Wprowadzenie
Obecnie obowiązująca Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego do roku 2020 zosta- ła przyjęta 29 maja 2006 roku uchwałą sejmiku województwa nr 78/06. Dokument stanowi spójną i kompleksową koncepcję rozwoju regionu w perspektywie długookresowej. Pomimo prawidłowego przebiegu cyklu programowania strategicznego, od czasu jego uchwalenia minęło już jednak 5 lat, w trakcie których zmieniły się uwarunkowania formalno-prawne prowadzenia polityki rozwoju w Polsce oraz sytuacja społeczno-gospodarcza regionu.
Poziom rozwoju regionu oraz skuteczność i efektywność prowadzonej polityki ocenione zostały w procesie monitoringu Strategii, którego ustalenia przedstawiono w dokumencie pt. Monitoring Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego do roku 2020. Raport. Przedstawia on analizę zmian zachodzących w województwie w latach 2004-2009, zawiera dostępne w trakcie jego przygotowywania dane za I i II kwartał 2010 roku, a także ocenę prawidłowo- ści doboru ustaleń strategicznych oraz celów i kierunków działań2. Raport został sporządzo- ny zgodnie z merytorycznymi podstawami procesu monitorowania, określonymi w dotych- czasowej Strategii. 17 stycznia 2011 roku dokument został przyjęty przez Zespół do spraw wdrażania i monitorowania realizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Kolejnym krokiem było zarekomendowanie zarządowi województwa przez przewodniczącego zespo- łu, ówczesnego wicemarszałka Marcina Kierwińskiego, wniosków z Raportu, w tym wniosku o konieczności aktualizacji Strategii. Raport był także tematem obrad Wojewódzkiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która w przyjętej 13 kwietnia 2011 roku uchwale nr 2/2011 pozytywnie go zaopiniowała, a także poparła wniosek dotyczący aktualizacji Strategii.
20 czerwca 2011 roku Sejmik Województwa Mazowieckiego przyjął Monitoring Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego do roku 2020. Raport (uchwała nr 73/11).
Na decyzję o wszczęciu procesu aktualizacji Strategii złożyły się m.in. zmiany w prze- pisach prawnych dotyczących prowadzenia polityki rozwoju kraju3. 13 lipca 2010 roku, w ramach porządkowania krajowych dokumentów strategicznych, przyjęta została przez Radę Ministrów Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie
1 Niniejsze założenia, w wersji poprawionej po konsultacjach instytucjonalnych i eksperckich, stanowią pierwszy etap prac w procesie aktualizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Dokument ten został przygotowany przez Zespół Rozwoju Regionalnego w Mazowieckim Biurze Planowania Regionalnego w Warszawie.
2 Podstawą formalno-proceduralną monitoringu było zarządzenie Nr 383/06 Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2006 r., wraz z późniejszymi zmianami, o powołaniu Zespołu do spraw wdrażania i monitorowania realizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego.
3 27 kwietnia 2009 roku Rada Ministrów przyjęła dokument pn. Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski, zgodnie z którym podjęto decyzję o uporządkowaniu systemu programowania strategicznego, zaś 27 listopada 2009 roku przy- jęto Plan uporządkowania strategii rozwoju mający na celu zmniejszenie liczby obowiązujących krajowych dokumentów strategicznych.
(KSRR). Dokument zawiera zbiór wytycznych i rekomendacji oraz opis działań rozwojo- wych na poziomie regionalnym, stanowiąc podstawę tworzenia strategii regionalnych.
Zgodnie z obowiązującą ustawą o samorządzie województwa4 (art. 11 ust. 1d), strategia rozwoju województwa uwzględnia cele średniookresowej strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, odpowiednich strategii ponadregionalnych oraz jest spój- na z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Co więcej, zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, każdorazowo w terminie 9 miesięcy od wejścia w życie uchwa- ły o przyjęciu bądź aktualizacji wymienionych dokumentów, samorząd województwa dosto- sowuje do nich strategię rozwoju województwa (art. 11 ust. 1e).
Wobec zmian w prawodawstwie krajowym, a także przyjęcia przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu do aktualizacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, podjęto decyzję o rozpoczęciu procesu aktualizacji najważniejszego do- kumentu programowego regionu. 20 czerwca 2011 roku sejmik przyjął uchwałę nr 84/11 w sprawie zasad, trybu i harmonogramu prac nad aktualizacją Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego, a 21 czerwca 2011 roku Zarząd Województwa Mazowieckiego podjął decyzję o rozpoczęciu prac nad aktualizacją dokumentu (uchwała nr 1234/55/11).
Niniejsze założenia aktualizacji Strategii stanowią pierwszy etap prac w ramach procesu dostosowywania dokumentu do zmian, które miały miejsce w ciągu ostatnich lat. Dokument składa się z siedmiu rozdziałów. W pierwszym przedstawiono kontekst prawny, w którym funkcjonuje Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Drugi rozdział opisuje przyczyny, dla których dokument wymaga ponownej aktualizacji. Następnie opisane zostało miejsce Strategii wśród pozostałych dokumentów strategicznych funkcjonujących na poziomie nie tylko województwa, lecz również kraju i Unii Europejskiej. W czwartym rozdziale przed- stawiono wymiar terytorialny Strategii (terminologia zgodna z KSRR), a w piątym ujęto syntetycznie charakter podstawowego dokumentu strategicznego regionu. Wreszcie szósty rozdział przedstawia założone cele strategiczne i opis wyzwań, którym realizacja tych celów ma sprostać. Opracowanie zamyka informacja na temat harmonogramu i metodologii prac nad aktualizacją.
Uwarunkowania formalno-prawne strategii rozwoju województwa
Podstawę prawną sporządzania aktualizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego stanowią:.
- Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.),
- Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2006 r.
Nr 227, poz. 1658 z późn. zm).
Przygotowanie i realizacja strategii rozwoju regionalnego jest ważnym zadaniem sa- morządu województwa, uwarunkowanym ustawą o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, za politykę rozwoju regionu odpowie-
4 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz.U. z 2006 r. Nr 227, poz.1658 z późn. zm.
dzialny jest samorząd województwa. W tym celu określa on strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności wymienione w ustawie cele:
• pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatel- skiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej,
• pobudzanie aktywności gospodarczej,
• podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,
• zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń,
• kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
To samo zadanie zostało ujęte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w której w art. 3 zapisano, iż politykę rozwoju w skali regionu prowadzi samorząd woje- wództwa. Art. 4 z kolei określa, iż politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju wymienionych w art. 9 ust. 3 tej samej ustawy.
Na politykę rozwoju województwa prowadzoną przez samorząd województwa, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, składają się:
1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, 2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódz-
kim,
3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu reali- zacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia oby- wateli,
5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalne- go, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji,
7) wspieranie rozwoju kultury oraz sprawowanie opieki nad dziedzictwem kulturowym i jego racjonalne wykorzystywanie,
8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa,
9) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz integracji społecznej i przeciwdziałania wy- kluczeniu społecznemu.
Samorząd województwa, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa oraz w trakcie realizacji polityki rozwo- ju współpracuje w szczególności z:
1) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samo- rządem gospodarczym i zawodowym,
2) administracją rządową, szczególnie z wojewodą, 3) innymi województwami,
4) organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie5, 5) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi.
5 Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.
Co więcej, zgodnie z art. 13 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, strategia rozwoju województwa jest spójna ze średniookresową strategią rozwoju kraju i obejmuje w szczególności:
1) diagnozę sytuacji w odniesieniu do zakresu objętego programowaniem strategicznym, z uwzględnieniem stanu środowiska oraz zróżnicowań przestrzennych,
2) prognozę trendów rozwojowych w okresie objętym strategią, 3) określenie celów rozwoju w zakresie objętym strategią, 4) wskaźniki realizacji celów,
5) określenie kierunków interwencji, odpowiednio do rodzaju strategii, w ujęciu woje- wódzkim lub terytorialnym,
6) systemy realizacji i ramy finansowe.
Strategia rozwoju województwa musi uwzględniać z założenia cele krajowej strategii rozwoju regionalnego, jak też odpowiednich strategii ponadregionalnych i planu zagospo- darowania przestrzennego województwa (art. 11 ust. 1d ustawy o samorządzie wojewódz- twa). Samorząd województwa, każdorazowo w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o przyjęciu lub aktualizacji tych dokumentów, dostosowuje do nich strategię roz- woju województwa (art. 11 ust. 1e ustawy o samorządzie województwa). Horyzont czaso- wy strategii, zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, obejmuje w sposób wyodrębniony okres obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz może obejmować okres wykraczający poza ten horyzont, jeżeli wynika to ze spe- cyfiki rozwojowej w danym obszarze.
Zgodność strategii rozwoju województwa z dokumentami planistycznymi zapisana jest także w art. 39 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym6. Wymóg spójności strategii rozwoju województwa z planem zagospodarowania przestrzennego wo- jewództwa zapisany jest także w art. 11 ust. 1d ustawy o samorządzie województwa.
Dodatkowe wymogi formalno-prawne oraz związaną z tym konieczność podjęcia określo- nych działań wprowadziła ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko7. Zgodnie art. 46 tej ustawy, przy sporządzaniu strategii8 wymagane jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Powinno ono zostać zakończone przed przyjęciem danego dokumentu lub jego przedłożeniem do zatwierdzenia. Celem prognozy jest określenie potencjalnego znaczącego oddziaływania realizacji strategii na środowisko.
Szczegółowy zakres zagadnień, konieczny do uwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko, określa art. 71 ustawy Prawo ochrony środowiska9.
Kolejnym wymogiem określonym w art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polity- ki rozwoju jest konieczność poddania projektu strategii rozwoju konsultacjom społecz- nym z jednostkami samorządu terytorialnego, partnerami społecznymi i gospodarczymi
6 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
7 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).
8 A także innych dokumentów, jak koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierun- ków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego.
9 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).
oraz Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ustawa precyzuje także sposób ogłoszenia informacji o konsultacjach oraz terminy zgłaszania i rozpatrywania uwag.
Przesłanki aktualizacji obowiązującej Strategii
Przeprowadzony w latach 2009-2010 monitoring realizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego wskazał potrzebę aktualizacji tego dokumentu. Wynikało to zarówno ze zmian w otoczeniu prawnym (krajowym i międzynarodowym), jak i sytuacji społeczno-gospodar- czej w województwie.
Zmiany w otoczeniu prawnym powstały po przyjęciu przez Radę Europejską ogólnounijnej strategii Europa 2020, jak też po podjęciu się przez rząd porządkowania krajowych dokumen- tów strategicznych. Celem tych zmian było oparcie realizacji średnio- i długookresowej strate- gii rozwoju kraju na nowych zintegrowanych strategiach rozwoju, spośród których najbardziej istotna z punktu widzenia województw była Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego przyjęta w lipcu 2010 roku. Podjęto także decyzję o aktualizacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, z którym Strategia powinna stanowić spójną całość.
Z kolei sytuacja społeczno-gospodarcza w regionie uległa znaczącym zmianom m.in.
na skutek kryzysu gospodarczego i toczących się w jego kontekście dyskusji nad przyszłą perspektywą finansową Unii Europejskiej, przeminięcia szczytu wyżu demograficznego, starzenia się społeczeństwa i zagranicznych migracji zarobkowych, przez szereg inwestycji, w tym wielu współfinansowanych ze środków unijnych, czy wreszcie ze względu na wzrost liczby pasażerów kolei regionalnych i miejskiego transportu zbiorowego.
Wnioski z monitoringu realizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego
Jednym z najważniejszych wniosków płynących z przeprowadzonego monitoringu jest konieczność dalszego wspierania zintegrowanego rozwoju województwa, zarówno pod względem przestrzennym, gospodarczym, jak i społecznym. Aby utrzymać spójny i zrówno- ważony rozwój całego regionu, należy w większym stopniu wzmacniać procesy rozwojowe w miastach, na obszarach wiejskich oraz pozametropolitalnych przy wykorzystywaniu ich endogenicznych zasobów. Należy mieć na uwadze fakt, iż szczególnie ważnym problemem województwa mazowieckiego jest jego dychotomiczny rozwój stwarzający zagrożenie roz- warstwienia pomiędzy centralną częścią województwa a podregionami położonymi na jego peryferiach. Liczne podjęte dotychczas działania przyczyniają się do poprawy warunków życia ludności na obszarach pozametropolitalnych. Wskazuje to, iż w dalszym ciągu należy stymulować rozwój zarówno Obszaru Metropolitalnego Warszawy, jak i pozostałych części województwa, w tym miast subregionalnych, jednak w sposób bardziej dostosowany do ich specyfiki.
Z drugiej strony w ramach przeciwdziałania nadmiernym kosztom rozwoju, należy za- pobiegać rozlewaniu się i rozpraszaniu zabudowy miejskiej. W większym stopniu należy też zwrócić uwagę na problem utraty dotychczasowych funkcji społeczno-gospodarczych obsza-
rów oraz miast regionu, w których dochodzi do kumulacji negatywnych zjawisk przejawiają- cych się niskim poziomem przedsiębiorczości oraz aktywności środowisk lokalnych, wysokim poziomem bezrobocia, odpływem ludności, niską jakością infrastruktury technicznej oraz ni- skim dostępem do usług publicznych. Narasta również problem starzenia się społeczeństwa, co powinno zostać uwzględnione w działaniach w zakresie infrastruktury społecznej, jak też transportowej. Nieodzownym elementem funkcjonowania województwa jest przy tym an- gażowanie się mieszkańców w rozwój regionu. W Strategii z 2006 roku założono, iż efek- tywność przemian na Mazowszu zależy od rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Szczególnie istotne znaczenie z tego punktu widzenia ma zwiększanie i rozszerzanie uczestnictwa sekto- ra trzeciego w życiu publicznym.
Równocześnie konieczne jest zapewnienie spójności terytorialnej regionu i podregionów, postępując przy tym zgodnie z zasadami trwałego rozwoju i dbałością o stan środowiska naturalnego. Poważnym wyzwaniem dla władz samorządowych jest zapewnienie spraw- nego transportu publicznego, zwłaszcza na terenie Obszaru Metropolitarnego Warszawy.
W ciągu 4 lat liczba pasażerów transportu publicznego w Warszawie wzrosła z 858 mln w 2005 roku do 950 mln w roku 2009. W związku z tym podjęto działania na rzecz tworzenia zintegrowanego systemu transportu na obszarze metropolii warszawskiej. Przeprowadzono liczne inwestycje w zakresie budowy i rozbudowy infrastruktury transportowej, zakupu i modernizacji taboru, zmian w organizacji transportu publicznego (np. tworzenie strefy bi- letu metropolitalnego, współpraca w zakresie koordynacji przewozów kolejowych). Szybki przyrost liczby pasażerów oraz poparcie dla przywilejów dla komunikacji publicznej (wyra- żane przez ponad 3/4 mieszkańców Warszawy) pokazują, że konieczne są dalsze działania na rzecz rozbudowy i zwiększania efektywności systemu transportu zbiorowego.
W kontekście coraz większego nacisku kładzionego na innowacje technologiczne, szcze- gólnego znaczenia nabiera rozwój nowoczesnych technologii z wykorzystaniem własnego potencjału B+R. W dalszym ciągu region cechuje słaba współpraca wspomnianego sektora z przedsiębiorstwami, a także gorsza niż w niektórych województwach relacja wysokości na- kładów B+R w stosunku do liczby patentów. W monitorowanym okresie województwo ma- zowieckie wykazało się zaś systematycznym wzrostem nakładów na działalność badawczo- rozwojową, jak też wzrostem liczby jednostek prowadzących taką działalność oraz liczby udzielonych patentów na wynalazki. Istotnym czynnikiem w tym względzie były działania podejmowane w celu stworzenia infrastruktury wsparcia działalności innowacyjnej w wo- jewództwie mazowieckim. Aby nie tylko zwiększyć nakłady na sferę badawczo-rozwojową, zgodnie z celami krajowymi i europejskimi, lecz również je efektywnie wykorzystać, ko- nieczne będzie z jednej strony zwiększenie udziału sektora prywatnego, a z drugiej skutecz- ne wydatkowanie środków publicznych. Przydatne w tym względzie mogą okazać się nowe instrumenty finansowe, takie jak JEREMIE.
Pomimo trudności, nastąpiły zmiany na lepsze. Po 7 latach uczestnictwa w Unii Europejskiej i pod koniec perspektywy finansowej 2007-2013, sytuacja jest znacząco odmienna niż niedługo po rozszerzeniu Unii, w roku 2006, kiedy Strategia była aktualizowana po raz ostatni. Wskazuje to na potrzebę dostosowania dokumentu do aktualnej sytuacji.
Dotychczasowe tendencje rozwojowe w województwie
Światowy kryzys gospodarczy z 2008 roku odbił się na budżetach krajowych i samo- rządowych, a w konsekwencji inwestycji publicznych. Był odczuwalny również w Polsce i na Mazowszu, choć w mniejszym stopniu niż w pozostałych państwach i regionach Unii Europejskiej. Było to możliwe między innymi dzięki znaczącemu napływowi środków unij- nych, w dużej mierze niezależnych od koniunktury gospodarczej. Niemniej, na skutek trudnej sytuacji budżetowej Mazowsza, związanej ze sposobem naliczania wpłat na część wyrównaw- czą subwencji ogólnej dla województw (tzw. janosikowego), zrezygnowano z niektórych in- westycji z powodu braku środków na zapewnienie wkładu własnego. Zmiany w prawodaw- stwie powinny ułatwić uniknięcie takich problemów w przyszłości, a nowa strategia rozwoju województwa ‒ umożliwić efektywne wykorzystanie dostępnych środków na wzmacnianie i rozwijanie endogenicznego potencjału wszystkich części regionu.
Przenoszenie impulsów rozwojowych z Warszawy do ośrodków subregionalnych uła- twione jest poprzez poprawę powiązań funkcjonalno-przestrzenych w regionie. Zwiększenie dostępności cyfrowej obszarów peryferyjnych nastąpiło m.in. poprzez rozwój usług telein- formatycznych oraz witryn internetowych poszczególnych instytucji, co wpłynęło korzyst- nie na dostęp do informacji i możliwość załatwiania spraw bez potrzeby przemieszczania się.
W ramach poprawy dostępności administracji publicznej Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie uczestniczy w systemie ePUAP.
W zakresie komputeryzacji dostrzegalny jest na Mazowszu zwiększony dostęp do nowoczesnych technologii informatycznych oraz rozwój umiejętności ich wykorzystania.
Zaszły pozytywne zmiany w komputeryzacji szkół – 95% szkół podstawowych zostało zin- formatyzowanych, a liczba szkół z dostępem do Internetu podwoiła się. Podobne zmiany za- szły także w gospodarstwach domowych. Są to istotne zmiany w czasach, gdy Internet staje się coraz bardziej niezbędnym źródłem informacji. Konieczne jest jednak zadbanie również o umiejętności ich znajdowania i wykorzystywania.
Znaczące nakłady zostały poniesione na rozbudowę infrastruktury drogowej, zarówno wojewódzkiej, krajowej, jak i lokalnej. Równocześnie dzięki inwestycjom rządowym moder- nizowane są główne linie kolejowe w województwie. Nie podjęto jednak działań na rzecz modernizacji linii o znaczeniu lokalnym (z wyjątkiem torów podmiejskich na linii średnico- wej w Warszawie). Problem występuje na szerszą skalę: krajowy zarządca torów sugeruje zamykanie znacznej części linii kolejowych (po tym jak w latach 1990-2005 niemal co drugi kilometr torów zamkniętych w państwach UE-27 znajdował się w Polsce), a środki na ich modernizację mają być według rządu przesunięte na drogi. Mimo to w województwie mazo- wieckim zauważalny jest stały wzrost popularności komunikacji szynowej, co wskazuje na konieczność zwiększenia nacisku kładzionego przez samorząd na rozwój tego działu trans- portu, m.in. poprzez pójście drogą innych województw i współfinansowanie remontów linii o znaczeniu wojewódzkim. Jest to szczególnie istotne w świetle dążeń Unii Europejskiej do rozwoju form transportu w jak najmniejszym stopniu szkodzących środowisku naturalnemu i jak najmniej uciążliwych dla ludzi.
Spółce „Koleje Mazowieckie ‒ KM” w latach 2005-2009, dzięki zwiększeniu pracy prze- wozowej o 18%, udało się zwiększyć liczbę pasażerów o blisko 12 mln, czyli o niemal 30%.
W tym samym czasie liczba pasażerów w skali kraju wzrosła zaledwie o 9%. Jednak pomimo przeprowadzanych modernizacji taboru, problemem pozostają nadal przestarzałe pociągi.
W województwie zostało zrealizowanych wiele zadań związanych z poprawą warun- ków mieszkaniowych ludności, na co miał wpływ wzmożony ruch w budownictwie. Liczba mieszkań w regionie systematycznie rosła – z poziomu 1,9 mln w 2004 roku do ponad 2 mln w 2009 roku. Był to przyrost nieco szybszy od przyrostu ludności, dzięki czemu liczba mieszkań na 1000 mieszkańców wzrosła z 360 do 383. W latach 2004-2009 zwiększyła się tak- że średnia powierzchnia użytkowa mieszkania – z 66,9 do 69 m2, równocześnie zmniejszając i tak niewielką różnicę względem wyższej o niecałe 2 m2 średniej krajowej.
Niepokojącym zjawiskiem jest natomiast wolne tempo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP), co utrudnia właściwe i bezkolizyjne zagospo- darowanie terenów zgodnie z zasadą trwałego i zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza jeżeli nie są one uchwalane na terenach znajdujących się pod silną presją zabudowy. W Warszawie w latach 2005-2008 stopień pokrycia MPZP wzrastał średniorocznie o 1,3%, osiągając poziom 19,2% w roku 2008, czyli o niemal 20 pkt. proc. mniej niż stopień pokrycia wszystkich gmin miejskich w Polsce w 2009 roku. Równocześnie zmniejszyła się powierzchnia terenów nieza- budowanych i rekreacyjno-wypoczynkowych w Warszawie na rzecz powierzchni przezna- czonych pod zabudowę mieszkaniową.
W celu zapewnienia harmonijnego i zintegrowanego rozwoju metropolii stołecz- nej władze województwa mazowieckiego przygotowały Studium Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Warszawy, które pełni funkcję informacyjno-poznaw- czą. Jednakże uchwalenie planu, który pozwoliłby na spójne zarządzanie obszarem metro- politalnym, nie jest możliwe z przyczyn formalno-prawnych.
Uporządkowanie rozwoju stolicy jest tym bardziej istotne, że jest ona najbardziej dyna- micznie rozwijającym się miastem nie tylko w regionie, lecz w całym kraju. Według rankingu NORDEA Metrox 2008 „siła metropolitalna” innych dużych miast Polski nie przekracza 22% tej, jaką dysponuje Warszawa. Wzrost międzynarodowych funkcji Warszawy spowodo- wany jest przede wszystkim napływem kapitału zagranicznego oraz lokalizacją siedzib istot- nych instytucji. Wzrasta przy tym rola Obszaru Metropolitarnego Warszawy jako bieguna wzrostu. Do dynamicznie rozwijających się funkcji metropolitalnych należą: akademickie, dyspozycyjno-administracyjne oraz gospodarcze. Jednak w rankingu firmy Mercer, ocenia- jącym jakość życia w miastach świata, Warszawa zajęła w 2010 roku dopiero 84 miejsce.
Przed nią znalazły się m.in. Praga (na miejscu 70) i Budapeszt (73).
W skali całego województwa rozwój przedsiębiorczości widoczny jest w liczbie podmio- tów gospodarczych. W roku 2009 liczba podmiotów gospodarki narodowej, zarejestrowa- nych w systemie REGON, była o około 61 tys. wyższa niż w roku 2004, co stanowiło ponad 1/3 wzrostu ogólnopolskiego. Przyrost był szczególnie widoczny wśród podmiotów zajmu- jących się pośrednictwem finansowym oraz obsługą nieruchomości i firm, a więc dziedzin zaliczanych do tzw. usług nowoczesnych, chociaż występują wśród nich z największym na-
sileniem w województwie tzw. usługi jałowe, co wymaga działania na rzecz racjonalizacji całej struktury.
W zakresie pozyskiwania energii, pomimo bardzo niskiego udziału energii ze źródeł odnawialnych w ogóle energii produkowanej na Mazowszu, podejmowane są działania w celu dostosowania regionalnego rynku energii do współczesnych wyzwań. Województwo jako jedyny polski region otrzymało grant z Unii Europejskiej w 2008 roku na realizację dzia- łań z programu Inteligentna Energia dla Europy. Za jego wykonanie odpowiada Mazowiecka Agencja Energetyczna Sp. z o.o. (MAE), której celem jest wspieranie wykorzystania odna- wialnych źródeł energii oraz wdrażania rozwiązań racjonalizujących użytkowanie energii na Mazowszu. Działania agencji mają doprowadzić do opracowania kompleksowej regionalnej polityki energetycznej oraz koordynacji działań energetycznych w regionie, które przyczy- nią się do wzrostu innowacyjności i konkurencyjności gospodarki.
Wreszcie, zarząd województwa, dostrzegając konieczność integracji regionu poprzez rozwój społeczeństwa obywatelskiego, podjął szereg działań mających na celu kształtowa- nie postaw obywatelskich, wspieranie inicjatyw pozarządowych, inicjowanie porozumień i stowarzyszeń pogłębiających integrację w regionie oraz tworzenie instytucjonalnych ram dla przedsięwzięć realizowanych na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. W latach 2004-2009 znacząco wzrosła liczba pozarządowych stowarzyszeń i organizacji społecznych:
z 9,5 tys. w 2004 roku do 12,2 tys. w 2009 roku. W przeliczeniu na 10 000 mieszkańców oznacza to wzrost z 18,4 w 2004 roku do 23,4 w 2009 roku (średnia wartość tego wskaźnika w Polsce wyniosła w 2009 roku 23,1).
Obok niewątpliwych osiągnięć mają miejsce również mniej korzystne zjawiska, do któ- rych zaliczyć można m.in.: mały udział zatrudnionych w przemyśle (zwłaszcza wysokich technologii), a za duży w usługach nierynkowych i pośrednictwie, spadek liczby lekarzy w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców (starzejące się społeczeństwo implikujące rosnące potrzeby), spadek zatrudnienia w sferze B+R w przeliczeniu na 1000 mieszkańców, problem poszerzania się terenów o kumulacji zjawisk negatywnych (niski poziom przedsiębiorczo- ści, wysoki poziom bezrobocia, odpływ ludności, niska dostępność usług publicznych, niska jakość infrastruktury), w końcu także konieczność poprawy sytuacji w zakresie komunikacji oraz urządzeń ułatwiających poruszanie się.
Wyzwania do 2020 roku
Unia Europejska przyjęła strategię Europa 2020 jako ramy wspólnych celów strategicz- nych krajów i regionów. Celom strategii podporządkowany jest budżet Unii Europejskiej na lata 2014-2020, a przez to dotacje unijne stanowiące istotny element budżetu inwestycyj- nego regionu. Województwo mazowieckie stało się regionem przejściowym, czyli będącym w fazie przestawiania się z celu „spójność” (poniżej 75% średniego PKB per capita UE) na cel „konkurencyjność” (mieszczący się pomiędzy 75% a 90% średniego PKB per capita UE). Zgodnie z nowymi wytycznymi do budżetu UE na lata 2014-202010, Mazowsze po-
10 Komunikat KE SEK(2011) 867 część I z dnia 29 czerwca 2011 roku.
winno otrzymać w przyszłej perspektywie finansowej nie mniej niż 2/3 środków przy- znanych w latach 2007-2013. Z siedmiu projektów przewodnich tej strategii, o których będzie mowa w rozdziale następnym, regiony przejściowe muszą koncentrować działa- nia (i wydatkowanie środków) na efektywności energetycznej, odnawialnych źródłach energii oraz konkurencyjności MŚP i innowacyjności. Wskaźniki realizacji celów strategii Europa 2020 dla krajów dotyczą wzrostu zatrudnienia, zwiększenia nakładów na badania i rozwój, zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych i energochłonności gospodarki oraz powiększenia udziału odnawialnych źródeł energii (zasada 20%/20%/20%) czy wresz- cie ograniczenia odsetka młodzieży niekontynuującej nauki i zwiększenia odsetka osób z wyższym wykształceniem. Województwo mazowieckie w ciągu najbliższych lat powin- no przyczynić się do osiągnięcia przez kraj wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 20-64 lata na poziomie co najmniej 71% (w 2010 roku w Polsce wynosił on 64,6%), udziału na- kładów na działalność badawczo-rozwojową na poziomie 1,7% PKB (2009: 0,7%), udziału energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych na poziomie 15,48% (2008: 10,3%), zmniej- szenia energochłonności gospodarki o 13,6 Mtoe do poziomu 96 Mtoe, redukcji emisji ga- zów cieplarnianych, zwiększenia odsetka osób w wieku 30-34 lata posiadających wyższe wykształcenie do 45% (2010: 35%) oraz zmniejszenia liczby osób zagrożonych ubóstwem o 1,5 mln (2009: liczba tych osób w skali kraju wynosiła 10,5 mln).
Motorem inteligentnego i zrównoważonego rozwoju11 sprzyjającego włączeniu społecznemu w Europie i jej regionach jest rozwój proporcjonalnie rozwiniętej bazy przemysłowej, przy- gotowanej do konkurowania na rynkach światowych oraz promocja innowacyjności (Europa 2020). W województwie mazowieckim w latach 2000-2010 szybszy niż w kraju wzrost pro- dukcji i usług występował głównie w pośrednictwie finansowym, obsłudze firm, obsłudze nieruchomości oraz hotelarstwie, gastronomii i turystyce. W ekspertyzie wykonanej w ra- mach projektu Trendy rozwojowe Mazowsza założono, że tendencja ta utrzyma się prawdopodob- nie do roku 2020, a nawet i dłużej12. Konieczne jest zatem dostosowywanie działań do bieżących wyzwań, aby w pełni wykorzystywać aktualne szanse.
W zakresie zatrudnienia największy przyrost widoczny był w usługach komputerowych i biznesowych, choć w tych pierwszych tempo było niższe od średniej krajowej, co może wynikać z wyższego poziomu wyjściowego. Razem z obsługą nieruchomości i handlem hurtowym działy te odpowiadały za 86% przyrostu zatrudnienia poza rolnictwem w woje- wództwie mazowieckim w latach 2000-2010. Zwrócono przy tym uwagę na względnie wy- soki równoczesny spadek zatrudnienia w przemyśle w województwie (o ok. 30%), który nie ominął przemysłu wysokiej techniki. W większości działów tej branży następował w woje- wództwie spadek zatrudnienia lub powolny wzrost (poniżej 1 pkt. proc. rocznie). Wyjątkami były: przemysł elementów elektronicznych oraz energetyka odnawialna (odpowiednio 1,9%
11 Pojęcie „rozwój zrównoważony” stosowane w dokumentach UE jest wynikiem złego tłumaczenia terminu angielskie- go „self-sustained growth” – w zmian powinno się używać określenia „wzrost oparty na zasadach trwałego rozwoju”,
„wzrost wewnętrznie zbilansowany” lub „zbilansowany”.
12 Karpiński A., Paradysz S., Trendy zmian w poziomie i strukturze zatrudnienia w województwie mazowieckiem w 10-leciu 2000-2010 (na tle kraju i Unii Europejskiej), ekspertyza na potrzeby projektu Trendy rozwojowe Mazowsza, współfinansowa- nego ze środków UE w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
i 4,8% rocznie). Powstaje przy tym pytanie o możliwości absorpcji korzyści płynących z po- tencjału naukowego województwa przez sektor produkcji. W krajach UE-15 w latach 1996- 2006 następował powolny lub średni przyrost zatrudnienia w tych sektorach, należy jednak pamiętać, że całkowite zatrudnienie w „starej” Unii w 2009 roku w przemyśle wysokiej lub średniej techniki wynosiło 5,7% ogółu pracujących, a w Polsce 4,8%, rozbieżność wynosiła więc poniżej 1 pkt. proc.13. Jednakże w przemysłach wysokiej techniki, stanowiących naj- bardziej nowoczesne ogniwo współczesnych struktur przemysłowych, rozbieżność ta jest kilkakrotnie większa i wyraża głęboki niedorozwój tych przemysłów w Polsce (1,1% wo- bec 2,4% w UE). Pogłębia go jeszcze likwidacja znacznej ich części w okresie transformacji po 1989 roku. W województwie mazowieckim zatrudnienie w przemysłach wysokiej tech- niki wynosiło 1,2% całego zatrudnienia, czyli nie odbiegało od średniej krajowej. Oznacza to niewykorzystanie szansy, jaką stwarza największa koncentracja nauki i zaplecza B+R na terenie regionu14. Zatrudnienie w UE-15 w przemyśle ogółem wynosiło w tym czasie 17,6% (w województwie mazowieckim w 2008 roku 15,3%).
We wspomnianej ekspertyzie zwrócono również uwagę na niedostateczny rozwój sek- tora ekologicznego, gdzie pomimo wyraźnego wzrostu zainteresowania tym obszarem na świecie i w Unii Europejskiej, nie wykorzystano póki co powstających przy tym możliwości wzrostu zatrudnienia. Dotyczy to zarówno działu produkcji, jak i usług. Podobnie wyraźnie niższy niż w krajach zachodniej Europy był przyrost zatrudnienia w usługach społeczeństwa informacyjnego i dziedzinach gospodarki opartej na wiedzy. W kolejnym okresie programo- wania województwo przechodzące z grupy regionów Celu I. Konwergencja do grupy regio- nów przejściowych powinno zacząć zbliżać się w zakresie tych wskaźników do poziomu państw UE-15, o ile nie nastąpi istotna zmiana trendów światowych. Szanse na zapewnienie odpowiedniej dynamiki wzrostu zatrudnienia oraz zwiększenie eksportu wyrobów zaawan- sowanych technologicznie daje wysoki odsetek osób z wyższym wykształceniem w woje- wództwie, jak też liczba studentów i szkół wyższych. Istotne będzie jednak zapewnienie możliwości efektywnej współpracy pomiędzy sektorem badawczym a przemysłowym oraz zwiększenie zainteresowania sektora prywatnego współpracą na rzecz rozwoju regionu.
W celu zachęcenia wysoko wykwalifikowanych pracowników do osiedlenia i zatrudnie- nia się w województwie, poza utworzeniem miejsc pracy, konieczne jest zapewnienie od- powiedniego standardu życia. Oznacza to tworzenie miast przyjaznych dla ludzi, cechu- jących się ładem przestrzennym, większą ilością terenów zielonych i innych przestrzeni publicznych, zredukowanym poziomem hałasu i zanieczyszczeń powietrza, zapewnieniem poczucia bezpieczeństwa. Powinny one być wyposażone w infrastrukturę przyjazną dla mieszkańców i uwzględniającą starzenie się społeczeństwa (brak barier komunikacyjnych, takich jak schody, przejścia podziemne, zbyt szerokie jezdnie), a równocześnie przyczyniają- cą się do kreowania spójnego społeczeństwa lokalnego. Mazowsze, a zwłaszcza Warszawa, ma w tym względzie wciąż wiele do zrobienia. Nowa strategia rozwoju powinna pozwolić
13 Według danych GUS za 2009 r.: zatrudnienie w nauce wysokiej 0,9% i średniowysokiej 3,9% (Nauka i technika w Polsce w 2009 roku, GUS/US w Szczecinie, Warszawa, s. 366).
14 Karpiński A., Paradysz S., Trendy zmian w poziomie…, op. cit.
na uwzględnienie potrzeb globalnych, regionalnych i lokalnych w taki sposób, by zapewnić dynamiczny rozwój województwa, przyczyniający się równocześnie do poprawy sytuacji gospodarczej regionu i warunków życia jego mieszkańców.
Miejsce strategii rozwoju województwa wśród europejskich i krajowych dokumentów stra- tegicznych
Regionalna strategia rozwoju, pomimo że tworzona autonomicznie przez samorząd wo- jewództwa, musi wpisywać się w nadrzędne dokumenty strategiczne.
Na poziomie unijnym jest to strategia Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, opublikowana 3 marca 2010 roku jako komunikat Komisji Europejskiej, a zawierająca nowy długookresowy pro- gram rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej. Zapisane są tam założenia, które Polska, jako kraj członkowski Unii Europejskiej, musi uwzględnić w swojej polityce rozwo- ju. U podstaw tej strategii leżą 3 priorytety, ujęte w tytule dokumentu: rozwój inteligentny, rozwój zrównoważony oraz rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu. Aby je zrealizować, sformułowano 5 nadrzędnych celów z zakresu zatrudnienia, inwestycji w B+R, klimatu i energii, wykształcenia, a także poziomu ubóstwa. Dodatkowo zaproponowano wdrożenie wspomnianych wyżej 7 projektów przewodnich, w których realizację zaangażowana by- łaby zarówno Unia Europejska, jak i poszczególne państwa członkowskie: Unia innowacji, Młodzież w drodze, Europejska agenda cyfrowa, Europa efektywnie korzystająca z zasobów, Polityka przemysłowa w erze globalizacji, Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia, Europejski program walki z ubóstwem.
Realizacja powyższych priorytetów UE na poziomie kraju odbywa się poprzez Krajowy Program Reform przyjęty przez Radę Ministrów 26 kwietnia 2011 roku15. Dokument ten nie jest jednak wyłącznie narzędziem służącym wdrażaniu zapisów strategii Europa 2020, uwzględnia on dodatkowo polskie uwarunkowania, wyzwania oraz bariery rozwoju, co po- winno znaleźć odzwierciedlenie w obecnie aktualizowanej Strategii.
Na poziomie krajowym dokumentem definiującym ramy działania na poziomie regio- nów jest przyjęta 13 lipca 2010 roku przez Radę Ministrów Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie (KSRR). Jej zapisy pociągają za sobą konieczność wprowadzenia instytucjonalnych i systemowych zmian dostosowaw- czych w celu skutecznej i efektywnej realizacji celów. Jednym z istotnych elementów tych dostosowań, uwzględnionym w dokumencie rządowym pt. Plan działań. Informacja w spra- wie działań niezbędnych do podjęcia przez RM i inne podmioty publiczne zapewniających wdrożenie przyjętej przez RM w dniu 13 lipca 2010 r. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020:
Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, przyjętym przez Komitet Rady Ministrów 27 września 2010 roku, są starania na rzecz zachowania spójności celów i działań planowanych oraz podej- mowanych na szczeblu krajowym i regionalnym, służących rozwojowi regionalnemu16. Plan
15 Rada Ministrów przyjęła 25 kwietnia 2012 r. przygotowaną w Ministerstwie Gospodarki aktualizacje dokumentu pn.
Krajowy Program Reform na rzecz realizacji strategii „Europa 2020”. Aktualizacja 2012/2013 (KPR 2012/2013).
16 Rozdział 1.2 Planu działań: Dostosowanie zawartości dokumentów strategicznych na poziomie regionalnym do zawartości
przewiduje konieczność dostosowania zawartości dokumentów strategicznych na poziomie województw do zawartości dokumentów strategicznych i planistycznych na poziomie kra- jowym oraz ponadregionalnym, czyli do średniookresowej strategii rozwoju kraju, Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, a także do pozostałych ośmiu zintegrowanych strategii ponadregionalnych. Są to:
• Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki, w której duży nacisk położono na kwe- stie wzmacniania współpracy, a także kreowania warunków stymulujących wzrost przedsiębiorczości oraz wydajne korzystanie z różnego rodzaju zasobów, co w konse- kwencji przyczynić się ma do zbudowania konkurencyjnej gospodarki, opartej na wie- dzy oraz generującej nowe miejsca pracy;
• Strategia rozwoju kapitału ludzkiego mająca na celu poprawę konkurencyjności oraz spój- ności społeczno-gospodarczej kraju dzięki lepszemu wykorzystaniu potencjału jego obywateli;
• Strategia rozwoju transportu skoncentrowana na zwiększeniu dostępności transportowej, a także bezpieczeństwa uczestników ruchu poprzez budowę nowoczesnego i zintegro- wanego systemu transportowego, w tym związanej z nim infrastruktury;
• Strategia Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko skupiająca się na budowie nowoczesne- go systemu energetycznego, służącego zagwarantowaniu bezpieczeństwa energetycz- nego kraju, a także na działaniach w kierunku poprawy stanu środowiska i efektywne- go gospodarowania jego zasobami;
• Strategia Sprawne państwo koncentrująca się na działaniach prowadzących do zwiększe- nia sprawności oraz efektywności państwa poprzez m.in. poprawę skuteczności wy- miaru sprawiedliwości, odpowiedni system ochrony praw obywatela oraz stworzenie funkcjonalnej struktury organizacyjnej;
• Strategia rozwoju kapitału społecznego mająca na celu zwiększenie udziału tego kapitału w rozwoju społeczno-gospodarczym kraju, dzięki m.in. wzmocnieniu wpływu obywa- teli na życie publiczne, poprawę komunikacji społecznej oraz szersze wykorzystanie potencjału kulturowego;
• Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej skupiająca się na wzmocnieniu efektywności i sprawności systemu bezpieczeństwa poprzez zapew- nienie integracji i koordynacji pomiędzy polityką bezpieczeństwa a politykami publicz- nymi;
• Strategia zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa, której ogólnym celem będzie poprawa warunków życia na terenach wiejskich oraz odpowiednie wykorzystanie po- tencjału drzemiącego na tych obszarach dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju kraju.
System powiązań pomiędzy dokumentami strategicznymi, planistycznymi i wdrożenio- wymi na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym przedstawia Schemat 1.
Cele strategiczne dla województwa mazowieckiego zawarte w Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego będą odpowiedzią na wyzwania rozwojowe regionu. Jednocześnie
dokumentów strategicznych i planistycznych na poziomie krajowym.
muszą się one wpisywać w obszary i cele strategiczne na poziomie krajowym i europej- skim. W Tabeli 1 przedstawione zostały w sposób syntetyczny priorytetowe obszary tema- tyczne uwzględnione w krajowych dokumentach strategicznych: długookresowej strategii rozwoju kraju (DSRK), średniookresowej strategii rozwoju kraju (ŚSRK), Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego (KSRR), strategii unijnej Europa 2020 oraz Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK).
Wymiar terytorialny strategii
Wymiar terytorialny polityki wiąże się ze zdolnością jej przystosowania do potrzeb i cech, konkret- nych wyzwań oraz możliwości geograficznych państwa członkowskiego lub regionu, w powiązaniu z jego historią, kulturą, a także sytuacją instytucjonalną. Stanowi on istotny element w polityce spój- ności od jej powstania, a wyraża się w systemie kwalifikowania i dystrybucji środków finansowych oraz sposobie planowania (Zielona Księga w sprawie spójności terytorialnej – jej przyszłość17). Znaczenie wymiaru terytorialnego w kreowaniu polityki rozwoju znacznie wzrosło w ciągu ostat- nich lat, o czym świadczą zapisy w europejskich i krajowych dokumentach strategicznych.
W Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego opisano politykę opartą o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego jako ukierunkowaną na wykorzystanie endogenicznego potencja- łu, zasobów terytorialnych i wiedzy oraz umożliwiającą realizację interwencji ukierunko-
17 Inforegio Panorama, nr 28, grudzień 2008.
Tabela 1. Obszary tematyczne w krajowych dokumentach strategicznych
* Dokumenty te są obecnie w fazie projektowania i konsultacji społecznych, w związku z czym przedstawione powyżej obszary tematyczne mogą jeszcze ulec zmianie.
** Trwają prace nad projektem nowej ŚSRK – obszary tematyczne w tabeli określone zostały na podstawie obowiązującej obec- nie Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 oraz Założeń aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015.
Obszary tematyczne
(priorytety / cele / kierunki działań) DSRK * ŚSRK** KSRR Europa 2020 KPZK*
Polityka miejska
Polityka przemysłowa
Terytorializacja
Konkurencyjność/ innowacyjność
Polska cyfrowa / społeczeństwo cyfrowe
Spójność
Kapitał ludzki i społeczny
Dostępność transportowa
Ochrona środowiska
Bezpieczeństwo energetyczne
Schemat 1. Strategia rozwoju województwa w systemie zarządzania rozwojem Polski Źródło: Opracowanie MBPR na podstawie Założeń systemu zarządzania rozwojem Polski, przyjętych na posiedzeniu Rady Ministrów 27 kwietnia 2009 roku
Krajowy Program Reform Program KonwergencjiNarodowa Strategia Spójności
wieloletni plan finansowy
strategie rozwojowe (sektorowe, dziedzinowe) ojuzw romyprogra programy operacyjne sektoroweregionalne
programy rozwoju
strategie rozwoju regionalnego strategie ponadregionalne
Krajowa
Strategia Rozwoju Regionalnego
programy rządowe
długookresowa strategia rozwoju kraju (rozwój społeczno-gospodarczy i przestrzenny) średniookresowa strategia rozwoju kraju (wymiar gospodarczy, społeczny i przestrzenny)
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju strategie rozwoju województw
plany zagospodarowania przestrzennego województw lokalne
strategie rozwoju (gmin, miast) lokalne
strategie sektorowe
studium
uwarunkowań i k
ierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego kontrakt jako narzędzie koordynacji polityki rozwoju
wanych na wyzwania rozwojowe, a jednocześnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań.
Pierwszym wspólnotowym dokumentem, który uwzględnił podejście terytorialne była Europejska perspektywa rozwoju przestrzennego z 1999 roku. Jej zalety podkreślały następnie Agenda terytorialna i Karta Lipska (2007), Zielona księga dotycząca spójności (2008), raport Fabrizio Barca (2009) oraz Traktat Lizboński. Także najważniejszy wspólnotowy dokument planowania średniookresowego – strategia Europa 2020 – wśród priorytetów wymienia rozwój sprzyjają- cy włączeniu społecznemu: wspieraniu gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną, przez co pośrednio odnosi się do uznania założeń wymiaru terytorialnego polityki. Przyjęta w maju 2011 roku nowa Agenda terytorialna Unii Europejskiej 2020 zwraca uwagę m.in. na konieczność stymulowania rozwoju endogenicznego i policen- trycznego, zacieśnianie partnerstwa i współpracy między obszarami wiejskimi i miejskimi oraz integrację transgraniczną i transregionalną. Szczególnie ważną rolę wymiar terytorialny pełnił w programie polskiej prezydencji w Unii Europejskiej (1 lipca – 31 grudnia 2011 roku).
Ambicją przyszłej polityki spójności po 2013 roku jest m.in. zaproponowanie instrumentów na rzecz rozwoju lokalnego i rozwoju miast, wzmocnienie wymiaru terytorialnego w innych politykach UE, a także w strategii Europa 2020.
W krajowych dokumentach strategicznych podejście terytorialne dotychczas prezento- wane było głównie w przyjętej w 2010 r. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. KSRR, poza określeniem celów regionalnej polityki rozwoju w układzie terytorialnym, zawiera także za- gadnienia z zakresu polityki miejskiej, obszarów wiejskich oraz zapisy adresowane do spe- cyficznych obszarów geograficznych – wyznaczając obszary problemowe wymagające stra- tegicznej interwencji przy zachowaniu integracji przestrzennej. Doprecyzowanie delimitacji obszarów problemowych powinno zostać ustalone w strategiach rozwoju województw, co wskazuje na konieczność ich aktualizacji. Wymiar terytorialny uwzględniony zostanie jed- nak także w nadrzędnych krajowych dokumentach strategicznych: długookresowej strate- gii rozwoju kraju, średniookresowej strategii rozwoju kraju, a także Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 203018. Skuteczne włączenie wymiaru terytorialnego do dokumen- tów strategicznych wymaga systemu wielopoziomowego zarządzania (multi-level governan- ce), umożliwiającego współpracę partnerów na różnych szczeblach19.
Ujęcie wymiaru terytorialnego we wszystkich wyżej wymienionych dokumentach za- kłada prowadzenie polityki zintegrowanej. Powinna ona ujmować wielowymiarowość procesów rozwojowych poprzez uwzględnienie ich uwarunkowań społecznych, gospodar- czych i środowiskowych oraz różnorodność obszarów, na których te procesy się odbywają.
18 Dokumenty w fazie przygotowań.
19 Kwestia delimitacji obszarów problemowych czy strategicznych obszarów interwencji, których granice nie muszą i raczej nie będą pokrywać się z granicami administracyjnymi zrodzi trudny problem podziału kompetencji i odpowie- dzialności za realizację tak zlokalizowanych działań między różnymi podmiotami administracyjnymi. Tym bardziej, że reforma systemu zarządzania polityką rozwoju w Polsce, choć szeroko zakrojona, zgodnie z założeniem i kompe- tencjami MRR, objęła programowanie polityki rozwoju na poziomie szczebla centralnego i częściowo regionalnego (tj. w zakresie uregulowania wzajemnych relacji między tymi szczeblami w procesie programowania). W tej sytuacji słabością systemu programowania i realizacji polityki rozwoju w Polsce pozostaje nierozwiązana kwestia wzajemnych relacji w procesie pomiędzy szczeblem wojewódzkim i lokalnym.
Szczególnie istotne jest tu odrębne podejście do obszarów miejskich, z naciskiem na rozwój miast jako ośrodków przemian i wzrostu, wiejskich, a także obszarów przejściowych pomię- dzy nimi. Wynika to z konieczności połączenia polityki w ujęciu terytorialnym z polityką spójności oraz rozwijającą się dopiero w Polsce polityką miejską.
Cytując za Przewodnikiem do aktualizacji strategii (MRR, 2011), wymiar terytorialny w diagno- zie strategii rozwoju województwa może zostać uwzględniony przez zawarcie w części diagnostycznej takich elementów, jak:
- określenie podstawowych cech struktury przestrzennej województwa,
- określenie zróżnicowań i specyfiki terytorium województwa (np. obszary problemowe, które nie po- krywają się z granicami administracyjnymi),
- analiza potencjałów rozwojowych w ujęciu terytorialnym, - analiza spójności wewnętrznej regionu,
- analiza aspektów profili i rozmieszczenia działalności gospodarczej, które wpływają na zróżnicowa- nie rozwoju gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego,
- przedstawienie wpływu terytorialnego na rozwój regionu działań rozwojowych, realizowanych w ramach prowadzonej polityki regionalnej i innych polityk sektorowych (np. polityki rozwoju obszarów wiejskich, polityki transportowej, polityki rynku pracy czy konkurencyjności).
W województwie mazowieckim analizy pod względem funkcjonalności wymaga zwłasz- cza Warszawa wraz z całym obszarem metropolitalnym (OMW), a także 5 miast subregio- nalnych (Ciechanów, Ostrołęka, Płock, Siedlce oraz Radom) i obszary z nimi powiązane.
OMW wyznaczony został z uwzględnieniem występujących w nim problemów przestrzen- nych, które powinny być ujęte we wspólny plan zagospodarowania, co zostanie uwzględ- nione w aktualizowanym obecne Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Jest to obszar, w którym występuje znaczne natężenie powiązań funkcjonal- nych z ośrodkiem centralnym – Warszawą. Ujęcie terytorialne w polityce rozwoju prowa- dzonej wobec OMW stanowi tym samym warunek jej efektywności.
Wspomniane miasta subregionalne do grudnia 1998 roku pełniły rolę stolic województw, zaś w wyniku reformy administracyjnej utraciły pełnione funkcje. Zasięg oddziaływa- nia poszczególnych miast jest zróżnicowany, wyznaczony przez maksymalną odległość, którą rozproszona ludność gotowa jest pokonać, aby nabyć dobra oferowane przez dany ośrodek lub znaleźć zatrudnienie. Odległość ta rozumiana jest w sensie ekonomicznym, tj. w kategoriach kosztów i czasu. Na mobilność wpływa jednak szereg innych czynników, m.in. położenie miasta względem stolicy i innych miast w regionie oraz charakter obszarów sąsiednich. Programowanie rozwoju w wymiarze terytorialnym musi także uwzględniać analizy zasięgów ekonomicznych każdego z ośrodków pod kątem funkcji endogenicznych i egzogenicznych. Schemat zasięgów ośrodków na Mazowszu, w bardzo ogólny i uproszczo- ny sposób, przedstawiono na Ryc. 1.
Analizy w zakresie wymiaru terytorialnego stanowią istotny element zarządzania stra- tegicznego na poziomie regionalnym. Dlatego też konieczne jest uwzględnienie podejścia terytorialnego w strategii rozwoju regionu. Proces programowania rozwoju regionalnego w ujęciu przestrzennym należy rozpocząć od rzetelnej analizy i diagnozy stanu obecnego
Ryc. 1. Zasięg oddziaływania Warszawy i ośrodków subregionalnych w województwie mazo- wieckim
Źródło: Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (2004)
w oparciu o właściwie dobrany zakres wskaźników społeczno-gospodarczych. Dostępność danych statystycznych oraz znajomość specyfiki lokalnej pozwala na prowadzenie mikro- analiz SWOT na poziomie powiatów (NTS-4), co z kolei umożliwia zróżnicowanie podej- ścia do określania celów i priorytetów dla odmiennych obszarów. Jest to szczególnie istotne w województwie mazowieckim, cechującym się dużymi kontrastami w rozwoju społeczno- gospodarczym.
Charakter strategii
Wspomaganie rozwoju województwa wymaga prowadzenia racjonalnej polityki rozwo- ju regionalnego. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 2), przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, re- gionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Rozwojem regionalnym nazwiemy taki (względnie systematyczny i trwały) proces zmian w układzie regionalnym, w wyniku którego zwiększa się suma szans lokalnego rozwoju poszczególnych wspólnot lokalnych w ramach regionu20. Dokumentem, na podstawie którego prowadzi się właśnie taką politykę, jest strategia rozwoju regionalne- go. Wytycza cele, które mają zostać osiągnięte w założonym horyzoncie czasowym i określa kierunki działań, które mają prowadzić do ich osiągnięcia. Stanowi ponadto punkt odniesie- nia dla wszelkich działań rozwojowych na terenie województwa, a także jest podstawą do przygotowania regionalnego programu operacyjnego, strategii sektorowych, długofalowych planów określających kierunki działań oraz pozostałych dokumentów politycznych i pro- gramowych na poziomie województwa.
Zgodnie z Przewodnikiem do aktualizacji strategii21, przygotowanym przez MRR, u podstaw nowej filozofii polityki regionalnej leży między innymi zasada zintegrowanego podejścia terytorialnego, realizowana w szczególności poprzez wspieranie działań zmierzających do wzmocnienia i wykorzystania wewnętrznych potencjałów wszystkich rodzajów terytoriów.
Dlatego też diagnoza sytuacji społeczno-gospodarczej województwa powinna w większym niż dotychczas stopniu uwzględniać wymiar terytorialny. Podejścia takie zaproponował Fabrizio Barca22 we wspomnianym już wyżej raporcie, w którym wskazał, że wykorzysty- wanie/budowa potencjału terytorialnego i przewag konkurencyjnych powinna odbywać się w oparciu o lokalną wiedzę, doświadczenie, umiejętności i specjalizacje oraz relacje między różnymi podmiotami (networking). Założenie takie podtrzymano także w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Takie działania winny wspomóc uaktywnienie lub pozyskanie endo- genicznych czynników rozwoju lokalnego.
20 Kłosowski W., Warda J., Wyspy Szans. Jak budować strategię rozwoju lokalnego? Biblioteka Rozwoju Lokalnego, Warda &
Kłosowski Consulting, Bielsko Biała 2001.
21 Aktualizacja Strategii Rozwoju Województw z uwzględnieniem uwarunkowań krajowych i Unijnych. Przewodnik. MRR, War- szawa, maj 2011 roku, s. 13-14.
22 Program dla zreformowanej polityki spójności. Podejście terytorialne w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej. Niezależ- ny raport napisany przez zespół ekspertów pod przewodnictwem dr. Fabrizio Barca, wydany w kwietniu 2009 roku.
Układ celów w zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego będzie miał charakter hierarchiczny. Określone zostaną priorytety, strategiczne cele rozwoju oraz cele je wspierające o charakterze równoważącym, których realizacja jest niezbędna dla zapewnie- nia szeroko rozumianych warunków rozwojowych regionu. Cele te zostaną podporządko- wane długookresowym priorytetom rozwoju regionalnego. Sześciu obszarom tematycznym:
Przemysł i produkcja – Gospodarka – Przestrzeń / Transport – Społeczeństwo – Środowisko i energe- tyka – Kultura i dziedzictwo, przyporządkowane zostały cele cząstkowe. Polityka regionalna koncentrować się będzie przede wszystkim na działaniach zorientowanych na strategiczne dziedziny decydujące o konkurencyjności województwa mazowieckiego. Układ taki umoż- liwia racjonalizację bieżących decyzji podejmowanych przez organy samorządu przy jed- noczesnym dążeniu do osiągnięcia założonego poziomu życia społeczno-gospodarczego.
Przy formułowaniu układu celów strategicznych (por. Tabela 2) konieczne jest zachowanie spójności z krajowymi i europejskimi dokumentami strategicznymi. Strategia skonstruowana została w duchu zgodności z KSRR. Wyodrębniony został podział na działania w obszarze polityki konkurencyjności i spójności, co umożliwia uzyskanie kompatybilności z nadrzęd- nymi dokumentami strategicznymi. Cele cząstkowe zostały wypracowane przy uwzględ- nieniu wymiaru terytorialnego. Szczególną wagę w aktualizowanej Strategii będzie stanowić określenie odrębnych polityk dla miast i obszarów wiejskich regionu.
W dalszej kolejności, na bazie rzetelnie przeprowadzonej diagnozy oraz wytyczonych celów strategicznych, zostaną zaplanowane działania adekwatne do terytorium wojewódz- twa, z uwzględnieniem podejścia różnicującego uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne.
Powinno to umożliwić uniknięcie zbytniego generalizowania i upraszczania potrzeb po- szczególnych części województwa mazowieckiego, najbardziej zróżnicowanego wewnętrz- nie regionu Polski. W Strategii szczególne miejsce zajmą te przedsięwzięcia, które władze regionalne mogą same podjąć, za które mogą odpowiadać i które mieszczą się w zakresie spodziewanych możliwości ich sfinansowania. Dokument nie będzie obejmować przy tym rutynowych zadań samorządu, ograniczając się do kluczowych wyborów, których rozstrzy- gnięcie określi kierunki rozwoju województwa. Wskazane zostaną również priorytetowe zadania, których realizacja wymagać będzie współpracy samorządu z innymi podmiotami (publicznymi oraz prywatnymi). Aktualizacja Strategii umożliwi podejmowanie działań ma- jących na celu jej realizację w sposób spójny, kompatybilny i kompleksowy, w wyniku czego będą przyczyniać się do realizacji przyjętych priorytetów rozwojowych regionu.
Zgodność zaktualizowanej Strategii z dokumentami nadrzędnymi
Strategie rozwoju województw stanowią element szerszego systemu programowania rozwoju kraju, ustanawiając na poziomie regionalnym szczegółowe priorytety rozwoju re- gionalnego. W celu zapewnienia zintegrowanego podejścia do rozwoju terytorialnego nie- zbędne jest zachowanie spójności działań planowanych i podejmowanych na szczeblu krajo- wym i regionalnym. W związku z tym konieczne jest dostosowanie zawartości dokumentów strategicznych na poziomie regionalnym do zapisów dokumentów strategicznych i plani-
stycznych na poziomie krajowym. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, stanowiąca ważny punkt odniesienia dla strategii regionalnych, zakłada zasadniczą modyfikację dotychczas prowadzonej polityki regionalnej i oparcie jej o „nowy paradygmat polityki regionalnej”.
Cytując za Przewodnikiem do aktualizacji strategii (MRR, 2011), oznacza to przede wszystkim:
• przejście od polityki regionalnej stanowiącej przede wszystkim kanał redystrybucji środków do poli- tyki ukierunkowanej na wykorzystanie potencjałów endogenicznych terytoriów dla osiągania celów rozwoju kraju – kreowania wzrostu, zatrudnienia i spójności,
• odejście od podziału na polityki inter- i intraregionalną, na rzecz jednej, wspólnej polityki określają- cej w odniesieniu do terytorium cele dla wszystkich podmiotów publicznych,
• odejście od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzy- wilejowanych obszarów” do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych, ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów,
• wielosektorowe podejście do działań rozwojowych, ukierunkowane terytorialnie, wprowadzenie kompleksowego systemu integracji i koordynacji polityk publicznych, mających istotny wpływ terytorialny, z celami polityki regionalnej, określonymi dla poszczególnych terytoriów,
• odejście od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji, m.in. poprzez zintegrowane programy dedykowane obszarom strategicznej interwencji, przy za- chowaniu integracji przestrzennej,
• zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych w systemie wie- loszczeblowego zarządzania polityką regionalną,
• zróżnicowane podejście do różnych typów terytoriów (rozumianych funkcjonalnie), które uwzględ- nia wielowymiarowość procesów rozwojowych i pozwala na prowadzenie polityki dostosowanej do miejsc, z uwzględnieniem ich uwarunkowań społecznych, gospodarczych i środowiskowych.
Zgodnie z KSRR kluczowe dla realizacji koncepcji nowej polityki regionalnej jest uwzględ- nienie w strategiach rozwoju województw następujących elementów:
• potencjałów rozwojowych województwa z uwzględnieniem różnych cech i uwarunko- wań wynikających z analizy występujących typów obszarów oraz ich poziomu rozwoju i powiązań funkcjonalnych (zarówno w warstwie diagnostycznej, jak i strategicznej),
• obszarów strategicznej interwencji, zarówno tematycznych, jak i geograficznych, w tym określenie obszarów problemowych,
• celów w ujęciu terytorialnym, a w konsekwencji określenie takich priorytetów wsparcia, które uwzględniają zróżnicowane potrzeby różnych rodzajów terytoriów, np. obszarów wiejskich i miejskich,
• powiązań z dokumentami rządowymi, tak aby wojewódzkie strategie rozwoju uwzględ- niały zakres interwencji rządu (jednocześnie przestrzennie i przedmiotowo) oraz uza- sadniały potrzebę wsparcia ze strony rządowej w ramach kontraktu terytorialnego,
• systemu realizacji (instytucje, system wskaźników).
W zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego zostanie przyjęte nowe podejście do polityki regionalnej zgodne z Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego, nieodbie- gające od uwarunkowań prawnych zawartych w ustawie o prowadzeniu polityki rozwoju i dostosowane do specyfiki regionu.
Cele strategiczne
Formułując cele strategiczne dla Mazowsza, przyjęto, iż priorytetem jest wypracowanie spójnej koncepcji umożliwiającej wykorzystanie endogenicznych czynników rozwoju w celu osiągnięcia możliwie trwałych rezultatów rozwojowych. Przyjęto zatem cele odpo- wiadające istotnym cechom województwa i założeniom stanowiącym punkt wyjścia aktuali- zacji Strategii.
Lp. Założenia Cele działania
1
Województwo mazowieckie rozwija się z różną prędkością w poszcze- gólnych częściach i konieczne jest stosowanie polityki zmniejszającej dysproporcje rozwojowe.
Dążenie do wyrównywania szans życiowych. Dobór dzia- łań i instrumentów wsparcia umożliwiający jak najbardziej autogenny rozwój poszczególnych obszarów oraz stwa- rzanie sprzyjających warunków do życia i rozwoju miesz- kańców wszystkich części Mazowsza.
2
Wiodącą rolę w rozwoju regionu odgrywa Obszar Metropolitalny Warszawy (OMW).
Dążenie do wzrostu konkurencyjności metropolii warszaw- skiej w układzie europejskim i globalnym, tak by mogła stać się wiodącą metropolią w Europie Środkowej i trwałym ogniwem globalnej sieci metropolii. Wsparcie umiędzyna- rodowienia i rozwoju funkcji metropolitalnych Warszawy, zwiększenie jej dostępności w wymiarze międzynarodo- wym, krajowym i regionalnym (szybka kolej, lotnisko, au- tostrady i drogi szybkiego ruchu, multimodalna regionalna infrastruktura transportowa) oraz sprzyjanie specjalizacji w zakresie sektora Badania+Rozwój+Wdrożenia (B+R+W).
Uporządkowanie przestrzeni OMW (ład przestrzenny, re- witalizacja) i poprawa jakości życia.
3 Istotną rolę w rozwoju województwa odegra transfer i wytwarzanie tech- nologii.
Rozwój instytucji badawczych i wdrożeniowych, tworze- nie i rozwój parków przemysłowych i naukowo-techno- logicznych, internacjonalizacja oraz usieciowienie nauki i badań. Wspieranie mechanizmów komercjalizacji dzia- łalności badawczej. Wzrost liczby międzynarodowych projektów badawczych i rozwojowych realizowanych na Mazowszu, promocja oraz efektywny marketing regionu jako innowacyjnego. Wspieranie firm stosujących inno- wacyjne technologie i rozwiązania oraz wykorzystujących krajowe i zagraniczne programy badawcze w celu podnie- sienia ich konkurencyjności.
4
Ważną rolę do odegrania mają mia- sta. Szczególnie potencjał miast subregionalnych powinien być wy- korzystany do aktywizacji obsza- rów pozametropolitalnych oraz stymulowania rozwoju obszarów wiejskich.
Miasta subregionalne głównymi ośrodkami lokalnego rynku pracy, rozwoju usług wyższego rzędu (szkolnictwa wyższego, specjalistycznej opieki zdrowotnej, administra- cji, kultury itd.) oraz kształtowania ośrodków innowacji.
Sieciowanie miast i zwiększenie dostępność miast subre- gionalnych względem obszarów peryferyjnych.
