Transformatie
van kantoorgebouwen
S t u r i n g s m i d d e l e n om
h e r b e s t e m m i n g
TRANSFORMATIE VAN KANTOORGEBOUWEN
Sturingsmiddelen om herbestemming van kantoorpanden te bevorderen
, aibliotheek TU ;elft \\\\11 \\\11 \11\\\ 1\ \1 \11 \\\ \\1 \11\ C 0003189324
2413
538
8
TRANSFORMATIE VAN KANTOORGEBOUWEN
Sturingsmiddelen om herbestemming van kantoorpanden te bevorderen
ir. C.L. Huisman ir. F .A.M. Knoop
Delft, maart 1998
Technische Universiteit Faculteit der Bouwkunde
Onderzoek en rapportage
Bouwmanagement en Vastgoedbeheer
Technische Universiteit Delft, Faculteit der Bouwkunde Berlageweg 1, 2628 CR Delft Tel. 015 - 278 4159; fax 015 - 278 3171 Opdrachtgever FGH Bank N.V. Leidseveer 50 Postbus 2244, 3500 GE Utrecht Tel. 030 - 232 3911; fax 030 233 4572
Published and distributed by: Delft University Press
Mekelweg 4, 2628 CD Delft The Netherlands
Telephone: +31152783254
Fax: +31 152781661
CIP-DATA KONINKLIJKE BmUOTHEEK, DEN HAAG Huisman, c.L.
Transformatie van kantoorgebouwen: Sturingsmiddelen om herbestemming van kantoorpanden te bevorderen / C.L. HuIsman en F.A.M. Knoop. - Delft: Delft University Press. - lil.
ISBN 90-407-1708-7
NUGI 655
Subject headings: kantoorgebouwen, herbestemming Copyright c 1998 by Delft University Press
All rights reserved. No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in any form or by any means, electronic or mechanica!, including photocopying, recording or by any information storage and retrieval system, without permission from the publisher .
Voorwoord
Al enkele jaren is er op ruime schaal sprake van structurele leegstand in kantoorgebouwen. In 1996 heeft de kantorenmarkt zich hersteld en is de vraag fors toegenomen. Dit herstel heeft zich in 1997 met name doorgezet in het midden- en topsegment. In diverse deelmarkten
ver-beteren de huurprijzen en neemt de leegstand af. Een groot deel van de nieuwbouwproductie is echter niet het gevolg van een uitbreidingsvraag, maar van verhuisbewegingen. Door hogere eisen aan de kwaliteit trekken kantoororganisaties naar nieuwe panden met een hoge gebouw-kwaliteit en gelegen op een hoogwaardige locatie. De achtergelaten panden blijken moeilijk verhuurbaar. Ze voldoen niet meer aan de marktvraag: 'good buildings drive out bad buil-dings'. Voor deze panden en ook voor al langer leegstaande kantoorgebouwen in het onderste segment van de kantorenmarkt moet een oplossing gevonden worden. Transformatie C.q. her-bestemming naar andere functies kan hierin voorzien.
Reeds enkele jaren wordt door de FGH Bank gepleit voor een actief herbestemmingsbeleid.
De FGH Bank verwacht dat de markt voor transformatie sterk zal groeien. Concrete informa-tie hierover ontbreekt echter. Om meer inzicht te krijgen in de poteninforma-tie van de markt en het belang ervan voor een gezonde en evenwichtige kantorenmarkt heeft FGH het initiatief geno-men tot een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek. Aan de groep Bouwmanagegeno-ment & Vast-goedbeheer van de Faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft is gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de markt voor herbestemming. Het onderzoek omvat drie delen: 1. een verkenning van de effectiviteit en haalbaarheid van sturingsmiddelen om
herbestem-ming te bevorderen;
2. ontwikkeling van een instrumentarium voor de match van vraag en aanbod, op voorraad niveau en gebouw niveau;
3. vaststellen van de markt voor herbestemming in de vier grote stadsgewesten. Dit werkdocument beschrijft de bevindingen van de eerste fase van het onderzoek.
Dit onderzoek zou niet hebben kunnen plaatsvinden zonder de steun van anderen. Onze dank gaat uit naar de heer H. Copier, MBA, directeur van de FGH bank, voor zijn bereidheid dit onderzoek financieel mogelijk te maken. Door enthousiasme en volharding van de auteurs is het eerste deel afgerond met in onze ogen zeer interessante uitkomsten. Dr. G.P.M.R. Dewulf en dr.ir DJ.M. van der Voordt hebben bijdragen geleverd aan de enquêtes en de eindversie van dit rapport. Een speciaal woord van dank gaat uit naar de respondenten, die hun mening hebben gegeven over mogelijke en gewenste middelen om herbestemming van leegstaande kantoren te bevorderen.
Prof.ir. H. de Jonge
Bouwmanagement & Vastgoedbeheer
SAMENVATTING
Door de gunstige ontwikkelingen van de afgelopen jaren heerst er een optimistische stemming op de Nederlandse kantorenmarkt en lijkt het dieptepunt van 1990 bijna vergeten. Hebben de partijen op vastgoedmarkt daadwerkelijk geleerd van de laatste recessie of wacht er wederom een valkuil?
Destijds was dit de varkenscyclus, waarbij op het verkeerde tijdstip teveel kantoorruimte beschikbaar kwam. Deze cyclus op de vastgoedmarkt zal altijd blijven bestaan door de lange tijd die ontwikkelen en bouwen beslaat. De gevolgen bij een toekomstige inzinking van de markt zullen echter, door de gestelde voorverhuureisen, niet zo desastreus zijn als in 1990. Wel spelen er andere ontwikkelingen waar de partijen op de vastgoedmarkt alert op zullen moeten reageren.
Op dit moment is het aanbod gedaald tot een historisch dieptepunt en staat er een fors aantal vastgoedontwikkelingen op stapel waardoor nieuwe toplocaties ontstaan. Veel kantoor-gebruikers zullen de kans aangrijpen om zich hier in nieuwe kantoren te vestigen. Een groot deel van deze gebruikers laat hierbij oude huisvesting achter. Deze achtergelaten kantoren vormen door de relatief slechte locatie- en gebouwkenmerken de onderkant van markt. Door steeds hogere eisen en wensen van de markt is de kans klein dat deze kantoren ooit nog hun huidige gebruiksbestemming zullen vervullen.
Door deze doorstroming naar nieuwe kantoren worden eigenaren (en de overheid) geconfronteerd met de achtergelaten huisvesting. De aandacht zal verschuiven van het ontwikkelen van nieuwe kantoren naar het zoeken van oplossingen voor bestaande kantoren. Eén van de oplossingen voor deze problematiek is transformatie: het herbestemmen van kantoren naar andere gebruiksfuncties.
In opdracht van FGH Bank heeft de sectie Bouwmanagement & Vastgoedbeheer een onderzoek verricht naar de mogelijkheden om herbestemming van kantoorpanden te bevorderen. Dit rapport geeft hiervan de resultaten weer. In de periode november 1996 -januari 1997 is een grootschalige enquête verricht onder 295 personen die actief zijn op de Nederlandse vastgoedmarkt. De totale respons op de enquête bedroeg 51,9% (153 respondenten). Voor de analyse van de enquêteresultaten bleek 49,5% geschikt (146 respondenten). Uit deze hoge respons blijkt dat het fenomeen herbestemming zeer actueel geacht mag worden en dat de resultaten van dit onderzoek representatief zijn voor de vastgoedmarkt.
Een aanzienlijke meerderheid van de respondenten is de laatste vijf jaar direct betrokken geweest bij een herbestemmingsproject. Alle geïnterviewde gemeenten hebben zich de laatste jaren hier incidenteel of regelmatig mee bezig gehouden. Daarnaast is meer dan de helft van de respondenten van mening dat de activiteiten van de organisatie op het gebied van herbestemming de komende jaren zullen toenemen.
Een grote meerderheid van de respondenten (85%) acht de marktpartijen en overheid samen verantwoordelijk voor het bevorderen van herbestemming. Kennelijk zien de marktpartijen wel degelijk hun eigen verantwoordelijkheid en zijn zij bereid tot samenwerking. Indien een keuze moet worden gemaakt tussen maatregelen die worden toegepast door de marktpartijen of de overheid, steekt bijna tweederde van de marktpartijen de hand in eigen boezem.
Voor het bevorderen van herbestemming zijn globaal drie oplossingsrichtingen denkbaar:
Marktpartijen en overheid
Meer dan driekwart van de overheid en tweederde van de marktpartijen ziet gebieds-ontwikkeling als effectief. Ze vragen hierbij om wederzijdse commitment. De overheid kan hierbij alle krachten convergeren op bepaalde (binnenstedelijke ) gebieden, waarbij de volgende maatregelen kunnen worden ingezet:
Het versoepelen van een bestemmingsplanwijziging bij herbestemming, het intern coördineren van gemeentelijke procedures en het verrichten van haalbaarheidsstudies door gemeenten. Deze maatregelen worden door marktpartijen als effectieve sturingsmiddelen gezien.
Alhoewel de overheid veel effect verwacht van participatie in herbestemmingsprojecten, is slechts een klein deel van de marktpartijen hier positief over. Wellicht zien de marktpartijen een directe participatie als te dwingend.
Marktpartijen
Een grote meerderheid van de eigenaren van kantoren (beleggers en eigenaar-gebruikers) en de rijksoverheid ziet het reëel waarderen van leegstaande kantoren door eigenaren als effectief en haalbaar. Dit zal een nieuwe kijk op kantoorpanden bevorderen.
Daarnaast zijn de verschillende overheden positief over het aanbieden van package-deals door marktpartijen. Bij de uitvoerend bouwbedrijven mag een kennisopbouw worden verwacht, aangezien zij het opbouwen van expertise op het gebied van herbestemming effectief en haalbaar achten. Voor collectieve informatievoorziening (door overheid en marktpartijen gezamenlijk) zullen vooral initiatieven vanuit de markt moeten komen, gezien de terughoudende houding van de overheid in deze. Verder blijken eventuele voorstellen voor het oprichten van een (sanerings)fonds niet realistisch.
Overheid
Zoals te verwachten zijn de marktpartijen zeer positief over fiscale maatregelen, subsidies, etc. vanuit de overheid, met name als deze direct ten gunste komen van de marktpartijen. Bijna tweederde van de rijksoverheid acht het aftrekbaar maken van kosten ten aanzien van herbestemming haalbaar. Door hun positieve houding lijkt dit middel bij uitstek geschikt om eigenaar-gebruikers bij eventuele leegstand tot herbestemming te motiveren. Daarnaast wordt het subsidiëren van herbestemming door de overheid haalbaar geacht. Groot voordeel van subsidies is dat ze zeer specifiek inzetbaar zijn (per herbestemmingsproject) en zo misbruik tot een minimum beperkt kan blijven.
Een verlaging van het BTW-tarief bij herbestemming lijkt -ondanks herhaaldelijke voorstellen- voorlopig zeer onwaarschijnlijk, want een meerderheid van de rijksoverheid acht de verlaging niet haalbaar.
Het vervullen van een voorbeeldfunctie ten aanzien van herbestemming door de rijksoverheid lijkt niet het gewenste effect te hebben op de marktpartijen op wie de voorbeeldfunctie gericht is (beleggers, eigenaar-gebruikers en projectontwikkelaars).
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord Samenvatting 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1 1.2 Probleemstelling 3 1.3 Onderzoeksopzet 4 1.4 Opzet rapport 6 2 Herbestemming2.1 Actoren in het herbestemmingsproces 9
2.2 Activiteiten van actoren 11
2.3 Bevordering van herbestemrning 14
3 Sturingsmiddelen vanuit de markt
3.1 Sturingsmiddelen toegepast door een individuele marktpartij 17
3.2 Sturingsmiddelen toegepast door de 20
marktpartijen (en overheid) als collectief 4 Sturingsmiddelen vanuit de overheid
4.1 Juridische sturingsmiddelen 23
4.2 Financiële sturingsmiddelen 25
4.3 Fiscale sturingsmiddelen 29
4.4 Informatievoorziening 33
4.5 Materiële & personele sturingsmiddelen 35
5 Evaluatie
5.1 Effect per categorie 39
5.2 Feed-backsessies 40
5.3 Opvallende sturingsmiddelen 43
6 Conclusies & aanbevelingen
6.1 Conclusies 47
6.2 Aanbevelingen 50
Literatuurlijst 53
Bijlagen
Bijlage 1: Begrippenkader 59
Bijlage 2: Lijst sturingsmiddelen 61
1
INLEIDING
1.1 Aanleiding
In 1996 heeft de kantorenmarkt zich hersteld en is de vraag fors toegenomen. Op bepaalde locaties is zelfs sprake van krapte. Dit herstel is in 1997 met name doorgezet in het midden-en topsegmmidden-ent, waar de huurprijzmidden-en zijn verbeterd midden-en de leegstand aanzimidden-enlijk is afgmidden-enommidden-en. Een groot deel van de nieuwbouwproductie is echter niet het gevolg van uitbreidingsvraag, maar van verhuisbewegingen. Door steeds meer veranderende en hoger wordende kwaliteitseisen van kantoorgebruikers komt een groot gedeelte van de kantoorbehoefte voort uit een vervangingsvraag. Naar schatting komt zo'n 60 tot 75% van de opname van kantoorruimte weer terug op de aanbodzijde van de marktl.
Zo is de Nederlandse kantorenmarkt in hoofdzaak een verplaatsingsmarkt geworden, waarbij organisaties in de loop der jaren verplaatsen naar nieuwe(re) gebouwen. De 'verkeerde'
meters op de 'verkeerde' plaats lijken moeilijk verhuurbaar, zelfs bij een toename van de vraag, omdat ze niet meer voldoen aan de eisen en wensen die in de huidige marktsituatie worden gesteld. Voor deze panden zal in de toekomst een oplossing gezocht moeten worden. Of zoals één van de respondenten zei: "Zolang er doorstroming plaats vindt naar nieuwe kantoren zal er vraag zijn naar risicodragende oplossingen voor de achtergebleven situatie". Ondanks de gunstige ontwikkelingen op de Nederlandse kantorenmarkt zal leegstand altijd blijven bestaan. Er zijn verschillende vormen van leegstand te onderscheiden:
Aanvangsleegstand ontstaat bij de oplevering van een nieuw kantoorpand, doorgaans wordt gerekend met 1 à 2% van de totale voorraad.
Frictieleegstand is leegstand die de markt nodig heeft voor verhl,1isbewegingen. In het algemeen wordt een leegstandspercentage van 4 à 5% als 'gezond' gezien.
Conjuncturele leegstand is het gevolg van de schommelingen in vraag en aanbod door conjuncturele veranderingen. Bij een opgaande conjunctuur zal deze leegstand door de markt worden opgenomen.
Structurele leegstand is het vloeroppervlak dat gedurende drie achtereenvolgende jaren leegstaat in gebouwen die tenminste drie jaar gereed zijn. De Neprom2 werkt niet met de term leegstand, maar spreekt van structureel aanbod. Het adviesbureau Twijnstra Gudde spreekt van langdurige leegstand wanneer hetzelfde vloeroppervlak langer dan 1 jaar leegstaat.
FGH Bank NV, 'jaarbeschouwing 1995: Good buildings drive out bad buildings', 1996 Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen
Het is zonneklaar dat het probleem van structurele leegstand zich vooral in de Randstad aftekent. Van alle leegstand bevindt zich volgens Twijnstra Gudde3 84% in West Nederland. De vier grote stadsgewesten nemen 68% in beslag. Een aanzienlijk deel van deze leegstand bevindt zich in de stadscentra, in direct hieraan grenzende locaties en in woonwijken.
Veel langdurige leegstand (> 1 jaar) is volgens hen aanwezig in kantoren met een bouwjaar tussen 1970 en" 980. Relatief weinig structurele leegstand komt voor in kantoren met een bouwjaar van voor 1960.
Twijnstra Gudde raamde de structurele leegstand in 1995 op 300.000 m2 bvo. Dit kost de eigenaren 50 miljoen gulden per jaar aan gederfde huuropbrengsten.
Op basis van aanbodgegevens uit het blad VastGoedMarkt bepaalt de Neprom4
jaarlijks het structureel aanbod. Was het structureel aanbod in 1996 in kantoorpanden van >500 m2 bvo
ongeveer 330.000 m2
bvo, in 1997 is dit gedaald naar 300.000 m2
bvo. Uit de beschouwing blijkt wel dat een groot deel van de panden aan de 'onderkant van de markt' een hardnekkig karakter heeft (langer dan 5 jaar). Voor deze structurele leegstand is sloop ofherbestemming (wijzigingen van kantoorfunctie naar niet-kantoorfunctie) vaak de enige optie.
De forse daling van het kantorenaanbod in 1996 en 1997 is nog geen reden voor optimisme,
gezien het grote aantal projecten dat op dit moment in ontwikkeling en in aanbouw is. Verhuizingen zullen in belangrijke mate blijven voortkomen uit een vervangingsvraag,
waardoor blijvend naar oplossingen gezocht zal moeten worden voor de panden die bij verhuizing worden achtergelaten.
FGH Bank verwacht dat de markt voor transformatie (= herbestemming) de komende jaren sterk zal groeien. Concrete informatie hierover ontbreekt echter. Het gaat hierbij niet alleen om transformatie van de huidige structurele leegstand, maar tevens om kantoorpanden die door ontwikkelingen op de kantorenmarkt in de toekomst tot de 'onderkant van de markt' kunnen gaan behoren.
Om meer inzicht te krijgen in de potentie van de transformatiemarkt en het belang ervan voor een gezonde en evenwichtige kantorenmarkt heeft FGH het initiatief genomen tot een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek naar de ontwikkelingen van deze markt. Aan de sectie Bouwmanagement & Vastgoedbeheer van de faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft is gevraagd een onderzoek te doen naar de markt voor transformatie en de potentie hiervan.
TwIjnstra Gudde, 'Leegstand in kantoren, een nadere analyse', 1996 Oude Veldhuis, Straatman, 'Structu .... 1 aanbod van kantoorruimte 1997', 1997
Dit levert een vraag naar een breed georiënteerd marktonderzoek dat antwoord geeft op zowel de onderliggende mechanismen als de kwantiteiten. Om de verschillende onderzoeksonderdelen afzonderlijk uit te kunnen werken, is er gekozen voor een modulaire uitwerking van het onderzoek:
1. Onderzoek naar de meningen van de marktpartijen en de overheid op de mogelijkheden om herbestemming van leegstaande kantoorpanden te bevorderen;
2. Ontwikkelen van een instrumentarium voor de match van vraag en aanbod, zowel op voorraad- als op gebouwniveau;
3. Vaststellen van de markt voor herbestemming in de vier grote stadsgewesten (kwantitatief en kwalitatief) op basis van de eerder ontwikkelde inzichten en instrumenten.
Het onderliggende rapport is de uitwerking van de eerste module.
1.2 Probleemstelling
Herbestemming van vastgoed is een bekend fenomeen bij objecten die hun gebruikswaarde reeds hebben bewezen en in feite zijn afgeschreven. Dat ook minder oude gebouwen en zelfs gebouwen van slechts enkele jaren oud voor herbestemming in aanmerking komen, is vrij recent en is een direct gevolg van de eerder beschreven ontwikkelingen in de kantorensector.
Er zijn verschillende mogelijkheden om herbestemming van (structureel) leegstaande kantoren te bevorderen, zowel vanuit de markt als vanuit de overheid. In dit deelonderzoek staat de vraag centraal, of en hoe de diverse actoren die met leegstand in aanraking komen, gestimuleerd kunnen worden om tot herbestemming over te gaan. De probleemstelling van het deelonderzoek is als volgt:
Welke sturingsmiddelen hebben volgens de relevante actoren effect en welke zijn haalbaar om herbestemming van leegstaande kantoren te bevorderen?
Om antwoord op deze vraag te kunnen geven komen de volgende deelvragen aan bod: Hoe werkt het herbestemmingsproces?
Welke actoren spelen een rol in dit proces?
Hoe kunnen de actoren gestimuleerd worden of zelf stimuleren om herbestemming te laten plaatsvinden?
Welke sturingsmiddelen zijn beschikbaar om herbestemming te bevorderen?
Hoe oordelen de betrokken actoren over de effectiviteit en haalbaarheid van de verschillende sturingsmiddelen?
Welke sturingsmiddelen komen in aanmerking voor verdere uitwerking?
De doelstelling van dit onderzoek is meer duidelijkheid te verschaffen over de meningen van de betrokken actoren over de effectiviteit en haalbaarheid van de diverse sturingsmiddelen.
1.3 Onderzoeksopzet
De eerste stap in dit onderzoek is een literatuurstudie, waarin de volgende gegevens nader worden bekeken:
De rollen en belangen van de verschillende actoren in het herbestemmingsproces; De (onderlinge) verhoudingen tussen de actoren op de kantorenmarkt, de invloeden van deze partijen en de rol(len) die ze spelen bij herbestemming;
Algemene informatie en cases over herbestemming;
De verscheidenheid van sturingsmiddelen om herbestemming te bevorderen.
Het onderzoek 'Leegstand: aanpakken of weg ermee?'s van de hand van de auteurs biedt een eerste overzicht van de sturingsmiddelen. Deze zijn vervolgens gegroepeerd naar middelen toegepast door de marktpartijen enlof de overheid. De sturingsmiddelen vanuit de markt kunnen door de marktpartijen individueel en door marktpartijen als collectief, eventueel in samenwerking met de overheid, worden toegepast. De overheid kan sturingsmiddelen toepassen op juridisch, financieel en fiscaal vlak. Verder kan zij informatie verstrekken e%f materiële en personele middelen inzetten. Een volledige verzameling van mogelijke sturingsmiddelen is weergegeven in bijlage 2.
Op basis van deze inventarisatie is een enquête opgesteld, waarin de volgende punten aan de orde komen:
De huidige en toekomstige activiteiten van de actoren met betrekking tot herbestemming;
De manier waarop en door wie herbestemming bevorderd dient te worden;
De mening van de respondenten over de effectiviteit en haalbaarheid van de diverse sturingsmiddelen.
E~kozen voor een grootschalige enquête, om een brede dekking te hebben onder de
actoren die betrokken zijn bij het herbestemmingsproces. Er is geprobeerd een evenredige verdeling te maken over de diverse actoren. Indien mogelijk is binnen de actoren een nadere splitsing gemaakt naar specifieke kenmerken. Projectontwikkelaars zijn onderverdeeld naar onafhankelijke projectontwikkelaars en degenen die gelieerd zijn aan een financiële instelling of een uitvoerend bouwbedrijf. Beleggers zijn onderverdeeld naar pensioenfondsen, financiële instellingen (ook verzekeringsmaatschappijen) en beleggingsfondsen. Verder is getracht zowel grote, middelgrote en kleinere organisaties in het onderzoek te betrekken.
Op 23 november 1996 werd de enquête verstuurd naar 295 personen. Voor de a-selecte steekproeftrekking is gebruik gemaakt van verschillende adressenbestanden (VGM Profiel; 'Het Nationaal Vastgoed Debat 1996' van de NVM-sectie BOG; het adressenbestand van Bouwmanagement & Vastgoedbeheer).
Op 20 januari 1997 bedroeg de totale respons 51,9% (153 respondenten). Negen organisaties gaven te kennen geen tijd te hebben of niet tot de doelgroep te behoren. Voor de analyse van de enquêteresultaten bleek 49,5% geschikt. Dit zijn 146 respondenten, waarvan 27 respondenten van de overheid en 119 respondenten van de marktpartijen. Figuur 1 en 2 geven het beeld weer van de verdeling van de respondenten. In bijlage 3 is de exacte respons per actorgroep weergegeven. Projectontwikkelaars 32'10 13'10 Beleggers 25'10
Figuur 1: De verdeling van de respondenten vanuit de marktpartijen
Bouwbedrijven
14'10
Elgenaar-gebruikers
16'10
Uit de respons op de enquête blijkt dat het fenomeen herbestemming zeer actueel gevonden wordt en dat de resultaten van dit onderzoek representatief zijn voor de (gehele) vastgoedsector. Bijna alle respondenten (97,3%) zijn bekend met de term herbestemming. Vier marktpartijen gaven in de enquête aan nog niet bekend te zijn met deze term.
De enquête geeft een beeld van de acceptatiegraad per sturingsmiddel. Op basis van de antwoorden kunnen uitspraken worden gedaan over de sturingsmiddelen die de actoren haalbaar achten en in welke mate de keuze tot herbestemming volgens hen beïnvloed wordt door deze middelen (effectiviteit).
Provincies
Figuur 2: De verdeling van de respondenten vanuit de overheid
Gemeenten
44%
Uit de antwoorden blijkt dat de respondenten bij hun beoordeling van de effectiviteit van de voorgelegde sturingsmiddelen deels ook de praktische uitvoerbaarheid en wenselijkheid (vanuit hun rol) meenemen. Zo acht slechts 11 % van de respondenten het sturingsmiddel 'Verplichting tot herbestemmen' effectief, terwijl dit in theorie 100% zou moeten zijn. Verder lijken enkele respondenten bij het beoordelen van de haalbaarheid meer de wens naar 'het haalbaar zijn' te hebben ingevuld, dan een reële inschatting te hebben gemaakt.
Om zeker te zijn dat de interpretatie van de enquête-resultaten overeenkomt met de gegeven meningen, heeft na de schriftelijke enquête een korte feedbacksessie plaatsgevonden met enkele respondenten. Hierin is iedere groep actoren vertegenwoordigd.
1.3 Opzet rapport
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het herbestemmingtraject en de huidige en toekomstige activiteiten van de actoren. Er wordt antwoord gegeven op de vraag wie de geënquêteerden verantwoordelijk achten voor het bevorderen van herbestemming en op welke wijze deze bevordering plaats zou moeten vinden.
In hoofdstuk 3 en 4 worden de verschillende sturingsmiddelen besproken. Eerst wordt per categorie een korte verkenning gegeven van de sturingsmiddelen. Vervolgens wordt ingegaan op de mening van de respondenten over de effectiviteit en haalbaarheid van de voorgestelde middelen.
Hoofdstuk 3 behandelt de sturingsmiddelen vanuit de markt. Marktpartijen kunnen zowel individueel als collectief sturingsmiddelen toepassen om herbestemming te bevorderen, al dan niet in samenwerking met de overheid. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de sturingsmiddelen vanuit de overheid. Er zijn vijf categorieën zijn te onderscheiden:
juridische, financiële en fiscale sturingsmiddelen, informatievoorziening, en materiële enlof personele middelen.
In hoofdstuk 5 wordt vervolgens ingegaan op de sturingsmiddelen met een hoge effectiviteit enlof haalbaarheid. Tevens behandelt dit hoofdstuk het oordeel over de effectiviteit per categorie en de opmerkingen die naar voren gekomen zijn in de feed-backsessies.
Tenslotte zijn in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
2
HERBESTEMMING
2.1 Actoren in het herbestemmingsproces
De actoren op de Nederlandse vastgoedmarkt zijn op verschillende manieren betrokken bij herbestemming en hebben vaak verschillende belangen. Voor een goed inzicht hierin is het noodzakelijk dieper in te gaan op het traject van herbestemming in de praktijk; van initiatief tot (her)gebruik.
Het traject start doorgaans met de beslissing van de eigenaar van het betreffende pand om al dan niet veranderingen aan te brengen. Soms wordt bewust gekozen voor 'wachten op de markt' en wordt het pand intact gelaten, omdat de eigenaar ervan uitgaat dat er nog wel een huurder voor te vinden is. Vaak wordt hiervoor de prijs per m2 verlaagd om een andere
categorie huurders te bereiken. Een andere optie is verkoop waarbij de betreffende eigenaar het voordeel heeft dat het risico van leegstand bij de koper komt te liggen. Nadeel hiervan is dat de opbrengst van het pand vaak minder is dan waarvoor het in de boeken staat. Wordt besloten tot verandering van het pand, dan is herbestemming slechts één van de opties. Andere mogelijkheden zijn herontwikkeling (= aanpassing met behoud van functie) en sloop/ nieuwbouw. Wat er daadwerkelijk met het pand gaat gebeuren, hangt voor een belangrijk deel af van de rol die de betreffende eigenaar speelt op de kantorenmarkt en de (verwachte) marktsituatie. Financiële afwegingen spelen bij deze beslissingen de vaak de belangrijkste rol.
Eigenaren kunnen beleggers of eigenaar-gebruikers zijn, en ook projectontwikkelaars (en financiers) die (ongewild) leegstaande kantoorpanden in bezit hebben of deze doelbewust hebben aangekocht. Beleggers zijn onder te verdelen naar pensioenfondsen, financiële instellingen/verzekeringsmaatschappijen en beleggingsfondsen. Ook de rijksoverheid i.c. de Rijksgebouwendienst (Rgd) is een grote -invloedrijke- eigenaar.
De belegger koopt een kantoorpand in de veronderstelling, dat de totale opbrengsten minus de totale kosten een rendement en een risico oplevert, dat aantrekkelijk is in vergelijking met andere gangbare beleggingsvormen. Wanneer het pand de beoogde verhouding tussen rendement en risico door optredende leegstand niet waar kan maken, heeft de belegger de keuze tussen op dat moment een verlies nemen of wachten op betere tijden. De belegger heeft meestal een omvangrijke beleggingsportefeuille, waarbij het rendement doorgaans op portefeuille-niveau en niet op object-niveau wordt berekend. Het totaalresultaat maakt het mogelijk om ontwikkelingen op de markt 'nog even aan te kijken', zodat probleempanden niet aan het licht komen.
Volgens Twijnstra Gudde6 hadden beleggers in 1996 voor 60% van de langdurig leegstaande
kantoorpanden geen plannen om deze panden aan te pakken. Bijna een kwart van de panden stond op de nominatie om te worden gerenoveerd. Voor slechts 10% waren er plannen voor herbestemming of herontwikkeling.
De eigenaar-gebruiker, die door verhuizing of inkrimping met leegstand geconfronteerd wordt, is veel eerder geneigd het verlies te nemen. Zijn core-business is niet gericht op het beheren van panden (zeker niet die panden die hij niet meer zelf gebruikt). Hij zal optredende verliezen door leegstand snel opmerken door de vaak relatief kleine onroerend goed-portefeuille. De eigenaar-gebruiker zal proberen het pand voor een zo gunstig mogelijke prijs te verkopen aan bijvoorbeeld een belegger of projectontwikkelaar. Zo kan het pand in aanmerking kan komen voor herbestemming. De Rgd speelt op dit gebied een bijzondere rol omdat ze tevens een voorbeeldfunctie vervult op de vastgoedmarkt Er lopen verschillende pilots op dit gebied.
Projectontwikkelaars en zullen het probleem van leegstand vooral vanuit een beleggersoptiek bekijken en proberen het pand voor een zo gunstig mogelijke prijs te verkopen.
Indien tot herbestemming wordt overgegaan, wordt voor het project door de beleggers en eigenaar-gebruikers vaak een projectontwikkelaar aangetrokken. Een uitvoerend bouwbedrijf voert de daadwerkelijke wijziging uit. De benodigde financiering kan worden verstrekt door de betrokken eigenaar, maar kan (met name bij projectontwikkelaars als eigenaar) ook worden verstrekt door een financier.
De rijksoverheid en de gemeenten oefenen invloed uit op verschillende momenten van het herbestemmingstraject. De overheid heeft zelf immers ook belang bij herbestemming van leegstaande kantoorpanden, bijvoorbeeld uit het oogpunt van volkshuisvesting, versterking van de binnensteden (inbreiden) en milieu (hergebruik).
De overige actoren die actief zijn op de Nederlandse kantorenmarkt spelen een indirecte of secundaire rol. Participatie van deze partijen is niet strikt noodzakelijk voor de uitvoering van het herbestemmingstraject. In hoofdzaak zijn hun activiteiten te kenmerken als volgend op en afhankelijk van de actoren met een primaire rol. Te noemen zijn de makelaars, adviesbureaus, vastgoedbeheerders, architecten, en huurders van de betreffende kantoorruimten.
2.2 Activiteiten van actoren
Een meerderheid van de relevante partijen op de kantorenmarkt heeft zich in de praktijk al bezig gehouden met herbestemming. Uit de enquête blijkt dat 73% van de marktpartijen en 93% van de overheid de laatste vijf jaar incidenteel of regelmatig betrokken is geweest bij een herbestemmingsproject (tabel I). Met name de gemeenten en uitvoerend bouwbedrijven zijn de laatste jaren regelmatig betrokken bij herbestemming (beide meer dan 50%). Van de eigenaren van kantoorpanden is echter meer dan een kwart de laatste jaren niet direct betrokken geweest bij herbestemmingsprojecten (beleggers: 37% en eigenaar-gebruikers: 26%). Dit hangt waarschijnlijk samen met het feit dat deze partijen herbestemming (te) kostbaar vinden en het als uiterste redmiddel zien voor -in hun ogen- 'slecht' onroerend goed.
Tabel 1: Hoe vaak is de organisatie de afgelopen 5 jaar direct betrokken geweest bij herbestemmingsprojecten?
Overheid Marktpartijen
Nooit 7,4% 18,5%
Incidenteel 51,9% 46,2%
Regelmatig 40,7% 26,9%
Geen mening I Weet niet 0,0% 8,4%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
Meer dan de helft van alle respondenten is van mening dat de activiteiten van de organisatie op het gebied van herbestemming de komende jaren zullen toenemen (tabel 2). Vooral de uitvoerend bouwbedrijven (88%), de rijksoverheid (82%) en de projectontwikkelaars (68%) zijn deze mening toegedaan. Hier speelt het achterlaten van kantoren als gevolg van doorstroming naar nieuwe(re) kantoren, en het opnemen van bestaande panden in grootschalige (binnenstedelijke ) ontwikkelingen zeker een rol.
'De lege plekken zijn op! Het wordt steeds moeilijker
om aan reguliere bouwlocaties te komen.'
Tabel 2: Hoe zullen de activiteiten met betrekking tot herbestemming binnen de organisatie zich de komende 5 jaar ontwikkelen? Overheid Marktpartijen Afnemen 3,7% 4,2% Gelijk blijven 37,0% 26,9"/0 Toenemen 48,1% 53,8%
Geen mening' Weet niet 11,1% 15,1%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
Van de respondenten uit de gemeenten ziet bijna 60% de herbestemmingsactiviteiten gelijk blijven met het huidige niveau. Wel zijn alle geïnterviewde gemeenten de laatste jaren (incidenteel of regelmatig) betrokken geweest bij herbestemmingsprojecten.
Voor bijna tweederde van de respondenten is herbesternrning op dit moment geen speerpunt in het beleid van de organisatie (tabel 3). Voor ruim een kwart van de marktpartijen is herbesternrning wèl een speerpunt is. Met name projectontwikkelaars (37%) en uitvoerend bouwbedrijven (47%) hebben hun aandacht reeds gericht op het herbesternrnen van kantoren. Eén van de achterliggende redenen is waarschijnlijk de hoge verkoopprijzen van woningen op dit moment, wat het aantrekkelijk maakt om verouderde kantoren op niet-kantoorlocaties uit de markt te nemen.
'Wij kopen gericht bestaand vastgoed in.'
Van de respondenten binnen de rijksoverheid beschouwt 45% herbesternrning als speerpunt, terwijl binnen de gemeenten 75% aangeeft dat herbesternrning geen speerpunt is in het beleid. In de praktijk en uit tabel 4 valt echter te constateren dat meerdere gemeenten wel bezig zijn met herbesternrning.
Tabel3: Is herbestemming een speerpunt binnen het beleid van de organisatie?
Overheid Marktpartijen
Ja 29,6% 26,1%
Nee 70,4% 63,0%
Geen mening I Weet niet 0,0% 10,9%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
Iets minder dan de helft van respondenten uit de overheid richt zich momenteel op het bevorderen van herbestemming (tabel 4). Vooral de rijksoverheid (73%) en de gemeenten (42%) ontplooien activiteiten op dit gebied. Niettemin geeft bijna 60% van de gemeenten aan zich niet met bevordering van herbestemming bezig te houden. Voor de binnenstad van Amsterdam wordt juist beleid ontwikkeld om herbestemming van leegstaande panden te ontmoedigen'. De provincies geven te kennen dat zij zich in het geheel niet bezighouden met deze activiteiten.
Van de marktpartijen is een fors deel (40%) bezig met bevordering van herbestemming, vooral projectontwikkelaars (53%) en uitvoerend bouwbedrijven (82%). Bij de eigenaar-gebruikers en financiers schommelt dit aandeel slechts rond de 30%. Een grote meerderheid van de beleggers (87%) richt zich niet op het bevorderen van herbestemming.
Tabel4: Worden er bin.nen de organisatie activiteiten ontplooid ter bevordering van herbestemming?
Overheid Marktpartijen
Ja 48,1% 39,5%
Nee 51,9% 57,1%
Geen mening I Weet niet 0,0% 3,4%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
7 Dienst Ruimtelijke Ordening, 'Herbestemming van lege kantoren In Amsterdam, een verkenning', 1995
'Wij proberen herbestemming te voorkomen
door tijdige verkoop.'
2.3 Bevordering van herbestemming
Een aanzienlijke meerderheid van de respondenten acht de marktpartijen en overheid samen
verantwoordelijk (= aansprakelijk) voor het bevorderen van herbestemming (tabel 5). Naast
de rijksoverheid (100%) zijn vooral de eigenaren van kantoren, de beleggers en
eigenaar-gebruikers, deze mening toegedaan (beide 90%).
Tabel S: Wie wordt verantwoordelijk geacht voor het bevorderen van herbestemming?
Overheid Marktpartijen
Marktpartijen 14,8% 11,8%
Overheid 3,7% 1,7%
Marktpartijen en overheid 81,5% 85,7%
Geen mening I Weet niet 0,0% 0,8%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
Dit geeft een geheel ander beeld van de marktpartijen dan vaak wordt gedacht of gesuggereerd, als zouden de marktpartijen de 'zwarte Piet' naar de overheid schuiven en alleen openstaan voor rendementsverhogende activiteiten en maatregelen. 12% van de marktpartijen vindt dat zij zelf verantwoordelijk zijn voor het bevorderen van herbestemming. Indien een keuze gemaakt moet worden tussen middelen die worden toegepast door de marktpartijen of de overheid, gaat de voorkeur van de respondenten uit naar sturingsmiddelen vanuit de markt (tabel 6).
Tabel6: Aan welke sturingsmiddelen wordt het eerst gedacht bij het bevorderen van herbestemming?
Overheid Marktpartijen
Sturingsmiddelen vanuit de markt 51,9% 63,9%
Sturingsmiddelen vanuit de overheid 44,4% 34,5%
Geen mening I Weet niet 3,7% 1,7%
Totaal 100,0% 100,0%
(absoluut) (27) (119)
Bijna tweederde van de marktpartijen steekt de hand in eigen boezem. Van de project-ontwikkelaars is slechts zo'n 50% bereid dit te doen. Ook bij de overheid denkt iets meer dan de helft het eerst aan sturingsmiddelen vanuit de markt. Toch is 45% van de rijksoverheid en 42% van de gemeenten van mening dat sturingsmiddelen om herbestemming te bevorderen door de overheid moeten worden ingezet. De provincies geven echter unaniem de voorkeur aan sturingsmiddelen die worden toegepast door de markt.
3
STURING SMID DELEN VANUIT DE MARKT
3.1 Sturingsmiddelen toegepast door een individuele marktpartij
Sturingsmiddelen vanuit marktpartijen kunnen op individuele en collectieve basis worden toegepast. Bij sturing vanuit een individuele marktpartij treedt niet het nadeel op dat eerst samenwerking moet worden gerealiseerd, waarbij (botsende) belangen moeten worden afgewogen en het effect vaak wordt verzwakt.
De eigenaren van leegstaande kantoorpanden spelen bij herbestemming de hoofdrol, omdat zij de beslissing nemen tot het al dan niet uitvoeren van een herbestemming. Door het weergeven van het rendement per portefeuille en niet per object, wordt noodzaakechter niet altijd onderkend. Bovendien laat de huidige toegepaste financiële en boekhoudkundige optiek van de eigenaar het vaak nog niet toe. Afwaarderen naar de daadwerkelijke marktwaarde biedt hiervoor vaak een uitkomst. Ook kunnen deze eigenaren over de streep van het door de andere partijen: projectontwikkelaars, financiers, uitvoerend bouwbedrijven, waarbij gedacht kan worden aan ondermeer het aanbieden van package-deals en informatievoorziening. In dit kader zijn de volgende sturingsmiddelen denkbaar:
-Oprichten van een kantoorgebruikersruilfonds: Het door eigenaren van kantoren onderling ruilen van kantoorruimte enlof huurders, zodat gedeeltelijk leegstaande kantoorpanden geheel leeg komen te staan en in aanmerking komen voor herbestemming.
Reëel waarderen van leegstaande kantoren door eigenaren: Leegstaande kantoren waarderen naar de reële waarde door de betreffende eigenaren, waarbij de daadwerkelijke kosten van leegstand tot uitdrukking komen en herbestemming aantrekkelijker wordt.
Informatievoorziening door marktpartijen individueel: Het door projectontwikkelaars, financiers en uitvoerend bouwbedrijven individueel verstrekken van informatie over de mogelijkheden van herbestemming aan met name eigenaren van kantoren.
Package-deals door marktpartijen: Het aanbieden van pakketten, waarbij herbestemming een belangrijke rol inneemt, door projectontwikkelaars, financiers en uitvoerend bouwbedrijven.
Expertise opbouwen door marktpartijen: Het uitbreiden van de deskundigheid van projectontwikkelaars, financiers en uitvoerend bouwbedrijven op het gebied van herbestemming.
'Marktpartijen weten zelf de mogelijkheden en
onmogelijkheden van herbestemming.
Zij zijn zeer inventief en behoeven geen hulp van derden. '
Effectiviteit
In de enquête wijst een aanzienlijke meerderheid van de respondenten het door eigenaren reëel waarderen van leegstaande kantoren aan als meest effectief sturingsmiddel (tabel 7). Van de marktpartijen zien vooral de beleggers, projectontwikkelaars (beide bijna 80%) en de eigenaar-gebruikers (63%) reëel waarderen als effectief. De financiers hebben hier het meest hun bedenkingen over (47%). Daarnaast zien de marktpartijen, met name de uitvoerend bouwbedrijven (65%), veel in het opbouwen van expertise op het gebied van herbestemming door projectontwikkelaars, financiers en uitvoerend bouwbedrijven.
Tabel 7: Welke individuele sturingsmiddelen zijn het meest effectief?
Oprichten kantoorgebruikersruilfonds
Reeel waarderen van leegstaande kantoren door eigenaren
Informatievoorziening door marktpartijen individueel
Package-deals door marktpartijen Expertise opbouwen door marktpartijen Geen mening I Weet niet
Totaal (absoluut) Overheid 18,5% 63,0% 18,5% 51,9% 33,3% 0,0% (27) Marktpartijen 6,7% 68,1% 23,5% 33,6% 45,4% 0,8% (119)
De overheid toont verder veel interesse voor de door de marktpartijen aangeboden package-deals. 64% van de rijksoverheid en 42% van de gemeenten beschouwen dit sturingsmiddel als effectief. Met name als sprake is van parallelle belangen bij de betrokken partijen zal dit middel effect hebben.
Het kantoorgebruikersruilfonds komt er bijzonder slecht vanaf, zeker bij de marktpartijen (die het zouden moeten gaan toepassen). Bijna 90% van de beleggers en eigenaar-gebruikers achten dit fonds niet effectief.
Haalbaarheid
Een aanzienlijke meerderheid van de respondenten acht het door marktpartijen opbouwen van
expertise op het gebied van herbestemming haalbaar (tabel 8). Vooral de rijksoverheid (9l %)
en de uitvoerend bouwbedrijven (94%) zijn deze mening toegedaan. Daarnaast wordt het
reëel waarderen van leegstaande kantoren door eigenaren als realistisch gezien. Wel wordt
genoemd dat dit niet zal werken als er geen daadwerkelijke consequenties aan verbonden
zijn. Voor de betreffende eigenaar is het vaak moeilijk om openlijk af te waarderen, omdat daarmee wordt erkend dat gedane investeringen enlof beslissingen in het verleden verkeerd zijn geweest. Naast de rijksoverheid (nogmaals 91 %) ziet een groot deel van de eigenaren (beleggers: 80% en eigenaar-gebruikers: 68%) het sturingsmiddel toch als haalbaar.
In de tabellen over de haalbaarheid worden de volgende afkortingen gebruikt:
H = haalbaar, NH = niet haalbaar, GM = geen mening / weet niet.
Tabel 8: In hoeverre zijn sturingsmiddelen toegepast door een individuele marktpartij haalbaar?
Overheid Totaal Marktpartijen Totaal
H NH GM H NH GM
Oprichten kantoor- 14,8% 66,7% 18,5% 100,0% 7,6% 78,2% 14,3% 100,0% gebruikersruilfonds
Reeel waarderen van 74,1% 14,8% 11,1% 100,0% 73.9% 17,6% 8,4% 100,0% leegstaande kantoren door eigenaren Informatievoorziening door 51,9% 22,2% 25,9% 100,0% 59,7% 16,8% 23,5% 100,0% marktpartijen individueel Package-deals door 63,0% 22,2% 14,8% 100,0% 54,6% 27,7% 17,6% 100,0% marktpartijen
Expertise opbouwen door 74,1% 7,4% 18,5% 100,0% 83,2% 2,5% 14,3% 100,0% marktpartijen
Totaal (absoluut) (27) (119)
De respondenten zijn verder positief over het aanbieden van package-deals door de marktpartijen. Wel leggen de respondenten bij package-deals de nadruk op het door beleggers
aanbieden van pakketten, waarin 'slechtere' kantoren zitten die voor herbestemming in
aanmerking komen. Zonder dat de daadwerkelijke probleempanden aan het licht komen, kan zo de portefeuille worden opgeschoond. De beleggers en financiers zien, in tegenstelling tot
de overige respondenten, weinig mogelijkheden voor dit sturingsmiddel (respectievelijk 37%
en 33%).
Infonnatievoorziening door individuele markpartijen wordt door zowel de beleggers (60%) als de financiers (73%) wel als haalbaar gezien. Ook de bouwbedrijven (65%) zijn deze mening toegedaan. Een groot deel van de respondenten (76%) heeft bedenkingen over de haalbaarheid van het kantoorgebruikersruilfonds. Met name de marktpartijen zijn van mening dat de markt uiteindelijk zelfregulerend zal optreden. Het geloof in sterke overheidsinmenging ontbreekt, omdat de markt "eerst zal moeten uitzieken". Daarnaast zou door de marktpartijen bij de ontwikkeling van nieuwbouw meer gelet moeten worden op de mogelijkheden tot herbestemming in de toekomst.
3.2 Sturingsmiddelen toegepast door de marktpartijen (en de overheid) als collectief
Het collectief inzetten van sturingsmiddelen vanuit de markt en eventueel vanuit de overheid vraagt om een structurele samenwerking tussen de betreffende partijen. Een vaak genoemd middel is het oprichten van een saneringsfonds. Dit houdt in, dat in een bepaalde regio een fonds wordt opgericht (op basis van bijdragen van relevante partijen), waannee kantoor-panden uit de markt kunnen worden genomen. Leegstand of overaanbod geeft immers een neerwaartse druk op de huren en daannee op de te behalen rendementen van al deze partijen.
Gecombineerd met een terughoudende opstelling kan hiennee een afname van het overaanbod worden gerealiseerd. Dit is in het belang van alle betrokkenen. Hoewel de haalbaarheid hiervan in de praktijk sterk wordt betwijfeld8
, bestaat er nog steeds veel
discussie over. Wij hebben het principe van dit fonds als herbestemmingsfonds in de enquête opgenomen.
Bij sturingsmiddelen toegepast door de marktpartijen (en de overheid) als collectief zijn de volgende middelen denkbaar:
Herbestemmingsfonds: Door een terughoudende opstelling van actoren, kan binnen een gebied schaarste worden gecreëerd en een huurstijging van de kantoren worden gerealiseerd. Een percentage van deze huurstijging kan worden afgedragen aan een fonds, waannee herbestemming van leegstaande kantoren (deels) wordt bekostigd. Gebiedsontwikkeling: Het verbeteren van de stedenbouwkundige omgeving van verpauperde gebieden met kantoren ten gunste van herbestemming door samenwerking van eigenaren onderling of door een PPS-constructie.
Projectenbank: Oprichten van regionale samenwerkingsverbanden om kennis te bundelen en zo herbestemmingsprojecten te initiëren, met een actieve participatie van marktpartijen en overheid.
Collectieve infonnatievoorziening: Infonnatie verstrekken over de mogelijkheden van herbestemming, door marktpartijen als branche enlof collectief, aan met name eigenaren van kantoren.
Huisman, Knoop, 'Leegstand: aanpakken of weg ermee?', 1996 20
Bij samenwerking in de vorm van gebiedsontwikkeling kan de gemeente invloed uitoefenen door het inzetten van gemeentelijk (grond)eigendom en het toepassen van de later in dit rapport genoemde sturingsmiddelen, zoals het soepel omgaan met bestemmingsplan-wijzigingen. Een indirecte variant op het herbestemmingsfonds is de statiegeld-regeling. Hierbij wordt het oyeraanbod gereguleerd door een nieuwbouwvergunning pas te verstrekken, als de betrokken partij heeft toegezegd een deel van het bestaande overaanbod in een bepaalde regio uit de markt te nemen. Onttrekking van leegstand levert dan het recht van bouwen op een nieuwbouwlocatie. Dit middel is echter bijzonder moeilijk uitvoerbaar en zal minder bijdragen aan het stimuleren van herbestemming.
Effectiviteit
Veel respondenten geven in de enquête gebiedsontwikkeling aan als meest effectief sturingsmiddel (tabel 9). Dit geldt met name voor de overheid als geheel, de projectontwikkelaars en uitvoerend bouwbedrijven (allen rond de 80%). De houding van de betrokken marktpartijen hangt waarschijnlijk samen met het feit dat gebiedsontwikkeling impliceert dat de gemeente mee investeert. De beleggers en de eigenaar-gebruikers blijven enigszins achter met respectievelijk 60% en 70%.
Een op de drie marktpartijen staat tevens positief tegenover collectieve informatievoorziening en de projectenbank. De overheid staat ook redelijk positief tegenover een projectenbank, met name de rijksoverheid (55%). Het effect van collectieve informatievoorziening wordt als nihil gezien.
, Tabel 9: Welke collectieve sturingsmiddelen zijn het meest effectief?
Overheid Marktpartijen
Herbestemmingsfonds 7,4% 7,6%
Gebiedsontwikkeling 77,8% 71,4%
Projectenbank 37,0% 28,6%
Collectieve informatievoorziening 11,1% 30,3%
Geen mening I Weet niet 7,4% 3,4%
Totaal (absoluut) (27) (119)
Het herbestemmingsfonds scoort bijzonder slecht onder alle respondenten (behalve bij de financiers met toch nog 20%) waardoor de kans klein is dat dit fonds ooit zal worden toegepast.
Haalbaarheid
Gebiedsontwikkeling wordt door een grote meerderheid van de respondenten ook haalbaar geacht (tabel 10), vooral door de rijksoverheid, eigenaar-gebruikers en project-ontwikkelaars (allen circa 90%). Tweederde van de respondenten ziet ook collectieve informatievoorziening als haalbaar. Binnen de marktpartijen zijn vooral de financiers (73%) en de uitvoerend bouwbedrijven (77%) positief. Binnen de overheid is met name de rijksoverheid (82%) deze mening toegedaan, terwijl zij juist bijzonder negatief zijn over de effectiviteit van dit middel. De projectenbank wordt door de meeste respondenten niet als realistisch beschouwd. Alleen de rijksoverheid (82%) dit sturingsmiddel als haalbaar. Het herbestemmingsfonds wordt eveneens door de meerderheid van de respondenten als niet haalbaar gezien. Bij de rijksoverheid en beleggers (respectievelijk 36% en 30%) wijkt deze mening aften gunste van het fonds.
'Collectieve oplossingen vergen veel werk
en betrokkenheid.'
Tabel 10: In hoeverre zijn collectieve sturingsmiddelen toegepast door de marktpartijen (en de overheid) haalbaar?
Overheid Totaal Marktpartijen Totaal
H NH GM H NH GM
Herbcstemmingsfonds 22,2% 70,4% 7,4% 100,0% 22,7% 61,3% 16,oolo 100,oolo Gebiedsontwikkeling 77,8% 14,8% 7,4% 100,0% 84,0% 5,oolo 10,9% 100,oolo Projectenbank 51,9% 37,oo/. 11,1% IOO,oo/. 30,3% 49,6% 20,2% 100,oolo Collectieve 66,7% 18,5% 14,8% 100,0% 68,1% 14,3% 17,6% 100,oo/.
infonnatievoorziening
Totaal (absoluut) (27) (119)
4
STURINGSMIDDELEN VANUIT DE OVERHEID
4.1 Juridische sturingsmiddelen
In deze categorie is de Wet op de Ruimtelijke Ordening het meest relevante wettelijk kader. Op basis van deze wet kunnen sturingsmiddelen ter bevordering van herbestemming vooral worden toegepast op gemeentelijk niveau. De rijksoverheid en de provincies hebben ten aanzien van de ruimtelijke ordening weliswaar een grote invloed op macro-niveau, maar de gemeenten bepalen in hoofdzaak de ruimtelijke ordening op locatie-niveau.
Door een bestemmingsplan kan een gemeente de bestemming en het gebruik van kantoren reguleren. De mogelijkheden zijn wel beperkt; bij een wijziging van het bestemmingsplan moet het bestaande gebruik worden gerespecteerd (overgangsrecht) en met het bestemmingsplan mag geen economisch ordeningsbeleid worden gevoerd voor zover dit niet ruimtelijk relevant is. Het bevorderen van herbestemming van structureel leegstaande kantoren is zeker van belang voor de ruimtelijke ordening van een gemeente. Het is een middel om de binnenstedelijke woonfunctie te versterken. Daarnaast werkt het (preventief) tegen verpaupering op wijkniveau.
De volgende drie juridische sturingsmiddelen kunnen worden onderscheiden:
Versoepelen bestemmingsplanwijziging: Regelgeving ter versoepeling van het bestemmingsplan bij het herbestemmen van structureel leegstaande kantoorpanden. Versoepelen bouwbesluit: Regelgeving ter versoepeling van het bouwbesluit bij het herbestemmen van structureel leegstaande kantoorpanden (brandweereisen, isolatie, etc.).
Verplichten tot herbestemming: Het opleggen van een verplichting tot herbestemming na een bepaalde periode van leegstand.
Bij het verplichten tot herbestemming kan worden gedacht aan de methode van aanschrijving. Deze methode wordt door gemeenten toegepast om achterstallig onderhoud en verpaupering van woningen tegen te gaan. De aanschrijving verplicht de eigenaar tot het plegen van onderhoud.
'Primair dient de overheid een juridisch kader te
scheppen, eventueel door het dwingend
opleggen van bepaalde maatregelen.'
".
Een variant op het verplichten tot herbestemming is dat de eigenaar na een zekere periode van leegstand wordt verplicht tot eigendomsoverdracht. Dit neigt naar onteigening en betekent een nog verder ingrijpen op de rechtszekerheid van de eigenaren. Ook kan de gemeentelijke overheid door middel van een bestemmingsplanwijziging kantoorpanden wegbestemmen. De volgende eigenaar mag het betreffende pand dan niet meer als kantoor gebruiken, waardoor de rechtszekerheid van de huidige eigenaar minimaal wordt aangetast. Deze methode wordt bijna nooit toegepast, omdat gemeenten het risico lopen op een schadeclaim van de huidige eigenaar.
Effectiviteit
Ongeveer tweederde van de respondenten ziet het versoepelen van bestemmingsplan-wijzigingen bij herbestemming als meest effectief sturingsmiddel (tabel 11). Vooral de provincies (100%), financiers (93%) en eigenaar-gebruikers (84%) zijn deze mening .. toegedaan. Marktpartijen zien in deze wijziging een groot risico, omdat door de langdurige
" procedures, samenhangend met de politieke besluitvorming, er lange tijd onzekerheid bestaat.
Het versoepelen van het bouwbesluit wordt, hoewel in mindere mate, eveneens als effectief gezien door de uitvoerend bouwbedrijven (53%), projectontwikkelaars (42%) en gemeenten (33%). Uit opmerkingen blijkt dat de nadruk ligt op het interpretabel maken van het
bouwbesluit, zodat met een zekere marge gewerkt kan worden. Meer dan 90% van de overige
actoren (rijksoverheid, provincies, eigenaar-gebruikers en financiers) acht dit sturingsmiddel echter niet effectief.
Tabel 11: Welke juridische sturingsmiddelen zijn het meest effectief?
Overheid Marktpartijen
Versoepelen bestemmingsplanwijziging 63,0% 68,9%
Versoepelen bouwbesluit 18,5% 29,4%
Verplichten tot herbestemming 18,5% 9,2%
Geen mening / Weet niet 3,7% 1,7%
Totaal (absoluut) (27) (119)
Het is verder opmerkelijk dat 27% van de rijksoverheid voor een verplichting tot
herbestemming is. Kennelijk achten deze respondenten meer invloed vanuit de overheid noodzakelijk om herbestemming te laten plaatsvinden.
Haalbaarheid
Ook bij de haalbaarheid scoort het versoepelen van bestemmingsplanwijzigingen bijzonder hoog (tabel 12). Vooral de financiers (93%) zijn deze mening toegedaan. Zij zien versoepeling van het bouwbesluit als niet haalbaar (73%). Meer dan de helft van de gemeenten, beleggers, bouwbedrijven en projectontwikkelaars achten dit sturingsmiddel echter wel haalbaar.
Tabel 12: In hoeverre zijn juridische sturingsmiddelen haalbaar?
Overheid Totaal Marktpartijen Totaal
H NH GM H NH GM Versoepelen 74,1% 18,5% 7,4% 100,0% 79,8% 10,1% 10,1% 100,0% bestemmingsplanwijziging Versoepelen bouwbesluit 37,0% 44,4% 18,5% 100,0% 47,9% 36,1% 16,0% 100,0% Verplichten tot 14,8% 63,0% 22,2% 100,0% 8,4% 74,8% 16,8% 100,0% herbestemming Totaal (absoluut) (27) (119)
De verplichting tot herbestemming wordt ook hier het meest haalbaar geacht door de rijksoverheid (27%). De overige respondenten zien weinig in dit sturingsmiddel. Vooral de eigenaren (beleggers en eigenaar-gebruikers) scoren laag (respectievelijk 3,3% en 5,3%).
4.2 Financiële sturingsmiddelen
Sturingsmiddelen van financiële aard zijn in hoofdzaak te onderscheiden in het verlenen van directe financiële steun in de vorm van subsidies en het tijdelijk (op basis van medezeggenschap) ter beschikking stellen van kapitaal.
'Ten aanzien van directe steun is het volgende sturingsmiddel denkbaar:
Subsidiëren van herbestemming: Subsidies in het kader van woningbouw aanwenden voor herbestemming.
Het Rijk geeft op basis van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) gelden vrij voor woningen in de nieuwe uitleg van gemeenten. De verantwoordelijkheid hiervoor verschuift in de toekomst naar gemeenten. Deze geldstroom kan worden aangewend voor woningen die worden gerealiseerd bij herbestemming van structureel leegstaande kantoorpanden in de bestaande stedelijke structuur. Hiermee bespaart de betreffende gemeente direct op nieuwe infrastructuur en wordt tevens de binnenstedelijke woonfunctie versterkt.
Op dit moment zijn ook in het kader van stadsvernieuwing subsidiemogelijkheden aanwezig voor investeringen in binnenstedelijk gebied. Deze subsidies zouden meer specifiek kunnen worden aangewend voor herbestemming.
Ook uit milieuoogpunt zijn goede redenen te noemen voor dit sturingsmiddel. Tot op dit moment is binnen het beleid van duurzaam bouwen van het ministerie van VROM het duurzaam gebruik (hergebruik) van bestaand vastgoed onderbelicht geweest. Herbestemming draagt zeker bij aan een lang en duurzamer gebruik van gebouwen en gebouwdelen.
Een andere subsidiemogelijkheid is het gemeentelijk parkeerfonds, hoewel de grootte hiervan marginaal zal zijn. Indien de parkeersituatie wordt verbeterd en de parkeerplaatsen 's avonds en in het weekend toegankelijk zijn, kan subsidie worden verleend.
Het ter beschikking stellen van kapitaal kan worden aangewend om de periode tussen uitgaven en opbrengsten te overbruggen of om de betaling voor een bepaalde voorziening in de tijd te kunnen spreiden. Bij herbestemmingsprojecten op gebiedsniveau is door de lange looptijd het gat tussen uitgaven en inkomsten vaak aanzienlijk. Dit kan ertoe leiden dat de betrokken partijen terughoudend zijn met investeringen en er niet wordt ingezet op een hoge kwaliteit, of dat een project zelfs helemaal niet doorgaat. De overheid kan dit voorkomen door het inbrengen van kapitaal.
In dit kader kunnen de volgende financiële sturingsmiddelen worden genoemd:
CVoor)financieren van herbestemmingsprojecten: Het tijdelijk ter beschikking stellen van kapitaal om investeringen ten aanzien van herbestemming te stimuleren.
Participeren in herbestemmingsprojecten: Door middel van een PPS-constructie risicodragend en met medezeggenschap participeren in herbestemmingsprojecten.
Garantstellen voor herbestemmingsprojecten: Afdekken van financiële risico's ten aanzien van herbestemmingsprojecten opdat investeringen of participatie door derden aantrekkelijker worden.
Toepassing hiervan in generieke zin, voor willekeurige kantoorpanden op willekeurige locaties, is moeilijk controleerbaar en beheersbaar. De voorkeur gaat dan ook uit naar een locatiegebonden toepassing, zoals de eerdergenoemde herbestemmingsprojecten op gebieds-mveau.
De mogelijkheden van de rijksoverheid voor dergelijke financieringen zijn beperkt. Gemeenten kunnen op basis van de Wet financiering Lagere Overheden onder enkele restricties min of meer vrij beslissen over investeringen en leningen, zolang een bepaald maximum niet wordt overschreden. Belangrijk is hoe de rentekosten van bovengenoemde investeringen worden betaald. De bijdragen die gemeenten ontvangen uit het stadsvernieuwingsfonds op basis van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing mogen niet worden aangewend om rente te betalen. De rentekosten zullen derhalve uit andere middelen moeten worden bekostigd.
Met name participatie is een door de overheid veel gebruikt instrument. Bij stedelijke projecten speelt de overheid vaak een belangrijke rol als afnemer, waardoor de risico's voor de overige partijen worden verkleind en er een katalyserende werking uitgaat naar andere investeerders. Daarnaast kan worden gedacht aan commerciële erfpacht. De erfpacht kan risicodragend worden ingezet door het toepassen van een flexibele erfpachtcanon die afhankelijk is van de opbrengsten van het betreffende investeringsproject.
Effectiviteit
'Gerichte maatregelen op projectniveau zijn
gezien de aard van het probleem beter dan
generale maatregelen.'
De meerderheid van de respondenten, en dan vooral de projectontwikkelaars (80%) en provincies (100%), spreekt zich uit voor subsidiëring van herbestemming (tabel 13). De marktpartijen pleiten met name voor het subsidiabel maken van de onrendabele top. Een uitzondering hierop zijn de gemeenten (33%) en eigenaar-gebruikers (slechts 40%).
Slechts 29% van de respondenten is positief over participatie van de overheid in herbestemmingsprojecten. Hier speelt bij de marktpartijen waarschijnlijk het feit mee, dat ze een deel van de zeggenschap uit handen moeten geven. Een meerderheid van de uitvoerend bouwbedrijven (53%) en een deel van de rijksoverheid (36%) staat hier wel positief tegenover.
Tabel 13: Welke financii!le sturingsmiddelen zijn het meest effectief?
Subsidi~ren van herbestemming (Voor)financieren van
herbestemmingsprojecten
Participeren in herbestemmingsprojecten Garantstellen voor herbestemmingsprojecten Geen mening I Weet niet
Totaal (absoluut) 27 Overheid 55,6% 7,4% 29,6% 11,1% 11,1% (27) Marktpartijen 68,1% 16,8% 28,6% 31,1% 8,4% (119)
De overheid ziet weinig in het (voor)financieren of zich garantstellen voor herbestemmings-projecten. Opvallend is dat (voor)financieren ook door de marktpartijen laag wordt gewaardeerd. Deze zijn daarentegen wel positief over een garantstelling vanuit de overheid (met name eigenaar-gebruikers: 42% en fmanciers: 47%). Er wordt opgemerkt dat deze garantie kort en beperkt dient te zijn. De vraag is of het afdekken van financiële risico's bij dergelijke projecten niet zal leiden tot ongewenste effecten, zoals bijvoorbeeld indirecte subsidiëring van de betrokken partijen.
Haalbaarheid
De marktpartijen en de overheid zien met name subsidiëring van herbestemming als haalbaar (tabel 14).64% van de rijksoverheid en 50% van de gemeenten zijn deze mening toegedaan. De overige respondenten van de overheid zullen dit middel vermoedelijk als meer realistisch inschatten wanneer het budget lump sum bepaald is. Dan verliezen subsidies hun open end-karakter en is de rijksbegroting beter beheersbaar. De overheid ziet daarnaast vooral participatie in herbestemmingsprojecten als realistisch, met name de rijksoverheid (82%) en in iets mindere mate de gemeenten (67%). De marktpartijen blijven wat achter, wellicht vanwege het mogelijke verlies van zeggenschap.
Tabel 14: In hoeverre zijn financiele sturingsmiddelen haalbaar?
Overheid Totaal Marktpartijen Totaal
H NH GM H NH GM
Subsidi~ren van 59,3% 29,6% 11,1% lOO,oolo 71,4% 16,oolo 12,6% lOO,oo/.
herbestemming
(V oor)financieren van 33,3% 44,4% 22,2% lOO,oo/. 38,7% 35,3% 26,1% lOO,oo/.
herbestemmingsprojecten
Participeren in 70,4% 11,1% 18,5% lOO,oolo 51,3% 24,4% 24,4% lOO,oolo
herbestemmingsprojecten
Garantstellen voor 18,5% 63,0% 18,5% lOO,oo/. 34,5% 40,3% 25,2% lOO,oo/.
herbestemmingsprojecten
Totaal (absoluut) (27) (119)
Over het (voor)financieren van projecten zijn de meningen sterk verdeeld. Bij de overheid ziet 55% van de rijksoverheid dit middel als haalbaar en 58% van de gemeenten dit middel als niet haalbaar. Deze houding is ook zichtbaar bij de beleggers, waar de helft deze vorm van financiering als niet haalbaar ziet. Verder zien vooral de rijksoverheid (73%) en de gemeenten (58%) het garantstellen voor projecten als niet realistisch.
4.3 Fiscale sturingsmiddelen
Fiscaliteit is in Nederland een vaak aangehaalde stimulans. De laatste jaren is er op verschillende gebieden een grote variëteit aan verzoeken en initiatieven vanuit de markt geweest om het fiscale regime te wijzigen. Op dit moment vindt met name rond de fiscale afschrijving V!\ll kantoren veel discussie plaats. In 1996 heeft de Stichting voor Beleggings en Vastgoedkunde (SBV)geen voorstel gedaan met een twee mogelijkheden tot stimulering van herbestemming van leegstaande panden in binnenstedelijk gebied. Zij pleiten voor willekeurige versnelde afschrijving (echter niet voor kantoren) en een verlaging van het BTW-tarief voor gebouwen waarin een woonfunctie wordt gerealiseerd van 17,5% naar 6%. Willekeurige versnelde afschrijving wordt reeds toegepast om economisch zwakkere regio's te stimuleren. In de provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel en Limburg voorziet deze maatregel in de mogelijkheid om in bepaalde gemeenten vervroegd af te schrijven op nieuwe gebouwen. Ook de Nederlandse Vereniging van Makelaars (NVM) heeft de laatste tijd gehamerd op de mogelijkheid tot versneld afschrijven. Dit is begrijpelijk, want bij de huidige afschrijvingsmethodiek wordt de daadwerkelijke economische levensduur van een kantoorpand geheel buiten beschouwing gelaten, waardoor transacties langer uitblijven. Versnelde afschrijving zal echter geen positief effect hebben op het omgaan met structureel leegstaande kantoorpanden. Deze maatregel leidt namelijk tot een lagere fiscale winst en een lagere belastingdruk en werkt zo slechts rendementsverhogend voor de eigenaren, terwijl de kans zeer groot is dat kantoorpanden meer als 'wegwerp-artikel' worden beschouwd.
Bij gedifferentieerd afschrijvenlO vindt afschrijving plaats naar het principe van scheiding van de gebouwdelen naar reële levensduur. Hierbij dient het casco aanzienlijk te worden opgewaardeerd (van 40 naar bijvoorbeeld 60 jaar) en kan ondermeer het inbouwpakket in een kortere termijn (bijvoorbeeld 15 jaar) afgeschreven worden. Door middel van deze afschrijvingsmethodiek komt de boekwaarde van het pand meer overeen met de marktwaarde en zullen ontwikkelingsmogelijkheden ten aanzien van herbestemming eerder geaccepteerd worden. Hierdoor kan een nieuwe kijk op kantoorpanden ontstaan.
Binnen de fiscale categorie kunnen de volgende sturingsmiddelen worden genoemd:
10
Reduceren van overdrachtsbelasting bij herbestemming: Het verlagen van de overdrachtsbelasting bij een te herbestemmen kantoorpand.
Verlagen van BTW-tarief bij herbestemming: Het verlagen van het BTW-tarief van 17,5% naar 6% bij activiteiten die samenhangen met herbestemming.
SBV (Kohnatamm •.•• 1. ·Htrtltsttmmlng Vastgoed. nur etn stimuleringsregeling voor de htrbtsttmmlng v.n Ittgltaande panden In blnntnstedeUJk gebied'. 1996
de Jonge. Dtwulf. 'Toekomst van de kantoren markt 1994 - 2015'.1994 29
