do subwencji na okres 1 roku (art. 34c ust. 1 pkt 2 u.p.p.).

21 Ustawa z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 z późn. zm.). 22 Dotację podmiotową oblicza się według algorytmu:

gdzie:

Dp - dotacja podmiotowa

W - suma wydatków komitetu wyborczego wskazana w sprawozdaniu finansowym komitetu (do wysokości limitu wydatków), który w wyborach uzyskał co najmniej 1 mandat M - liczba mandatów uzyskanych przez dany komitet wyborczy.

k ra c z a ć w ysokości w y d atk ó w uw idocznionych w sp ra w o z d a n iu wyborczym . D otacja podm iotow a p rz y słu g u je rów nież p a rtio m , k tó ry c h k o m ite ty u z y s k a ­ ły m a n d a t w w yborach do P a r la m e n tu E urop ejsk ieg o. Sposób jej obliczan ia j e s t an a lo g ic zn y do sposobu u s ta la n ia do tacji p rz y słu g u jąc ej w zw ią zk u

z u d z ia łe m w krajo w y ch w yb orach p a rla m e n ta rn y c h 23.

W ydatki p a r tii p o lity c z n y c h

M a ją te k p a r tii politycznej m oże być p rzezn aczo n y tylko n a re alizac ję sta tu to w y c h celów lu b n a cele c h a ry ta ty w n e (a rt. 24 u st. 2 u.p.p.). K w estia p rz e k a z y w a n ia środków finan so w y ch n a cele c h a ry ta ty w n e , m im o iż m oże bu d zić u z a sa d n io n e w ątpliw ości, zw łaszcza p rzy b r a k u jed n ozn acznego zdefi­ n io w a n ia pojęcia „cel c h a ry ta ty w n y ”, p ozostaje poza za sad n iczy m n u rte m rozw ażań . G łów ny k ie ru n e k a n a liz y obow iązujących ro z w ią z a ń w iąże się z a sp e k te m w y k o rz y sty w an ia p rzez p a r tie polityczne p o siad an y c h środków n a re alizac ję celów statu to w y ch .

Cel p a r tii politycznych zo stał zdefin iow any w a r t. 11 K o n sty tu cji R zeczy­ pospolitej P olskiej ja k o „w pływ anie m eto d am i d em o k ra ty czn y m i n a k s z ta łto ­ w a n ie p o lity k i p a ń s tw a ”, co stan o w i rów nież jej k o n sty tu ty w n y elem en t, p rz e są d z a ją c y o u z n a n iu określonej s tr u k tu r y o rg an izacyjn ej za p a r tię poli­ ty czną. S form ułow any n a pew nym poziom ie ogólności cel ro zw ijan y j e s t a u to ­ n om icznie p rzez k a ż d ą p a r tię w jej s ta tu c ie za w iera ją cy m k ie ru n k i d z ia ła ń i p rio ry teto w e z a d a n ia 24. A n a liza s ta tu tó w p a r tii m ający ch sw oich p rz e d s ta ­ w icieli w S ejm ie p o tw ierd z a różnorodność celów p rz y jed n o czesn y m z a s tr z e ­ żeniu , iż ujm ow ane s ą one w bardzo ogólnikowy sposób. N ależy rów nież p a ­ m iętać o tym , że w spółcześnie realizacja statu to w y ch celów w głównej m ierze w iąże się z w yboram i i u czestnictw em w o rg a n ach przedstaw icielskich.

23 Dotację podmiotową przysługującą komitetom uczestniczącym w wyborach do Parla­ mentu Europejskiego oblicza się według następującego algorytmu:

W Dp = M,

L

gdzie:

Dp - wysokość przysługującej dotacji podmiotowej

W - kwota złotych równa liczbie wyborców, którzy oddali głosy

L - liczba wybieranych w Rzeczypospolitej Polskiej posłów do Parlamentu Europejskiego M - liczba mandatów uzyskanych przez dany komitet wyborczy.

24 Zob. np. § 3 Statutu Platformy Obywatelskiej [online] <http://www.platforma.org/pl/ dokumenty/statut-po/>, dostęp: 30.01.2011, art. 4 Statutu Prawa i Sprawiedliwości [online] <http://www.pis.org.pl/dokumenty.php?s=partia&iddoc=58>, dostęp: 30.01.2011, art. 2 ust. 2 Pol­ skiego Stronnictwa Ludowego [online] <http://www.psl.org.pl/upload/pdf/dokumenty/sta- tut_1_1_.pdf>, dostęp: 30.01.2011, wstęp Statutu Sojuszu Lewicy Demokratycznej, [online] <http://www.sld.org.pl/partia/statut_sld.htm>, dostęp: 30.01.2011.

W ydatki p a r tii m ogą m ieć b ard zo różn orod ny c h a ra k te r, zaw sze je d n a k - o czym b y ła m ow a w cześniej - w in n y być po w iązan e z celam i p a rtii. U s ta ­ w a o p a r tia c h politycznych zasad niczo n ie in g e ru je w ich s tr u k tu r ę , nie precy zuje a n i sposobu, a n i tego, n a co m ogą być p rz e z n a c z a n e p o siad an e śro dki, p o zo staw iając w tej m a te r ii p a rtio m szero ki m a rg in e s swobody. J e d y ­ nie w o d n ie sie n iu do w y d atk ó w w yborczych m am y do cz y n ien ia z o g ra n ic ze­ n ia m i ilościow ym i kw ot, ja k ie m ogą być w y k o rz y stan e n a p ro w ad zen ie k a m ­ p a n ii w y b o rc zej ( a r t. 199 K o d e k s u w y b o rczeg o ). P o d ję te p rz y o k a z ji u c h w a la n ia K o d ek su w yborczego p róby zm ian y obow iązującego s ta n u - po­ zw alającego p a rtio m n a dow olność w y d a tk o w a n ia p o sia d a n y c h środków fi­ n an so w y ch - n ie zakończyły się sukcesem .

U s ta w a o p a r tia c h politycznych zobow iązuje p a r tie do u tw o rz e n ia dwóch fu n d u sz y celowych: fu n d u s z u w yborczego oraz fu n d u sz u ek sperckiego. Do 2001 r. fu n d u sz w yborczy m iał c h a r a k te r fu n d u s z u nieobow iązkow ego, a jego u tw o rz en ie p ozostaw ało w g e stii sam y ch p a rtii. D o k o n a n ą w 2001 r. n ow eli­ zacją u sta w y 25 k a ż d a p a r tia p o lity czn a z o sta ła zobligow ana do u tw o rz e n ia odrębnego fu n d u sz u wyborczego, n a ra c h u n k u k tó rego g ro m adzon e m a ją być śro d k i finansow e w celu fin a n so w a n ia u d z ia łu w w yb orach do S ejm u i S e n a ­ tu , w w yborach P re z y d e n ta R zeczypospolitej P olskiej, w w y bo rach do P a r l a ­ m e n tu E u ro p ejsk ieg o o raz do o rganów s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o (a rt. 35 u st. 1 u.p.p.). F u n d u sz w yborczy m a z a te m c h a r a k te r ustaw ow ego, celowego fu n d u sz u obow iązkow ego, prow adzonego p rzez cały o k res d z ia ła n ia p a r tii politycznych, a śro d k i n a n im g rom adzone m ogą być przezn aczo n e w yłącznie n a p okrycie kosztów p row ad zonych k a m p a n ii w yborczych. Tym sam y m u s t a ­ w odaw ca z a k a z a ł w y k o rz y sty w an ia środków z fu n d u sz u wyborczego n a in n e niż zw ią zan e z p ro w a d zen ie m k a m p a n ii w yborczych cele. U staw ow ej re g la ­ m e n ta c ji p o d d an e zo stały ta k ż e źródła, z k tó ry ch m ogą pochodzić śro dk i fu n d u s z u (w p ła ty w ła sn e p a r tii, sp a d k i, zapisy, d arow izn y), o ra z lim ity w p ła t26. J e ż e li n a to m ia s t chodzi o w y d a tk i p o k ry w a n e ze zgrom adzonych w ra m a c h fu n d u sz u środków pieniężnych, to regulacje w ty m przedm iocie zaw iera u s ta w a w yborcza - K odeks wyborczy. Z aw arte w n im ro z w iązan ia nie p rz e są d z a ją zasadniczo o c h a ra k te rz e dozw olonych wydatków , po p rzestając jed y n ie n a w sk a z a n iu ich lim itów n a różne form y re k la m y wyborczej27. P a rtie za te m w pełn i autonom icznie decydują, w jak iej form ie, przy użyciu ja k ic h m echan izm ów i m eto d ag itac ji b ę d ą u czestniczyły w procesie wyborczym .

25 Zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 46, poz. 499).

26 Łączna suma wpłat dokonanych przez osobę fizyczną na rzecz funduszu wyborczego nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jeżeli w tym samym roku kalendarzowym odbywają się więcej niż jedne wybory, limit zostaje podniesiony do 25-krotności minimalnego wynagrodzenia.

27 Poza tzw. reklamą wyborczą partie polityczne w trakcie wyborów wykorzystują środki finansowe m.in. na pokrycie kosztów bezpośrednich spotkań z wyborcami.

A n a liz u ją c s tr u k tu r ę w y d atk ó w w yborczych zarów no w w yb orach p a r la ­ m e n ta rn y c h , j a k i w yborach n a u rz ą d P re z y d e n ta m o żn a w sk az ać d w a głów­ n e n u r ty w y d atk ó w - obejm ujące k o rz y sta n ie ze środków m asow ego p rz e k a ­ zu (p r a s a , ra d io , te le w iz ja in n e ś ro d k i e le k tro n ic z n e g o p rz e k a z u ) o ra z m a te r ia ły re k la m o w e (p lak aty , u lo tk i, foldery)28. I w ła śn ie n a ty m tle w s k a ­ zuje się n a n iera cjo n aln o ść czy n a w e t nieg o sp o d arn o ść dokonyw any ch przez p a r tie polityczne w ydatków i konieczność w p ro w ad ze n ia stosow nych zm ian. W ielkoform atow e reklam y, p ła tn e sp oty w yborcze często u z n a w a n e s ą za - kolokw ialnie m ów iąc - w y rz u can ie p ien ięd z y w błoto. T ru dn o bow iem u zn ać, iż s ta n o w ią one w łaściw y sposób um ożliw iający p o ten cja ln y m w ybor­ com zap o zn an ie się z p ro g ra m e m p a rtii, co w n ajw ięk sz y m s to p n iu w y n ik a z p a rty jn y c h pom ysłów n a p ro w a d zen ia k a m p a n ii. P re z e n to w a n ie n a p la k a ­ ta c h w yborczych kluczow ych p rz e d sta w ic ie li p a r tii polityczn ych i ich h ase ł, p ła tn e spoty reklam ow e, a w ięc w głównej m ierze od działy w an ie poprzez bodźce w izu a ln e w praw d zie je s t z a u w aż aln e p rzez wyborców, je d n a k w ż a ­ d en sposób nie u ła tw ia im w yboru - to p rz e k a z populistyczny, pozbaw iony m ery to ry czn y ch treśc i. I ty lko p ew nym u p ro szczen iem je s t stw ierd z en ie, że fo rm a prow adzonych k a m p a n ii w yborczych to w y nik specyfiki w spółczesnego sp ołeczeństw a, n astaw io n e g o głów nie n a odbiór obrazów. W rzeczyw istości ww. zjaw isko s tw a rz a zag rożenie d la idei sp o łeczeń stw a o byw atelskiego, spo­ łecz eń stw a za angażow anego w życie publiczne, czynnie w n im u cz estn iczą ce­ go i św iadom ie podejm ującego w szelkie isto tn e d la niego decyzje, a do ta k ic h decyzji n a le ż y bez w ą tp ie n ia a k t wyborczy.

N iestety, z g łasz an e p o s tu la ty w p ro w ad ze n ia o g ra n ic zeń w w y d a tk a c h w yborczych s ta le sp o ty k a ją się z n e g a ty w n ą o cen ą części u cz estn ik ó w życia politycznego, k tó rz y u p a tr u ją w z m ia n a c h z a m a c h u n a idee p lu ra liz m u , w ol­ ność słow a, w olność p rz e k a z u . O s ta tn ią z p rób zracjo n alizo w an ia w y datk ów p a r tii politycznych w o k resie w yborczym było w p ro w adzenie ro z w iąza ń o g ra ­ n icza jący c h m ożliw ość w y k o rz y sty w a n ia w k a m p a n ia c h w yborczych tzw. w ielk o fo rm ato w y ch re k la m w yborczych, tj. p la k a tó w i h a s e ł w yborczych o p ow ierzchni p rzek ra cza ją cej 2 m 2 (a rt. 110 u st. 4 K od ek su wyborczego) o raz k o rz y s ta n ia z p ła tn y c h spotów reklam ow ych - stoso w n y za k a z w p ro w a­ dzony zo stał u s ta w ą now elizu jącą K odeks w yborczy29. W nioskodaw cy, z a ­ sk a rż a ją c do T ry b u n a łu K onstytucy jn ego obie w p ro w ad zon e reg u lacje, p o s ta ­ w ili im z a rz u t niezgodności z a r t. 54 u s t. 1 K o n sty tu cji w zw ią zk u z a r t. 31

28 Szerzej na temat struktury wydatków M.S. Wincławska, Struktura wydatków podczas kam panii wyborczych, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2008, s. 107-160.

29 Art. 1 ustawy z 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 26, poz. 134), nadający art. 119 ust. 1 Kodeksu wyborczego brzmienie: „Zabronione jest rozpowszechnianie odpłatnie ogłoszeń wyborczych w programach publicznych i niepublicznych nadawców radio­ wych i telewizyjnych”.

u st. 3 o raz z a r t. 31 u st. 1 i 2 K o n sty tu cji30. W ich ocenie w prow adzonych zak azów n ie m ożna pogodzić ze s ta n d a r d a m i sw obodnej ry w alizacji w ybor­ czej, co sta n o w i d y sk ry m in u jące ogran iczen ie w olności w y ra ż a n ia poglądów oraz p o zy sk iw a n ia i ro zp o w szec h n ian ia inform acji. T ry b u n a ł K onstytucyjny, p rz y ch y lając się do tej arg u m e n ta c ji, u z n a ł z a sk a rż o n e p rz ep isy za niezgodne z a r t. 54 u st. 1 i w y ra ż o n ą w a r t. 31 u s t. 3 K o n sty tu cji z a s a d ą proporcjo­ nalności.

W u z a s a d n ie n iu do w y ro k u T ry b u n a ł p o d k re ślił fu n d a m e n ta ln y c h a ra k ­ te r wolności słowa w sferze publicznej, k tó ra w połączeniu z w yrażoną w art. 14 K o n sty tu cji z a s a d ą z a p e w n ia n ia p rzez R zeczp ospo litą w olności p ra s y i in ­ n ych środków m asow ego p rz e k a z u n a b ie r a c h a r a k te r u z a sa d y ustrojow ej. F u n k c jo n o w a n ie d em o k ra cji w y m ag a k o rz y s ta n ia ze śro d k ó w m asow ego p rz e k a z u , a szczególnie isto tn e je s t to w o k re sie wyborów, o k re sie n ajb ard ziej in ten sy w n eg o d z ia ła n ia dem okracji, k ied y to „swobodny, szerok i p rzep ły w poglądów i in form acji od p a r tii polityczny ch i ko m itetó w w yborczych do oby­ w a te li (wyborców) je s t szczególnie w ażn y ”. T ry b u n a ł K onstytucyjny, odw ołu­ ją c się do a r t. 10 K onw encji o o chronie p ra w a człow ieka i podstaw ow ych w olności31 , p o d k re ślił, iż w olność w y ra ż a n ia opinii m u si być u z n a n a za je d e n z isto tn y c h czynników g w a ra n tu ją c y c h p lu ra liz m polityczny, to lera n cję oraz o tw arto ść - w a rto ści, bez k tó ry c h społeczeństw o d em o k ra ty czn e n ie m oże istn ie ć . A d re s a ta m i w sk a z a n e j w olności s ą zarów no osoby fizyczne, ja k i podm ioty zbiorow e form u łu jące w ypow iedzi lu b p o śred niczące w ich fo rm u ­ łow aniu. O ile w olność w y ra ż a n ia i ro zp o w szec h n ian ia poglądów, zw łaszcza w o k re sie wyborów, m a szczególne znaczen ie dla p a r tii polity czn ych i tw orzo­ n y ch p rzez nie koalicji w yborczych czy też k o m itetó w w yborczych obyw ateli, o ty le n ie m ożn a zap o m in ać o o b y w a te lsk im p ra w ie do p o zy sk iw an ia in fo r­ m acji - inform acji o p ro g ra m a c h polityczn ych i k a n d y d a ta c h , ta k by dokony­ w a n y w ybór był św iadom y, o p a rty n a ra c jo n a ln y c h p rz e sła n k a c h . W ocenie T ry b u n a łu K onstytucyjnego w pro w ad zen ie z a k a z u u m ie sz c z a n ia h a s e ł w y­ borczych n a w ielkoform atow ych p o w ierzch n iac h p row adziłoby do o g ra n ic ze­ n ia wolności w y ra żan ia poglądów oraz rozpow szech niania inform acji, a w k o n ­ sek w en cji do m a rg in a liz o w a n ia w m e d ia c h e le k tro n ic z n y c h ro li opozycji p a rla m e n ta rn e j i p o z a p a rla m e n ta rn e j, k tó ra n ie m a ta k w ielu sz a n s i m ożli­ wości, by p rz e d sta w ia ć swoje p ro g ram y polityczne.

W u z a s a d n ie n iu T ry b u n a ł podniósł po n ad to , iż w prow adzone a r t. 110 u st. 4 K o d ek su wyborczego o g ra n ic zen ia n ie s p e łn ia ją o k reślo n y ch w a r t. 31 u st. 3 u s ta w y zasadniczej p rz e sła n e k u za sa d n ia ją c y c h m ożliw ość w p ro w ad za­ n ia o g ra n ic zeń w k o rz y sta n iu z k o n sty tu cy jn y ch p ra w i wolności. N ie sposób

30 Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt. K 9/11, OTK 2011/6A/61.

bow iem w sk az ać w arto ści, k tó re w w y n ik u k o rz y s ta n ia w tra k c ie k a m p a n ii wyborczej z w ielkopow ierzchniow ych re k la m czy au dy cji w m ed iac h byłyby zagrożone. Tym sam ym , wobec b r a k u sp e łn ie n ia p rz e sła n k i m a te ria ln e j, a rt. 31 u st. 3 K o n sty tu cji n ie m oże stan o w ić p o d staw y pozbaw iającej pom ioty u czestn iczące m ożliw ości s k o rz y sta n ia w w y bo rach ze w sk a z a n y c h form p ro ­ w a d z e n ia k a m p a n ii w yborczych. K o rz y stan ie z o d p ła tn y c h aud ycji w ybor­ czych czy u m ieszczenie h a s e ł w yborczy n a w ielkoform atow ych b illb o a rd ac h n ie z a g ra ż a a n i b ez p ie cze ń stw u p a ń s tw a , a n i ochronie śro do w isk a, a n i zd ro­ w iu, a n i m oralności publicznej, n ie godzi też w wolności i p ra w a in n y ch osób.

W ocenie T ry b u n a łu K onstytucyjnego a n a liz o w an e za k azy nie p ro w a d zą do n a ru s z e n ia k o n sty tu cy jn ej za sad y rów ności. A rg u m e n ta c ja w n io sk o d aw ­ ców p o d k re śla ją c y c h , że z a k a z y d o ty czą je d y n ie k o m ite tó w w yborczych, a in n e p odm ioty p o siad ają ce in te re s publiczn y w p rz e d s ta w ia n iu sw oich ocen, opinii i propozycji m ogą t ą d ro g ą „przem ycać” p ro g ra m y wyborcze, inform acje o k a n d y d a ta c h , w pływ ając n a podjęcie decyzji w yborczych przez o by w ateli - nie zo sta ła podzielona p rzez T ry b u n ał. M im o to w yrok T K p rz e ­ k re ślił p o stu lo w an e zm ian y i w pierw szy ch p rz ep ro w ad zo n y ch n a p o d staw ie K od ek su wyborczego w yborach do S ejm u i S e n a tu k o m ite ty w yborcze m ogły um ieszczać h a sła wyborcze n a billboardach o pow ierzchni przekraczającej 2 m 2 o raz u m ieszczać p ła tn e ogłoszenia w yborcze w śro d k a c h m asow ego p rzek azu . N a d a l o tw a rte p ozostaje je d n a k p y ta n ie , czy p o d d an e ocenie T ry b u n a łu ro z­ w ią z a n ia , w pro w ad zające o g ra n ic zen ia w fo rm ach w y d a tk o w a n ia środków fin an so w y ch p rzez uczestn iczące w k a m p a n ii wyborczej p a r tie p olityczne32, szły w dobrym k ie ru n k u , zw ażywszy, że ponoszone p rzez k o m ite ty wyborcze n a k ła d y n a k a m p a n ię w yborczą n ie p rz e k ła d a ją się n a w zro st społecznego z a in te re so w a n ia w yboram i, a w ręcz p rzeciw n ie - m o żn a m ówić n a w e t o pew ­ n y m zn iec h ęce n iu u cz estn ictw em w życiu publicznym . O rzeczenie T ry b u n a łu K o n sty tu cyjnego w ydaje się p rz e są d z a ć o n iedo pu szczaln ości w p ro w ad ze n ia podobnych re g u la cji w przyszłości, co n ie pow inno p rz e k re śla ć d z ia ła ń zm ie­ rzający c h do zm ian y podejścia w sam y ch p a r tia c h p olitycznych do z a g a d n ie ­ n ia fin a n so w a n ia k a m p a n ii w yborczych.

Z d an y c h z a w a rty c h w sp ra w o z d a n ia c h finan sow y ch ja s n o w yn ik a, że p a r tie w y d a ją więcej n a p la k a ty w yborcze i spo ty re k la m o w e n iż n a s p o tk a ­ n ia z w yborcam i, k tó re w in n y być p ierw szo p lan o w ą fo rm ą ag ita c ji wybor- czej33. Co więcej, często tre śc i u m ieszc zan e n a b illb o a rd a c h czy też z a w a rte

32 Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują trzy rodzaje komitetów wyborczych: komitet wyborczy partii politycznej, koalicyjny komitet wyborczy oraz komitet wyborczy obywateli. Omawiane zakazy dotyczyć miały wszystkich komitetów wyborczych. Należy przy tym jednak pamiętać, iż współcześnie zasadniczo komitety wyborcze tworzone są przez partie polityczne.

33 Zob. Komunikat Państwowej Komisji Wyborczej z 13 lutego 2012 r., [online] <http:// pkw.gov.pl/wybory-do-sejmu-rp-i-do-senatu-rp-2011/komunikat-panstwowej-komisji-wyborczej- z-dnia-13-lutego-2012-r.html>, dostęp: 28.02.2012.

w sp o ta c h w yborczych n ie p re z e n tu ją wysokiej w a rto ści m ery to ry czn ej, a ich głów nym celem je s t tzw. cz arn y PR. Czy n a ta k ie cele pow inn y iść w y d a tk i w yborcze?

U czestn iczen ie w k a m p a n ia c h w yborczych to je d e n z isto tn y c h , ale nie je d y n y a sp e k t fu n k cjo n o w an ia p a r tii polity czn ych we w spółczesnym świecie. P oza o k re sem w yborów d ziała ln o ść p a r tii politycznych sk u p ia się p rzed e w szy stk im w p a rla m e n c ie i je s t to głów na sce n a ak ty w n ości, n a której p odej­ m ow ane s ą próby re alizac ji sta tu to w y c h celów. W tej sferze u s ta w a o p a r ­ tia c h polity cznych w n iew ielk im z a k re sie re g u lu je k w e stie d okonyw anych przez p a r tie w ydatków , p o p rz e s ta ją c w za sad zie n a zobligow aniu p a r tii poli­ tycznych do u tw o rz e n ia fu n d u sz u eksperckiego.

F u n d u sz ek sp e rck i, ta k ja k fu n d u sz wyborczy, je s t sta ły m fu n d u sz em celow ym , n a ra c h u n k u k tórego p a r tie g ro m a d z ą śro d k i finan so w e, k tó re m ogą być w y k o rz y stan e n a fin an so w an ie e k sp e rty z p raw n y ch , politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonom icznych oraz d ziałaln o ść w ydaw niczo-edu- kacyjn ą. U staw o d a w ca o k re ślił w m ia rę p recyzyjnie form y w y k o rz y stan ia zgro m adzonych środków, p rzy z a s trz e ż e n iu is tn ie n ia ich ścisłego zw iązk u z d ziała ln o śc ią s ta tu to w ą p a rtii. F u n d u s z ek sp e rck i fin an so w an y j e s t ze źró­ deł w łasn y c h p a r tii (w p ła ty w ła sn e p a rtii), co oznacza, iż n ied o p u szczaln e je s t p rz e k a z y w a n ie środków bezpośred n io n a fu n d u sz p rzez członków p a r tii czy in n e osoby, k tó re w św ietle u sta w y o p a r tia c h politycznych u p ra w n io n e s ą do ich fin an so w an ia. U staw o d a w ca n a k a z a ł rów nież, by część środków pochodzących z subw encji p rz e k a z y w a n a b y ła n a rzecz fu n d u sz u ek sp e rc k ie ­ go. Zgodnie z a r t. 30 u st. 3 u .p .p ., p a r tia zob ow iązan a j e s t w płacić n a rzecz fu n d u sz u n ie m niej niż 5% o trzy m a n ej subw encji i nie więcej niż 15%.

P rz y ję te ro z w iąza n ie tru d n o jed n o zn a czn ie ocenić. Z jed n ej s tro n y n a ło ­ żenie n a p a r tie polityczne obow iązku p rz e su n ię c ia części środków o trzy m y ­ w a n y ch z su bw encji n a fu n d u sz ek sp e rck i m o żn a u z n a ć za pew nego ro d z aju w ym uszenie m erytorycznego, a n ie tylko politycznego z a a n g a ż o w a n ia w p r a ­ ce n a d a k tu a ln y m i p ro b lem a m i społecznym i, g ospodarczym i czy polityczny­ m i. N a tu r a ln ie jego poziom zależy od w ielu czynników , w ty m ta k ż e od c h a r a k te r u p a r tii czy sto p n ia jej z a a n g a ż o w a n ia w sp ra w y p ubliczne. T rudno bow iem oczekiw ać od p a r tii o p o p u listy czn y ch in k lin a c ja c h z a in te re s o w a n ia p o sz u k iw a n ie m m ery to ry c zn y ch ro z w ią z a ń prob lem ów życia publicznego. W w iększości je d n a k p rzy p ad k ó w w ym óg p rz e k a z a n ia co n ajm n iej 5% s u b ­ w encji stan o w ić m oże w ażn y im p u ls do p ra c n a d k on ieczn ym i ro z w iąza n ia m i w ażn y ch d la fun k cjo n o w an ia p a ń s tw a i o by w ateli spraw . Z d rug iej je d n a k stro n y w p ro w ad zen ie p rzez u staw o d aw cę górnego lim itu środków n a p u łap ie 15% m oże h am o w ać m ery to ry c zn e p ra ce p a rtii. W p raw d zie o g ran iczen ie to dotyczy je d y n ie subw encji, zaś śro d k i pochodzące z in n y ch źródeł m o gą być p rz ek az y w an e n a fu n d u sz ek sp e rck i w dowolnej w ysokości, to je d n a k lim ity te m ogą n eg a ty w n ie w pływ ać n a jak o ść p ra c p a rtii. K o n sty tu cy jn ie w sk az an y

cel p a r tii, ja k im je s t d ąż en ie do zdobycia w ładzy lu b w pływ u n a w ładzę, p o w in ien być o siąg an y poprzez p rz e d s ta w ia n ie program ów , pom ysłów n a ro z­ w ią z a n ie problem ów gospodarczych, społecznych, a tru d n o to uczynić nie m ając m erytorycznego w sparcia.

P rz e d m io t e k sp e rty z , o p rz ygotow anie k tó ry c h m og ą zw racać się p a rtie , zo stał p rzez u staw o d aw cę w sk a z a n y w dosyć ogólnikow y sposób. M ogą to być e k sp e rty z y p ra w n e , socjologiczne, polityczne, społeczno-ekonom iczne. O tw ie­ r a to m ożliw ość zw rócenia się o ek sp e rty z ę w każdej sp ra w ie, co n ależ y ocenić ja k o n a t u r a ln ą ko nsek w encję z a k re s u d z ia ła n ia p a r tii politycznych, k tó ry - poza określo n y m w a r t. 13 K o n sty tu cji za k aze m - j e s t n ieo g ran iczo ­ ny. P rz e p isy u s ta w y n ie precy zu ją, k o m u p a r tie polityczne m og ą zlecać p rz y ­ g otow anie ek sp e rty z, o p inii czy m a te ria łó w edu kacy jn ych . P o zw ala to p a r ­ tio m k o rz y sta ć z szerokiego zaplecza eksperckiego, ale słabością powyższych rozw iązań je s t m ożliwość zlecania ek sp erty z sam ym członkom p a rtii czy oso­ bom blisko z n im i zw iązanym , a nie zaw sze p osiadającym odpow iednie przygo­ tow anie m erytoryczne. W p ra k ty c e pozostaw ienie p a rtio m niczym n ieo g ra n i­ czonej swobody w doborze e k sp e rtó w m oże gen ero w ać zjaw isk a patologiczne, chociażby ta k ie ja k nepotyzm , i prow adzić do sw oistego cz erp a n ia korzyści z m a ją tk u p a rtii. O słabia to rów nież s a m ą ideę fu n d u sz u eksperckiego, k tó ry w założeniu u staw odaw cy m iał być in s tru m e n te m zw iększający m poziom m erytoryczn ego p rzy g o to w an ia p a r tii polity czn ych do u c z estn icze n ia w r z ą ­ dzeniu.

K onkluzje, ja k ie m ożna w yciągnąć z obserw acji d ziałaln o ści p a r tii poli­ ty czny ch w ciąg u k ilk u n a s tu o s ta tn ic h la t, n ie s ą o pty m isty czn e. Poziom w y stą p ie ń p a rla m e n ta rz y stó w , ich m ery to ry c zn e p rz yg oto w anie do p ra c n a o kreślo n y m i p ro je k ta m i pokazu je, że n ie m ożn a m ówić o p rz eło żen iu in s ty tu ­ cji fu n d u sz u ek sperckiego n a m e ry to ry c z n ą stro n ę d ziałaln o ści p a rtii. A ni poziom p rz y g o to w y w an y ch p ro jek tó w u s ta w n ie u leg ł p o p ra w ie, a n i nie w zrósł poziom p ra c legislacy jn y ch w p a rla m e n c ie , n ie w sp o m in ając o pozio­ m ie d e b a ty publicznej. O b serw ato rz y życia politycznego podnoszą, iż p a rtie w n iew ielk im sto p n iu k o rz y s ta ją z d o rob ku n a u k i, a w ręcz b ez reflek sy jn ie p odchodzą do w szelk ich p rz e d sta w ia n y c h p rzez siebie propozycji, co p rz e k ła ­ d a się n a jak o ść tw orzonego p raw a.

P r o p o z y c je zm ia n w z a k r e s ie m e c h a n iz m ó w fin a n s o w a n ia

d z ia ła ln o ś c i p a r tii p o lity c z n y c h

N e g a ty w n a ocena tej s tro n y działaln o ści p a r tii d o pro w adziła w S ejm ie VI k ad e n cji do podjęcia p ra c zm ierzając y ch do w p ro w ad zen ia zm ian , k tó re po­ zw oliłyby w b ard ziej efek ty w n y sposób w y ko rzy sty w ać śro d k i finansow e.

C zęść z m ia n m ia ła w y ra źn ie d o ra źn y c h a ra k te r34, ale rozpoczęto też p o szu k i­ w a n ie sy stem ow ych ro z w ią z a ń w przedm iocie w y d a tk ó w p a rty jn y c h . We w rz e śn iu 2010 r. sk iero w an y zo stał od S ejm u p ro je k t u sta w y o fu n d acjach politycznych35. P rojek to d aw cy - posłow ie P la tfo rm y O by w atelskiej o raz P ol­ skiego S tro n n ic tw a Ludow ego - p odając w u z a s a d n ie n iu powody, ja k im i się kierow ali, przygotow ując p ro jek t, w sk azy w ali n a n is k ą jak o ść d e b a ty pu b licz­ nej, zniech ęcenie o byw ateli do czynnego u cz e stn ic z e n ia w życiu publicznym , tru d n o śc i w k o n stru o w a n iu p rzez p a r tie spójnych polityk, k tó re w in n y być opracow yw ane w o p arciu o rz e te ln ą p ra cę a n a lity c z n ą , a n ie ideologiczne p rz e k o n a n ia oraz n is k ą jak o ść tw orzonego p ra w a , legislacy jn e n ied o p ra co w a­ nie i b r a k rz e te ln e j a n a liz y sk u tk ó w re g u la cji36. P rzytoczone a rg u m e n ty w sposób d o sad n y o b n a ż a ją n ie d o s ta tk i fun k cjo n o w an ia n ie ty lk o po jed yn­ czych p a rtii, ale w ręcz całego sy s te m u politycznego.

P ro je k t u s ta w y z a k ła d a ł m ożliw ość tw o rz e n ia fu n d a c ji p olitycznych, z z a strzeż en iem , iż p a r tia m oże u tw orzyć tylko je d n ą fu nd ację. Do ustaw ow o ok reślonych celów fun d acji m ia ły należeć: p o d n iesien ie jak o ści d e b a ty p u ­ blicznej, p rom ow anie w a rto ści d em o k ra ty czn y c h w k r a ju i za g ra n ic ą , zw ięk­ szenie akty w n o ści w yborczej o byw ateli i ich św iadom ości o b y w atelsk iej oraz rozwój k u ltu ry politycznej. J u ż w stę p n a a n a liz a p ro je k tu w sk az y w ała n a n iezb y t w y ra źn e w y a rty k u ło w a n ie n ad rzęd n e g o celu fu n d a cji37 (k tó ry m o żna było dekodow ać z u z a s a d n ie n ia do p ro jek tu ), ja k im w inno być podnoszenie m ery tory cznej s tro n y d z ia ła ń p a r tii politycznych, p ro p ag o w an ie h a s e ł i p ro ­ gram ó w p a r tii politycznych. To dość ogólnikow e o k re śle n ie celów ju ż n a e t a ­ pie k o n su lta c ji społecznych zostało n eg a ty w n ie ocenione, co je d n a k nie po­ w inno p rz e k re śla ć sam ej idei stw o rz en ia fu n d acji politycznych38.

Twórcy p ro je k tu n ie p o p rz e sta li n a w sk a z a n iu celów fu n d a cji po litycz­ nych, o k re ślili rów nież in s tru m e n ty , k tó re w ich ocenie w n ajlep sz y sposób służyć m ogą ich realizacji. W śród w sk a z a n y c h w a r t. 4 p ro je k tu in s tru m e n ­ tów projek to d aw cy w ym ienili m .in. d ziałaln o ść in fo rm acy jn ą, ed u k acy jn ą, b ad aw czą, n a u k o w ą i w ydaw niczą, o rg a n izo w an ie k on feren cji, sem in arió w i w a rsztató w , przygotow yw an ie n a p o trzeb y fu n d a to ra e k sp e rty z i a n a liz ,

34 Nowelizację ustawy o partiach politycznych (ustawa z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o partiach politycznych, Dz.U. nr 254, poz. 1702) uzasadniano trudnościami państwa wynikającymi z globalnego kryzysu gospodarczego, ale również koniecznością dostosowania się partii do nowej rzeczywistości budżetowej. Zmniejszono w ten sposób wysokość subwencji prze­ kazywanych z budżetu państwa. Zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r.

35 Druk nr 3760 Sejmu VI kadencji.

36 Szerzej w uzasadnieniu do projektu - druk nr 3760 Sejmu VI kadencji.

37 W ocenie K. Skotnickiego cele fundacji winny zostać określone w sposób bardziej szcze­ gółowy - zob. Opinia na temat zawartego w druku sejmowym nr 3760 poselskiego projektu ustawy o partiach politycznych, [online] <http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/OpdodrfOpenPa- ge&nr=3760>, dostęp: 27.02.2012.

38 Zob. [online] <http://www.pomaska.pl/2378/fundacje-polityczne-do-konsultacji.html>, dostęp: 27.02.2012.

p rz y z n a w a n ie sty p en d ió w i g ra n tó w d la b ad a czy i org an izacji pozarządo w y ch zajm u jący ch się p ro b le m a ty k ą z w ią z a n ą z celam i fu nd acji, w spó łp racę z k r a ­ jow ym i i za g ran icz n y m i o rg a n iz acja m i pozarządow ym i, u cz eln iam i i in s ty tu ­ cjam i badaw czym i. O tw a rty k a ta lo g m iał daw ać fundacjo m m ożliw ość p o szu ­ k iw a n ia jeszcze in n y ch m echanizm ów i środków p ro w ad zący ch do osiąg n ięcia u staw o w y ch celów. W asp ek cie przy g o to w y w an ia p rzez fu n d acje a n a liz i e k s ­ p e rty z tru d n o n ie d o strzec an alo g ii do z a d a ń fu n d u s z u eksperckiego. N ie s te ­ ty, ta k ja k w p rz y p a d k u reg u lacji pośw ięconych fun d u szo w i ek sp e rck iem u , w a d ą p ro p o n o w an y ch ro z w ią z a ń był b r a k m ech an izm ó w o g ra n ic zają cy ch m ożliw ość sp o rz ą d z a n ia e k sp e rty z i a n a liz p rzez członków p a r tii czy osoby zw iązan e z członkam i p a rtii.

M im o iż p ro je k t u sta w y o p a r tia c h polity czny ch n ie zo stał u ch w alo n y 39, p ro pono w ane w n im ro z w ią z a n ia z a s łu g u ją n a p ogłębioną a n a liz ę i być m oże p o w inny doprow adzić do ponow nego podjęcia p ra c ustaw odaw czych. O b ser­ w acja fu n kcjonujących w p a ń s tw a c h E u ro p y Z achodniej tzw. t h i n g t a n k ó w40 i roli, j a k ą p e łn ią w życiu publicznym , p okazuje, iż ich d ziała ln o ść pozytyw ­ n ie w pływ a n ie tylko n a ja k o ść p ra c sam y ch p a r tii politycznych, ale ta k ż e n a k sz ta łto w a n ie się społeczeń stw a czynnie uczestn iczącego w życiu publicz- n y m 41.

P rzy g o to w an e ro z w iąza n ia , k tó re zo stały je d y n ie we frag m en cie p rz e d ­ staw io n e, n iew ą tp liw ie zm ierzały w dobrym k ie ru n k u , w k ie ru n k u p o praw y jak o ści życia publicznego. W obec obserw ow anego o b n iż a n ia się sta n d a rd ó w p olity ki, słabego p rz y g o to w an ia posłów do p ra c p a rla m e n ta rn y c h , w adliw ych p ro jek tó w u staw odaw czych, o p a rty c h n a p o p u listy czn y ch te z a c h d e b a ta c h p u bliczn ych - podjęcie p ra c n a d z m ia n a m i z a sa d fin a n so w a n ia p a r tii poli­ ty czny ch (przede w szy stk im w asp ek cie w y datkó w p a r tii politycznych) w inno sta ć się je d n y m z p rio ry tetó w p a ń stw a . W ydaje się bow iem , iż je d y n ie w te n sposób m ożliw e je s t przezw yciężenie indolencji sceny politycznej i zw iększe­ n ia z a an g aż o w an ia obyw ateli w sp ra w y publiczne.

39 Postępowanie ustawodawcze zakończyło się na etapie I czytania.

40 Instytucja tzw. think tanków jest różnorodnie definiowana, m.in. jako grupy badawcze

non profit działające w sferze publicznej na obrzeżach formalnych procesów politycznych. W literaturze przedmiotu zwraca się również uwagę na wielość ich klasyfikacji, szerzej: W. Ziętara, Definicje, funkcje i klasyfikacje think tanków, [w:] Zagadnienie think tanków w ujęciu interdyscyplinarnym, pod red. T. Bąkowskiego, J.H. Szlachetko, Gdańsk 2012, s. 9-30.

41 M.M. Wiszowaty zwraca uwagę na relacje między thnik tankami a zjawiskiem lobbin­ gu, wskazuje również uwagę na problemy, jakie mogą z instytucjami think tanków i ich funkcjo­ nowaniem się wiązać. Zob. idem, Think tanki a lobbing. Rozważania na tle problemu regulacji pranej lobbingu w USA, Unii Europejskiej i Polsce, [w:] Zagadnienie think tanków..., s. 31-54.

S u m m ary

The n eed to seek new so lu tio n s to th e fin a n c in g o f p o litic a l p a r tie s

Key words: finances, political parties, law regulations, think tank.

T he issu e of fin an c in g is a n im p o rta n t e le m e n t o f p o litica l p a rtie s . T he C o n stitu tio n of th e R epublic of P o la n d prov ides for th e p rin cip le o f t r a n s p a ­ re n cy of p o litica l p a r ty fin an cin g , t h a t p rin cip le w as also re ite r a te d in th e L aw on P o litical P a rtie s . L egal re g u la tio n s in force in th is field in d ic a te th e source of fin an c in g o f political p a r tie s a n d th e ir form , little to define th e s tru c tu re of sp e n d in g p a rtie s. P a rtie s a re re q u ire d to c re a te th e E lec to ral F u n d a n d th e F u n d for E x p ert. A n aly sis o f th e re g u la tio n s co ncern in g th e fin an ces o f political p a r tie s show s th e ir m a n y sh ortco m in g s a n d th e n ee d to see k n ew solutions. T he propo sed ch a n g es involve th e c re a tio n o f political fo u n d a tio n s, b a s e d on th e p rin cip le o f so-called t h i n k t a n k o w . T h e ir aim is to im prove th e q u a lity of public d eb a te , p re p a rin g e x p e rt re p o rts, opinions, an d ed u c a tio n a l tra in in g m a te ria ls.