PL
no ta inform a c yjna
europejski trybunał obrachunkoWy
spraWozdanie roczne
budżet ue 2008
nota zawiera także informacje na temat sprawozdania rocznego
dotyczącego europejskich funduszy rozwoju
WPROWADZENIE
Europejski Trybunał Obrachunkowy jest instytucją UE, ustanowioną na mocy Traktatu WE w celu sprawowania kontroli nad finansami UE.
Misją Trybunału, jako zewnętrznego kontrolera UE, jest przyczynianie się do poprawy zarządzania finansami UE i pełnienie funkcji niezależnego strażnika interesów finansowych obywateli Unii, a także działanie na rzecz rozliczalności i przejrzystości. Każdego roku kontroluje sprawozdania finansowe i dochody, a także programy wydatków UE, w ramach których realizowane są płatności na rzecz milionów beneficjentów w całej Unii i poza nią. Wyniki kontroli przedstawiane są władzom politycznym UE - Parlamentowi i Radzie - w rocznym sprawozdaniu Trybunału.
W niniejszej nocie informacyjnej prezentujemy nasze zasadnicze wnioski zawarte w sprawozdaniu rocznym oraz dodatkowe informacje i objaśnienia. W celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji, należy zapoznać się z pełnym tekstem sprawozdania rocznego.
Notę otwierają najważniejsze wnioski zawarte w sprawozdaniu rocznym, stanowiące jego syntezę.
Pozostała część noty podzielona jest na cztery części:
o
Trybunał Obrachunkowy i budżet UETa część zawiera ogólne informacje na temat Trybunału oraz budżetu, który jest przedmiotem jego kontroli.
o
Opinia Trybunału w sprawie budżetu UE za 2008 r.W tej części zamieszczono informacje na temat opinii Trybunału dotyczących wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw, dokonywanych w ramach budżetu UE. Następnie przedstawiono opis sytuacji w zakresie dochodów i poszczególnych obszarów wydatków.
o
Nadzór i kontrolaZa zarządzanie funduszami UE odpowiada Komisja. Podjęła ona szereg działań zmierzających do udoskonalenia tego zarządzania. W tej części przedstawiono kontekst istniejących problemów i wskazano możliwości poprawy.
o
Opinia Trybunału za 2008 r. dotycząca EFRW tej części zawarte są informacje na temat pokontrolnych opinii Trybunału dotyczących wiarygodności rozliczeń Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR) oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw.
Mam nadzieję, że niniejsza nota informacyjna okaże się dla Państwa przydatna. Więcej informacji na temat zarządzania funduszami UE znajdą Państwo w publikowanych przez nas sprawozdaniach specjalnych, w których oceniamy oszczędność, skuteczność i wydajność wykorzystywania funduszy UE. Wszystkie nasze publikacje dostępne są na naszej stronie internetowej: www.eca.europa.eu.
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Prezes Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
NAJWAŻNIEJSZE WNIOSKI
o
Roczne sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej rzetelnie przedstawia sytuację finansową oraz wyniki.o
Jeśli chodzi o legalność i prawidłowość transakcji, ogólne wyniki za 2008 r. odzwierciedlają wprowadzone w ostatnich latach usprawnienia w zarządzaniu budżetem.o
Ogólna poprawa widoczna w 2008 r. jest przede wszystkim związana z lepszymi wynikami w największej grupie polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne”. Chociaż w ramach „Rozwoju obszarów wiejskich” szacowany poziom błędu jest wciąż istotny, jest jednak niższy niż w poprzednich latach. W odniesieniu do „Rolnictwa i zasobów naturalnych” jako całości po raz pierwszy Trybunał nie wydał negatywnej opinii.o
„Spójność”, która jest drugą co do wielkości grupą polityk, obejmującą niemal jedną trzecią środków budżetowych, pozostaje problematycznym obszarem, w którym występuje najwyższy poziom błędu. Trybunał szacuje, że odsetek całkowitej kwoty środków, które nie powinny były zostać wypłacone, wynosi co najmniej 11%.o
Zalecenia Trybunału z poprzednich lat dotyczące potrzeby poprawy systemów nadzoru i kontroli pozostają aktualne. Należy je postrzegać w perspektywie trwającego procesu, w którym podejmowane działania będą mogły zostać uznane za skuteczne dopiero po pewnym czasie.o
Należy zwrócić szczególną uwagę na te obszary wydatków, w których Trybunał wciąż stwierdza wysoki poziom błędu. W wielu przypadkach błędy wynikają ze zbyt złożonych zasad i przepisów.Dlatego też ich uproszczenie jest nadal priorytetem.
Ramka 1 - Interpretacja opinii pokontrolnych
Kontroler może wydać następujące rodzaje opinii:
- opinię bez zastrzeżeń (również nazywaną “czystą”), gdy istnieją dowody, że rozliczenia są wiarygodne lub że transakcje leżące u ich podstaw są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach;
- opinię negatywną, gdy poziom błędu w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń jest istotny i ma duży zasięg lub gdy rozliczenia nie są wiarygodne;
- odstąpienie od wyrażenia opinii, które ma miejsce w sytuacji, gdy kontroler nie może uzyskać wystarczających i odpowiednich dowodów kontroli, na podstawie których mógłby wydać opinię, a możliwe skutki są istotne oraz mają duży zasięg;
- opinię z zastrzeżeniem, gdy nie można wydać opinii bez zastrzeżeń, lecz skutki wszelkich różnic poglądów lub ograniczeń zakresu nie mają na tyle dużego zasięgu, aby konieczne było wyrażenie opinii negatywnej lub odstąpienie od wyrażenia opinii.
C AŁOŚCIOWA OCENA SYSTEMÓW NADZORU I KONTROLI ORAZ OGÓLNE WYNIKI BADANIA REPREZENTATYWNYCH PRÓB
TRANSAKCJI
1W poniższej tabeli podsumowano ocenę systemów nadzoru i kontroli, przedstawioną w poszczególnych rozdziałach oraz przedstawiono ogólne wyniki przeprowadzonego przez Trybunał badania reprezentatywnych prób transakcji. Tabela zawiera kluczowe elementy oceny, lecz nie może obejmować wszystkich istotnych szczegółów (zwłaszcza tych dotyczących uchybień w systemach nadzoru i kontroli oraz rodzajów błędów), które można znaleźć w treści sprawozdania. Należy przy tym uwzględnić metodykę podejścia kontrolnego Trybunału.
Ocena systemów Przedział błędu
Dochody
● ●
Rolnictwo i zasoby naturalne: 55 mld euro
●
2●
3Spójność: 36,6 mld euro
●
4●
Badania naukowe, energia i transport: 7,5 mld euro
● ●
Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie: 6,2 mld euro
● ●
Edukacja i obywatelstwo: 1,7 mld euro
● ●
Sprawy gospodarcze i finansowe: 0,6 mld euro
●
5●
6Wydatki administracyjne i inne: 8,5 mld euro
● ●
Ocena systemów nadzoru i kontroli Przedział, w którym mieści się szacowany poziom błędu (PB)8
●
Nieskuteczne●
PB > 5%●
Częściowo skuteczne7●
2% ≤ PB ≤ 5%●
Skuteczne●
PB < 2% (poniżej progu istotności)PRZYPISY
1 Więcej informacji na temat metodyki stosowanej przez Trybunał znajduje się w części „W jaki sposób Trybunał prowadzi kontrole?”.
2 Podobnie jak w latach ubiegłych, Trybunał, na podstawie poziomu błędu w badanych transakcjach i oceny systemów, stwierdza, że IACS zasadniczo stanowi skuteczny system kontroli ograniczający ryzyko występowania błędów lub nieprawidłowych wydatków.
3 W przypadku „Rozwoju obszarów wiejskich” szacowany poziom błędu wynosi powyżej 2%.
4 W 2007 r. Trybunał ocenił systemy kontroli w państwach członkowskich jako częściowo skuteczne. W odniesieniu do 2008 r. nie odnotowano ważniejszych modyfikacji uregulowań dotyczących systemów kontroli w państwach członkowskich. Jako że okres programowania 2000-2006 zbliża się ku końcowi, Trybunał uznał, że dodatkowa pełna ocena systemów kontroli w państwach członkowskich na okres 2000-2006 nie przyniesie wartości dodanej. Ponieważ nie było prawie żadnych płatności okresowych odnoszących się do okresu 2007-2013, Trybunał skoncentrował się na ocenie tej części stosowanych w państwach członkowskich systemów, które służą do rejestrowania i korygowania błędów wykrytych w ramach krajowych kontroli i przekazywania informacji o korektach finansowych do Komisji.
5 Nie jest to ogólna ocena systemów w tej grupie polityk. Odnosi się ona do niektórych zbadanych systemów i odzwierciedla przede wszystkim uchybienia stwierdzone w systemach nadzoru i kontroli Szóstego programu ramowego badań i rozwoju technologicznego (6. PR).
6 6. PR ma nieproporcjonalnie wysoki udział w ogólnym poziomie błędu.
7 Systemy klasyfikuje się jako „częściowo skuteczne”, kiedy oceniono, że niektóre rozwiązania w zakresie kontroli działają odpowiednio, a niektóre nie. W związku z tym w ujęciu ogólnym mogą one być nieskuteczne w ograniczaniu do akceptowalnego poziomu występowania błędów w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń.
8 Trybunał zdecydował o przedstawieniu poziomów błędu w trzech przedziałach. Przedziały te nie mogą być interpretowane jako przedział ufności (w rozumieniu statystycznym).
Rok 2008 jest piętnastym rokiem, za który Trybunał wydaje poświadczenie wiarygodności dotyczące legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń w ramach budżetu UE. W 2008 r.
Trybunał stwierdził ponownie istotny poziom błędu w wielu obszarach wydatków Wspólnoty i w odniesieniu do tych obszarów wydał negatywną opinię.
W ramach tego ogólnego obrazu z czasem następowały znaczne zmiany. Na poniższym wykresie przedstawiono porównanie rok do roku legalności i prawidłowości stwierdzonej na podstawie badania transakcji.
Przedstawiona na wykresie klasyfikacja grup polityk z wykorzystaniem kolorów: zielonego, żółtego i czerwonego oparta jest na szacowanym poziomie błędu wynoszącym odpowiednio mniej niż 2%, pomiędzy 2% i 5% i powyżej 5%. Na przykład w 2008 r. słupek czerwieni wskazuje, że grupy polityk oznaczone czerwonym kolorem odpowiadają 31% wszystkich wydatków.
W odniesieniu do „Rolnictwa i zasobów naturalnych” na wykresie wprowadzono rozróżnienie pomiędzy częściami składowymi tej grupy polityk („Rozwój obszarów wiejskich” i inne wydatki w 2007 i 2008 r.; objęte i nieobjęte IACS w latach poprzednich). W odniesieniu do pozostałych grup polityk zastosowano odpowiedni przedział błędu dla całej grupy polityk.
Wykres pokazuje poprawę w kolejnych latach. Odsetek oznaczonych czerwonym kolorem grup polityk zmniejsza się. Zmniejszenie słupka czerwieni między 2007 a 2008 r. związane jest głównie z poprawą w obszarze rolnictwa.
Porównanie rok do roku
38% 40% 45% 47%
2%
10% 11%
22%
60% 50% 44%
31%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005 2006 2007 2008
>5%
2-5%
<2%
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY I BUDŻET UE
Z EWNĘTRZNY KONTROLER BUDŻETU UE
1Trybunał Obrachunkowy
Europejski Trybunał Obrachunkowy z siedzibą w Luksemburgu jest niezależną zewnętrzną instytucją kontroli Unii Europejskiej. Poprzez swoje działania dąży do poprawy jakości zarządzania finansami.
Trybunał publikuje trzy główne rodzaje dokumentów: sprawozdania roczne, które zawierają wyniki przeprowadzonych przez Trybunał kontroli finansowych i kontroli zgodności odnoszących się do danego roku budżetowego; sprawozdania specjalne, publikowane w ciągu roku, które prezentują wyniki innych kontroli Trybunału, zwłaszcza kontroli wykonania zadań, oceniających oszczędność, wydajność i skuteczność wydatkowania środków przez UE, a także opinie na temat projektów aktów prawnych mających wpływ na zarządzanie finansami.
Czym jest wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności?
Sporządzane przez Trybunał sprawozdania roczne: dotyczące budżetu UE i Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR) zawierają coroczne opinie, nazywane poświadczeniami wiarygodności. Traktat WE nakłada na Trybunał obowiązek wydawania takich poświadczeń na temat wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Poświadczenie wiarygodności określane jest czasem za pomocą francuskiego akronimu DAS (od "Déclaration d'Assurance").
1 Więcej informacji na temat Trybunału Obrachunkowego można znaleźć w jego „Rocznym sprawozdaniu z działalności za rok 2008” dostępnym na stronie internetowej Trybunału.
Podstawowym celem DAS jest przedstawienie zainteresowanym stronom, przede wszystkim Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, ale również ogółowi obywateli UE, opinii na temat tego, czy dochody i wydatki UE zostały w całości i poprawnie zaksięgowane oraz czy dochody zostały uzyskane, a wydatki zrealizowane zgodnie ze wszystkimi zobowiązaniami umownymi i prawnymi.
Trybunał wydaje ogólną ocenę legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw całości wydatków budżetowych. Sporządza także oceny poszczególnych segmentów budżetu, obejmujących odpowiednie grupy obszarów polityk (zob. ramka 3). Wnioski z tych ocen składają się na wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności.
W jaki sposób Trybunał prowadzi kontrole?
1Kontrole wiarygodności rozliczeń UE prowadzone są przez Trybunał zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli. Jako że standardy te nie dotyczą bezpośrednio kontroli legalności i prawidłowości, którą przeprowadza Trybunał, stosowane są przez analogię.
W celu uzyskania pewności co do tego, czy płatności są zgodne z ramami prawnymi i regulacyjnymi, Trybunał opiera się na wynikach własnych badań systemów nadzoru i kontroli, jak również na wynikach badania próby samych transakcji (płatności) (zob. ramka 2). Trybunał w większości przypadków prowadzi kontrole wybranych transakcji aż do poziomu beneficjentów końcowych, włącznie z kontrolami na miejscu. Jeżeli badanie systemów potwierdzi ich wiarygodność, wówczas Trybunał, aby sformułować uzasadniony wniosek w sprawie legalności i prawidłowości transakcji, może objąć kontrolą mniejszą ich liczbę. Na poparcie swoich wniosków Trybunał wykorzystuje także inne źródła, jak np. analizę rocznych sprawozdań z działalności sporządzonych przez Komisję i prace innych kontrolerów.
Czym jest, według Trybunału, błąd w zakresie legalności i/lub prawidłowości?
Błąd jest stwierdzonym przez kontrolera odstępstwem od obowiązujących przepisów. Niektóre błędy są kwantyfikowalne, tzn. mają bezpośredni i wymierny wpływ na kwotę wypłacaną z budżetu UE - np.
zawyżanie we wnioskach powierzchni gruntów czy ubieganie się o dotacje UE na rodzaje wydatków, na które wsparcie nie przysługuje. Inne błędy mają niekwantyfikowalny wpływ na płatności - jak np.
brak gwarancji bankowych.
Trybunał klasyfikuje również błędy ze względu na ich rodzaj: błąd kwalifikowalności (płatność nie jest zgodna z zasadami kwalifikowalności), błąd wystąpienia (zwrot kosztów, których poniesienia nie udowodniono), błąd dokładności (niepoprawna kalkulacja płatności lub brak dowodów na jej poprawność) oraz inny błąd zgodności (błąd, który nie podważa kwalifikowalności płatności).
Podczas podejmowania decyzji o rodzaju wydawanej opinii, Trybunał zestawia szacowany wskaźnik błędu z wyznaczonym dopuszczalnym poziomem, czyli progiem istotności, a także ocenia zasięg stwierdzonych uchybień.
Trybunał przyjmuje pułap dwóch procent kontrolowanej populacji jako próg istotności. Przy obliczaniu wskaźnika błędu (zob. ramka 2) Trybunał uwzględnia tylko błędy kwantyfikowalne. Szacowany poziom błędu wskazuje zatem odsetek środków, które nie powinny były zostać wypłacone. Od dwóch lat
1 Więcej informacji o metodyce DAS znajduje się w broszurze na ten temat, dostępnej na stronie internetowej Trybunału.
Trybunał ujawnia także łączną częstość występowania błędów kwantyfikowalnych i niekwantyfikowalnych wykrytych w zbadanych próbach transakcji.
Przy ocenie zasięgu błędów, Trybunał uwzględnia, w jakim stopniu uchybienia ograniczone są do konkretnych obszarów oraz czy dotyczą one znacznej części danej grupy polityk.
Błędy mogą wynikać z niewłaściwego zastosowania lub niezrozumienia często skomplikowanych zasad regulujących programy wydatków UE. Nieprawidłowe pozyskanie środków UE może zostać uznane za nadużycie finansowe jedynie wówczas, gdy nieprawidłowości dopuszczono się świadomie.
Jeżeli Trybunał ma podstawy, by podejrzewać, że miało miejsce nadużycie, zgłasza ten fakt Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który odpowiada za przeprowadzenie ewentualnych dalszych dochodzeń. W ostatnich 5 latach w wyniku wszystkich przeprowadzonych kontroli liczba zgłaszanych rocznie Urzędowi przez Trybunał przypadków potencjalnych nadużyć wyniosła średnio 3,2.
Ramka 2 - Badanie przez Trybunał próby płatności z budżetu UE
Trybunał nie dysponuje środkami umożliwiającymi mu przeprowadzanie szczegółowych kontroli wszystkich transakcji finansowanych z budżetu UE. Wykorzystuje on zatem techniki statystycznego doboru próby w celu uzyskania wyników reprezentatywnych dla całej populacji. Polegają one na losowym dobraniu reprezentatywnej próby transakcji leżących u podstaw rozliczeń, na przykład w obszarze spójności, i poddaniu jej szczegółowemu badaniu. Trybunał śledzi te transakcje aż do poziomu końcowych beneficjentów pomocy, np. promotora projektu w Polsce. W celu zweryfikowania zgodności danych deklarowanych we wniosku z rzeczywistością, Trybunał przeprowadza następnie kontrole, często na miejscu.
Reprezentatywny charakter próby dobieranej przez Trybunał oznacza, że wyniki badania można ekstrapolować na całą populację, tj. konkretną dziedzinę dochodów lub wydatków, i wraz z informacjami uzyskanymi z oceny systemów zarządzania i kontroli oraz z innych źródeł, wykorzystać je jako podstawę do wydania ogólnej opinii.
Wydatki UE na spójność: ok. 36,6 mld euro
€
€
€ €
€
€
€ €
€
€ €
€ €
€
€
€
€ €
€
€
€
€
€
€
€
€ €
€
€
€
Losowy dobór reprezentatywnej próby
€
€
€
Płatność na rzecz promotora projektu w
Polsce
Ogół płatności na cele spójności
Ilustracja sposobu, w jaki Trybunał wybiera transakcje do badań szczegółowych.
B UDŻET UE
1Płatności z budżetu UE w 2008 r. wyniosły 117 mld euro, czyli w przybliżeniu 1% DNB Unii. Dla porównania, budżety sektora publicznego w państwach członkowskich w wielu przypadkach wynoszą około połowy ich całkowitego DNB.
Jakie jest źródło tych pieniędzy?
Budżet ogólny UE - którego kontrola stanowi główne zadanie Trybunału - obejmuje dochody i wydatki.
Na dochody Unii Europejskiej składają się przede wszystkim wkłady finansowe państw członkowskich oparte na ich dochodzie narodowym brutto (DNB ~ 60%) oraz środki wyliczone na podstawie kwoty podatku od wartości dodanej, pobranej przez państwa członkowskie (VAT ~ 15%). Cła i opłaty rolne (tzw. tradycyjne zasoby własne ~ 14%) stanowią również znaczną część dochodów.
Inne 10,9 %
Zasoby oparte na DNB 60,1 % Zasoby oparte na
VAT 14,8 % Tradycyjne zasoby
własne 14,2 %
1 Więcej informacji finansowych na temat budżetu ogólnego znajduje się w załączniku i do sprawozdania. Wyniki kontroli w zakresie wykonania budżetu UE, a także sprawozdawczość Komisji na ten temat omówiono w rozdziale 3 sprawozdania.
Na co wydawane są pieniądze?
Największą część wydatków Unii Europejskiej, stanowiącą blisko połowę budżetu, pochłania rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, głównie w formie płatności na rzecz rolników. Innym znaczącym obszarem wydatków jest polityka spójności - rozwój regionalny i społeczny. W ramach tej polityki współfinansowana jest szeroka gama projektów: od budowy dróg w Estonii do kursów dla bezrobotnych w Hiszpanii. Wydatki w tej dziedzinie stanowią jedną trzecią wszystkich wydatków budżetowych.
Rolnictwo i zasoby naturalne 48 %
Wydatki administracyjne 7 %
Spójność 32 % Pomoc zewnętrzna, rozwój i
rozszerzenie 5 % Sprawy gospodarcze i
finansowe 1 % Edukacja i obywatelstwo 1 %
Badania naukowe, energia i transport 6 %
Łączna kwota płatności za 2008 r.:
117 mld euro
Jak przebiega zarządzanie budżetem?
Budżet jest przyjmowany rokrocznie - w kontekście siedmioletnich ram finansowych - przez Radę i Parlament. Za właściwe wydatkowanie środków budżetowych odpowiada Komisja. W przypadku 80% wydatków - na cele spójności i rolnictwo - budżet wykonywany jest wspólnie z 27 państwami członkowskimi Unii na zasadzie zarządzania dzielonego. W zależności od programu wydatków krajowe organy administracji mogą odpowiadać za ustalanie strategii wydatkowania środków, wybór beneficjentów i projektów, dokonywanie płatności i kontrolę wydatków. We wszystkich jednak przypadkach Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za wykonanie budżetu i jest rozliczana z wypełnienia tego zadania przez Parlament Europejski i Radę.
Z budżetu Unii Europejskiej dokonuje się płatności na rzecz milionów beneficjentów końcowych.
Warunkiem zrealizowania tych płatności jest spełnienie przez beneficjentów wymogów prawnych i regulacyjnych, jak również prawidłowość i istnienie powiązanych działań i/lub kosztów. Płatności są legalne i prawidłowe, gdy spełnione zostaną wspomniane warunki, a właściwi beneficjenci otrzymują właściwe kwoty we właściwym terminie.
Kontrola wewnętrzna - realizowana poprzez systemy nadzoru i kontroli - to szereg procedur i procesów (takich jak kontrole), za pomocą których Unia Europejska administruje i zarządza swoim budżetem, a także zapewnia właściwe i zgodne z przepisami pobieranie i wydatkowanie funduszy.
Pierwszy poziom kontroli: na poziomie tym sprawdza się przestrzeganie przez beneficjentów końcowych obowiązujących ich przepisów.
Drugi poziom kontroli: na poziomie tym sprawdza się skuteczność pierwszego poziomu kontroli.
Ogólny nadzór: nadzór ten sprawuje Komisja, aby dopilnować, by państwa członkowskie i/lub dyrekcje generalne Komisji wypełniały swoje zobowiązania i zadania.
Istnieje szereg czynników, od których zależy w pierwszym rzędzie powstawanie błędów w transakcjach, a następnie to, czy są one wykrywane i korygowane w ramach systemów kontroli. Do czynników tych należą:
o
złożoność zasad kwalifikowalności i zobowiązań nakładanych na beneficjentów oraz ich znajomość tych przepisów;o
sposób składania i przetwarzania wniosków;o
liczba i zakres prowadzonych kontroli;o
w przypadku wykrycia błędów, zakres sankcji nakładanych na beneficjentów, którzy zawyżyli kwoty deklarowane we wnioskach;o
widoczność procedur kontroli i ich charakter odstraszający.Jak prowadzona jest sprawozdawczość budżetowa?
Od 2000 r. Komisja pracuje nad programem reform mającym na celu poprawę zarządzania budżetem UE; program ten dotyczy przede wszystkim jej własnego zakresu obowiązków. Głównym jego elementem jest poprawa sprawozdawczości, np. poprzez wprowadzenie systemu rocznych sprawozdań z działalności departamentów Komisji, tj. dyrekcji generalnych (DG). Sprawozdaniom tym towarzyszą oświadczenia dyrektorów generalnych stojących na czele poszczególnych dyrekcji.
Roczne sprawozdania z działalności i oświadczenia są ujmowane w sprawozdaniu podsumowującym, podpisywanym jako całość przez Komisję.
Unowocześniono także sprawozdanie z wykonania budżetu ogólnego UE, przy czym rok 2008 był czwartym rokiem prowadzenia przez Unię rozliczeń na zasadzie rachunkowości memoriałowej, które to rozliczenia stanowią podstawę sprawozdania finansowego Unii. Zgodnie z zasadą rachunkowości memoriałowej - inaczej niż w bardziej tradycyjnym systemie kasowym - dochody i wydatki przypisywane są do roku, do którego się odnoszą, a nie do roku, w którym otrzymano lub wypłacono daną kwotę.
Roczne sprawozdanie finansowe Wspólnot obejmuje sprawozdanie finansowe oraz sprawozdanie z wykonania budżetu. W skład sprawozdania finansowego wchodzi bilans, przedstawiający aktywa i pasywa Unii na koniec roku, rachunek dochodów i wydatków obrazujący dochody i wydatki w danym roku, rachunek przepływów pieniężnych oraz zestawienie zmian w aktywach netto. Sprawozdanie z wykonania budżetu przedstawia dochody i wydatki roku według (zmodyfikowanej) metody kasowej.
Księgowy Komisji sporządza roczne sprawozdanie finansowe, konsolidując wyniki różnych instytucji i organów UE. Przekazuje on Trybunałowi oświadczenie potwierdzające, że (z pewnymi zastrzeżeniami) skonsolidowane sprawozdanie finansowe jest kompletne i wiarygodne. Podobne oświadczenia kierownictwa są wydawane przez księgowych odpowiednich instytucji i organów.
Ramka 3 - W jaki sposób zorganizowany jest budżet UE i jak Trybunał prowadzi sprawozdawczość z jego wykonania
Główna część budżetu ogólnego UE jest podzielona na 31 obszarów polityki związanych z różnymi celami polityki lub kwestiami administracyjnymi. W ramach tych obszarów polityki Unia planuje i przedstawia swoje działania, a osoby odpowiedzialne za poszczególne obszary rozliczane są z zarządzania środkami finansowymi UE.
Wydatki UE są planowane w cyklach siedmioletnich - tzw. ramach finansowych, które obejmują szereg działów.
Obszary polityki odpowiadają z reguły jednemu z tych działów, ale niektóre przynależą do kilku różnych działów jednocześnie. Rok 2008 jest drugim rokiem, w odniesieniu do którego sprawozdanie Trybunału zorganizowane jest wokół grup polityk. Pokrywają się one, choć nie całkowicie, z działami ram finansowych na lata 2007-2013.
Informacje zawarte w niniejszej nocie, jeśli nie wskazano inaczej, zostały uporządkowane zgodnie z wyodrębnionymi przez Trybunał grupami polityk. Na wewnętrznej stronie okładki noty informacyjnej znajdują się pełniejsze dane na temat tego, które obszary polityki są ujęte w grupach polityk wyodrębnionych przez Trybunał oraz jak grupy te odpowiadają ramom finansowym.
OPINIA TRYBUNAŁU ZA 2008 R. - BUDŻET UE
1R OZLICZENIA W 2008 R .
Opinia bez zastrzeżeń na temat wiarygodności rozliczeń
Trybunał stwierdza, że roczne sprawozdanie finansowe Wspólnot Europejskich za 2008 r. rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową Wspólnot Europejskich oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych.
Nie podważając tej opinii, Trybunał odnotowuje, że uchybienia w systemach rachunkowości niektórych dyrekcji generalnych Komisji, jak również w systemie rachunkowości w zakresie aktywów trwałych europejskiego programu satelitarnego Galileo zagrażają jakości informacji finansowych.
Sytuacja ta jest częściowo spowodowana złożonością ram prawnych i finansowych.
Kroki podjęte w celu wzmocnienia systemu rachunkowości memoriałowej
Rozwiązania wprowadzone przez księgowego Komisji w 2007 r.2 w celu poprawy środowiska kontroli w zakresie rachunkowości na poziomie poszczególnych dyrekcji generalnych przyniosły w 2008 r.
efekty i przyczyniły się do wzmocnienia ram sprawozdawczości finansowej oraz systemów księgowych. Nadal jednak występują pewne uchybienia, które stanowią zagrożenie dla jakości danych księgowych.
L EGALNOŚĆ I PRAWIDŁOWOŚĆ W 2008 R .
Opinie bez zastrzeżeń
Trybunał wydaje opinie bez zastrzeżeń za 2008 r. w odniesieniu do „Dochodów”, zobowiązań we wszystkich grupach polityk i płatności w grupach polityk „Edukacja i obywatelstwo” oraz „Wydatki administracyjne i inne”.
1 Pełny tekst poświadczenia wiarygodności oraz kompletne i szczegółowe ustalenia kontroli znajdują się w rozdziale 1 sprawozdania.
2 Zob. sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2007, pkt 1.10.
Opinie z zastrzeżeniem
Płatności w grupie polityk “Rolnictwo i zasoby naturalne”, z wyjątkiem „Rozwoju obszarów wiejskich”
są we wszystkich istotnych aspektach legalne i prawidłowe.
Płatności w grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe”, z wyjątkiem wydatków związanych z Szóstym programem ramowym badań i rozwoju technologicznego (6. PR), są we wszystkich istotnych aspektach legalne i prawidłowe.
Opinie negatywne
Trybunał wydaje negatywne opinie w odniesieniu do grup polityk: „Spójność”, „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie”. W płatnościach w tych grupach polityk występuje istotny, choć zróżnicowany, poziom błędu.
Konieczne są ulepszenia w systemach nadzoru i kontroli
Systemy nadzoru i kontroli w grupach polityk: „Badania naukowe, energia i transport”, „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” oraz „Edukacja i obywatelstwo” są częściowo skuteczne w zapobieganiu zwrotom zawyżonych lub niekwalifikowalnych kosztów lub ich wykrywaniu i korygowaniu.
W odniesieniu do grupy polityk “Rolnictwo i zasoby naturalne” Trybunał stwierdza również, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne. Trybunał zauważa jednak, że Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS) nadal jest zasadniczo skutecznym systemem kontroli. Konieczne jest rozwiązanie pewnych kwestii w niektórych dziedzinach, szczególnie w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, gdzie stwierdzono uchybienia.
W grupie polityk “Sprawy gospodarcze i finansowe” Trybunał uznał systemy nadzoru i kontroli za skuteczne w dwóch z trzech ocenionych obszarów. W trzecim obszarze - “Przedsiębiorstwa” - oceniono je jako częściowo skuteczne, przede wszystkim ze względu na uchybienia związane z 6. PR.
W przypadku grupy polityk „Spójność” Trybunał stwierdził, że systemy państw członkowskich służące do korygowania błędów wykrytych w ramach krajowych kontroli są w większości przypadków co najmniej częściowo skuteczne.
Komisja oraz państwa członkowskie i inne państwa-beneficjenci powinny w dalszym ciągu dokładać starań w celu wdrożenia w tych grupach polityk koniecznych usprawnień, tak aby zapewnić odpowiednie zarządzanie ryzykiem nieprawidłowych wydatków.
Ramka 4 - Agencje - opinie Trybunału opublikowane w osobnych sprawozdaniach
Agencje Unii, rozlokowane na terenie całej UE, wypełniają różnorodne zadania. Łączna wartość rocznych budżetów 29 agencji skontrolowanych przez Trybunał w 2008 r. wyniosła 1,5 mld euro. Każda z agencji ma swój zakres zadań oraz dysponuje własnym budżetem. Kontrole agencji i innych organów zdecentralizowanych Unii Europejskiej są przedmiotem publikowanych osobno specjalnych sprawozdań rocznych. Trybunał wydał opinie bez zastrzeżeń na temat wiarygodności sprawozdań finansowych oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw w odniesieniu do wszystkich agencji, z wyjątkiem Europejskiego Kolegium Policyjnego.
D OCHODY
Dochody pochodzą przede wszystkim z bezpośrednich wkładów państw członkowskich
Zasoby własne oparte na DNB i VAT pochodzą z bezpośrednich wkładów państw członkowskich. W obu przypadkach Komisja bazuje na przedstawionych przez państwa członkowskie zagregowanych danych makroekonomicznych, służących za podstawę do obliczania należnych dochodów. Dane te podlegają jednak korekcie przez okres maksymalnie czterech lat. Jeżeli Komisja - względnie państwa członkowskie - znajduje w przedstawionych danych elementy budzące wątpliwości, może ona wówczas zgłosić zastrzeżenie i w ten sposób przedłużyć okres na dokonanie korekty.
Tradycyjne zasoby własne są pobierane w imieniu Unii Europejskiej przez organy krajowe - przede wszystkim organy administracji celnej. Są one wprowadzane do krajowych systemów skarbowych (tzw. „kont A”), a następnie udostępniane Wspólnotom. Jeżeli należności lub opłaty wyrównawcze nie zostały uregulowane ani zabezpieczone lub jeżeli ich zabezpieczenia zostały zakwestionowane, państwa członkowskie mogą wstrzymać udostępnienie tych zasobów, zapisując je na oddzielnym rachunku („koncie B”).
Transakcje w zakresie dochodów obejmują przedstawiane przez państwa członkowskie zestawienia i dokonywane przez nie wpłaty tradycyjnych zasobów własnych, obliczenie przez Komisję wkładów państw członkowskich na podstawie przekazanych przez nie danych na temat VAT i DNB oraz inne rodzaje dochodów. W odniesieniu do zasobów własnych kontrola nie może dotyczyć przywozów, które uniknęły nadzoru celnego. W przypadku wkładów opartych na VAT i DNB Trybunał nie kontroluje bezpośrednio danych stanowiących podstawę zagregowanych wartości makroekonomicznych i statystyk.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w transakcjach w zakresie dochodów nie występuje istotny poziom błędu. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli są skuteczne, chociaż zwraca się uwagę na pewne uchybienia. Nie mają one jednak wpływu na ogólną skuteczność systemów.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby Komisja nadal starała się zapewnić prawidłowe wykorzystywanie kont B, a także nadzór nad naliczaniem i odzyskiwaniem należności. Komisja powinna usunąć uchybienia w strategii kontroli, w szczególności przez zadbanie o właściwą równowagę pomiędzy bezpośrednimi kontrolami przywożonych towarów a przeprowadzanymi po odprawie kontrolami podmiotów gospodarczych.
Trybunał zaleca również, aby Komisja nadal podejmowała starania w celu znoszenia w rozsądnym terminie nierozstrzygniętych zastrzeżeń dotyczących obliczenia zasobów własnych opartych na VAT.
Komisja powinna opracować szczegółowe zasady regulujące badanie wykazów DNB.
R OLNICTWO I ZASOBY NATURALNE - 55 MLD EURO
Wsparcie w zakresie rolnictwa, rybołówstwa, rozwoju obszarów wiejskich i środowiska
W ramach swojej wspólnej polityki rolnej (WPR) Unia udziela wsparcia rolnikom i prowadzi działania interwencyjne na rynkach rolnych. Większość wydatków w ramach WPR jest finansowana z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), ale coraz więcej środków pochodzi z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW), w tym środki przeznaczone na działania takie jak programy rolnośrodowiskowe, inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich i wyrównania za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach.Środki budżetowe w tej grupie polityk wydawane są również na rybołówstwo i gospodarkę morską oraz ochronę zdrowia i konsumentów.
Chociaż nadal rolnicy otrzymują pomoc produkcyjną w odniesieniu do niektórych produktów żywnościowych, takich jak np. ryż (tzw. płatności bezpośrednie powiązane z wielkością produkcji), znaczna część wydatków w obszarze rolnictwa i zasobów naturalnych (56%) jest obecnie przeznaczana na płatności obliczane na podstawie liczby hektarów kwalifikujących się gruntów, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (uniezależnienie pomocy od wielkości produkcji). Głównym systemem pomocy jest system płatności jednolitych (SPJ). Aby ubiegać się o środki pomocowe, rolnicy muszą posiadać uprawnienia do płatności (jedno na hektar).
Uprawnienia te są przyznawane przez państwa członkowskie na podstawie różnych modeli, a następnie są rejestrowane w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (IACS). IACS obejmuje też bazy danych działek rolnych i chowanych zwierząt, a także zapewnia mechanizmy kontroli kwalifikowalności wniosków składanych przez rolników.
Praktycznie całość płatności w obszarze rolnictwa i zasobów naturalnych jest realizowana przez agencje płatnicze na poziomie krajowym lub regionalnym. Agencje te przeprowadzają także kontrole administracyjne wszystkich wniosków oraz szereg kontroli na miejscu w odniesieniu do próby wniosków. Agencje płatnicze przygotowują roczne informacje rachunkowe, które po poświadczeniu przez jednostkę certyfikującą stanowią dla Komisji podstawę do zatwierdzenia wydatków - nazywanego „rozliczeniem rachunków”. Ponadto procedury rozliczania rachunków obejmują szerszą wieloletnią kontrolę ich zgodności, w ramach której dokonywane są korekty w związku z nieprawidłowościami wykrytymi w zrealizowanych wcześniej wydatkach. W drodze rozliczania rachunków ustala się ostateczne kwoty, które należy zapisać w ciężar budżetu UE.
Wniosek: nie występuje istotny poziom błędu, z wyjątkiem wydatków na rozwój obszarów wiejskich
Trybunał stwierdził, że z wyjątkiem wydatków na rozwój obszarów wiejskich, w transakcjach leżących u podstaw wydatków zadeklarowanych w ramach odnośnej grupy polityk nie występuje istotny poziom błędu w zakresie legalności i/lub prawidłowości. W ocenie Trybunału większość systemów nadzoru i kontroli w tej grupie polityk jest częściowo skuteczna w zapewnianiu prawidłowości płatności.
Prawidłowość transakcji
W odniesieniu do całej grupy polityk Trybunał szacuje wartość ogólnego poziomu błędu na nieco poniżej 2%. Trybunał stwierdził błędy kwalifikowalności polegające na dokonywaniu płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rzecz beneficjentów niespełniających kryteriów z definicji rolnika z uwagi na to, że nie prowadzili oni działalności rolniczej ani nie utrzymywali gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC). Trybunał wykrył także błędy dokładności dotyczące deklarowania we wnioskach zawyżonych powierzchni gruntów, co prowadzi do nadpłat. Ponadto Trybunał stwierdził brak pobierania opłaty wyrównawczej w sektorze mleka od producentów, brak aktualizacji rejestrów zwierząt i niedziałające bazy danych.
W wydatkach na rozwój obszarów wiejskich, które stanowią 19% wszystkich wydatków, nadal występuje wyższy poziom błędu niż w przypadku pozostałych wydatków na rolnictwo (EFRG), chociaż szacowany poziom błędu jest niższy niż w poprzednich latach i ma stosunkowo niewielki wymiar finansowy. Trybunał stwierdził błędy dotyczące kwalifikowalności, takie jak nieprzestrzeganie szczegółowych warunków otrzymania pomocy w ramach działań rolnośrodowiskowych i leśnych oraz zgłaszanie niekwalifikowalnych gruntów we wnioskach złożonych w ramach działań rolnośrodowiskowych. Pojawiły się również błędy dokładności polegające na nieprawidłowym obliczeniu kwalifikowalnych kosztów i należnej kwoty, zadeklarowaniu we wniosku zawyżonej powierzchni oraz nieprzestrzeganiu minimalnej kwoty na hektar przewidzianej przepisami wspólnotowymi. Trybunał stwierdził również błąd wystąpienia1 polegający na niewykonaniu całości sfinansowanych prac.
1 Brak kosztów lub działań podanych we wniosku.
Przykład - działania rolnośrodowiskowe
Przyznano wsparcie na projekt dotyczący ogrodzenia pastwiska i wykarczowania połaci terenu częściowo pokrytej krzewami. Celem było stworzenie większych obszarów pod ekstensywny wypas. Było to konieczne, aby zapobiec nadmiernemu wypasowi wynikającemu z zagęszczenia bydła na istniejących wykarczowanych obszarach. Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że wykarczowany obszar nie odpowiada obszarowi, którego dotyczył wniosek o pomoc, i jest nieznacznie mniejszy niż całkowita powierzchnia podana we wniosku.
System IACS - skuteczny, pod pewnymi warunkami
IACS skutecznie ogranicza ryzyko nieprawidłowych wydatków, jeśli sam system jest właściwie stosowany i wprowadzane są do niego dokładne i wiarygodne dane na temat uprawnień do płatności.
Poprawne obliczanie i przyznawanie uprawnień do płatności warunkuje prawidłowość płatności w pierwszym roku i w kolejnych latach.
IACS obejmuje główne programy kontrolowane na szczeblu państwa członkowskiego i finansowane z EFRG, mianowicie SPJ i JPO. W przypadku rozwoju obszarów wiejskich, a szczególnie działań rolnośrodowiskowych i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, pewne podstawowe elementy, takie jak powierzchnia czy liczba zwierząt, są objęte systemem IACS, a pozostałe podlegają specjalnie opracowanym mechanizmom kontrolnym.
Trybunał stwierdził następujące uchybienia systemowe: niewłaściwe procedury i kontrole administracyjne stosowane w celu zapewnienia poprawności płatności i wiarygodności baz danych o uprawnieniach do płatności; niewystarczające i/lub nieodpowiednie kontrole na miejscu nieprowadzące do wykrycia niekwalifikowalnych powierzchni oraz niedociągnięcia ze strony państw członkowskich w określaniu wymogów w zakresie utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
W odniesieniu do wszystkich wydatków na rolnictwo - zarówno w ramach systemu IACS, jak i poza nim - Trybunał odnotował, że roczne decyzje Komisji dotyczące finansowego rozliczenia rachunków ograniczają się do zapewniania kompletności i poprawności rachunków agencji płatniczych. Do legalności i prawidłowości płatności odnoszą się tylko wieloletnie decyzje o zgodności. Decyzje o finansowym rozliczeniu rachunków nie oznaczają zatem, że „rozliczone” wydatki są wolne od nieprawidłowych płatności. Ponadto metoda stosowana przez Komisję do celów obliczania korekt wynikających z rozliczenia zgodności rachunków, w dużej mierze ryczałtowa, oznacza, że brakuje wyraźnego związku pomiędzy odzyskanymi tą drogą kwotami a rzeczywistymi kwotami nieprawidłowych płatności.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby uchybienia systemowe prowadzące do błędów zostały wyeliminowane, np.
konieczne są dalsze zdecydowane starania, aby zapewnić przestrzeganie przez beneficjentów ich zobowiązań w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. W szczególności jeśli chodzi o SPJ i JPO, Trybunał zaleca:
o
usunięcie uchybień systemowych, które powodują błędy polegające na deklarowaniu zawyżonych powierzchni gruntów lub nieprawidłowym ustalaniu uprawnień do płatności, przede wszystkim poprzez zapewnienie wiarygodności baz danych;o
dalsze zaostrzenie przepisów, tak aby bezpośrednia pomoc UE nie była wypłacana wnioskodawcom, którzy nie wykorzystują gruntów do celów rolniczych ani nie podejmują działań w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska;o
ustanowienie minimalnych wymogów dotyczących kwalifikowalności użytków zielonych do uzyskania pomocy bezpośredniej UE.Ponadto Trybunał ponownie stwierdza, że w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich konieczne jest podjęcie dalszych wysiłków w celu zapewnienia wypełniania obowiązków przez beneficjentów oraz dalszego uproszczenia przepisów i warunków.
S PÓJNOŚĆ - 36,6 MLD EURO
Działanie na rzecz dostosowania strukturalnego, spójności gospodarczej i społecznej, współpracy międzyregionalnej i zwiększania szans zatrudnienia
Wydatki UE na rzecz polityki spójności planowane są w ramach wieloletnich „okresów programowania”, co oznacza, że płatności odnoszące się do każdego okresu programowania realizowane są jeszcze przez co najmniej dwa lata po zakończeniu danego okresu. Ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w 2008 r. dotyczą płatności z okresu 2000-2006, jako że objęte okresem 2007-2013 wydatki za rok 2008 mają prawie wyłącznie formę zaliczek. W okresie 2000-2006 dwoma największymi funduszami strukturalnymi są Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), finansujący np. infrastrukturę oraz działalność małych i średnich przedsiębiorstw, a także Europejski Fundusz Społeczny (EFS), którego typowe projekty dotyczą bezrobocia i integracji na rynku pracy. Istnieje także Fundusz Spójności, który wspiera poprawę stanu środowiska naturalnego i infrastruktury transportowej w mniej rozwiniętych gospodarczo państwach członkowskich.
Finansowanie polityki spójności z funduszy UE ma formę współfinansowania, w którym część funduszy pochodzi z państw członkowskich. Jednostką finansowania w polityce spójności jest projekt, a zwrot poniesionych kosztów następuje na podstawie zestawień poniesionych wydatków przedstawionych przez promotora projektu. Państwa członkowskie mają obowiązek tworzyć systemy kontroli, które służą do zapobiegania powstawaniu lub do wykrywania i korekty nieprawidłowych zwrotów kosztów projektowych oraz innych nieprawidłowości.
Wniosek: istotny poziom błędu
Trybunał stwierdził, że w zwrotach poniesionych kosztów na rzecz projektów w ramach polityki spójności występuje istotny poziom błędu w zakresie legalności i/lub prawidłowości. Trybunał ustalił również, że większość systemów nadzoru i kontroli, na poziomie zarówno Komisji, jak i państw członkowskich, jest jedynie częściowo skuteczna w zakresie zagwarantowania legalności i prawidłowości zwrotów kosztów.
Błędy kwalifikowalności
W 2008 r. ponownie duża liczba zwrotów na rzecz projektów w ramach polityki spójności była obciążona błędami, tj. w odniesieniu do znacznej liczby projektów dokonano nadmiernych zwrotów.
Na podstawie badania próby Trybunał szacuje, że co najmniej 11% kwoty zwrotów dokonanych na podstawie zestawień poniesionych wydatków nie powinno było zostać wypłacone W przypadkach skontrolowanych przez Trybunał w 2008 r. nieprawidłowe zwroty poniesionych kosztów w funduszach strukturalnych miały najczęściej związek z kwalifikowalnością, np. projekty lub beneficjenci nie spełniali określonych wymogów funduszu, poważnie naruszano przepisy o zamówieniach publicznych i deklarowano koszty niekwalifikujące się do zwrotu.
Przykład - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
W ramach jednego z projektów EFRR wspierano budowę trzech wież kompensacyjnych na wodociągu doprowadzającym wodę z miejscowego zbiornika retencyjnego. Realizacja projektu miała miejsce w latach 2000-2004. Wodociąg nie został nigdy wykorzystany, ponieważ zbiornik retencyjny nie został napełniony wodą.
Instytucja zarządzająca wiedziała, że projekt nie mógł osiągnąć wyznaczonych celów szczegółowych i że z tego powodu nie spełniał kryteriów kwalifikowalności. Jednakże podjęła ona decyzję o włączeniu go do programu operacyjnego i zastąpieniu nim innego projektu odrzuconego przez Komisję. Kwota wydatków zadeklarowana Komisji w odniesieniu do tego projektu wyniosła 5,7 mln euro.
Systemy państw członkowskich i nadzór Komisji częściowo skuteczne
W systemach kontroli na poziomie państw członkowskich, w odniesieniu do okresu programowania 2000-2006, Trybunał wykrył kilka uchybień związanych z odzyskiwaniem środków i informowaniem Komisji o korektach finansowych; w związku z uchybieniami Komisja nie otrzymywała od wszystkich państw członkowskich pełnych i wiarygodnych informacji na temat korekt finansowych.
Najważniejsze działania nadzorcze Komisji obejmują prowadzone przez nią kontrole ex post oraz procedury zawieszania płatności i korekty finansowej. 94% spośród korekt finansowych za okres 2000-2006 przeprowadziły państwa członkowskie, wycofując niekwalifikowalne wydatki i zastępując je nowymi dodatkowymi kwalifikowalnymi wydatkami. Trybunał podkreśla fakt, że przy braku skutecznej weryfikacji ex ante dokonywanej przez państwa członkowskie praktyka ta nie gwarantuje, że wszystkie nieprawidłowe wydatki zostaną wykluczone z finansowania ze środków UE przed zamknięciem programu.
Jeśli chodzi o okres programowania 2007-2013, Trybunał dostrzega ryzyko związane z nieterminowym zatwierdzaniem opisów systemów w państwach członkowskich, ich ocen zgodności i strategii kontroli. Zwiększa ono prawdopodobieństwo tego, że te nowe elementy wprowadzone do systemów kontroli nie zapobiegną błędom i nie wykryją ich w początkowej fazie.
Wpływ przyjętego na początku 2008 r. „Planu działania na rzecz umocnienia nadzoru Komisji nad działaniami strukturalnymi w ramach zarządzania dzielonego” nie może być jeszcze poddany ocenie, ponieważ błędy popełnione w poprzednich latach nadal obciążają wydatki, za które Komisja dokonuje zwrotu.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby Komisja:
o
skoncentrowała przeznaczone dla państw członkowskich wytyczne na obszarach najbardziej narażonych na błędy, tj. na kwestiach kwalifikowalności i zamówień publicznych;o
starała się zapewnić skuteczne wykrywanie i korygowanie błędów na poziomie państw członkowskich, z uwzględnieniem procedur odzyskiwania środków i informowania Komisji;o
kontynuowała oparte na ocenie ryzyka kontrole programów operacyjnych, koncentrując się na kwestiach i programach o największym prawdopodobieństwie wystąpienia błędu;o
zapewniła rygorystyczne stosowanie mechanizmów naprawczych w stosunku do programów operacyjnych, w których wykryto błędy, równocześnie zapobiegając powstawaniu podczas tego procesu nowych błędów.B ADANIA NAUKOWE , ENERGIA I TRANSPORT - 7,5 MLD EURO
Zwiększanie konkurencyjności dzięki badaniom naukowym i rozwojowi technologicznemu
Badania naukowe, energia i transport obejmują szeroki zakres działań, mających na celu wspieranie konkurencyjności i wzrostu gospodarczego. Większość wydatków przeznaczana jest na badania naukowe i rozwój technologiczny.
Finansowanie badań naukowych odbywa się w ramach wieloletnich programów ramowych (PR), obejmujących wiele systemów finansowania i wspierających rozmaite rodzaje projektów. Projekty badawcze realizowane są przez instytuty i wyższe uczelnie, a także osoby fizyczne, firmy prywatne lub organy administracji publicznej. W realizacji projektów zwykle uczestniczy kilku partnerów badawczych z różnych państw członkowskich UE i krajów stowarzyszonych. Chociaż każdy z partnerów projektu podpisuje z Komisją umowę o dotację, jeden spośród nich powoływany jest na koordynatora projektu, a jego zadaniem jest nadzorowanie spraw administracyjno-finansowych i utrzymywanie kontaktów z Komisją.
Od 2008 r. wkłady finansowe UE w niektóre duże projekty badawcze są przekazywane poprzez wspólne przedsiębiorstwa, czyli organy Wspólnoty, które zarządzają funduszami przekazywanymi przez Komisję oraz innych partnerów publicznych i prywatnych. Kwoty dotacji UE na poszczególne projekty wahają się od kilkuset euro do kilkudziesięciu milionów euro.
Kolejna główna kategoria wydatków w tej grupie polityk dotyczy programu transeuropejskich sieci (TEN) energii i transportu. Program ten wspiera duże projekty z zakresu energii i transportu, dla których dotacja wynosiła średnio 16 mln euro w przypadku projektów transportowych i 1,3 mln euro w przypadku projektów w obszarze energii. Beneficjentami są zazwyczaj organy państw członkowskich, lecz mogą nimi być również przedsiębiorstwa publiczne lub prywatne.
Wniosek: Komisja wzmocniła swoje systemy kontroli i uprościła zasady finansowania, ale nadal utrzymuje się istotny poziom błędu
Trybunał stwierdza, że w płatnościach za 2008 r. w grupie polityk „Badania naukowe, energia i transport” wystąpił istotny poziom błędu, mimo że działania naprawcze podjęte przez Komisję przyczyniły się do obniżenia poziomu błędu w porównaniu z poprzednimi latami. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli w tej grupie polityk są częściowo skuteczne.
Błędy wiążą się głównie ze zwrotem niekwalifikowalnych kosztów
Większość błędów pojawia się dlatego, że Komisja dokonuje zwrotów niekwalifikowanych kosztów zadeklarowanych przez beneficjentów. Błędy dotyczą głównie zwrotu niekwalifikowalnych kosztów osobowych i kosztów pośrednich w projektach badawczych 6. PR. Jednym z powodów występowania błędów są złożone ramy prawne, obejmujące dużą liczbę kryteriów kwalifikowalności, w tym obowiązek udowodnienia, że koszty zostały rzeczywiście poniesione, są kwalifikowalne i były niezbędne do realizacji projektu.
Przykład - koszty osobowe
W projekcie badawczo-rozwojowym dotyczącym systemów transportowych beneficjent obliczył koszty osobowe wykazane w ramach projektu na podstawie stawek godzinowych dla dwóch kategorii pracowników (główny inżynier/kierownik projektu oraz inżynier/technik), którzy brali udział w realizacji projektu. Trybunał stwierdził, że zastosowane stawki nie odzwierciedlały kosztów rzeczywiście poniesionych przez wykonawcę przy realizacji działań projektowych określonych w umowie o dotację.
Kontrolerzy Trybunału przeliczyli koszty osobowe na podstawie poniesionych kosztów wynagrodzeń zaksięgowanych przez beneficjenta. Okazało się, że beneficjent zawyżył koszty osobowe dla projektu o ponad 13 000 euro. Wymaga to także proporcjonalnego zmniejszenia kwalifikowalnych kosztów pośrednich, wykazanych w ramach projektu.
Częściowo skuteczne systemy kontroli
Do zestawienia poniesionych wydatków beneficjent musi dołączyć poświadczenie z kontroli wydane przez niezależnego kontrolera, potwierdzające, że zadeklarowane koszty spełniają wymogi kwalifikowalności. Jednakże w prawie połowie przypadków, w których Trybunał stwierdził błędy w zestawieniach poniesionych wydatków, przedstawione poświadczenia z kontroli zawierały opinie bez zastrzeżeń.
W 7. PR Komisja wprowadziła nową formę certyfikacji ex ante, mającą na celu zmniejszenie obciążenia administracyjnego dla beneficjentów oraz promowanie stosowania prawidłowej metodyki wyliczania kosztów. W 2008 r. rozwiązanie to było wciąż na wstępnym etapie realizacji. Komisja nie opracowała przed końcem roku jasnej definicji kryteriów niezbędnych do oceny metodyki wyliczania kosztów przez beneficjentów, a nowa forma certyfikacji została zatwierdzona tylko w jednym przypadku.
Drugim zasadniczym elementem stosowanego przez Komisję systemu kontroli jest program kontroli finansowych ex post (tj. po dokonaniu zwrotu kosztów) na poziomie beneficjentów. Ma on na celu wykrywanie i korygowanie błędów, którym nie zapobieżono lub których nie wykryto podczas wcześniejszych kontroli. Trybunał ustalił, że pomimo znaczącego wzrostu odsetka wydatków objętych kontrolami ex post, nadal istnieje potrzeba poprawy w zakresie koordynacji i realizacji strategii kontroli 6. PR, a także ulepszenia wsparcia i wskazówek dla beneficjentów i kontrolerów poświadczających.
Chociaż zwiększenie zasięgu kontroli ex post daje Komisji większą możliwość podejmowania działań naprawczych, to do końca 2008 r. Komisja wszczęła postępowania w sprawie odzyskania środków jedynie na niewielką kwotę i nie nałożyła żadnych sankcji.
Zalecenia
W ostatnich latach Komisja wzmocniła swoje systemy kontroli i uprościła zasady finansowania projektów badawczych. Środki te przyczyniły się do obniżenia poziomu błędu w tej grupie polityk. Aby utrzymać tę pozytywną tendencję, Komisja powinna:
o
zapewnić ścisłe stosowanie mechanizmów kontrolnych, w szczególności poprzez poprawę wiarygodności poświadczeń z kontroli oraz poprzez skuteczną realizację przyjętej strategii kontroli ex post, nakładanie w stosownych przypadkach kar i terminowe odzyskiwanie środków lub stosowanie korekt w przypadku nienależnego zwrotu zadeklarowanych kosztów;o
zgodnie z niedawnym dokumentem Komisji dotyczącym optymalizacji przepisów finansowych, dążyć do dalszego uproszczenia zasad finansowych w następnym ramowym programie badawczym (8. PR), przy jednoczesnym zachowaniu celu, jakim jest posiadanie efektywnego kosztowo systemu kontroli umożliwiającego uzyskanie wystarczającej pewności co do prawidłowości wydatków.P OMOC ZEWNĘTRZNA , ROZWÓJ , ROZSZERZENIE - 6,2 MLD EURO
Stosunki zewnętrzne, współpraca rozwojowa, pomoc humanitarna i wsparcie na rzecz rozszerzenia
Wydatki na działania zewnętrzne i rozwój, stanowiące około dwóch trzecich wydatków w tej grupie polityk, obejmują ogólną pomoc dla innych krajów i współpracę z tymi krajami, a także programy szczegółowe, dotyczące np. bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność oraz europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka. Pozostała część wydatków przeznaczana jest na rozszerzenie (27%), tj. na pomoc w zakresie przemian i tworzenia zdolności instytucjonalnych, a także na pomoc humanitarną. Większością wydatków zarządza jedna z trzech dyrekcji generalnych Komisji: DG ds.
Pomocy Humanitarnej (ECHO), Biuro Współpracy EuropeAid (działania zewnętrzne i projekty rozwojowe) lub DG ds. Rozszerzenia. Oprócz wydatków omawianych w niniejszej części, znaczne kwoty są także wydawane w ramach Europejskich Funduszy Rozwoju (zob. część „Opinia Trybunału za 2008 r. - EFR”).
Dużą częścią wydatków zarządzają delegatury Komisji w państwach, w których UE finansuje projekty.
Organizacjami wdrażającymi projekty mogą być zarówno organizacje międzynarodowe, lokalne lub międzynarodowe organizacje pozarządowe, jak i instytucje rządowe. Część pomocy rozwojowej jest udzielana w formie wsparcia budżetowego - środki włączane są wówczas do budżetu kraju partnerskiego, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków.
Wniosek: istotny poziom błędu
Trybunał stwierdza, że w transakcjach leżących u podstaw wydatków w ramach grupy polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie" występuje istotny poziom błędu w zakresie legalności i/lub prawidłowości. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli są jedynie częściowo skuteczne w zapewnianiu prawidłowości płatności.
Błędy dotyczące kwalifikowalności i nieprawidłowości w procedurach przetargowych
Trybunał stwierdził błędy kwalifikowalności, takie jak niespełnienie zasadniczych warunków dotyczących wydatków oraz deklarowanie podatku VAT i innych niekwalifikowanych podatków. W innych przypadkach brakowało dokumentacji poświadczającej płatności (np. faktur, rachunków i wyciągów bankowych), nie przestrzegano terminów, a w procedurach przetargowych pojawiały się nieprawidłowości.We wszystkich dyrekcjach generalnych systemy nadal są jedynie częściowo skuteczne z różnych powodów
EuropeAid: System kontroli, jakim dysponuje Komisja na szczeblu centralnym był w dalszym ciągu zasadniczo skuteczny. Jednakże w mechanizmach kontrolnych na szczeblu delegatur wciąż pojawiały się uchybienia. Były one głównie związane z kontrolami ex ante (nieskuteczne i niewystarczające kontrole prewencyjne, niewystarczające monitorowanie i wspieranie organizacji odpowiedzialnych za wdrażanie projektów, uchybienia w procedurach weryfikacji spełnienia warunków płatności dokonywanych w ramach wsparcia budżetowego).
DG RELEX: Odnotowano istotne niedociągnięcia w zakresie kontroli ex post oraz uchybienia w zarządzaniu finansami i nadzorze nad informacjami finansowymi dotyczącymi projektów.
DG ELARG: Stwierdzono uchybienia w jednostce audytu wewnętrznego dyrekcji oraz w jej kontrolach ex post. Ponadto wciąż występują zasadnicze uchybienia dotyczące potencjalnych nieprawidłowości w zarządzaniu funduszami Phare w Bułgarii.
DG ECHO: Jednostka audytu wewnętrznego tej dyrekcji została utworzona dopiero w 2008 r. Był to zatem rok przejściowy i w związku z tym pełnych korzyści płynących z nowej organizacji można się spodziewać od roku 2009.
Zalecenia
Trybunał zaleca:o
przedsięwzięcie środków w celu zwiększenia skuteczności stosowanego przez Komisję systemu kontroli ex ante dotyczącego płatności i zamówień (EuropeAid i DG RELEX);o
zapewnienie dalszego wsparcia organizacjom wdrażającym projekty finansowane ze środków UE i ściślejsze ich monitorowanie;o
bardziej realistyczne planowanie kontroli i kontroli ex post z uwzględnieniem środków dostępnych na ten cel tak, aby powzięte plany można było skutecznie realizować;o
ścisłe monitorowanie realizacji zaplanowanych kontroli i kontroli ex post, aby możliwe było szybkie stwierdzenie ewentualnych odchyleń i ich usunięcie;o
należyte rejestrowanie i systematyczna analiza wyników kontroli i kontroli ex post;o
zatwierdzenie i wdrożenie dopracowanej strategii kontroli ex post odnoszącej się do projektów zarządzanych centralnie (DG ELARG).E DUKACJA I OBYWATELSTWO - 1,7 MLD EURO
Fundusze na edukację, obywatelstwo, solidarność, a także na sprawiedliwość i bezpieczeństwo
Komisja zarządza większością wydatków w obszarze „Edukacja i obywatelstwo” w sposób scentralizowany lub za pośrednictwem państw członkowskich. Wsparcie UE w tej grupie polityk charakteryzuje się wielością systemów finansowania obsługujących różnorodne obszary tematyczne oraz rodzaje projektów, jak np. dotacje do działań na rzecz postawy obywatelskiej czy też dotacje na rzecz mobilności w obszarze edukacji i szkoleń. Projekty realizowane są nie tylko przez instytucje dydaktyczne, lecz także przez firmy prywatne oraz organy administracji publicznej. Beneficjentami końcowymi są osoby fizyczne, głównie obywatele UE.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach (będących w większości zaliczkami) dokonywanych w ramach grupy polityk „Edukacja i obywatelstwo” nie występuje istotny poziom błędu w zakresie legalności i prawidłowości. Jednakże przeprowadzone przez Trybunał badanie sugeruje, że istotny poziom błędu występował w płatnościach okresowych i końcowych. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli w tej grupie polityk, traktowanej jako całość, są jedynie częściowo skuteczne.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby Komisja:
o
wprowadziła bardziej szczegółowe ramy określające konkretne działania, które powinny podjąć organy krajowe;o
ściślej nadzorowała procedurę rocznego poświadczania ex post i w ramach monitoringu przeprowadzała gruntowniejsze kontrole na miejscu oraz bezpośrednią weryfikację odpowiedniego i pełnego stosowania opisanych mechanizmów kontrolnych.S PRAWY GOSPODARCZE I FINANSOWE - 0,6 MLD EURO
Wspieranie rozwoju gospodarczego i rozwoju przedsiębiorczości, a także konkurencyjności i handlu
Ta grupa polityk obejmuje różne rodzaje programów inwestycyjnych i pomocowych w obszarach
„Przedsiębiorstwa” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe”, np. wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw, instrumenty finansowe wsparcia bilansu płatniczego krajów trzecich, europejskie projekty kosmiczne czy wspieranie innowacji technologicznych. W zakres tej grupy polityk wchodzi także Fundusz Gwarancyjny dla Działań Zewnętrznych oraz Europejska Wspólnota Węgla i Stali w Likwidacji. Część wydatków związana jest z tymi samymi programami ramowymi w dziedzinie badań i rozwoju technologicznego (PR), które obejmuje grupa polityk „Badania naukowe, energia i transport”.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach w tej grupie polityk nie występuje istotny poziom błędu, z wyjątkiem płatności dokonywanych w odniesieniu do Szóstego programu ramowego badań i rozwoju technologicznego (6. PR). Trybunał zbadał trzy systemy nadzoru i kontroli w grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe”. Dwa z tych systemów zostały uznane za skuteczne, natomiast jeden za jedynie częściowo skuteczny1 w zapewnianiu legalności i prawidłowości płatności.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby Komisja zintensyfikowała swoje działania w celu zmniejszenia liczby błędów wynikających z deklarowania niekwalifikowalnych kosztów w przedstawianych przez beneficjentów zestawieniach poniesionych wydatków.
1 Związane jest to przede wszystkim z systemami nadzoru i kontroli Szóstego programu ramowego badań i rozwoju technologicznego.
W YDATKI ADMINISTRACYJNE I INNE - 8,5 MLD EURO
Wydatki na administrację Unii Europejskiej
W zakres wydatków administracyjnych wchodzą głównie wydatki na zasoby ludzkie (na wypłatę wynagrodzeń, świadczeń dodatkowych, emerytur i rent), wydatki na budynki (wynajem), wyposażenie, energię, komunikację oraz technologię informacyjną, jak również zakupy i wydatki różne Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego, Komitetu Regionów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i Europejskiego Inspektora Ochrony Danych, a także samego Trybunału Obrachunkowego.
Wniosek
Trybunał stwierdził, że w transakcjach w tym obszarze nie występuje istotny poziom błędu, a stosowane systemy nadzoru i kontroli spełniają wymogi rozporządzenia finansowego.
Zalecenia
Trybunał nie wydał żadnych zaleceń.
NADZÓR I KONTROLA
1Zmiany w 2008 r.
Trybunał zbadał postępy, jakie Komisja poczyniła w 2008 r. w usuwaniu uchybień w jej systemach nadzoru i kontroli, które to systemy mają zapewnić prawidłowość transakcji finansowanych z budżetu UE.
W 2008 r. Trybunał odnotował dalszy postęp w systemach nadzoru i kontroli Komisji, w szczególności w zakresie wpływu stosownych zastrzeżeń na poziom pewności wykazywany w oświadczeniach dyrektorów generalnych.
Trybunał stwierdził utrzymujące się uchybienia dotyczące zakresu i skali zastrzeżeń w niektórych rocznych sprawozdaniach z działalności i oświadczeniach. Inne uchybienia wykryto w ocenie i funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli.
Komisja poczyniła postęp w zarządzaniu rocznymi podsumowaniami2, polegający na tym, że są one źródłem dodatkowej pewności i dzięki nim oświadczenia dyrektorów generalnych uzyskują wartość dodaną. Jednakże nie wszystkie państwa członkowskie w pełni przestrzegały wymogów rozporządzenia finansowego.
Ponadto Trybunał ustalił, że Komisja jest w stanie wykazać, że niemal całkowicie wdrożyła zmienione standardy kontroli wewnętrznej, które miały zastosowanie od 1 stycznia 2008 r.
Komisja zrealizowała szereg poddziałań (określonych przez Trybunał w jego sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2007), ujętych w jej planie działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej. Komisja nie mogła jednak wykazać, czy plan działania miał wymierny wpływ na systemy nadzoru i kontroli, a ostatecznie na prawidłowość transakcji.
Wreszcie, Trybunał odnotował, że Komisja nie jest w stanie udowodnić, że podjęte przez nią działania zmierzające do poprawy systemów nadzoru i kontroli były skuteczne w ograniczaniu ryzyka błędu.
1 Krótki opis systemów nadzoru i kontroli (kontroli wewnętrznej) znajduje się na s. 12.
2 Roczne podsumowania są sporządzane przez państwa członkowskie i zawierają informacje dotyczące kontroli zarządzania budżetem w poszczególnych państwach. W sprawozdaniu rocznym za 2007 r. Trybunał stwierdził, że roczne podsumowania nie stanowiły podstawy wiarygodnej oceny funkcjonowania i skuteczności systemów nadzoru i kontroli oraz zalecił, aby Komisja podjęła działania w celu poprawy dostarczanych informacji.
!["Burleski Macka Senneta a teatr Eugène Ionesco", Ewa Andruszko, "Przegląd Humanistyczny" nr 5 (1979) : [recenzja]](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)