Rol van de overheid op de bouwmarkt in de jaren negentig: Achtergrondstudie voor de Bouwnota 1991

ROL VAN DE OVERHEID OP DE

BOUWMARKT IN DE JAREN NEGENTIG

191

V7

Achtergrondstudie voor de Bouwnota 1991

prof. dr ir H. Priemus

dr ir AJ.M. van Miltenburg

.

ROL VAN DE OVERHEID OP DE BOUWMARKT

IN DE JAREN NEGENTIG

achtergrondstudie voor de Bouwnota 1991

Bibliotheek TU

OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft

ROL VAN DE OVERHEID OP DE BOUWMARKT

IN DE JAREN NEGENTIG

achtergrond studie voor de Bouwnota 1991

prof dr ir H. Priem us dr ir AJM. van Miltenburg

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft telefoon: 015-783254

Deze studie is tot stand gekomen in overleg met het Management Team van de Directie Coördinatie Bouwbeleid, voorgezeten door ir C.J. Vriesman. Speciale dank zijn de auteurs verschuldigd aan drs AA van Oosterhout en drs ir J.G. Verlaan, die het onderzoek namens DCB hebben begeleid.

Omslag: Ad van Miltenburg

CJP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Priemus, H.

Rol van de overheid op de bouwmarkt in de jaren negentig; achtergrondstudie voor de Bouwnota 1991 / H. Priemus, AJ.M. van Miltenburg. - Delft: OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde; Delft: Delftse Universitaire Pers (distr.) -

m.

Met lit. opg. ISBN 90-6275-688-3 NUGI655

Trefw.: bouwnijverheid : overheidsbeleid / bouweconomie. Copyright 1991 by H. Priemus and AJ.M. van Miltenburg

INHOUDSOPGA VE

1 KADERSTELLING . .. . . 1

1.1 Inleiding . . . .. 1

1.2 De Regeringsverklaring van het Kabinet Lubbers-Kok ... 2

1.3 Sterkte-zwakte-analyse Nederlandse ekonomie . . . 3

1.4 Vier grote nota's als kader voor de bouwopgave in de jaren negentig ... . . . ... . . 5

2 DOELEN EN INSTRUMENTEN VAN HET BOUWBELEID ... 9

2.1 Opvattingen van het Bouwberaad over het bouwbeleid ... 9

2.2 Doelen en uitgangspunten van het bouwbeleid . . . 10

2.3 Rollen en instrumenten van de Rijksoverheid op de bouwmarkt( en) .... . . ... ... ... 15

3 STRUKTUREEL BOUWBELEID: INTERNATIONALISATIE VAN DE BOUW. : . . . . .. . . .. . . .. . . 19

3.1 Inleiding ... ... . . . 19

3.2 Regelgevingsaspekten van Europa '92 .. .... ... ... 19

3.3 Dynamiek van de Europese bouwmarkt ... .. . . 21

4 STRUKTUREEL BOUWBELEID: MILIEUBEWUST BOUWEN . . . 23

4.1 Inleiding .... ... . . . ... ... .. ... 23

4.2 Nationaal Milieubeleidsplan .. . . ... 27

4.3 Doelgroepenbeleid: doelgroep bouw ... .... .. . . 28

4.4 NMP+ en DUBO . . . ... . . . 29

5 STRUKTUREEL BOUWBELEID: WERKGELEGENHEIDS· BEVORDERING . . . . .. . . 33

5.1 De arbeidsmarktsituatie in de bouwnijverheid .... ... ... 33

5.2 Arbeidsongeschiktheid en arbeidsomstandigheden .. . . 37

6 KONJUNKTUREEL BOUWBELEID: DE MARGEBENADERING .... 43

6.1 Diskontinuïteit: een algemeen verschijnsel ... .. . . 43

6.2 Wat kan het bouwbedrijf zelf doen? . . . 47

7 SAMENVATIING EN KONKLUSIES . . . 59

1

KADERSTELLING

1.1 Inleiding

In de Memorie van Toelichting bij de VROM-begroting van 1991 (Tweede Kamer 1990-1991, 21.800 XI, nr. 2) wordt gekonkludeerd dat bij de bezinning over de rol van de overheid op de bouwmarkt niet alleen ekonomische maar ook de overige aspekten van het bouwbeleid in de beschouwing moeten worden betrokkep.. De toegezegde nota over de rol van de overheid op de bouwmarkt zal worden ingepast in een nieuwe nota over het bouwbeleid, waarin de visie van het kabinet op het beleid ten aanzien van de bouwnijverheid, mede in het licht van nationale en internationale ontwikkelingen, zal worden geaktualiseerd. Over deze nieuwe nota. inzake het bouwbeleid meldde minister Alders tijdens de opening van de Internationale Bouwbeurs in Utrecht (Alders, 1991): "Bepaalde delen van de bouwnijverheid moeten rekening houden met een andere - vaak afnemende - overheidsbemoeienis. Sommige bouwsectoren zullen in toenemende mate markt-afhankelijk worden en hebben steeds minder van de overheid te verwachten. In andere delen van de bouwmarkt zal echter juist sprake zijn van een toenemende overheidsverantwoordelijkheid". Een afnemende overheidsbe-moeienis is ten aanzien van de woningbouw aangekondigd in de Nota Volkshuis-vesting in de Jaren Negentig. Een meer geprofileerde verantwoordelijkheid van de overheid manifesteert zich op de milieumarkt en de mobiliteitsproblematiek, waarbij rekening moet worden gehouden met de ruimtelijke ordening en met internationale aspekten.

Het onderhavige rapport, tot stand gekomen in een samenwerkingsverband tussen de Technische Universiteit Delft en de Erasmus Universiteit Rotterdam, beoogt een van de basisdokumenten te leveren voor de in 1991 te verschijnen Bouwnota.

In hoofdstuk 1 wordt het kader voor het bouwbeleid in de jaren negentig geschetst. Allereerst is dat de Regeringsverklaring van het Kabinet Lubbers-Kok (par. 1.2). Vervolgens (par. 1.3) wordt de EZ-nota 'Economie met open grenzen' als kader geïntroduceerd: hierin wordt een sterkte-zwakte-analyse van de Nederlandse ekonomie gepresenteerd. In paragraaf 1.4 wordt aandacht besteed aan de "vier grote nota's" als kader voor de bouwopgave in de jaren negentig.

De geschetste kaders leveren een indikatie op voor de te verwachten strukturele verschuivingen in de bouwproduktie in de jaren negentig.

Hoofdstuk 2 formuleert de doelen en instrumenten van het bouwbeleid. Para-graaf 2.1. verwoordt de opvattingen van het Bouwberaad over het te voeren bouwbeleid. Paragraaf 2.2 belicht de doelen en uitgangspunten van het bouwbe-leid. In deze doelen komen de drie belangrijkste trefwoorden uit de Regerings-verklaring terug:

internationalisatie; milieuzorg;

werkgelegenheidsbevordering.

Elk van deze drie thema's wordt in de volgende hoofdstukken uitgewerkt. In paragraaf 2.3 specificeren wij rollen en instrumentéit van de Rijksoverheid op de bouwmarkt( en).

Het strukturele bouwbeleid wordt belicht in de hoofdstukken 3, 4 en 5.

Hoofdstuk 3 gaat in op de internationalisatie van de bouw, die door het wegvallen van de Europese binnengrenzen in 1992 een belangrijke impuls krijgt. Na een inleidende paragraaf besteedt paragraaf 3.2 aandacht aan de regelge-vingsaspekten van Europa 92 en aan de rol van het EG-beraad voor de bouw. Paragraaf 3.3 plaatst kanttekeningen bij de te verwachten dynamiek op de Europese bouwmarkt.

Hoofdstuk 4 stelt de intensieve relatie tussen de bouwnijverheid en het milieu aan de orde. Wij staan stil bij het NMP en het NMP +, bij het doelgroepenbe-leid en bij het projekt Duurzaam Bouwen.

Hoofdstuk 5 staat in het kader van de werkgelegenheidsbevordering. Paragraaf 5.1 schetst de werkloosheidsproblemen die de bouw in de jaren tachtig hebben geteisterd. In paragraaf 5.2 wordt een overzicht gegeven van de groeiende WAO-instroom vanuit de bouw, in relatie tot de arbeidsomstandigheden in de bouw.

Het konjunkturele bouwbeleid is gericht op het bevorderen van kontinuïteit op de bouwmarkt. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 6. Paragraaf 6.1 schetst de problematiek van diskontinuïteit in de bouw. Paragraaf 6.2 gaat in op de vraag wat het bouwbedrijfsleven zelf kan doen om de kontinuïteit te bevorderen, c.q. de negatieve effekten van diskontinuïteit te beperken. Paragraaf 6.3 tenslotte formuleert de rol van de Rijksoverheid terzake, aangeduid als de "marge-benadering". In hoofdstuk 7 ronden wij af met een samenvatting en het trekken van konklusies.

1.2 De Regeringsverklaring van bet Kabinet Lubbers-Kok

In de Regeringsverklaring van het Kabinet Lubbers-Kok d.d. 27-11-1989 wordt de nadruk gelegd op een beleid, gericht op "het verstevigen van rechtvaardige en duurzaam evenwichtige verhoudingen in Nederland en daarbuiten". Gekonsta-teerd wordt dat het herstelbeleid een eind is gevorderd. "Er is thans opnieuw een basis voor beleidsafwegingen t.b.v. kwalitatieve verbeteringen van die

sectoren die thans versterking behoeven". Daaruit blijkt tevens de nieuwe opdracht die het kabinet zich stelt: "aanpassing van onze wijze van produceren en consumeren aan de eisen van milieubeheer, en een zodanige kwalitatieve vernieuwing van de sociale, culturele en fysieke infrastructuur, dat deze duur-zaam gerealiseerd kan worden mede op basis van een voortgezette versterking van het financiële en economische draagvlak".

In de Regeringsverklaring wordt gesproken over de "drie grote uitdagingen van de jaren negentig":

Europese integratie; zorg voor het milieu; werkloosheidsbestrijding.

In het kader van de Europese integratie zal een sterkte-zwakte analyse van de Nederlandse ekonomie worden uitgevoerd, aldus de Regeringsverklaring.

Voor het bouwbeleid houdt het voorgaande in dat de volgende aspekten zullen worden benadrukt:

het versterken van de internationale konkurrentiepositie van de Nederlandse bouwnijverheid en het bevorderen van een snelle, adekwate voorbereiding van het Nederlandse bouwbedrijfsleven op Europa 1992;

het tegengaan van negatieve milieu-effekten van het bouwen, en het vergro-ten van de bijdrage die de bouwnijverheid kan leveren aan de oplossing van milieuproblemen;

de bijdrage van de bouw aan de omvang en de kwaliteit van de werkgelegen-heid en het voorkomen (b.v. door een beleid ter bevordering van de kontinu-iteit in het bouwvolume) van werkloosheidsgolven in de bouw.

Het streven naar sociale vernieuwing door het kabinet-Lubbers houdt voor het bouwbeleid onder meer in dat aandacht wordt geschonken aan de arbeidsom-standigheden in de bouwen aan middelen om de WAO-vraag terug te dringen. Hoewel sommigen de Tussenbalans van februari 1991 zien als een bijgestelde Regeringsverklaring, moet worden gekonstateerd dat dit dokument in de hierboven geschetste hoofdlijnen geen verandering heeft gebracht.

1.3 Sterkte-zwakte-analyse van de Nederlandse ekonomie

De sterkte-zwakte-analyse van de Nederlandse ekonomie die in het Regeerak-koord is aangekondigd, is op 5 september 1990 door minister J.E. Andriessen gepresenteerd onder de titel "Economie .met open grenzen". In het voorwoord bij dit rapport schrijft de Minister van Economische Zaken (p. 5):

"Als ideaal zie ik een overheid die zich opstelt als een partner en die het bedrijfsleven serieus neemt en vertrouwen schenkt. Dit betekent dat moet worden gewaakt tegen een groeiende stapel regels en dat, als regelgeving onontkoombaar is, de uitvoerbaarheid ervan voorop moet staan. Een voorbeeld daarvan is het nadrukkelijk betrekken van het bedrijfsleven (en de burger) bij de vormgeving van het milieubeleid". Wat hier voor het bedrijfsleven in het

algemeen geldt, is ook van toepassing op de relatie tussen overheid en bouwbe-drijfsleven.

Volgens de nota 'Economie met open grenzen' zijn de volgende aspekten te beschouwen als de meest in het oog springende sterke punten (p. 7) van het Nederlandse bedrijfsleven, en dus ook van het Nederlandse bouwbedrijfsleven:

de geografische lokatie; de politieke stabiliteit;

het streven naar maatschappelijke consensus; een kwalitatief redelijk goed openbaar bestuur; goede kollektieve voorzieningen;

internationale gerichtheid; een behoorlijk onderwijssysteem; relatief goede fysieke infrastruktuur.

Het laatstgenoemde pluspunt dient o.i. overigens wel· te worden gerelativeerd. Door de toenemende kongestie in vooral het westen van het land is de fysieke infrastruktuur toe aan een grondige herstrukturering.

Minpunten zijn:

vrijwel ontbreken van natuurlijke hulpbronnen (uitzondering: aardgas); relatief hoge belasting van het milieu;

niet al te sterke industriële traditie; te beperkte "ekonomische dynamiek".

Het bouwbedrijfsleven heeft stuk voor stuk met elk van de genoemde plus- en minpunten te maken.

Pluspunten:

de inbedding van ruimtelijke investeringen in demokratische besluitvormings-processen lijkt vanuit de bouw gezien soms wel eens 'lastig', maar moet toch worden beschouwd als een belangrijke verworvenheid;

de bouwnijverheid dient zelf een belangrijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling, en het beheer van de materiële infrastruktuur en een deel van de kollektieve voorzieningen;

de bouwnijverheid kan profiteren van onze internationale konkurrentiekracht en de kwaliteit van onze opleidingen.

Minpunten:

- vele grondstoffen voor de bouw zijn niet of in onvoldoende mate in Neder-land voorradig; des te belangrijker is juist in ons Neder-land de na te streven vergroting van het hergebruik van bouwmaterialen;

- juist de Nederlandse bouwnijverheid zal rekening moeten houden met milieu-overwegingen;

- er is sprake van een relatief geringe industrialisatie van het bouwproces en een te beperkte innovatie in de bouw.

1.4 Vier grote nota's als kader voor de bouwopgave in de jaren negentig De bouwopgave in Nederland voor de jaren negentig wordt op een zeer bijzondere wijze gemarkeerd in een viertal recente Rijksnota's:

de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1988), gevolgd door de Vierde Nota Extra (1990), waarin de opvattingen van het kabinet omtrent de ruimtelijke inrichting van ons land zijn geformuleerd en gevisualiseerd; de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig (1989), waarin het ordenings-en sturingskader voor het volkshuisvestingsbeleid in de jarordenings-en negordenings-entig is gedefinieerd. Trefwoorden daarbij zijn decentralisatie en verzelfstandiging, en een sterkere marktoriëntatie dan voorheen;

het Nationaal Milieubeleidsplan (1989) en het Nationaal Milieubeleidsplan Plus (1990) waarin het milieubeleid wordt aangegeven, inklusief het appèl aan doelgroepen, zoals het bouwbedrijfsleven. Drie beleidsvelden staan in het NMP centraal: integraal ketenbeheer, kwaliteitsbevordering en energie-extensivering;

het Tweede Struktuurschema Verkeer en Vervoer deel d. Regeringsbeslissing (1990), waarin de grondslag is gelegd voor een investeringsgolf op het terrein van de railinfrastruktuur en overige voorzieningen voor het openbaar vervoer. De kombinatie van milieubeleid en ruimtelijke ordening leidt tot een strikt lokatiebeleid, vooral gericht op de beteugeling van partikulier autogebruik in de ochtend- en avondspits. De Nota Volkshuisvesting gaat ervan uit dat de fmanCÎe-ring van woningbouw en woningverbetefmanCÎe-ring door de kapitaalmarkt wordt verzorgd. De Rijksoverheid zal, als de omstandigheden dat mogelijk maken, de subsidieverplichtingen op het terrein van de volkshuisvesting geleidelijk reduce-ren. Dit proces is door de Tussenbalans belangrijk bespoedigd. Verwacht wordt dat de initiatiefnemers in de sociale sektor en de marktsektor voor een kwalita-tief hoogwaardig, gevarieerd aanbod van nieuwe woningen zullen zorgen, en dat de betekenis van het voorraadbeheer relatief zal toenemen.

De overheid zal investeringsmiddelen vrijmaken om de meest urgente milieu-voorzieningen tot stand te brengen en de milieu-voorzieningen voor het openbaar vervoer op peil te brengen. Bovendien vindt er via het Overlegorgaan Ruimtelij-ke Investeringen een afstemmend overleg plaats tussen institutionele beleggers, ontwikkelingsmaatschappijen en overheidsfunktionarissen om een verantwoorde investeringsstroom van institutionele beleggers in onroerend goed, inklusief materiële infrastruktuur tot stand te brengen.

De beleidslijnen, verwoord in de bovengenoemde vier grote nota's, vormen voor het Nederlandse bouwbedrijfsleven een grote uitdaging. Zij konfronteren het bouwbedrijfsleven met een aantal strukturele verschuivingen:

- van uitbreiding naar herinrichting;

- van alleen nieuwbouw naar een kombinatie van nieuwbouw en voorraadbe-heer;

- van investeringen in autowegen naar investeringen in voorzieningen voor het openbaar vervoer;

- van het produceren van bouwafval naar het voorkàmen, resp. recyclen van bouwafval;

- van het verbruik van primaire grondstoffen naar een toenemend verbruik van sekundaire grondstoffen.

Volgens KDjConsultants is er per 1-1-1990 in totaal 506.182.000 m2

utiliteits-bouw (excl. woningen), met een vervangingswaarde van bijna f.442 miljard gulden. De GWW-sektor bestaat uit o.m. 128.987 km wegen, 3.572 km rails, 4.385 km vaarwegen en 11.876 ha aan havens. Voorts is er naar schatting 52.000 km riolering, en 285.600 km telekommunikatievoorzieningen in ons land. De totale vervangingswaarde van de GWW-sektor wordt door KDjConsultants geschat op bijna 698 miljard gulden. Het loont de moeite om de validiteit van deze gegevens (KDjConsultants, 1990, p. 21-22) te verifiëren. In elk geval is duidelijk dat alleen al het onderhoud en beheer van deze nog steeds groeiende vastgoed-voorraad een belangrijke taak is. Daarnaast is er de uitbreidings- en vervangingsbehoefte, die voor een groot deel is gedefinieerd in een aantal beleidsdokumenten c.q. grote projekten. KDjConsultants noemen (1990, p. 23): - Bereikbaarheidsplan voor de Randstad.

- Derde Nota Waterhuishouding. - Europese snelle treinverbinding. - Glasvezelnet PTf.

- Regeerakkoord.

- Infrastrukturele voorzieningen uit de 'nota Schiphol'. - Meerjarenplan Woningbouw 1990-1994.

- Nationaal Milieubeleidsplan.

- Nota Volkshuisvesting in de jaren 90. Plan NS 'Rail 21'.

- Structuurnota Landbouw.

- Structuurschema Verkeer en Vervoer deel a.

Hieraan zouden de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening en de Vierde, Nota Extra, alsmede het NMP+ en deel d van het Tweede Struktuurschema Verkeer en Vervoer moeten worden toegevoegd. Een probleem is dat al heel gauw dubbeltellingen ontstaan (Rail '21 maakt deel uit van SVV 2d, etc.), en dat de looptijden van de diverse nota's en projekten zeer verschillend is.

KDjConsultants (1990, p. 100) gaan uit van een totale bouwproduktie in de jaren negentig van bijna 60 miljard guldens per jaar (in guldens van 1985). De volgende specifikatie wordt gegeven (KDjConsultants, 1990, p. 79):

Tabel 1 Bouwproduktie per sektor bij het midden-scenario, bij een positieve ontwikkeling van de produktiviteit, 1990-2000 (excl. B1W. prijspeil 1985), x miljard gulden 1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 woningbouw 19,9 21,4 20,4 19,5 19,0 U-bouw budgetsektor 3,8 3,8 4,1 4,1 4,1 U-bouw marktsektor 15,1 17,2 17,6 17,8 18,2 GWW 11,9 13,3 15,9 16,2 16,5 Totaal 50,6 55,7 58,0 57,6 57,8 Bron: KD/Consultants 1990

Het is zeer moeilijk, en al gauw zeer subjektief, om een prognose van de bouwaktiviteiten voor een periode van tien jaar op te stellen. In de Nota Bouwprognoses 1990-1995 (oktober 1990) presenteert het Ministerie van VROM een prognose voor vijf jaar.

Wel is duidelijk dat er in de jaren negentig een aantal strukturele verschuivingen ten opzichte van de jaren tachtig zullen optreden in de bouwopgave:

meer voorraadingrepen; meer milieu-investeringen;

meer investeringen in het openbaar vervoer, m.n. railinfrastruktuur; minder uitbreiding van de woningvoorraad.

2

DOELEN EN INSTRUMENTEN VAN HET

BOUW-BELEID

2.1 Opvattingen van het Bouwberaad over het bouwbeleid

Het Ministerie van VROM voert twee maal per jaar over het door marktpartij-en marktpartij-en overheid te voermarktpartij-en bouwbeleid overleg met het zgn. Bouwberaad, emarktpartij-en overlegorgaan waaraan wordt deelgenomen door het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (A VBB), de Bouw- en Houtbond FNV en de Hout- en Bouwbond CNV. In het rapport 'Bouwstenen voor bouwbeleid' (Bouwberaad, 1990) wordt de gemeenschappelijke opvatting van partijen verwoord inzake het bouwbeleid dat de overheid de komende jaren zou moeten voeren.

Het Bouwberaad wijst op de noodzaak van het kwalitatief op peil brengen en houden van de woningvoorraad, van een betere infrastruktuur en van een intensivering van milieu-investeringen. Deze opgave zal in de jaren negentig voortvarend moeten worden aangepakt. Ook wordt gewezen op veranderende bekwaamheden die op de arbeidsmarkt worden gevraagd, alsmede op de te verwachten technologische ontwikkelingen.

Het Bouwberaad maakt onderscheid tussen konjunkturele en strukturele aspekten. De kern van het te voeren bouwbeleid dient te zijn, aldus het Bouw-beraad, dat de bouwproduktie struktureel tegemoet komt aan de desbetreffende behoeften. Hierbij ziet het Bouwberaad een bijzondere taak weggelegd voor de centrale overheid. De Rijksoverheid zou een lange-termijn-visie moeten ontwik-kelen over de wijze waarop knelpunten zullen worden aangepakt. Op basis van een integrale beleidsaanpak zou een lange-termijn-investeringsscenario (inklusief financieringsopzet) moeten worden ontwikkeld. In dit verband is de vorming van het Overlegorgaan Ruimtelijke Investeringen van belang, waarin overheid en partikuliere beleggers tot een dergelijk investeringsscenario trachten te komen. Afgeleid van het lange-termijnbeleid wenst het Bouwberaad dat de overheid voor de bouwproduktie in de overheidssfeer taakstellende bouwprogramma's voor de middellange termijn formuleert. De jaarlijkse Bouwprognoses (met een looptijd van 5 jaar) hebben een indikatieve en geen taakstellende betekenis. Dat zou het Bouwberaad graag anders zien.

Het Bouwberaad wijst op het gevaar dat gezien bezuinigingstaakstellingen overheidsinvesteringen van de relevante begrotingen worden weggedrukt.

De ten uitvoerlegging van de eerdergenoemde investeringsstrategie mag niet worden doorkruist door nieuwe tendenzen tot verdringing van de investeringsuit-gaven binnen de kollektieve uitinvesteringsuit-gaven. Deze stelling van het Bouwberaad verdient ondersteuning.

Naast het streven naar een struktureel voldoende niveau van de door de overheid te genereren bouwproduktie dient het beleid, aldus het Bouwberaad, te worden gericht op het bevorderen van de gelijkmatige ontwikkeling van de bouwproduktie. Hierover meldt het Bouwberaad (1989, p. 9): "Het is voor de bedrijfstak bouwnijverheid bijzonder belangrijk dat grote schommelingen in het aktiviteitenniveau worden voorkomen. Méér continuïteit betekent minder onderbezetting en voorkomt de afbraak van de produktie- en arbeidscapaciteit en vakmanschap. Méér continuïteit beperkt de plotselinge in- en uitstroom van arbeid naar en van de bouwnijverheid en maakt een betere afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt mogelijk. De grotere zekerheid die gepaarä gaat met méér continuïteit is gunstig voor het investeren in technologische vernieuwingen". Het bevorderen van kontinuïteit in de bouwproduktie wordt gezien als een van de belangrijke opgaven voor het bouwbeleid. Mede met het oog hierop dient de koördinerend minister voor de bouwnijverheid over adekwa-te bevoegdheden adekwa-te beschikken.

In het rapport 'Bouwstenen voor bouwbeleid' worden bouwbehoeften gespecifi-ceerd op het terrein van de infrastruktuur, het milieubeleid, de volkshuisvesting en de utiliteitsbouw in de budgetsektor. Voorts wordt gewezen op een adekwate Vestigingswetgeving, waarin eisen van vakbekwaamheid worden gesteld, en waardoor beunhazerij en zwart werken kunnen worden bestreden. Tenslotte benadrukt het Bouwberaad de betekenis van een bouwarbeidsmarktbeleid, mede gericht op scholing en verbetering van de arbeidsomstandigheden.

2.2 Doelen en uitgangspunten van het bouwbeleid

In de Voortgangsnota Gecoördineerd Bouwbeleid van 6 maart 1987 (Tweede Kamer 1986-1987, 19.898 rus. 1-2) van minister E.H.T.M. Nijpels worden de volgende doelstellingen, uitgangspunten en aandachtsgebieden van het bouwbe-leid geformuleerd (p. 13):

"Het regeringsbeleid (richt) zich op het bevorderen van een goed verlopend bouwproces in de meest ruime zin, ten behoeve van het totstandkomen van hoogwaardige bouwproduktie waaraan maatschappelijk erkende behoefte bestaat. Daarmee wordt ondermeer beoogd tevens de nadruk te leggen op de verhoging van de kwaliteit van het (bouw-)eindprodukt. Bij het realiseren van deze doelstelling dient het marktproces als vertrekpunt. Waar de resultaten van dat marktproces te kort schieten vanuit een oogpunt van doelmatigheid, effecti-viteit en/of rechtvaardigheid ontstaat een motief voor overheidsbemoeienis". Een hoogwaardige gebouwde omgeving wordt in verband gebracht met het streven naar ekonomische groei, het verbeteren van de Nederlandse ekonomie en met de versterking van de positie van ons land op de internationale markt.

Voor een hoogwaardige gebouwde omgeving is, aldus de Voortgangsnota, ook een hoogwaardige bedrijfstak bouwnijverheid noodzakelijk die in staat is goed in te spelen op veranderende marktomstandigheden en die tevens tracht het bouwproces (en het daaraan gekoppelde bedrijfsproces) voortdurend te verbete-ren, opdat ook de verhouding tussen de kosten en de kwaliteit van het bouwpro-dukt voortdurend verbetert.

Samenhangende vraagstukken vergen een samenhangende aanpak in overleg met alle betrokkenen. Het aangeven en inzichtelijk maken van die samenhang, het bijeenbrengen van betrokken partijen rekent de Voortgangsnota tot de primaire taak van de coördinerend bouwminister.

Drie aandachtsvelden werden geselekteerd, die bij de verdere uitwerking van het beleid in 1987 prioriteit kregen (p. 13-14):

a. De veranderende markt

"De veranderende markt en de noodzaak van technologische vernieuwing vragen om kennis van die markt en een daarop inspelende flexibele opstelling van de bedrijfstak; de veranderende markt zelf moet ook beter worden onderzocht op nieuwe mogelijkheden voor de bouw (marketing); het arbeidsmarktbeleid moet op de marktveranderingen worden afgestemd".

b. Versterking konkurrentiepositie door verbetering bouwproces

"De verbetering van het bouwproces met name door technologische vernieuwing, lijkt toe aan een gecoördineerde impuls, teneinde de concurrentiepositie van de bedrijfstak op de binnenlandse en de buitenlandse markt te versterken; mede in het licht van de veranderende markt is daarbij ook verhoogde aandacht noodza-kelijk voor integrale kwaliteitszorg, voor een goede programmering van onder-zoek en voor een optimale kennisoverdracht op alle niveaus".

c. Kwaliteit van de arbeid

"De kwaliteit van de arbeid in de bouw verdient bijzondere aandacht, in het belang van werknemers, maar zeker ook van werkgevers; scholing en vakoplei-ding in de bouw zijn ook in dit verband belangrijk".

Het totstandbrengen van een hoogwaardige bouwproduktie is dus het direkte doel van het bouwbeleid. Deze bouwproduktie dient een maatschappelijk erkende behoefte te bevredigen. Deze maatschappelijk erkende behoefte uit zich enerzijds in een (effektieve) vraag van partikulieren (vooral in de B&U-sektor), anderzijds in een rechtstreekse vraag van de publieke sektor (vooral in de GWW-sektor) en niet zelden in een door subsidies enjof fiskale facilitering door de overheid ondersteunde vraag van partikulieren (b.v. in de woningbouw). In de Voortgangsnota Gecoördineerd Bouwbeleid werd de oriëntatie van de bouwnijverheid op de markt en op het overheidsbeleid duidelijk gemaakt, waarbij een zeker primaat aan de markt werd toegekend. Een belangrijke konstatering is evenwel dat de overheid zelf een dominante marktpartij is, in de

B&U-sektor (vraag naar overheidsgebouwen, ondersteuning van de vraag naar woningen) en vooral in de GWW-sektor (vraag naar materiële infrastruktuur). De partikuliere sektor en de overheidssektor zijn sterk met elkaar verstrengeld. Men denke slechts aan de verwevenheid van de bouwbehoefte in de B&U-sektor en de behoefte aan GWW-B&U-sektor: veelal is er sprake van een sterke komplementariteit. Deze komplementariteit geldt sterk voor uitbreidingsinveste-ringen, en zal naar verwachting ook gelden bij herstruktureringsopgaven. Als het aandeel van onderhouds-, herstel- en verbouwaktiviteiten toeneemt, zou deze komplementariteit kunnen verzwakken.

Wanneer we spreken over 'markt' of 'bouwmarkt', suggereert dat één markt waarop vragers en aanbieders een herkenbaar assortiment goederen en diensten vragen en aanbieden. De werkelijkheid is veel pluriformer: er is sprake van een reeks markten, met verschillende vragende en aanbiedende partijen. Figuur 1 geeft de totale bouwnijverheid weer, afgebeeld als een bedrijfskolom. De volgende markten kunnen in deze bedrijfskolom worden onderscheiden:

1. Bouwarbeidsmarkt. 2. Bouwmaterieelmarkt. 3. Bouwmateriaalmarkt. 4. Bouwgrond-/bouwlokatiemarkt. 5. Kapitaalmarkt. 6. Bouwontwerpmarkt. 7. Bouwmarkt. 8. Vastgoedmarkt. 9. Onderhouds- en beheermarkt.

Figuur 1 Bouwnijverheid, weergegeven als een bedrijfskolom

arbeidsmarkt kapitaal. markt

1

2

3

4

9

De situatie op de onderhouds- en beheermarkt kan voorts aanleiding geven tot het nemen van beslissingen inzake groot onderhoud, renovatie, rekonstruktie en sloop. Men spreekt in dit verband van de sekundaire bouwmarkt.

De bouwmarkt heeft bovendien betrekking op een aantal sektoren, zoals figuur 2 toont.

Figuur 2. Bouwmarktsektoren

woningen utiliteitsbouw grond, wegen en wateren nieuwbouw

herstel en verbouw onderhoud

totale bouw B&U GWW

Gezien de toenemende omvang en de stijgende ouderdom van de voorraad gebouwen en andere bouwwerken, en de dalende nieuwbouwbehoefte is er een strukturele trend van nieuwbouw naar herstel, verbouwen onderhoud.

De overheid dient elk van de genoemde markten vanuit de volgende beleids-doelstellingen te beïnvloeden:

Doel 1. Het totstandbrengen en instandhouden van een hoogwaardige gebouw-de omgeving, die tegemoetkomt aan maatschappelijk erkengebouw-de behoef-ten tegen een redelijke prijs.

Doel 2. Het beperken van bouwafval; het scheiden van bouwafval en het bevorderen van hergebruik van bouwafval.

Doel 3. Het versterken van de internationale konkurrentiepositie van de Nederlandse bouwnijverheid.

Doel 4. Het verbeteren van de marktwerking in nationaal en internationaal verband, en het vermijden van diskontinuïteiten, die te voren gestelde grenzen overschrijden.

Doel 5. Het beperken van het gebruik van primaire, eindige, niet-vernieuwba-re grondstoffen (tropisch hardhout, klei, grind, etc.), het vermijden van de toepassing van schadelijke stoffen (CKF's, asbest, etc.).

Figuur 3

input: arbeid

input: gronds 5

Beleidsdoelstellingen van de overheid in relatie tot de bouwnij-verheid

~ 3 versterken int ernationale konkurrentiepositie

6 It 1

output: gebouwde omgeving

--

•

----

-

o

=

De doelen m.b.t. het bouwbeleid hebben betrekking op: - de output van de bouwnijverheid (doelen 1 en 2);

- de omgeving waarin de bouwnijverheid funktioneert (doelen 3 en 4); - de input van de bouwnijverheid (doelen 5 en 6).

Zoals zo vele beleidsvelden heeft ook het bouwbeleid te maken met het vergroten van de welvaart (hierop zijn de doelen 1, 3 en 4 gericht) en het vergroten van het welzijn (hieraan appelleren de doelen 2, 5 en 6). De beide aspekten worden met elkaar verzoend in het streven naar duurzame groei: een zodanige positieve ontwikkeling van de welvaart, dat geen onbetaalde rekenin-gen naar komende rekenin-generaties worden afgewenteld. In deze notitie over de rol van de overheid op de bouwmarkt wordt met name ingegaan op doel 3 (in hoofdstuk 3), doelen 2 en 5 (hoofdstuk 4) en doel 4 (hoofdstuk 5 en 6). Van groot belang zijn in dit verband de beleidsinstrumenten die de overheid daarbij kan mobiliseren. Doel 6, het verbeteren van arbeidsomstandigheden, wordt in hoofdstuk 6 aangestipt. Doel 1, betrekking hebbend op de maatschappelijk erkende behoefte aan gebouwen en andere bouwwerken, wordt in dit rapport niet verder uitgewerkt. Hiervoor zij verwezen naar de Vierde Nota Extra, het NMP+, het Struktuurschema Verkeer en Vervoer deel d, de Nota Volkshuisves-ting in de Jaren Negentig en de Nota Bouwprognoses.

2.3 Rollen en instrumenten van de Rijksoverheid op de bouwmarkt(en)

De Rijksoverheid speelt op de bouwmarkt( en) verschillende rollen:

1. Allereerst treedt de overheid op als wet- en regelgever inzake de bouw. Men denke aan de Woningwet (wettelijke basis voor het Bouwbesluit en de bouwvergunning) en de ARBO-wet. Hierdoor wordt invloed uitgeoefend op het bouwprodukt, het bouwproces en de bouwbranche.

2. De overheid schept vervolgens voorwaarden voor lagere overheden en partikulieren, waaronder deze als opdrachtgever kunnen optreden. Men denke hierbij aan subsidies en fiskale faciliteiten ten behoeve van ontwikke-ling en beheer van de materiële infrastruktuur en de woningvoorraad. 3. De overheid treedt op als rechtstreekse vrager op de bouwmarkt. Dit geldt

voor de GWW-sektor meer dan voor de B&U-sektor. De overheid is verantwoordelijk voor zo'n 70% van de GWW-produktie. Het aandeel van het Rijk hierin is 15%, de andere overheden zijn voor 55% van de GWW-produkt opdrachtgever. Bij de financiering van vele GWW-werken speelt het budgetmechanisme dus een zeer grote rol.

4. Voorts heeft de overheid, onder meer in het Europese overleg, een intern-konditionerende rol, gericht op de onderlinge afstemming van vraag en aanbod, en op het in algemene zin optimaliseren van het funktioneren van de bouwnijverheid, waarbij in het Europese overleg belangenbehartiging door de Nederlandse overheid niet wordt geschuwd.

5. Tenslotte voert de overheid extern-konditionerend beleid, zoals de ruimtelij-ke ordening, het infrastruktuurbeleid en het milieubeleid. Dergelijruimtelij-ke beleidsvelden hebben een grote invloed op de bouwmarkt.

Het gekoördineerde bouwbeleid heeft onder meer tot taak om de hier genoem-de rollen op elkaar af te stemmen. Daar waar het bouwbeleid langzamerhand mede wordt beïnvloed door het beleid van een supranationaal orgaan (i.c. de EG-commissie), zal de Nederlandse overheid moeten overwegen bepaalde diskussies te openen, en te streven naar een Europees beleid dat ook in het belang is van de Nederlandse bouwnijverheid. Te denken valt aan het uitdragen van Nederlandse milieunormen en bouwnormen (Bouwbesluit) naar de mede-EG-lidstaten.

De gegeven indeling van rollen van de Rijksoverheid op de bouwmarkt is te gebruiken als kapstok voor een indeling van instrumenten van bouwbeleid. Wij komen tot de volgende klassifikatie, die nauw samenhangt met de hierboven gegeven specifikatie in rollen van de overheid:

1. Verordenende instrumenten en vergunningen

Deze instrumenten verwijzen naar de wet- t,:n regelgevende taak van de Overheid.

Voorbeelden:

- Woningwet (Bouwbesluit, bouwvergunning, BWT); - Wet Ketenaansprakelijkheid;

- Arbeidsomstandighedenwet (ARBO-wet).

2. Financiële instrumenten

Deze instrumenten verwijzen naar de voorwaardenscheppende rol van de Rijksoverheid voor lagere overheden en partikulieren.

Voorbeelden:

- volkshuisvestingssubsidies (b.v. Besluit Woninggebonden Subsidies);

- fiskale steun (b.v. huurwaardevoordeel);

- regulerende heffingen (b.v. milieuheffingen);

- garanties (gemeentegarantie bij hypothekaire leningen); - financiering van projekten.

3. Het opdrachtgeverschap als instrument

Deze instrumenten verwijzen uiteraard naar de opdrachtgevende rol van de overheid.

Voorbeelden:

- volume, tijdstip, lokatie en aard van bouwopdrachten; - eisen en normen;

- keuze van architekt, adviseurs en aannemer.

4. Intern-konditionerende instrumenten

Deze instrumenten betreffen het bouwproces c.q. de bouwnijverheid recht-streeks, en verwijzen naar de intern konditionerende rol van de overheid. Voorbeelden:

- koördinatie;

- planning, (bouw)programmering, bouwprognose, signaleringssysteem; - vergunningenbeleid;

- vestigingsbeleid;·

- overleg (Bouwberaad, Milieuberaad Bouw, EG-beraad voor de bouw etc.);

- kennisoverdracht (bevordering scholing, voorlichting);

- onderzoek (zoals bouwmarktonderzoek, doorzichtig maken markt, onderzoeksprogrammering, bevordering onderzoek, technologiebeleid);

- experimenten (zoals Expidemo);

belangenbehartiging (zoals belangenbehartiging Nederlandse bouw in EG);

- publiek-private samenwerking (mobilisering en koördinatie partikuliere bouw-investeringen).

5. Extern-konditionerende instrumenten

Deze instrumenten betreffen beleidsvelden die indirekt gevolgen hebben voor de bouwnijverheid, en verwijzen naar de algemeen konditionerende rol van de overheid. Deze beleidsvelden kennen op hun beurt ook weer verordenende instrumenten, financiële instrumenten, intern-konditionerende instrumenten, etc.

Voorbeelden:

- algemeen ekonomisch beleid; - grondbeleid/onteigeningsbeleid; - R.O.-beleid; - verkeers- en vervoersbeleid; - infrastruktuurbeleid; - milieubeleid; - waterbeheer;

- beleid m.b.t. midden- en kleinbedrijf; - wetenschapsbeleid en onderwijsbeleid.

De genoemde rollen en instrumenten van de Rijksoverheid kunnen worden ingezet in het kader van een struktureel bouwbeleid (op de lange termijn gericht) en - tot op zekere hoogte - in het kader van een konjunktureel bouwbe-leid (op de korte termijn gericht). Dit laatste thema komt in hoofdstuk 6 aan de orde. De hoofdstukken 3, 4 en 5 staan in het teken van het strukturele bouwbe-leid. Niet alle instrumenten ter bevordering van een struktureel beleid zullen worden belicht. Het technologiebeleid en het beleid ter verbetering van oplei-dingen in en voor de bouw zullen bijvoorbeeld buiten beschouwing blijven, hoewel deze beleidsvelden van eminent belang zijn. Aanhakend bij de drie "grote uitdagingen" die in de Regeringsverklaring van het Kabinet Lubbers-Kok (par. 1.2) worden genoemd, bespreken wij in het nuvolgende de volgende thema's van struktureel bouwbeleid:

internationalisatie van de bouw (hoofdstuk 3); milieubewust bouwen (hoofdstuk 4);

3

STRUKTUREEL BOUWBELEID:

INTERNATIO-NALISATIE VAN DE BOUW

3.1 Inleiding

Europa '92 is een begrip geworden met een magische klank. Ook voor de bouwmarkt heeft het wegvallen van de Europese binnengrenzen grote gevolgen. Allereerst kreëert de Europese eenwording nieuwe randvoorwaarden voor het nationaal beleid. Daarop is door de Commissie-Cecchini gewezen, en onlangs in het recent verschenen CPB-werkdokument over internationalisatie (Van Hoek en Groot, 1991). Ook de snelle veranderingen in Oost-Europa dragen bij aan de internationalisatie van de bouwnijverheid.

Europa '92 leidt tot een Europese bouwmarkt zonder binnengrenzen, maar ook tot een voortschrijdende harmonisatie van beleid en tot de Europese Commissie als vierde bestuurslaag.

In paragraaf 3.2 besteden wij aandacht aan de regelgevingsaspekten van Europa '92. De ontwikkelingen op de Europese bouwmarkt worden belicht in paragraaf

3.3.

3.2 Regelgevingsaspekten van Europa '92

De bouw wordt niet alleen gekonfronteerd met de Europese markt zonder binnengrenzen, maar ook met de ontwikkeling van de Europese Commissie tot vierde bestuurslaag. In het 'Witboek inzake de voltooiing van de interne markt' van de Europese Commissie (1985) staan ongeveer 300 voorgestelde maatrege-len, die door de Commissie nagenoeg allemaal zijn verwerkt. Inmiddels zijn ook voor de bouw enkele belangrijke richtlijnen vastgesteld, zoals de richtlijn 'Bouwprodukten' en de richtlijn 'Werken'. Als de richtlijn 'Bouwprodukten' is uitgewerkt, kunnen Europese kwaliteitsverklaringen worden afgegeven. Voorts staan op stapel:

Beroepsopleidingskaart( 1).

Richtlijnen inzake veiligheid en gezondheid op het werk; Maatregelen op het gebied van het milieu;

Voorstellen tot harmonisatie van garanties, aansprakelijkheid en verzekerin-gen in de bouw.

In opdracht van het Ministerie van VROM (Directie Coördinatie Bouwbeleid) stelden KPMG Klijnveld Bosboom Hegener, Organisatie-adviseurs, een strate-gieplan op (Ministeri,e van VROM, DCB, 1990) met als doel: "Het aangeven op ,

welke wijze de huidige regelgeving binnen de Nederlandse bouwen de daaraan verbonden standpunten en belangen van betrokken partijen effectief onder de aandacht kunnen worden gebracht bij de Europese Gemeenschap en haar instellingen. En omgekeerd: op welke wijze door de Nederlandse bouw in brede zin inhoud en vorm kan worden gegeven aan EG-zaken, die de bouw raken, over een breed draagvlak binnen de EG beschikken en die derhalve omgezet moeten worden in Nederlandse regelgeving".

Het strategieplan laat onverlet dat de aangesloten organisaties een eigen verantwoordelijkheid hebben en behouden, bij het voorbereiden en naar voren brengen van eigen standpunten over aangelegenheden met betrekking tot de EG en de bouw. Het strategieplan dient beschouwd te worden als een aanvulling op de eigen verantwoordelijkheid van de aangesloten leden.

Tijdens het Mondeling Overleg met de Tweede Kamer op 31-5-1990 over het rapport 'De Nederlandse bouwnijverheid in de Europese Gemeenschap' is de afspraak gemaakt dat jaarlijks bij de Memorie van Toelichting op de VROM-begroting, wordt gerapporteerd over de voortgang van het strategieplan en de hieruit voortvloeiende akties. In het strategieplan worden vier onderwerpen uitgewerkt waarvoor op korte termijn een aktieve beïnvloeding in EG-kader noodzakelijk wordt geacht, te weten:

garanties voor nieuw te bouwen woningen;

aansprakelijkheid voor afvalstoffen; arbeidsomstandigheden op de bouwplaats; afvalbeheer

I

De akties in het kader van het aktieplan worden gegroepeerd in de volgende kategorieën:

informatieverzameling en -bewerking (monitoring); voorlichting en kennisoverdracht;

opzet en ondersteuning werkgroepen; opbouw relatienetwerk;

onderzoek.

(1) Er is een richtlijn met betrekking tot de erkenning van diploma's in het hoger onderwijs (opleidingen van 3 jaar en langer) voor gereglementeerde beroepen. Voorts is er een richtlijn in voorbereiding voor diploma's voor HO-opleidingen die korter dan 3 jaar duren.

Een belangrijke rol in de Europeïsering van de bouw is weggelegd voor het in 1988 opgerichte EG-Beraad voor de Bouw. In deze stichting werken meer dan 50 organisaties samen: werkgevers, partikuliere opdrachtgevers, overheid, werknemers en konsumenten. De 'Stichting EG-Beraad voor de Bouw' heeft de volgende doelen:

a. het in gezamenlijk overleg van Nederlandse bouwpartners - werkgevers in de bouw, overheid, bouwwerknemers, partikuliere opdrachtgevers en konsumen-ten/gebruikers - alert signaleren van, respektievelijk reageren op invloeden en gevolgen voor de Nederlandse bouw van de invoering van Europese richtlijnen;

b. het - zonodig aktief - aanvullen van bestaande overlegstrukturen van overheid en bedrijfsleven de bouw betreffende;

c. het kreëren van een 'ontmoetingspunt' waarin een gedachtenwisseling kan plaatsvinden over de onderwerpen de Europese integratie betreffende, dit te stimuleren en waar mogelijk te koärdineren en waarin over standpunten met een gemeenschappelijk draagvlak kan worden overlegd;

d. het doorgeven van informatie (voorlichting) en standpunten betreffende de Europese integratie, aan de bij het EG-Bouwberaad aangesloten organisa-ties;

e. hetdesgevi'aagd verwijzen van belangstellenden naar de instellingen die over het desbetreffende onderwerp een standpunt hebben ingenomen;

f. het (doen) verrichten van wat met het vorenstaande in de ruimste zin verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.

Voorlopig heeft het EG-Beraad voor de bouw de volgende aandachtsgebieden gekozen:

1. Overheidsopdrachten.

2. Aansprakelijkheids- en verzekeringsbeleid.

3. Technische harmonisatie, normalisatie en certificatie. 4. Sociale samenhang.

5. Modernisering. 6. Milieu.

7. Nieuwe EG-aandachtsgebieden.

3.3 Dynamiek van de Europese bouwmarkt

Europa '92 is de aanduiding geworden van nieuw beleid (harmonisatie, standaar-disatie, normering, certificering etc.), maar ook van nieuwe marktverhoudingen. De belangstelling voor de bouwmarkt in andere EG-landen is sterk toegenomen (Kolpron Management Support, 1990).

De bouwnijverheid is van oudsher sterk lokaal en regionaal georiënteerd. Het aandeel kleine bedrijven is groot. Voor de kleinere uitvoerende bouwbedrijven vallen niet onmiddellijk grote marktverschuivingen te verwachten. Voor de grotere bedrijven kan dit anders liggen. De internationale kompetitie zal toenemen. Belemmeringen die een open konkurrentie tussen Nederlandse en

buitenlandse bouwbedrijven in de weg staan, zullen worden aangevochten en zullen geleidelijk aan worden teruggedrongen. Enerzijds betekent dit dat buitenlandse bedrijven (zowel binnen als buiten de EG) pogingen kunnen wagen om op de Nederlandse bouwmarkt te penetreren. Anderzijds krijgen Nederland-se bedrijven meer dan vroeger de kans om zich in andere EG-landen dan Nederland te laten gelden. Zolang de Nederlandse bouwnijverheid een gunstige prijsjkwaliteitsverhouding weet te realiseren, zal de internationale konkurrentie met vertrouwen tegemoet kunnen worden getreden. Voortdurende technologi-sche en organisatoritechnologi-sche vernieuwing is nodig om deze gunstige konkurrentiepo-sitie te handhaven, c.q. verder te versterken. Het is niet gewaagd te veronder-stellen dat Nederlandse bouwbedrijven steeds meer internationaal zullen gaan samenwerken, hetzij op adhoc-basis, hetzij in meer stabiele netwerken. Of de eenwording van de Europese bouwmarkt ook via fusies tot schaalvergroting zal leiden, is nog een open vraag.

Bijzondere mogelijkheden lijkt de ekonomische eenwording van Europa te bieden aan de toeleveringsindustrie. Vooral deze sektor zal van de nieuwe marktverhoudingen kunnen profiteren. In het algemeen zullen belemmeringen, waarmee produkt-ongebonden besluitvorming en produktie hebben te kampen, aanzienlijk worden gereduceerd. Dit zou kunnen leiden tot een relatieve versterking van de positie van de toeleveringsbedrijven in de bouwnijverheid. Van de Nederlandse bouwbedrijven en toeleveringsindustrieën mag in de jaren negentig een alerte opstelling worden gevergd.

Minister Alders heeft, zoals in par. 3.1 gemeld, een strategieplan laten ontwik-kelen met het doel de bouwnijverheid te ondersteunen bij de voorbereidingen op de nieuwe Europese marktverhoudingen (Ministerie VROM, DeB, 1990). Dit plan is inmiddels aangeboden aan het EG-Beraad voor de Bouwen de Tweede Kamer.

De overheid zal door bevordering van technologische en organisatorische vernieuwing het streven naar een betere internationale konkurrentiepositie van de Nederlandse bouw dienen te ondersteunen. De aandacht is daarbij niet uitsluitend gericht op de EG, maar ook op de ontwikkeling in Oost-Europa. De Export-platforms van VROM en Verkeer & Waterstaat spelen hierbij reeds een rol van betekenis. Samen met de EVD en de branche-organisaties nemen zij initiatieven bij het verzorgen van presentaties van de Nederlandse bouw- en milieusektor in het buitenland.

4

STRUKTUREEL BOUWBELEID: MILIEUBEWUST

BOUWEN

4.1 Inleiding

In zijn inaugurele rede aan de Katholieke Universiteit Brabant lanceert Nelissen (in: Nelissen en Hafkamp, 1990, p. 13) de stelling OI ••• dat er op dit ogenblik zo veel tekenen zijn van verandering in de wijze waarop de samenleving met het Figuur 4

*

n

_~

-M

-M

-M

_t

-+-0

Een ekonomisch kringloop systeem, waarin geld en goederen 'rondstromen' is eenrichtingsverkeer voor het milieu (volgens Hafkamp, 1990) E: Exploitatie en winning PI, Pn: Produkti e-processen voor materialen en {half)produkten D: Distributie C: Consumptie A: Afvalfase . . . : Uitputting van natuurlijke hulpbronnen

. . . : Uitstoot van

ver-vuilende stoffen

~ ; Economische

kringloop: geld voor

milieu omgaat, dat er alle reden is om te stellen dat wij afscheid nemen van de vervuilende samenleving". Zijn inziens moet het door doemdenken en onheils-profetie geïnspireerde referentiekader plaats maken voor een positief referentie-kader: een kader waarbinnen ook ruimte is voor de vele, door Nelissen gesigna-leerde hoopvolle initiatieven.

Hafkamp (in: Nelissen en Hafkamp, 1990) geeft aan hoe het traditionele ekonomische kringloopsysteem, waarin geld en goederen circuleren, voor het milieu een fataal eenrichtingsverkeer inhoudt (zie fig. 4).

In een schone ekonomie wordt geen afval geproduceerd, maar blijven materia-len en produkten opgenomen in een kringloop (zie fig. 5).

Figuur 5

®

~

~

M

~

t

c

~

t

A

In de schone ekonomie veroorzaakt de bedrijfskolom nul-emissies, geen uitputting van natuurlijke hulpbronnen, terwijl materialen en produkten opgenomen blijven in de kringloop (volgens Hafkamp, 1990) E: Exploitatie en winning PI, Pn: Produktie-processen voor materialen en (halOprodukten D: Distributie C: Consumptie A: Afvalfase ... : Retourstromen voor tweede gebruik, recycling, etc.

Toegespitst op de levensloop van bouwmaterialen hanteert het Ministerie van VROM het in figuur 6 afgebeelde model.

Figuur 6 Levensloop van bouwmaterialen (volgens VROM)

Recycling

~~~~~~~~~~~~~~~>

Produktiefase Gebruik Sloop

Winning

~ Proces ~ Produkt ~ Montage _j. Gebruik _j. Sloop _j.

Her-proces Industrie Industrie winning

lU

t! t

~

t! t!

ti

t!

Grond-I stoffen

Energieverbruik, Afvaldeponie en Emissie, Bulkafval, Grondstof-onttrekking e.a.

MILIEU

I

I

Het nadeel van dit model is dat de terugkoppeling van sloop via recycling naar de toepassing van sekundaire grondstoffen niet in beeld wordt gebracht. Voorts is de term 'levensloop' enigszins vrijmoedig.

In relatie tot het ontwikkelen van een milieumaat voor bouwstoffen en bouwpro-dukten heeft TNO-Bouw een cyclus van bouwstoffen ontwikkeld, die in figuur 7 is weergegeven.

Figuur 7 Cyclus van bouwstoffen (volgens TNO Bouw) Controlepunten natuurlijke en industriële processen DE MILIEUMAAT bouwproduct

In dit schema staat de 'materiaalstroom' centraal. Hier ontbreekt evenwel de fase 'transport' (b.v. in kombinatie met fabricage, resp. handel). De indruk dat deposiet alleen na de fase hergebruik voorkomt, is (helaas) onjuist. In alle fasen van de materiaalstroom kunnen bouwstoffen in het milieu terechtkomen (zie fig.

6).

De bouwnijverheid is nog ver af van het kringloopmodel van de schone ekono-mie. Er is zeer veel aan gelegen om dit nieuwe kringloopmodel zo snel en volledig mogelijk in praktijk te brengen. Daaraan kunnen milieuzorgsystemen van bedrijven en het rnilieubesef van konsumenten een belangrijke bijdrage leveren. Het doel is om de lekkage in de keten zo veel mogelijk uit te bannen.

4.2 Nationaal Milieubeleidsplan

In het NMP wordt een krachtige relatie gelegd tussen de zorg voor het milieu en het bouwen. Het beginsel van het 'duurzaam bouwen' is erop gericht om vanuit het bouwen een substantiële bijdrage te leveren aan een betere zorg voor het milieu. De hoofddoelstelling van het milieubeleid volgens het NMP is immers het realiseren van een duurzame ontwikkeling. Dat is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien. Met deze benadering treedt het Nederlandse milieubeleid in het voetspoor van het rapport van de commissie-Brundtland ("Our common future", 1987), dat het begrip 'sustainable development' centraal stelt. Duurzame ontwikkeling houdt in dat men een optimum zoekt tussen wensen in verband met natuur en milieu, en wensen voor de sociaal-ekonomische ontwikkeling met het oog op de volgende generaties. Milieuproblemen mogen niet worden afgewenteld naar andere gebieden, andere schaalniveaus of naar toekomstige generaties. Om negatieve 'milieu-erfenissen' te voorkomen moeten bestaande milieuproblemen derhalve binnen een termijn van een generatie (20 à 25 jaar) worden opgelost, terwijl moet worden voorkomen dat nieuwe milieuproblemen ontstaan. De huidige generatie heeft tot taak de milieu-erfenissen uit het verleden terug te dringen tot aanvaardbare proporties.

Drie strategieën moeten de nagestreefde duurzame ontwikkeling bewerkstelli-gen: integraal ketenbeheer, energie-extensivering en kwaliteitsbevordering. Bij elk van deze strategieën is de bouwnijverheid nauw betrokken.

Integraal ketenbeheer houdt in dat de stofkringlopen zoveel mogelijk gesloten worden. Rest-emissies en rest-afvalstromen moeten binnen aanvaardbare grenzen blijven. De keten van grondstof - productieproces - product - afval en emissies moet daarvoor integraal beschouwd worden. Men streeft een besparing na van tientallen procenten op het gebruik van grondstoffen in 2010 door beter gebruik te maken van afvalstoffen (hergebruik in het economisch systeem) en een zuiniger gebruik van grondstoffen uit het ecologisch systeem ten behoeve van het economisch systeem. Vernieuwbare grondstoffen (hout en landbouwpro-ducten) dienen in 2010 in principe duurzaam gebruikt te worden via herstel van het ecologisch systeem. Uiteindelijk betekent een duurzame ontwikkeling dat alle afvalstoffen sekundaire grondstoffen zijn en dat alle rest-emissies ruim binnen de milieukwaliteits-eisen blijven.

Energie-extensivering betekent dat het totale energie-verbruik uit eindige grondstoffen verminderd wordt en wel door: een verhoging van de efficiency met tientallen procenten, het optimaal inzetten van duurzame energie-bronnen (energie uit niet-eindige voorraden) en het verminderen van de behoefte aan fossiele energiebronnen. Ten aanzien van dit laatste punt is een besparing voorzien van tientallen procenten rond 2010. Om dit te bereiken is een wijziging nodig van het produktie- en konsumptie patroon en een bijsturing van de technologische ontwikkeling. Het uiteindelijke doel van een duurzame

ontwikkeling is om niet meer energie te verbruiken dan via vernieuwbare energiebronnen (zonlicht, wind, aardwarmte) kan worden gewonnen.

Onder kwaliteitsbevordering wordt verstaan: een toename van de kwaliteit van grondstoffen, producten, productieprocessen, afvalstromen en emissies naar het milieu. Bij producten spreken we van een hoge kwaliteit, indien een product langdurig in een behoefte kan voorzien, repareerbaar is en geschikt is voor hergebruik (nieuwe grondstof). Het streven is gericht op een verdubbeling in 2010 van de tijd dat grondstoffen, kapitaalgoederen en producten in de ekono-mische produktie- en konsumptiecyclus verblijven en op produkten van hoge kwaliteit. De uiteindelijke konsekwentie van een duurzame ontwikkeling is dat de kwaliteit van de produktieprocessen, produkten en afval zodanig zal zijn, dat aan de doelen van energie-extensivering en integraal ketenbeheer kan worden voldaan, en dat de milieukwaliteit een goede gezondheid en een ontwikkeling van de ekonomie mogelijk maakt.

4.3 Doelgroepenbeleid: doelgroep bouw

Typerend voor het Nederlandse milieubeleid is de nadruk die wordt gelegd op het zgn. doelgroepenbeleid: de overheid vO,ert met omschreven doelgroepen overleg over de maatregelen, en doelgroepen zullen zelf bepaalde akties moeten ondernemen. De bouw is één van deze doelgroepen. In de bouw worden op korte termijn milieumaatregelen uitvoerbaar geacht zonder grote effekten op de konkurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven.

Meer positief geformuleerd: door zich konsekwent te richten op het milieube-wust bouwen kan de Nederlandse bouwnijverheid een voortrekkersrol verwerven en een kwalitatief konkurrentievoordeel behalen ten opzichte van buitenlandse bouwbedrijven die minder goed zijn ingespeeld op deze belangrijke opgave. Inmiddels is het Milieuberaad Bouw (MBB) opgericht om het overleg tussen de centrale overheid en het bouwbedrijfsleven gestalte te geven. In dit doelgroep-overleg nemen de Ministeries van VROM, EZ en V&W deel, alsmede vertegen-woordigers van een groot aantal maatschappelijke organisaties uit de bouwwe-reld, inklusief de toeleveringsindustrie. Er zijn vijf werkgroepen ingesteld, voor alle fasen en aspekten van het bouwen, van initiatief tot en met sloop, en ook voor het energieverbruik.

In het kader van het NMP zijn de doelstellingen van de doelgroep bouw verwoord. Deze doelstellingen hebben betrekking op de nieuwbouw en de vernieuwbouw, op woningen en op utiliteitsbouw, op het bouwen en op het beheren. Van de doelgroep bouw wordt een bijdrage verwacht op de volgende punten:

a. het in alle fasen van het bouwproces expliciet aandacht besteden aan de milieukonsekwenties van bouwmethoden en -produkten;

b. het verminderen van het gebruik van eindige natuurlijke grondstoffen en het leveren van een bijdrage aan het duurzaam gebruik van tropisch bos;

c. verdubbeling van het hergebruik van bouw- en sloopafval van 3 miljoen ton in 1986 tot 6 miljoen ton in 2000 en verhoging van de hergebruikwaarde van materialen;

d. vervanging van materialen waarvan winning en/ of afvalstadium tot ernstige milieugevolgen leidt;

e. het bereiken van een zodanige kwaliteit dat risikogrenswaarden in het binnenrnilieu niet worden overschreden;

f. een extra besparing van energie van 25 procent in 2000 in de ruimtever-warming van gebouwen.

Van de doelgroep bouw zelf worden door het Rijk de volgende akties verwacht ter verwezenlijking van de genoemde doelstellingen:

g. voor 1992 wordt in de bouwkundige opleidingen de aandacht voor milieu-bewust en duurzaam bouwen vergroot;

h. vanaf 1992 wordt bij het opleveren van gebouwen informatie over milieuas-pekten van de bouw, van de bouwmaterialen, van het gebruik en beheer en van de eventuele sloop verstrekt;

vanaf 1992 worden aan en via de doe-het-zelf branche alleen milieuvrien-delijke produkten geleverd;

j. er wordt aan de konsument of afnemer vergelijkende produktinformatie verstrekt;

k afvalpreventie wordt verbeterd door onder andere nauwkeuriger maatvoering; 1. bouw- en sloopafval wordt verzameld ten behoeve van verwerking of

herge-bruik; chemisch afval wordt tijdens de bouw gescheiden ingezameld;

m. bij nieuwbouw en renovatie zal de woonomgeving uitdrukkelijk in de plannen worden betrokken (verkeer, hoogwaardig groen). De kosten van verkeersvoor-zieningen worden in bestemmingsplannen afzonderlijk aangegeven;

n. de organisaties van stedebouwkundigen en planologen vormen samenwer-kingsverbanden met organisaties op het gebied van stedelijk milieu- en groenbeheer om tezamen inhoud te geven aan duurzame stedebouw;

o. bij de bouwvoorbereiding worden naast de stichtingskosten ook de onder-houds- en exploitatiekosten in beschouwing genomen, waaronder ook de kosten ter voorkoming van milieubelasting.

4.4 NMP+ en DUBO

Zoals bekend levert het Nationaal Milieubeleidsplan-plus (NMP+) een aan-scherping van het milieubeleid, in vergelijking tot het NMP, en wel op de volgende punten:

- het terugdringen van de uitstoot van kooldioxide; - het aanscherpen van het verzuringsbeleid;

- het intensiveren van beleid ten behoeve van de bescherming en ontwikkeling van de natuur;

het beheersen van de gehele afvalketen, ook gezien in relatie met het produktenbeleid;

- de sanering van bodems en waterbodems; - het energiebesparingsbeleid.

Met betrekking tot het produktenbeleid streeft de Rijksoverheid naar een optimaal en zo selektief mogelijk gebruik van (niet-vervangbare) grondstoffen, een zo gering mogelijk verbruik van energie in de gehele produktkringloop, een kwaliteit van produkten die leidt tot innovaties op het punt van een lange levensduur en een grote repareerbaarheid, en een beperking van emissies en afvalstromen tot een aanvaardbaar niveau gedurende de gehele produktlevens-loop. Elk van deze punten is voor de bouwnijverheid van direkt belang.

Zoals in het NMP + vermeld (p. 64), wordt voor het gebruik van primaire eindige grondstoffen in de bouw, in het bijzonder de bulkgrondstoffen, een beleidsscenario opgesteld, waarin de maatregelen worden opgenomen die moeten leiden tot een verdubbeling van het gebruik van sekundaire grondstof-fen, en tot het gebruik van industriële reststoffen.

Het gebruik van niet-tropisch hout wordt gestimuleerd. Tevens wordt gewerkt aan een aktieprogramma Gebouwen en binnenmilieu. In het Bouwbesluit zullen, waar de systematiek dat toelaat, mogelijkheden worden benut om duurzaam bouwen te bevorderen.

Het projekt Duurzaam Bouwen (DUBO) is één van de belangrijkste overheids-akties uit het NMP. DUBO is gericht op een versterkte doorwerking van de milieudoelstellingen in het beleid voor de bouwen de bouwlokaties. De negatie-ve gezondheids- en milieu-effekten van het bouwen,de gebouwen en de gebouw-de omgeving dienen te worgebouw-den gereduceerd. De rapportage van DUBO is als bijlage van het NMP+ verschenen. In deze rapportage wordt verslag gedaan van een verdere inhoudelijke invulling van het begrip duurzaam bouwen (via de strategieën integraal ketenbeheer, energie-extensivering en kwaliteitsbevorde-ring) en wordt melding gemaakt van het op gang brengen van een aantal akties die het begin vormen van duurzaam bouwen.

Enkele ingrediënten van DUBO zijn:

drastisch beperken van winning van eindige grondstoffen (bijv. grind) en sterke stimulering van hergebruik van bouw- en sloopafval, alsmede meer verantwoord gebruik van industriële reststoffen. Zo zal bijv. de Rijksgebou-wendienst vervanging van grind door betonpuingranulaat tot 20% van het totaal van de toeslagstof als uitgangspunt hanteren.

op korte termijn een verbod op de toepassing van CFK's;

besparing van 25% van de energie nodig voor ruimteverwarming in 2000; verruiming van het na-isolatieprogramma in het kader van de Regeling geldelijke steun voorzieningen huurwoningen;

- de Rijksgebouwendienst past voor nieuwbouw als thermische isolatienorm R=3 toe en stelt een richtlijn op voor de energieprestatienorm voor rijksge-bouwen.

Aanvullend op wat in deze rapportage genoemd is met betrekking tot energie en bouwen is de nota Energiebesparing van minister Andriessen (Economische Zaken, 1990b) verschenen. Voor de komende vier jaar komt het niveau van investeringen in besparingen (isolatie, verbetering rendement elektriciteitsopwek-king, warmtekrachtkoppeling en dergelijke) op 12 miljard gulden. Dit zal ongetwijfeld invloed hebben op de bouwmarkt.

Van groot belang is het streven van de overheid om in samenwerking met de branche vóór 1994 met betrekking tot een aantal bouwmaterialen een

milieu-maat te hebben ontwikkeld, waarmee bouwer en afnemer zich een oordeel over

de milieu-aspekten van produkten en materialen kunnen vormen.

Uitgangspunt van het overheidsbeleid is dat bedrijven zelf initiatieven moeten nemen om tot een 'duurzame' produktie en een hogere milieukwaliteit te komen. Hiervoor zijn organisatorische, administratieve en technische voorzienin-gen in de bedrijven noodzakelijk. Deze voorzieninvoorzienin-gen kunnen worden aangeduid met het begrip "bedrijfsinterne milieuzorg". Een branche-gerichte stimuleringsre-geling is in het leven geroepen om het opstellen van bedrijfsinterne milieuzorg-systemen te bevorderen. Via hun branche-organisatie kunnen bedrijven, op basis van een konkreet plan, financiële steun ontvangen voor het opstellen en invoeren van een bedrijfsintern milieuzorgsysteem.

5

STRUKTUREEL BOUWBELEID:

WERKGELEGEN-HEIDSBEVORDERING

5.1 De arbeidsmarktsituatie in de bouwnijverheid

In een bij uitstek arbeidsintensieve sektor als de bouw, is aandacht voor de arbeidsmarktperspektieven vrijwel hetzelfde als aandacht voor knelpunten in de ekonomische ontwikkeling. In deze paragraaf zal een beknopte schets worden gegeven van de bouwarbeidsmarktsituatie. Uit de bespreking hiervan zal blijken dat met name de aanbodzijde op de middellange termijn bijzondere aandacht vraagt. Er tekent zich nu al een instroom in de bouwberoepen af die onvoldoen-de is om onvoldoen-de produktiekapaciteit op peil te houonvoldoen-den. Als onvoldoen-deze tenonvoldoen-dens doorzet, dan dreigt de personeelsvoorziening een struktureel knelpunt te worden. Aan het slot van deze paragraaf zal een indikatie gegeven worden van de betekenis van diskontinuïteiten in de bouw voor de faktor arbeid. Door de konjunkturele gevoeligheid van de bouw te schetsen (en dus het fluktueren van de schaal van de werkloosheid weer te geven) wordt een indikatie gegeven van de relevantie van het in hoofdstuk 6 te presenteren margebeleid.

De bouw is als arbeidsintensieve sektor in hoge mate afnankelijk van een in kwalitatief èn kwantitatief opzicht optimale arbeidsvoorziening.

De werkgelegenheid in de bouw, uitgedrukt in arbeidsjaren, ligt thans met ca. 318.000 mensjaren weer duidelijk boven het dieptepunt van de recessiejaren 1983-1985. In deze jaren kende het arbeidsvolume in de bouw de minimale omvang van ca. 285.000 arbeidsjaren. Hoe sterk de inzinking in de werkgelegen-heid is geweest kan geïllustreerd worden aan de hand van de ontwikkeling tussen 1980 en 1983. In drie jaar tijd zijn niet minder dan 115.000 arbeidsjaren uit de bouw afgevloeid: het arbeidsvolume is destijds gedaald van ca. 400.000 arbeidsjaren in 1980 tot 285.000 in 1983 (Ministerie van SozaWe, 1990a, p. 97). De les die, met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid uit de krisis van de jaren tachtig getrokken kan worden, is dat het achteraf korrigeren van ongewenste ontwikkelingen in de werkgelegenheid uiterst moeizaam kan worden gereali-seerd.

Begrijpelijk is de aandacht die de laatste jaren gegeven wordt aan het voeren van een meer preventief arbeidsmarktbeleid met als centrale doelstelling een