•
WERKDOCUMENT
Cl C Q) ~ ~~
...
c
o
Q) ~ca:='
I-
Q)O~
I- ...
=>en
=>
c
I-
Q) ~I-
:Jen
::Jz
t)
Cf)2
~...
w
U)o
~
N'E
a::-W
Q)o "';::
z
~
STADSVERNIEUWINGSBELEID IN
EUROPEES PERSPEKTIEF
een internationaal vergelijkende analyse
Hugo Priemus
Gerard Metselaar
1111111111111111
l
I
STADSVERNIEUWINGSBELEID IN EUROPEES
PERSPEKTIEF
een internationaal vergelijkende analyse
2306
628
1
(jibliotheek TU Deltt •
WERKDOCUMENT OTB
Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB
Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, Tel. 015-783005
STADSVERNIEUWINGSBELEID IN EUROPEES
PERSPEKTIEF
een internationaal vergelijkende analyse
Huga Priemus Gerard Metselaar
De werkdocumenten van het OTB worden uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254 In opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBUOTHEEK DEN HAAG
Priemus, Hugo
Stadsvernieuwingsbeleid in Europees perspektief: een internationaal vergeijkende analyse / Hugo Priemus, Gerard Metselaar. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. -(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 92-02)
Met lit. opg. ISN 90-6275-758-8 NUGI655
Trefw.: stadsvernieuwing ; Europa ; overheidsbeleid.
Copyright 1992 by Hugo Priemus and Gerard Metselaar.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.
INHOUDSOPGA VE
1 INLEIDING ... 1 2 STADSVERNIEUWING ALS VELD VANRUKSBELEID:
VERANTWOORDELIJKE MINISTERIES, BEGRIPSBEPALING EN TYPERING ..•... 5 3 DOELEN, MOTIEVEN EN ACHTERGRONDEN VAN HET
NATIONALE STADSVERNIEUWINGSBELEID ... 13 4 WETTELIJK KADER EN INSTRUMENTERING VAN HET
NATIONALE STADSVERNIEUWINGSBELEID ... 21 5 STADSVERNIEUWINGSBEHOEFfE ... 29 6 OMVANG VAN DE FINANCIELE STEUN VAN DE
CENTRALE OVERHEID AAN DE STADSVERNIEUWING ... 33 7 STADSVERNIEUWINGSBELEID: DYNAMIEK EN
TOEKOMSTPERSPEKTlEVEN . . . 39 8 SAMENVATTING EN KONKLUSIES ... 43 BULAGE 1 QUESTIONNAIRE FOR COMPARATIVE RESEARCH
ON URBAN RENEW AL POLICY OF CENTRAL GOVERNMENT IN A NUMBER OF EUROPEAN
COUNTRIES ... 47 BULAGE 2 DEPARTEMENTEN EN RESPONDENTEN
INTERNATIONALE VERGELIJKING
STADS-VERNIEUWINGSBELEID ... 51 BULAGE 3 ENKELE KENGETALLEN VAN DE IN HET
1
INLEIDING
Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voert thans een veelomvattende evaluatie van het stadsvernieuwingsbeleid uit,
bekend onder de aanduiding Belstato: Beleid voor stadsvernieuwing in de
toekomst. Dit projekt ging in het voorjaar van 1989 van start en zal binnenkort
worden afgerond, uitmondend in voorstellen voor het in de jaren negentig te
voeren stadsvernieuwingsbeleid van de rijksoverheid. In het kader van het
projekt Belstato had het Ministerie van VROM behoefte aan een blik over de grens: hoe geeft men in andere Europese landen gestalte aan het (nationale) stadsvernieuwingsbeleid? Aan het Onderzoeksinstituut OTB werd opdracht gegeven tot het uitvoeren van een internationale vergelijking van het
stadsver-nieuwingsbeleid. Gezien de· beperkte tijd die beschikbaar was, werd een eerste
globale verkenning beoogd.
Het onderzoek is gebaseerd op drie bronnen: een schriftelijke enquête onder de zusterdepartementen van het Ministerie van VROM in een tiental Europese landen, op een uitvoerige dokumentenanalyse in zes Europese landen, en voorts op gesprekken met een aantal buitenlandse deskundigen. BiJ de dokumentenana-lyse zijn in eerste instantie de volgende landen betrokken: België, West-Duits-land(l), Engeland, Frankrijk, Denemarken en Zweden. Uiteraard is Nederland daarbij als vergelijkingsbasis gehanteerd. De enquête is aan de genoemde landen voorgelegd, en voorts aan de desbetreffende ministeries in Noorwegen, Finland, Zwitserland en Oostenrijk.
Het onderzoek mondt uit in een aantallandendokumenten, te weten: - stadsvernieuwingsbeleid in West-Duitsland;
- stadsvernieuwingsbeleid in Groot-Brittannië; - stadsvernieuwingsbeleid in Frankrijk.
(1) De enquête richt zich op de stadsvernieuwing en het stadsvernieuwingsbeleid in het voormali-ge West-Duitsland. De zeer bijzondere stadsvernieuwingsproblematiek in Oost-Duitsland blijft in dit rapport dus buiten beschouwing.
Tabell
Land
Europese landen, betrokken in de internationale vergelijking stads-vernieuwingsbeleid response ja/nee België Vlaanderen . . . ja Wallonië . . . ja Brussel . . . neen (West) Duitsland ... ja Groot-Brittannië . . . ja Frankrijk . . . ja Denemarken . . . ja Zweden ... ja Noorwegen . . . ja Finland ... " . . . ja Zwitserland Oostemijk ... neen . . . ja
Voor gedetailleerde informatie over het stadsvernieuwingsbeleid in de genoemde landen verwijzen wij naar de landendokumenten. In het onderhavige rapport wordt een internationaal vergelijkende analyse gepresenteerd, waarin het Neder-landse stadsvernieuwingsbeleid op hoofdlijnen wordt vergeleken met het stads-vernieuwingsbeleid in een aantal andere Europese landen.
Begin 1991 werd aan de desbetreffende departementen in de in tabel 1 genoem-de langenoem-den een enquêteformulier gezongenoem-den (zie bijlage 1). Naast genoem-de ingevulgenoem-de vragenlijst vormde een meestal uitvoerige kollektie publikaties over het stadsver-nieuwingsbeleid in het desbetreffende land de basis voor de analyse.
In het nuvolgende worden enkele dwarsdoorsneden gemaakt met betrekking tot
enkele beleidsvragen die in Nederland aktueel zijn.
Achtereenvolgens besteden wij aandacht aan de volgende thema's:
Hoofdstuk 2: Stadsvernieuwing als veld van Rijksbeleid: verantwoordelijke ministeries, begripsbepaling en typering
(enquêtevragen 1-4; 8-9).
Hoofdstuk 3: Doelen, motieven en achtergronden van het nationale stadsver-nieuwingsbeleid
(enquêtevragen 5-7).
Hoofdstuk 4: Wettelijk kader en instrumentering van het nationale stadsvernieu-wingsbeleid
(enquêtevraag 11). Hoofdstuk 5: Stadsvernieuwingsbehoefte
Hoofdstuk 6: Omvang van de financiële steun van de centrale overheid aan de stadsvernieuwing
(enquêtevragen 14-17).
Hoofdstuk 7: Stadsvernieuwingsbeleid: dynamiek en toekornstperspektieven (enquêtevragen 12-13).
De auteurs zijn veel dank verschuldigd aan de respondenten van de OTB-stadsvernieuwingsenquête onder de zusterdepartementen van het Ministerie van VROM (zie bijlage 2). Eveneens zijn zij erkentelijk voor de kommentaren en suggesties van de leden van de begeleidingscommissie - ir. H.C. Bergman (DGVH), mw. drs. M.Y.M. Gudde (RPD), drs. F. van Dugteren (SCP), drs. H.S. van Eyk (DGVH-IVA) - en de projektleider Belstato ir. P. Mollema.
De ontwerptekst van dit rapport is in het Engels vertaald en vervolgens aan de respondenten voorgelegd. De zeer gewaardeerde kornmentaren van de respon-denten zijn in het onderhavige rapport verwerkt. Voor verdere op- en aanmer-kingen houden de auteurs zich aanbevolen.
Delft, april 1992 prof. dr. ir. H. Priemus drs. G.C. Metselaar
2
STADSVERNIEUWING ALS VELD VAN
RUKSBE-LEID: VERAN1WOORDELUKE MINISTERIES,
BEGRIPSBEPALING EN TYPERING
In dit hoofdstuk gaan wij na welk ministerie voor het stadsvernieuwingsbeleid primair verantwoordelijk is, wat men onder 'stadsvernieuwing' verstaat en hoe de stadsvernieuwingsaanpak kan worden getypeerd.
In Nederland wordt het stadsvernieuwingsbeleid op rijksniveau gekoördineerd door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer. Vele andere departementen zijn bij de stadsvernieuwing direkt of indirekt betrokken zoals het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.
In Nederland wordt het begrip 'stadsvernieuwing' breed gedefinieerd (in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, 1985): "De stelselmatige inspanning zowel op stedebouwkundig als op sociaal, economisch, cultureel en milieuhygiënisch gebied, gericht op behoud, herstel, verbetering, herindeling of sanering van bebouwden gedeelten van het gemeentelijk grondgebied". Zo geformuleerd is stadsvernieuwing een oneindige opgave. Als basis voor het verlenen van rijks-steun hanteert de regering een restriktievere werkdefinitie, die al in 1981 werd geïntroduceerd: "een zodanig geïntensiveerde aanpassing van het woon-, werk-, produktie- en leefmilieu (in de bebouwde kom van vóór 1970) aan de huidige wensen en normen dat de achterstand sprongsgewijs wordt ingelopen, zulks ten bate van hen die in de achterstandsgebieden wonen, werken en hun bedrijf uitoefenen; onderhoud en beheer vallen daar dus buiten".
De stadsvernieuwings wordt in Nederland in de praktijk! sterk gekoncentreerd op vooroorlogse gebieden. In de jaren zestig stonden sanering en rekonstruktie centraal. Sinds de jaren zeventig stond de stadsvernieuwing steeds in het teken van het verbeteren van woningen en het realiseren van vervangende nieuwbouw, vaak in de sociale huursektor. Sinds 1985 wordt jaarlijks ongeveer 1 miljard gulden verdeeld over gemeenten en provincies (het stadsvernieuwingsfonds) waaruit een veelheid van stadsvernieuwingskosten kan worden gedekt.
Het stadsvernieuwingsbeleid in België behoort tot de geregionaliseerde bevoegd-heden. Omdat deze vergelijkende studie zich richt op nationaal stadsvernieu-wingsbeleid, zou kunnen worden overwogen om België niet in deze analyse op te
nemen. Wij hebben er de voorkeur aan gegeven om enige informatie op te nemen over het Vlaamse stadsvernieuwingsbeleid, ook al was de informatie die ons werd verstrekt, uiterst summier. Binnen de Vlaamse Executieve is de Gemeenschapsminister van Ruimtelijke Ordening en Huisvesting bevoegd op het terrein van de stadsvernieuwing. De Administratie voor Ruimtelijke Ordening, Huisvesting, Monumenten en Landschappen kent een Dienst Stadsvernieuwing. Deze dienst koördineert het stadsvernieuwingsbeleid. Hierbij is ook het Bureau Huisvesting van deze Administratie nauw betrokken.
In België is het begrip 'stadsvernieuwing' non-existent. In een beperkt aantal woonnood- en inbreidingsgebieden wordt sociale woningbouw mogelijk gemaakt. Voor het overige zijn er aparte regelingen voor onder meer de aanleg en herstrukturering van infrastruktuur en het herstel van monumenten. Vaneen gekoördineerd, uitgewerkt stadsvernieuwingsbeleid kan niet worden gesproken. In (West-)Duitsland is het Ministerie voor Ruimtelijke Ordening, Bouwen Stedebouw verantwoordelijk voor het nationale stadsvernieuwingsbeleid (Bundes-ministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau). Naast de nationale overheid leveren de "Uinder" en de steden zelf een belangrijke bijdrage aan de bekostiging van de stadsvernieuwing.
De stadsvernieuwing wordt door de Bondsregering gezien als een nationale taak:
"eine innenpolitische Daueraufgabe von hohem Rang, deren Stellenwert im Laufe des nächsten Jahrzehnts noch weiter zunehmen wird". In Duitsland wordt het gebruik van het begrip 'stadsvernieuwing' gereserveerd voor projekten die in het kader van de Wet op de Stadsvernieuwing (1971) zijn gesubsidieerd. In de steden is echter veel meer gedaan met behulp van fiskale steun en partikuliere en gemeentelijke middelen, resp. steun van de deelstaat. De wet is gericht op de versterking van de ekonomische funkties van stads- en dorpscentra. De gemeen-ten hebben de stadsvernieuwing verbreed tot de instandhouding van de kwaliteit van de gebouwenvoorraad in grotere gebieden.
De oorspronkelijke definitie van stadsvernieuwing luidt: 'Opheffing van stede-bouwkundige achterstanden door de afbraak van gebouwen en door wezenlijke herstrukturering van de binnenstad'. Maar deze definitie wordt thans niet meer gehanteerd. Anno 1991 ontbreekt in de wet een geloofwaardige definitie van stads- en dorpsvernieuwing, noch bestaat er consensus tussen gemeenten en nationale overheid over de vraag wat onder stads- en dorpsvernieuwing moet worden verstaan.
De relatie tussen stadsvernieuwing en volkshuisvesting is in West-Duitsland gespannen. De huren zijn vrij, en er is geen huurbescherming. Gesplitste partikuliere huurpanden in stadsvernieuwingsgebieden worden door uitponding omgezet in koop-appartementen. Stadsvernieuwing leidt zo tot de onttrekking van goedkope huurwoningen aan de woningvoorraad.
In 1984 is stadsvernieuwing niet alleen het inhalen van stedebouwkundige achterstanden. De prioriteitenvolgorde luidt dan als volgt:
1. traditionele stadsvernieuwing: de renovatie, rekonstruktie en vervanging van (woon-)gebouwen;
2. revitalisering van grote flatkomplexen van eind jaren zestig en jaren zeven-tig;
3. sanering van het verkeer in binnenstedelijk gebied;
4. milieubescherming: bodemsanering, waterzuivering en riolering; 5. energievoorziening in de gemeente;
6. 'Rückbau' in krimpende industriesteden en verouderde industriële agglome-raties;
7. verbetering van de voorzieningen en de infrastruktuur voor het moderne bedrijfsleven.
Het Departement of the Environment is in Groot-Brittannië het ministerie dat verantwoordelijk is voor de stadsvernieuwing. Daarnaast bestaan in steden verspreid over het land acht 'City Action Teams (CAT's)', waarin op het niveau van de afzonderlijke stad de regionale funktionarissen van het Ministerie van Ruimtelijke Ordening regelmatig bijeenkomen met de regionale ambtenaren van het Ministerie van Handel en Industrie en van het Ministerie van Werkgelegen-heid, en indien noodzakelijk tevens van andere ministeries, om de koördinatie van de belangrijkste regeringsprogramma's te waarborgen.
De kommunikatie met de lokale besturen wordt onderhouden door de CAT's en door de regionale bureaus van het Ministerie. Voor Schotland, Wales en Noord-Ierland bestaan ministeries op territoriale basis, en niet op funktionele basis: het
'Scottish Office', het 'Welsh Office' en het 'Northern Ireland Office', die ieder
verantwoordelijk zijn voor een breed takenpakket, waarvan het stadsvernieu-wingsbeleid er een is.
Het Britse stadsvernieuwingsbeleid kent vele facetten en mist een alomvattend stuk wetgeving, waarin een definitie wordt gegeven van stadsvernieuwing. De verschillende programma's worden door een verscheidenheid van verschillende stukken wetgeving geregeld, zoals de Wet voor Subsidie aan het Lokaal Bestuur (voor sociale zorg; 1969), de Wet voor de Binnensteden uit 1978, en de Wet voor Lokaal Bestuur inzake Ruimtelijke Ordening en Grondgebruik uit 1980. Het stadsvernieuwingsbeleid ontwikkelt zich in de richting van een koncentratie op vervallen binnenstadsgebieden van oude middelgrote en grote industriesteden in het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast is het beleid gericht op de woongebieden rondom de binnensteden. De stadsvernieuwing omvat de bouw, renovatie van woningen in de sociale en kommerciële sektor, de bevordering van bedrijvigheid en werkgelegenheid, het verkeer, openbaar vervoer en het parkeren in de stad, beschermde stadsgezichten en monumenten, onderwijs en kulturele voorzienin-gen. Dorpsvernieuwing wordt gewoonlijk als een afzonderlijke problematiek beschouwd.
In Frankrijk wordt de stadsvernieuwing op nationaal niveau gekoördineerd door het Comité Interministeriel des Villes (Interdepartementale Commissie voor de steden). Dit comité valt rechtstreeks onder de premier. Voorts is er een Natio-nale Commissie voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken ('Commission Nationale du Dévelopment Social des Quartiers') die het programma voor de
Sociale Ontwikkeling van de Wijken (DSQ) uitvoert. In december 1990 werd een speciale Minister voor de steden benoemd.
Sinds 1958 is er in Frankrijk sprake van een systematisch stadsvernieuwingsbe-leid. Aanvankelijk koos men voor een op modernisering gerichte saneringsaan-pak: de systematische afbraak van oude, slecht onderhouden wijken die men als krottenwijken beschouwde, en die na sloop op een funktionele wijze werden herbouwd. De oorspronkelijke bewoners werden daarbij in het algemeen verdreven. Omstreeks 1975 werd deze aanpak verlaten wegens de hoge kosten en wegens veranderende beleidsopvattingen.
In 1962 werd de Wet Malraux aangenomen, gericht op het behoud van be-schermde stadsgezichten en de restauratie van gebouwen. In de jaren zestig en zeventig groeide de belangstelling voor het behoud van oude wijken in verband met hun kulturele en stedebouwkundige waarde.
Sinds 1975 is de aandacht verschoven naar lichtere ingrepen, in de vorm van woningverbetering, behoud en herstel. Men spreekt nu van 'Reconquête urbai-ne': de 'terugwinning van de stad', bedoeld als een vorm van 'behoedzame stadsvernieuwing' .
Sinds de jaren vijftig zijn in Frankrijk bouwers en beleggers steeds sterk betrok-ken geweest bij de stadsvernieuwing. Daarmee werd de traditie voortgezet van de grote semi-openbare maatschappijen, de Sociétés d'Economie Mixtes, die in de jaren dertig werden gevormd. Publiek-private samenwerking is in Frankrijk een al sinds decennia beproefde aanpak. Ook in de stadsvernieuwing wordt deze formule in Frankrijk vaak toegepast.
In Denemarken valt het stadsvernieuwingsbeleid onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Volkshuisvesting en Bouw ('Boligrninisteriet'), dat het gesubsidieerde stadsvernieuwingsbeleid koördineert en uitvoert. Namens dit ministerie worden subsidies voor de stadsvernieuwing en woningverbetering, resp. de bestedingen gekontroleerd door het Nationaal Bureau voor Bouwen Woningen (Bygge og Boligstyrelsen).
Voorts spelen hier het Ministerie van Ruimtelijke Ordening en Milieu (sinds 1973 afgesplitst van het Ministerie van Volkshuisvesting en Bouw) en het Nationaal Bureau voor Planning een rol van betekenis. Aangezien in feite de stadsvernieuwing en het stadsbehoud door twee ministeries worden behartigd, kunnen zich koördinatieproblemen voordoen. In de praktijk zijn er geen tekenen van strukturele problemen met de koördinatie. Voor het Ministerie van Volks-huisvesting en Bouw heeft de stadsvernieuwing een hoge prioriteit.
Denemarken is het enige Skandinavische land waar de stadsvernieuwing gebieds-gericht wordt aangepakt. Anders dan in Zweden en Nederland zijn de sociale verhuurders in de Deense stadsvernieuwing opvallend afwezig. De stadsvernieu-wing is jarenlang door sanering beheerst. De woningverbetering kan worden geëntameerd door Stadsvernieuwingsmaatschappijen (vergelijkbaar met de Duitse 'Sanierungsträger'). In Denemarken behoeven deze maatschappijen de officiële goedkeuring van het ministerie; zij mogen geen winstoogmerk hebben. Om een einde te maken aan de bureaukratisering van het
stadsvernieuwingspro-ces heeft de minister in 1990 het beschermde monopolie van deze stadsvernieu-wingsmaatschappijen afgeschaft. Met stadsvernieuwing wordt in Denemarken de inhaaloperatie bedoeld van de grote kwaliteitsachterstand van partikuliere huurwoningen van vóór de Eerste Wereldoorlog. Overigens waagt de Deense respondent zich niet aan een definitie van het begrip 'stadsvernieuwing'. Hij neemt wel een tendens waar om aan het begrip 'stadsvernieuwing' een steeds bredere betekenis te geven. De Deense Wet voor de Stadsvernieuwing en de Verbetering van Woningen (1983) omschrijft stadsvernieuwing als een taak van de gemeente om verouderd stadsgebied volgens een gebiedsgerichte benadering te vernieuwen. Gemikt wordt op een allesomvattende operatie voor de vernieu-wing van een verouderd en kwijnend stadsgebied. Mede door het ontbreken van een duidelijke stadsvernieuwingsdefinitie lopen de stedebouwkundige doelstellin-gen en sociale huisvestingsdoelstellindoelstellin-gen niet zelden uit elkaar.
De Wet van 1983 is tot nu toe vooral toegepast in kleinere en middelgrote gemeenten (met een relatief beperkte stadsvernieuwingsbehoefte); in de grote steden worden nog steeds saneringsprojekten afgewikkeld op voet van de Wet voor de Stadssanering van 1969.
In Zweden is het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening verantwoordelijk voor de stadsvernieuwing ('Bostadsdepartementen'). In dit land ontbreekt eveneens een algemeen aanvaarde definitie van stadsvernieuwing. De nadruk ligt op de verbetering van naoorlogse etagewoningen, met name in de sociale huursektor. Sinds 1973 moet de hele woningvoorraad voldoen aan de minimale eisen die aan worungen in de sociale sektor worden gesteld, de zgn. LGS (Lagste Godtagbare Standard). Na renovatie moeten de woningen tenmin-ste 30 jaar mee. Subsidiëring voor woningverbetering was mogelijk tot 100% van de bouwkosten van vergelijkbare nieuwbouw in de sociale sektor. In de praktijk is niet zelden luxe-renovatie waargenomen, leidend tot een verandering in doel-groepen. Door dit radikale beleid is een tekort aan kleine, goedkope huurwonin-gen ontstaan.
Stadsvernieuwing is in Zweden geen zelfstandig beleidsterrein. Stadsvernieuwing wordt vooral geïnterpreteerd als verbetering van overwegend naoorlogse woon-wijken en woningkomplexen. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de planvorming.
In Noorwegen spelen gemeentebesturen op veel gebieden een relatief onafhanke-lijke rol. Zij heffen ook hun eigen belastingen. De stadsvernieuwing wordt primair beschouwd als een verantwoordelijkheid van de gemeentebesturen. Het Rijk voert een voorwaardenscheppend beleid en doet regelmatig uitspraken over de kwalitatieve en kwantitatieve doelen in de stadsvernieuwing. Het Ministerie van Lokaal Bestuur (Kommunaldepartementet) is verantwoordelijk voor de stadsvernieuwing. Het Ministerie van Ruimtelijke Ordening en Milieu is verant-woordelijk voor de ruimtelijke ordening. Aangezien veel inwoners van stadsver-nieuwingsgebieden bejaard en/ of arm zijn, wordt ook het Ministerie van Volksgezondheid en Sociale Zaken van belang geacht.
Sinds 1967, en ook sinds 1987 staat in de wet de volgende definitie van stadsver-nieuwing: "De vernieuwing van stedelijke gebieden, zodat de gebouwen en de terreinen voldoen aan de tegenwoordige en toekomstige vereisten". Dorpsver-nieuwing valt buiten de definitie.
De inhoud van het huidige stadsvernieuwingsbeleid in Noorwegen is vooral het streven naar verbetering van de levensomstandigheden van de bewoners van de slecht onderhouden binnenstadswijken door het verschaffen aan de gemeentebe-sturen van juridische en financiële middelen voor de woningverbetering en de verbetering van het leefmilieu. In de praktijk ligt het aksent geheel op de verbetering van etagewoningen in enkele oude stadswijken, die daarna gesplitst worden verkocht. Door een recente crash op de koopwoningmarkt zijn de resultaten teleurstellend. Er worden in de oude wijken thans weinig investerin-gen verricht. In Noorweinvesterin-gen spelen sociale verhuurders geen rol in de stadsver-nieuwing. De stadsvernieuwing wordt uitsluitend uitgevoerd door gemeentelijke stadsvernieuwingsmaatschappijen zonder winstoogmerk. Doordat zij in de jaren tachtig te hoge verwervingskosten hebben betaald, zijn vele van deze maatschap-pijen failliet gegaan. De Noorse stadsvernieuwing bevindt zich in een kritieke periode.
In Finland bestaat geen gekoördineerd beleid voor de stadsvernieuwing. Wel is er een beleid voor de modernisering van verouderde woningen. Hiervoor is het Nationaal Bureau voor Woningen (Bostadsstyrelsen) verantwoordelijk. Dit is een zelfstandige dienst, !iie als het centrale orgaan voor het totale volkshuisvestings-beleid ressorteert onder het Ministerie van het Milieu.
In Finse wetten komt men geen definities van stadsvernieuwing tegen. De regering noch de gemeenten beschikken over wettelijke middelen om de vernieuwing van bestaand stedelijk gebied systematisch aan te pakken. In de praktijk gaat een substantieel deel van de desbetreffende Rijksmiddelen naar de dorpsvernieuwing.
In Oostenrijk is per 1 januari 1988 de verantwoordelijkheid voor het volkshuis-vestingsbeleid en het stadsvernieuwingsbeleid overgedragen van de "Bund" (Rijksoverheid) naar de "Gliedstaaten" (provincies). Voorzover het Rijk zich nog met stadsvernieuwingszaken bezighoudt, is het Ministerie van Ekonomische Zaken ('Bundesministerium für Wirtschaftliche Angelegenheiten') primair verantwoordelijk.
In de Oostenrijkse Stadsvernieuwingswet van 1974 (Stadtemeuerungsgesetz) wordt het begrip sanering ("Assanierung") als volgt omschreven: Verandering van de gebouwenvoorraad door afbraak en nieuwbouw, of verbouw van afzonderlijke gebouwen of sanering van delen van de bebouwde kom en herstrukturering van deze gebieden op basis van bebouwingsplannen en bestemmingsplannen. Aanleiding van deze ingrepen is gelegen in het feit dat de oorspronkelijke bebouwing niet voldoet aan gezondheidsvereisten en andere eisen. Onder 'Assanierung' wordt ook de verbetering van woningen begrepen.
1. Aanleg of aanpassing van voorzieningen als waterleiding, elektriciteit, gas en sanitair, en centrale verwarming.
2. Verbetering van de thermische en geluidsisolatie van gebouwen. 3. Verbetering van de vochtwering.
4. Samenvoeging van woningen en transformatie van gebouwen tot woningen. 5. Splitsing van woningen, resp. van andere gebouwen.
6. Herindeling van woningen, in kombinatie met andere saneringsmaatregelen. 7. Speciale maatregelen ten behoeve van de huisvesting van kinderrijke
gezin-nen, gehandikapten en ouderen.
8. Aanleg of aanpassing van schuilkelders etc.
9. In kombinatie met andere saneringsmaatregelen: het verbeteren van de direkte omgeving van etagebouwkomplexen.
De stadsvernieuwing in Oostenrijk wordt vooral geïnterpreteerd als een bouw-kundig probleem.
Konklusie
In het algemeen zien we dat in de onderzochte landen een met het Nederlandse Ministerie van VROM vergelijkbaar departement verantwoordelijk is voor het stadsvernieuwingsbeleid. Drie klassieke beleidsvelden komen meestal in het stadsvernieuwingsgebied bijeen: ruimtelijke ordening, volkshuisvestingsbeleid en bouwbeleid. De relaties met ekonomische zaken, volksgezondheid, kultuur, sociale zaken e.d. worden meestal wel onderkend, maar komen bij de artikulatie van het nationale stadsvernieuwingsbeleid in een aantal landen niet erg uit de verf. Dit kan overigens voor een deel samenhangen met de keuze van de respondenten: in elk land werd de informatie verstrekt door een met het Nederlandse Ministerie van VROM vergelijkbaar ministerie (zie bijlage 2). Dit kan een overaksentuering hebben veroorzaakt van volkshuisvesting, bouwen ruimtelijke ordening, en wellicht een onderbelichting van ekonomische en sociale dimensies.
In de definiëring van het begrip 'stadsvernieuwing' zien we in sommige landen (b.v. Denemarken, Frankrijk, West-Duitsland) een omslag van sanering naar 'behutsame Städterneuerung' resp. 'reconquête urbaine', gericht op woningver-betering, behoud en herstel. De relatie tussen stadsvernieuwing en sociale huursektor is sterk in Nederland en Zweden, en is opvallend afwezig in Dene-marken, Noorwegen en West-Duitsland. Door de respondenten wordt, met uitzondering van Nederland en West-Duitsland, nergens gesproken over dorps-vernieuwing. In Finland worden wel subsidies verstrekt voor de verbetering van eigen woningen ten plattelande. De beleidsmatige koppeling van stads- en dorpsvernieuwing wordt buiten Nederland niet waargenomen. In West-Duitsland staat de dorpsvernieuwing los van de stadsvernieuwing. Duidelijke, operationele en beleidsmatige definities van de stadsvernieuwing zijn dun gezaaid.
In West-Duitsland is de stadsvernieuwing gericht op de versterking van de ekonomische funktie van stadscentra. Daarbij wordt niet alleen gedacht aan verbetering van de gebouwenvoorraad maar ook aan de herstrukturering van oude stadsdelen. Ook in het Verenigd Koninkrijk wordt de relatie tussen
stadsvernieuwing en stedelijke herstrukturering sterk benadrukt. In Frankrijk overheerst de ekonomische invalshoek bij de aanpak van binnensteden en de sociale aspekten bij het verbeteren van woningen waarvan een toenemend aandeel naoorlogs is.
Van oorsprong wordt stadsvernieuwing in Denemarken primair gezien als de verbetering van oude partikuliere huurwoningen van vóór 1914, maar thans wordt het begrip breder geïnterpreteerd. In Zweden gaat het vooral om de verbetering van naoorlogse woningen, in Noorwegen en in Denemarken valt de nadruk op de verbetering van vooroorlogse partikuliere huurwoningen. In
Oostenrijk valt de technische invalshoek van de stadsvernieuwing op.
Buiten Nederland verloopt de overgang van stadsvernieuwing naar stedelijke vernieuwing vloeiend. Niet zelden lopen beide begrippen door elkaar. Het scherpe onderscheid dat in Nederland wordt gemaakt tussen stadsvernieuwing en stedelijke vernieuwing, ontbreekt in andere landen.
Bijna overal blijkt de nadruk overigens sterk op het lokaal beleid te liggen. Stadsvernieuwingsbeleid is vooral gemeentelijk beleid. Daarbij is de omstandig-heid van belang dat in andere Westeuropese landen de gemeenten een groter eigen belastinggebied hebben dan in Nederland. Dit geeft de gemeenten meer armslag, maar vergroot ook de konkurrentie tussen gemeenten. Opvallend is de situatie in Noorwegen, waar het Ministerie van Lokaal Bestuur verantwoordelijk is voor de stadsvernieuwing: hier is bestuurlijk de decentralisatielijn het meest konsekwent doorgetrokken. In België is het stadsvernieuwingsbeleid geregionali-seerd en nauwelijks als nationale beleidsverantwoordelijkheid herkenbaar. De verantwoordelijkheid voor regio's c.q. provincies is ook sterk geprofileerd in Duitsland en Oostenrijk. Ten opzichte van de centrale regering is de rol van het plaatselijk bestuur in de stadsvernieuwing uitgesproken zwak in Groot-Brittannië.
3
DOELEN, MOTIEVEN EN ACHTERGRONDEN
VAN HET NATIONALE
STADSVERNIEUWINGS-BELEID
Het stadsvernieuwingsbeleid op nationaal niveau wordt gevoerd op grond van bepaalde doelen en motieven. Het gevoerde stadsvernieuwingsbeleid staat nooit op zichzelf, maar moet in verband worden gebracht met bepaalde relevante achtergronden. Aan deze thematiek is dit hoofdstuk gewijd.
In Nederland wordt het opheffen van achterstanden door de regering benadrukt. In de "beperkte" stadsvernieuwingsdefinitie worden de belangen centraal gesteld van hen die in de achterstandsgebieden wonen, werken en hun bedrijf uitoefe-nen. Het motto luidt "bouwen voor de buurt". Tussen de jaren zestig en zeventig beleefde de Nederlandse stadsvernieuwing de omslag van sloop naar behoud, herstel en verbetering. Geleidelijk is er sindsdien een verschuiving opgetreden van een volkshuisvestingsaanpak, gericht op de lager betaalden, naar een meer op de ekonornische en kulturele ontwikkeling van de stad gerichte aanpak, waarin partikulieren een steeds groter aandeel nemen. De regering streeft er nu vooral naar om de ekonomische potenties van steden tot ontwikkeling te brengen. Deze aanpak is bekend geworden als 'stedelijke vernieuwing', een begrip dat in Nederland sterk van de klassieke stadsvernieuwing wordt onder-scheiden.
Sinds de wet van 1985 wordt niet alleen de stadsvernieuwing maar ook de dorpsvernieuwing bevorderd. Na een centralistische aanpak in de jaren zeventig, heeft in de jaren tachtig de decentrale benadering de overhand gekregen. Het rijk becijfert wel uitvoerig de stadsvernieuwingsbehoefte, maar de gemeenten zijn betrekkelijk vrij in het bepalen van hun eigen prioriteiten.
In Vlaanderen zijn motieven en achtergronden van het stadsvernieuwingsbeleid niet duidelijk. In de praktijk wordt een gebiedsgerichte benadering toegepast. Met het Besluit van 4 april 1990 besliste de Vlaamse Executieve dat per provincie maximaal twee woonnoodgebieden erkend en afgebakend mogen worden. Op 27 juni 1990 werden woonnoodgebieden afgebakend in Antwerpen, Leuven, Brugge, Gent, Tongeren en de mijncité's. Later volgden nog woonnood-gebieden in Aalst, Menen, Mechelen en Vilvoorde. In de woonnoodwoonnood-gebieden gelden voornamelijk enkele financiële voordelen bij de verwerving en de verbetering van slechte woningen en het uitvoeren van infrastruktuurwerken.
Daarnaast kent Vlaanderen de aanwijzing van inbreidingsgebieden. Hier gelden enkele beleidsmaatregelen waarvan gemeenten en andere openbare besturen (onder meer huisvestingsmaatschappijen, Vlaams woningfonds) gebruik kunnen maken.
In West-Duitsland is van oudsher de stedebouwkundige herstrukturering de centrale doelstelling van de Wet op de Stadsvernieuwing. Voorts wordt stadsver-nieuwing gezien als industrieel sektorbeleid ten behoeve van de bouw. Er is in de afgelopen jaren geen ander terrein van overheidsinvesteringen geweest, zegt de Bondsregering, waarvan het rendement zo groot is voor de nationale ekono-mie, als de stedebouwkundige revitalisering van oude stads- en dorpskernen. De stadsvernieuwing wordt in toenemende mate gezien en gebruikt als een instru-ment van ekonomische politiek.
De financiële bijdragen van de steden en de deelstaten aan de stadsvernieuwing leggen een groot gewicht in de schaal. Het begrip 'stadsvernieuwing' wordt gereserveerd voor projekten, die in het kader van de Wet op de Stadsvernieu-wing zijn gesubsidieerd, ofschoon in de steden op het vlak van de woningverbete-ring veel meer is uitgevoerd met behulp van fiskale steun dan door de Wet op de Stadsvernieuwing, en ofschoon in de stadsvernieuwing de gemeentelijke programma's praktisch de belangrijkste zijn.
Door de betekenis van de stad voor de internationale konkurrentie en door de toegenomen woningtekorten is de politieke prioriteit van de stadsvernieuwing recentelijk toegenomen. Sinds 1991 zijn er zeer grote stadsvernieuwingstaken in het voormalige Oost-Duitsland bijgekomen.
In Groot-Brittanniê vormde in 1977 het 'Witboek voor de Binnensteden' van de regering het eerste specifieke beleidsdokument, waarin het stadsvernieuwingsbe-leid en de programma's voor de stadsvernieuwing werden vastgesteld. Regelingen ter stimulering van de woningverbetering dateren al van het eind van de jaren veertig en het begin van de jaren vijftig. In het Witboek van 1977 werd struktu-reel ekonomisch verval aangewezen als de belangrijkste oorzaken van het verval van de oude Britse steden. Essentieel voor de stadsvernieuwing wordt de uitvoering van maatregelen geacht, die gericht zijn op het aanjagen van de ekonomische aktiviteiten en de werkgelegenheid.
In 1988 lanceerde de regering het initiatief 'Actie voor de Steden' ('Action for Cities') met als doel het veelomvattende spektrum van programma's voor de bevordering van het herstel van binnenstadsgebieden te bundelen. Centraal staat de ekonomische, milieuhygiënische en sociale verbetering van binnenstadsgebie-den. Prioriteiten van de 'Action for Cities' zijn: de aanmoediging van de onder-nemingszin en van nieuwe ondernemingen, verbetering van beroepskansen, verbetering van de vestigingsvoorwaarde door het opruimen van verlaten bedrijfs- en woningkomplexen, het opnieuw bouwrijp maken van de grond en de verbetering van de woonomstandigheden.
Aparte vermelding verdient het Priority Estates Program (PEP) en de daarop volgende beleidsmaatregelen, gericht op een intensivering van het beheer van
naoorlogse sociale-huurwoningkomplexen, waardoor deze komplexen uit de gevarenzone komen.
In Frankrijk zijn vormen van beleid voor het herstel van de stad (reconquête urbaine) na de Tweede Wereldoorlog op gang gekomen, en sinds 1958 min of meer tot een nationaal stadsvernieuwingsbeleid geïntegreerd. Tot voor kort dekte de term 'stadsvernieuwing' een werkwijze van systematische afbraak van oude, slecht onderhouden wijken, die men beschouwde als krottenwijken. De kaalgeslagen terreinen werden herbouwd volgens funktionele stedebouwkundige opvattingen. Dit beleid werd in 1975 verlaten, mede gezien de hoge kosten en het inzicht dat op deze wijze een omvangrijke kapitaalvernietiging ontstond. De belangstelling voor het behoud van de oude wijken nam navenant toe wegens hun kulturele en stedebouwkundige waarde.
Bij de opruiming van 'bidonvilles' en de 'echte' krotten gaat men nog op de klassieke wijze te werk. Als de volksgezondheid in het geding is, kiest de regering veelal voor onteigening en afbraak. Sinds de jaren 1975-1977 is de aandacht gericht op lichtere ingrepen: groot onderhoud en woningverbetering. Naast de vernieuwing van vooroorlogse delen van de stad is in Frankrijk in het begin van de jaren tachtig gekozen voor een krachtige aanpak van de sociale problemen van naoorlogse hoogbouwwijken ("grands ensembles"). In het pro-gramma voor de 'Sociale ontwikkeling van de wijken' ('Dévelopment Social des Quartiers') zijn maatregelen vastgelegd, waarin de ekonomische, kulturele en stedebouwkundige aspekten zijn geïntegreerd. De nadruk wordt hierbij gelegd op het terugdringen van de werkloosheid, het verbeteren van de beroepskansen voor jongeren, de integratie van migranten, en de bestrijding van drugs en kriminaliteit.
In Denemarken was een van de beweegredenen voor subsidieverlening aan stadsvernieuwing en woningverbetering volgens de Wet van 1983 de daling van de nieuwbouwproduktie van woningen van 55.000 in 1973 tot 20.000 in 1982. Door stadsvernieuwing en woningverbetering probeerde men de overkapaciteit in de bouwindustrie te benutten en de werkloosheid van bouwvakkers te bestrijden. In het kader van de stadsvernieuwing kan de regering zowel volkshuisvestingsbe-langen als bedrijfstakbevolkshuisvestingsbe-langen behartigen.
Doel van de Wet voor de Stadsvernieuwing is de verwezenlijking van redelijke levensomstandigheden in oude woongebouwen en woonwijken. Het aantal verouderde woningen wordt geraamd op 270.000. De wet heeft betrekking op de verbetering van zowel woningen als woonomgeving. Het Deense stadsvernieu-wingsbeleid heeft betrekking op het stedelijk gebied van vóór 1950. Dit valt nagenoeg samen met het vooroorlogse stedelijke gebied.
In 1982 presenteerde het Deense Ministerie van Ruimtelijke Ordening en Milieu in het Nationale Planning Rapport een fundamentele wijziging in het ruimtelijk beleid. Als belangrijkste taak voor de komende jaren werd de verbetering van het leefklimaat in de steden gezien. Het nieuwe beleid werd onder meer
vastgelegd in het rapport 'Betere steden' (1986) waarin de volgende hoofddoel-stellingen van ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing zijn te vinden:
1. meer aandacht in lokale bestemmings- en stadsvernieuwingsplannen voor de vestigingsvoorwaarden van handel en industrie in vooroorlogs stedelijk gebied;
2. meer aandacht voor het behoud van oude gebouwen; 3. meer aandacht voor de milieubescherming binnen de stad.
In 1987 wordt in de nota 'Overzicht van het Stadsbeleid' de volgende opsomming van hoofdtaken van het ruimtelijk beleid gegeven:
1. Stadsvernieuwing.
2. Ontwikkeling van nieuwe rekreatieprojekten in de stad.
3. Verbetering van de vestigingsvoorwaarden van bedrijven in de stad. 4. Verkeerssanering in de stad, ink!. bestrijding verkeerslawaai.
Woningbouw is dus géén prioriteit van het ruimtelijk beleid in Denemarken. Het hoofddoel van het woningbouwbeleid is daarmee verlegd van nieuwbouw naar onderhoud, verbetering en aanpassing van de bestaande woningvoorraad. Van de 4 miljoen woningen in Zweden zijn er slechts 0,3 miljoen gebouwd vóór 1930. De nadruk in de Zweedse stadsvernieuwing ligt mede daardoor groten-deels op de verbetering en herstrukturering van naoorlogse woonwijken: vooral van portieketagewoningen in de sociale huursektor uit de jaren 1950-1965, en gedeeltelijk ook van flats uit de jaren 1965-1975. In dit land sluiten de doelstel-lingen van het stadsvernieuwingsbeleid aan bij de grondslagen van het volkshuis-vestingsbeleid. De hierbij aansluitende doelstellingen van het ROT-programma (ROT = Reparation, Ombyggnad & Tillbyggnad = herstel, verbouwing en uitbreiding van gebouwen) voor woningverbetering in 1983 zijn:
handhaving van een voldoende grote woningvoorraad van een eigentijdse kwaliteit, bereikbaar voor alle groepen van de bevolking;
toepassing van nieuwbouwnormen op de bestaande woningvoorraad, onder meer ten aanzien van de energetische kwaliteit, en de aanpassing aan de eisen van bejaarden en gehandikapten;
uitvoering van onderhoud, tegelijk met de woningverbetering; optimale benutting van de nationale bouwkapaciteit.
Door overheidssteun aan sociale verhuurders probeerde de regering de rol van partikuliere verhuurder in de kategorie goedkope huurwoningen terug te dringen. De keuzevrijheid tussen koop- en huurwoningen is een van de grondsla-gen van het volkshuisvestingsbeleid.
Typerend voor Zweden is de gemiddeld jonge leeftijd van de woningvoorraad en de decentralisatie van de ruimtelijke ordening naar het gemeentelijk niveau. In Noorwegen werd de eerste stadsvemieuwingswet in 1967 ingevoerd. Deze wet was in sterke mate gericht op sanering: sloop, gevolgd door nieuwbouw. Sinds 1976 treedt het streven naar behoud en herstel meer op de voorgrond. De stadsvernieuwingsopgave richt zich sterk op 30% van de etagewoningen die zijn gebouwd vóór 1920. De centrale vraag daarbij is steeds of deze komplexen
moeten worden gerenoveerd of afgebroken. Een gebiedsgerichte benadering wordt beproefd, met name in de drie grootste steden van Noorwegen: Oslo, Bergen en Trondheim. Zodra komplexen worden verbeterd of gesloopt, worden in het algemeen verdringingsprocessen op de woningmarkt waargenomen.
In Finland is de woningvoorraad jong, zelfs nog jonger dan in Zweden. Met een
aandeel van 89% van woningen uit bouwjaren na 1945 heeft Finland de modern-ste woningvoorraad van Europa. Evenals in Zweden is het ruimtelijke-ordenings-beleid in Finland naar de gemeenten gedecentraliseerd. In Finland bestaan vrijwel geen vooroorlogse partikuliere huurwoningen. Partikuliere huurwoningen (29% van de nationale woningvoorraad) zijn nagenoeg alle moderne woningen. Evenals in Zweden wordt de eerste groot-onderhoudsbeurt verplicht gesteld vóór het verstrijken van het dertigste levensjaar. Er bestaan in Finland nauwelijks kwaliteitsachterstanden van woningen door veroudering binnen het stedelijk gebied. Voor de gesubsidieerde woningverbetering bestaat in Finland geen budget, gebaseerd op een raming van het aantal niet-verbeterde woningen. De nadruk van het volkshuisvestingsbeleid ligt niet zozeer op het behoud van oude woningen.
Voorzover in Finland sprake is van een diskussie over 'stadsvernieuwing', gaat het over de verbetering van de woonomgeving en over de verbetering van de voorzieningen in de woonomgeving, in wijken die gebouwd zijn na 1960.
Bij de stadsbesturen is de interesse voor gebiedsgerichte aktie voor wijk- en woningverbetering verflauwd door de versnippering van de nationale subsidies voor woningverbetering ovèr het hele land. Door de sterke gerichtheid van subjektsubsidies op ouderen, richt de politieke aandacht zich vooral op de verbetering van achtergebleven woontoestanden op het platteland.
In Oostenrijk kent men al sinds 1929 een nationale Onteigeningswet voor huisvestings- en saneringsdoelen. In 1974 volgden een stadsvernieuwings- en grondgebruikswet. Deze nieuwe wetgeving was een uitvloeisel van de energiekri-sis van 1973 en de daarmee samenhangende ekonornische recessie. De nieuw-bouw liep terug, de overheid kwam in financiële problemen, de ontwikkeling van de zakencentra van de grote steden stagneerde en de belangstelling voor voorraadbeheer nam toe. De woonfunktie van de stad werd herontdekt en men zag stadsvernieuwing als een tegenwicht tegen de . leegloop en de selektieve migratie uit de stad. De Oostenrijkse respondent spreekt van een "Umorientie-rungtl
van uitbreiding naar verbetering. In 1984 verscheen een studie onder de titel 'Instrumentarium Stadterneuerung, Untersuchung über die Auswirkungen und die Zweckrnäszigkeit des derzeitigen Instrumentariums für die Stadterneue-rung und die Wechselwirkungen zwischen den Tätigkeiten der beteiligten Körperschaften'. Hierin worden de geschetste omslagen in het stadsvernieuwings-beleid geanalyseerd.
Voorts wordt in Oostenrijk thans een verbreding van het stadsvernieuwingsbegrip gesignaleerd. Het is thans van beslissende betekenis ti . . . dasz nun zunehmend
wurde, die nur bei Initiative und weitgehendem Engagement der öffentlichen Hand lösbar ist".
In de stadsvernieuwing staat het wonen in de brede betekenis van het woord -centraal. Daarnaast wordt ook de bedrijvigheid van grote betekenis geacht. In Oostenrijk is het streven erop gericht om een vernieuwing tot stand te brengen "ohne Vertreibung der Bewohner".
Het doel van planmatige stadsvernieuwing is het verhogen van de "Lebensqua-lität" in de steden. Het gaat niet alleen om het tegengaan van verval, maar ook om het tot stand brengen van verbeteringen. De nadruk ligt niet alleen meer op nieuwbouw maar ook op de modernisering van de voorraad.
Motieven voor verbetering van de voorraad zijn:
betere benutting van de gebouwenvoorraad en de infrastruktuur; opschoning van onbebouwde terreinen;
handhaving van stedebouwkundige strukturen; revitalisering van binnenstedelijke gebieden; energiebesparing;
stimulering van de bedrijven, en m.n. het uitvoerend bouwbedrijf. Konklusie
Doelen en motieven van het stadsvernieuwingsbeleid verschillen in niet geringe mate per land. Soms bestaat er over de doelen geen duidelijkheid. Met de gekonstateerde verschillen in doelen en motieven hangen ook verschillen in aanpak samen.
In veel landen manifesteerde stadsvernieuwing zich aanvankelijk - net als in Nederland - als saneringsbeleid, gericht op sloop. In een aantal landen (wals
Oostenrijk) nam de aandacht voor behoud en herstel toe na de oliekrisis van 1973, toen de nieuwbouw op veel plaatsen in het nauw kwam. De saneringsaan-pak is niettemin in een aantal landen langer doorgezet dan in Nederland waar in de jaren zeventig de koers werd verlegd naar behoud, herstel en vernieuwbouw. In vele landen is de verhouding tussen stadsvernieuwing en volkshuisvesting gespannen gebleven, omdat stadsvernieuwing was gericht op wijziging van de doelgroep: gentrification. Het Zweedse woningverbeteringsbeleid stond niet in het teken 'bouwen voor de buurt', maar leidde tot de herhuisvesting van een aanmerkelijk deel van de bewoners. Wij zien dit ook in Frankrijk, West-Duits-land en - in sterke mate - in Noorwegen.
In een aantal landen (West-Duitsland, Groot-Brittannië, Denemarken, Zweden, Oostenrijk) is het stadsvernieuwingsbeleid bewust gehanteerd als instrument om de ekonomie van de steden een impuls te geven, en met name als stimulans voor de bouwbedrijvigheid. In dit verband spreekt de Duitse regering van het meest suksesvolle publieke investeringsprogramma van de afgelopen jaren.
Het leefbaar maken van oude woonwijken en steden is een oogmerk van het stadsvernieuwingsbeleid in Denemarken, West-Duitsland en Frankrijk. In Zweden, Frankrijk en Finland ligt de nadruk zeer sterk op de aanpak van naoorlogse woonwijken. Een deel van de Engelse inspanning is daarop eveneens gericht.
Het is opvallend dat van een integrale beleidspretentie op rijksniveau, waarbij ruimtelijke ordening, stedelijke herstrukturering, bedrijvigheid en werkgelegen-heid, verkeer en vervoer, rekreatie, voorzieningen en volkshuisvesting in onder-ling verband aan de orde worden gesteld, buiten Nederland nauwelijks sprake is. De integratie moet in andere landen vooral van de gemeente en/of de provincie komen. Deze visie komen we bij voorbeeld in Oostenrijk tegen.
4
WETIEWK KADER EN INSTRUMENTERING
VAN HET NATIONALE
STADSVERNIEUWINGS-BELEID
Dit hoofdstuk is gewijd aan de regelgeving op het terrein van de stadsvernieu-wing. Veelal variëren de ingezette beleidsinstrumenten per gemeente en per regio, provincie of deelstaat. De nadruk ligt op het nationale wettelijke kader en de instrumentering van het nationale stadsvernieuwingsbeleid.
In Nederland vormt sinds 1 januari 1985 de Wet op de Stads- en Dorpsvernieu-wing (WSDV) het beleidskader. De eerste integrale beleidsnota verscheen eerder, in 1981: de Nota Stads- en Dorpsvernieuwing, van minister Beelaerts van Blokland. Hierin is een gekwantificeerde raming van de stadsvernieuwingsbe-hoefte opgenomen.
Vóór 1985 werd ook al een stadsvernieuwingsbeleid gevoerd door de Nederland-se regering, onder meer op basis van de Interim Saldoregeling (ISR). In 14 gemeenten paste het Rijk de tekorten bij van stadsvernieuwingsplannen. Deze aanpak leidde tot een centralistisch stadsvernieuwingsbeleid. In de WSDV werd een grote beleidsvrijheid geschapen voor de lagere overheden om zelf inhoud te geven aan het stadsvernieuwingsbeleid. Ongeveer 20 subsidieregelingen, voorna-melijk van het Ministerie van VROM, aangevuld met enkele regelingen van het Ministerie van EZ, resp. WVC, werden afgeschaft en opgenomen in een lande-lijk Stadsvernieuwingsfonds met een omvang van ongeveer 1 miljard gulden per jaar. Dit bedrag wordt via de zogenaamde 'stadsvernieuwingssleutel' over de gemeenten en provincies in Nederland verdeeld.
Per 1 januari 1990 is deze verdeelsleutel aangepast, met toevoeging van een bedrijvenfaktor. Per saldo nam het aandeel van de grote en middelgrote steden door deze aanpassing toe, terwijl dat van de kleinere gemeenten daalde.
Gemeenten die volgens de stadsvernieuwingssleutel meer dan één promille uit het stadsvernieuwingsfonds zouden mogen putten, ontvangen deze bijdrage direkt. Er zijn thans 83 van deze rechtstreekse gemeenten. De overige ruim 600 gemeenten, moeten aanvragen om financiële steun indienen bij de desbetreffen-de provincie, die voor desbetreffen-de niet-rechtstreekse gemeenten als budgethoudesbetreffen-der optreedt.
Uit het fonds kunnen stadsvernieuwingsuitgaven in de ruimste zin van het woord worden bekostigd, mits deze betrekking hebben op de bebouwde kom van vóór 1971. Rentebetalingen en aflossingen op schulden kunnen niet uit het
stadsver-nieuwingsfonds worden betaald. Subsidies voor de verbetering van huurwoningen en subsidies voor nieuwbouw in stadsvernieuwingsgebieden bleven gecentrali-seerd op de begroting van het Ministerie van VROM, evenals de individuele huursubsidies die onder meer in stadsvernieuwingsgebieden een belangrijke funktie vervullen.
De Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing kent behalve het stadsvernieuwings-fonds als financieel instrument nog een tweetal juridische instrumenten: het stadsvernieuwingsplan (als ruimtelijk kader voor stadsvernieuwingsingrepen) en de leefmilieuverordening (als kader voor het wijkbeheer).
In België ontbreekt een wettelijk kader voor het stadsvernieuwingsbeleid. Van belang is hier vooral de Huisvestingscode, de huidige benaming voor bepalingen, ingevoerd door de wet Brunfaut van 15 april 1949, waarin de basis wordt gelegd voor de (in België uiterst marginale) sociale huursektor.
In (West-)Duitsland werd in 1971 de Wet op de Stadsvernieuwing geïntrodu-ceerd. Naast het nationale programma hebben sommige deelstaten een eigen programma van stadsvernieuwing, dat los staat van de Wet op de Stadsvernieu-wing. Bovendien steken ook de gemeenten zelf forse bedragen in de stadsver-nieuwing. De verouderde wet van 1971 bevat een juridisch regime ter regulering van kaalslag in oude binnensteden. lp 1987 is de wet ongewijzigd overgenomen in het Baugesetzbuch: daarmee is het oude systeem terechtgekomen in de wetgeving van iedere afzonderlijke deelstaat terzake van het ruimtelijke orde-nings- en bouwrecht.
Aan de wet zijn verschillende amendementen (Novellen) gehecht, die vaak tegengesteld zijn aan de nog formeel geldende uitgangspunten van kaalslag en sanering. Voorts zijn er los van de Wet op de Stadsvernieuwing afzonderlijke wetten uitgevaardigd, zoals over monumentenzorg, milieu en energiebesparing in woningen. Al met al is de juridische vormgeving van het stadsvernieuwingsbeleid in de Bondsrepubliek enigszins chaotisch.
Vermeldenswaard is het fiskaal beleid dat mede ter bevordering van de woning-verbetering is ingezet (evenals in de V.S., Canada en Zweden). In de jaren tachtig zijn aftrekbare versnelde afschrijvingen voor de inkomstenbelasting toegestaan van uitgaven voor de verbeteringen van partikuliere huurwoningen. Dit heeft een belangrijk stimulerend effekt gehad op de partikuliere woningver-betering.
In Groot-Brittannië formuleerde de Labour-regering in 1977 het Witboek 'Beleid voor de Binnensteden', het eerste beleidsdokument waarin het stadsver-nieuwingsbeleid en de programma's voor de stadsvernieuwing werden vastgesteld. De 'Action for Cities' van de Conservatieve regering in 1988 lag in het verlengde van deze aanpak. De ekonomische dimensie van de stadsver-nieuwing stond centraal, alsmede de verbetering van de koördinatie en de rol van de partikuliere sektor in het stadsvernieuwingsproces. In mei 1991 werd de aktie 'City Challenge' ('Uitdaging van de steden') op touw gezet. Vijftien
gemeentebesturen werden uitgenodigd om in korte tijd voorstellen in te dienen. Eind juli 1991 werden elf proefprojekten uitgekozen uit de vijftien inzendingen. De plannen zijn geselekteerd, die getuigen van verbeeldingskracht en een totaalvisie presenteren op de verbetering van een bepaald gebied, als bijdrage aan de totale stedelijke revitalisering. De financiële middelen voor de proefpro-jekten worden vrijgemaakt uit bestaande stedelijke en huisvestingsprogramma's. De stadsvernieuwing is wettelijk geregeld in de Wet voor Subsidie aan het Lokaal Bestuur (1969), de Wet voor de Binnensteden (1978), en de Wet voor Lokaal Bestuur inzake Ruimtelijke Ordening en Grondgebruik (1980). Een belangrijke rol spelen de Urban Development Corporations (stadsontwikkelings-maatschappijen). Van deze maatschappijen wordt overigens verwacht dat zij in de loop van de jaren negentig worden opgeheven.
In Frankrijk is er sinds 1962 de Wet Malraux ter behoud van beschermde stadsgezichten en de restauratie van gebouwen. Voor het overige bestaat het institutionele kader uit Maatregelen van Bestuur (Décrets) d.d. 28 oktober 1988. Op voet van deze MvB zijn een Nationale Commissie, een Interdepartementaal Comité en een Interdepartementale Commissie voor de Steden en de Sociale Ontwikkeling van de Steden (Délégation interministérielle à la Ville et au Développement Social Urbain) ingesteld.
Op 13 mei 1991 werd de Wet voor de versterking van de solidariteit tussen de steden uitgevaardigd. Met de koördinatie van akties van Rijk, gericht op het waarborgen van een betere organisatie van de steden in het bijzonder door een grotere solidariteit tussen 'de steden op basis van de genoemde wet, is de speciale Minister voor de Steden belast. Frankrijk heeft zijn stadsvernieuwings-beleid grotendeels zonder een expliciete wettelijke basis uitgevoerd.
Denemarken kent sinds 1983 de Wet voor de Stadsvernieuwing en de Verbete-ring van Woningen, waardoor de verantwoordelijkheden naar de gemeenten werden gedecentraliseerd. Sinds 1983 moeten stadsvernieuwing en lokale planologie in één adem worden genoemd. Bestemmingsplannen passen in het wettelijk kader van de Wet voor de Gemeentelijke Planologie. Binnen een Bestemmingsplan (Lokalplan) wordt een gebiedsgericht 'Besluit van stadsver-nieuwing' genomen, waarbij de wijkbewoners de mogelijkheid krijgen in de besluitvorming te participeren.
De eerste wet terzake dateert uit 1918: de Wet voor de Bescherming van Monumenten. In de periode 1939-1969 vigeerde de Wet voor de Opruiming van Sloppen. In 1969 werd deze wet opgevolgd door de Wet voor de Stadssanering waarin de volgende punten werden geregeld:
De verplichting van partikuliere verhuurders om hun bezit te onderhouden op straffe van onteigening door de gemeente.
Subsidiëring van de huurder na woningverbetering, bij wijze van huurge-wenningsbijdrage.
Oprichting van ministerieel goedgekeurde stichtingen: stadsvernieuwings-maatschappijen.
De wet impliceerde geen noemenswaardige overheidsbijdragen; de nadruk lag op repressief toezicht. In de praktijk leidde deze wet vooral tot de sloop van woningen, met name in Kopenhagen.
Sinds de aanvaarding van de Wet in 1983 zijn ruim 70 Algemene Maatregelen van Bestuur uitgevaardigd. Samen met de 92 artikelen tellende Wet voor de Stadsvernieuwing en de Verbetering van Woningen vormen deze AMvB's een netwerk van ingewikkelde regelgeving. De minister, die voor de stadsvernieuwing verantwoordelijk is, klaagt over de vèrgaande bureaukratisering van de stadsver-nieuwing.
In Zweden is de stadsvernieuwing bevorderd door aanzienlijke woningverbete-ringssubsidies. Een aparte wet voor de stadsvernieuwing werd niet nodig geoor-deeld. De opgaven zijn aangemerkt op basis van de algemene ruimtelijke ordenings-wetgeving. In 1983 lanceerde de regering het tienjarige ROT-program-ma voor woningverbetering in naoorlogse wijken (zie hoofdstuk 4). De algemene verbetersubsidies werden in dit programma gekombineerd met subsidies voor energiebesparing, aanleg van liften, verbetering van de toegankelijkheid van gebouwen voor gehandikapten en woningaanpassing voor bejaarden. Het ROT-programma had niet alleen als oogmerk om het voorraadbeheer te intensiveren, maar ook om het bouwbedrijfsleven door de moeilijke jaren 1983-1987 heen te helpen.
In Noorwegen werd de eerste expliciete stadsvernieuwingswet in 1967 ingevoerd: de "Wet op de Stadsvernieuwing". Deze was hoofdzakelijk gericht op vernieuwing door sloop van oude gebouwen en vervanging door nieuwe. In 1976 werd de wet aangepast, als uitvloeisel van het beleid dat meer op behoud van oude gebouwen werd gericht. De wet van 1976 stelde gemeentebesturen in staat om plannen te maken voor vernieuwing door verbouwen herstel. Gesubsidieerde woningverbe-tering werd door de nieuwe wet mogelijk gemaakt. Op 1 juli 1986 werd de nieuwe Wet voor de Ruimtelijke Ordening en de Bouw uitgevaardigd. Deze wet stelt gemeenten in staat om bestemmingsplannen voor de bebouwde kom te maken. Ook in deze nieuwe wet is gesubsidieerde woningverbetering alleen mogelijk in de officieel vastgelegde stadsvernieuwingsgebieden. Dergelijke gebieden bestaan alleen in Oslo, Bergen en Trondheim.
In Noorwegen vindt een groot deel van de financiële steun plaats in de vorm van fiskale aftrekposten. Van de totale volkshuisvestingssteun bestaat 60% uit fiskale aftrekposten. Van deze totale volkshuisvestingssteun gaat 83% naar de eigen-woningsektor. Van betekenis is na de Tweede Wereldoorlog de Norske Stats Husbank (Noorse Staatsbank voor Woningen) die tot 1985 de markt van woninghypotheken heeft gedomineerd door het aanbieden van leningen tegen gereduceerde rentetarieven. In 1985 is in het kader van de deregulering van de kapitaalmarkt de dominerende positie van deze Staatsbank ingrijpend beperkt. De vrijmaking van de markt van woninghypotheken heeft het Noorse bankwezen in grote moeilijkheden gebracht. Eind 1991 moesten de grootste hypotheekbank (Real Kreditt) en de op één na grootste handelsbank (Christiana Bank) door
liquiditeitensteun van de centrale bank (Den Norske Bank) voor technische insolventie worden behoed. Door de stagnatie in de partikulier gefinancierde woningbouw heeft de centrale bank opnieuw een centrale positie gekregen. De regering bezit geen juridische instrumenten om de gemeenten een bepaald stadsvernieuwingsbeleid op te leggen. De regering verkiest steun boven dwang.
In Finland is in 1979 de Wet voor de Woningverbetering ingevoerd die gesub-sidieerde leningen beschikbaar stelt voor de modernisering van bestaande wonin-gen en voor de verbetering van de buitenruimte bij woninwonin-gen. De wet heeft een sociaal huisvestingsdoel ten behoeve van lage inkomensgroepen en bejaarden, en zeer in het bijzonder voor de kombinatie van beide: bejaarden met een laag inkomen. Het Finse 'stadsvernieuwingsbeleid' bestaat uit de subjektgebonden direkte en indirekte subsidiëring van het groot onderhoud en de modernisering van verouderde woningen.
Direkte subsidie is alleen beschikbaar voor groot onderhoud van woningen, die ouder zijn dan 30 jaar en die sinds tenminste 5 jaar worden bewoond door personen vanaf 65 jaar met een laag inkomen. Voor de 'reparatiesteun' doet de status van de bewoner als huurder of als eigenaar niet terzake. Van de kosten van groot onderhoud wordt maximaal FM 25.000 (12.000 gulden) vergoed. Voor woningen die sinds tenminste 5 jaar worden bewoond door ouderen vanaf 65 jaar, geldt een rente van 3% over de hele looptijd, bij een gemiddelde marktren-te van 14% in de afgelopen jaren. Op grond van permanent onderzoek naar de vraag naar woningverbetering worden de subsidievoorwaarden verstrakt of versoepeld boven een minimale drempel van 40% van eigen bijdragen in de kosten van de verbeteringen voor de eigenaar.
Oostenrijk kent sinds 3 mei 1974 een stadsvernieuwingswet (Bundesgesetz, betreffend die Assanierung von Wohngebieten), en een grondgebruikswet (Bodenbeschaffungsgesetz ).
De volgende vier instrumenten van stadsvernieuwingsbeleid worden (ook) in Oostenrijk onderscheiden:
direkt ingrijpen van de gemeente (aankoop, onteigening, gevolgd door verbetering of sloop);
geboden en verboden, die het handelen van de betrokkenen sterk sturen (b.v. bestemmingsplannen, monumentenzorg);
financiële prikkels, die het handelen van de betrokkenen meer indirekt konditioneren;
indirekte middelen als informatievoorziening, voorlichting, onderzoek e.d. die de zelfstandigheid van de betrokkenen nagenoeg geheel in takt laten. Stadsvernieuwing is meestal een kombinatie van maatregelen, behorend tot elk van de vier genoemde kategorieën.
Een volgende specifikatie van maatregelen wordt door de Oostenrijkse respon-dent verstrekt:
instrumenten van lokale ruimtelijke ordening: . stadsontwikkelingsplan ("Stadtentwicklungsplan")
. bestemmingsplan ("Flächenwidmungsplan") . bebouwingsplan ("Bebauungsplan")
gebiedsgerichte sanering op voet van de Stadsvernieuwingswet:
verklaring van een gebied tot stadsvernieuwingsgebied ("Assanierungsge-biet")
vernieuwingskoncept (uitvoering van voorbereidend onderzoek)
voorkooprecht, gekombineerd met een recht op korting voor de lokale overheid
inwilliging van rechtshandelingen ("Genehmigung von Rechtsgeschäften") in saneringsgebieden
onteigening van grond en zakelijke rechten op onroerend goed in sane-ringsgebieden
opbouw van vernieuwingsgemeenschappen ("Emeuerungsgemeinschaften") beëindiging van bestaande onroerend-goedrechten ("Untergang von Be-standsrechten")
sanering van gebouwen
eisen (Förderung) op voet van de Stadsvernieuwingswet en de Stadsver-nieuwingsverordening 1987
eisen op voet van de Startwohnungsgesetz
toepassing van bouwvoorschriften bij de instandhouding van gebouwen tegengaan van verval met behulp van huurwetgeving etc.
plicht van de verhuurder om woningen en andere gebouwen te verbeteren onteigening op basis van de Bouwverordening.
In Wenen is ter bevordering van de stadsvernieuwing het "Wiener Bodenbereit-stellungs- und Stadtemeuerungsfonds (WBSF)" in het leven geroepen. Hiermee zijn saneringsprojekten met een omvang van 14 miljard Schilling gesubsidieerd. Per jaar gaat het om een investeringsniveau van 3 miljard Schilling.
Konklusie
De stadsvernieuwingswetgeving in de onderzochte landen kan niet met behulp van een algemeen geldend model worden beschreven. In sommige landen ontbreekt een specifieke stadsvernieuwingswetgeving (België, Frankrijk, Zwe-den). In Groot-Brittannië en Frankrijk is de stadsvernieuwing verdeeld over een aantal uiteenlopende wetten. Noorwegen beet de spits af met een stadsvernieu-wingswet in 1967. Ook West-Duitsland wàs er zeer vroeg bij: in 1971 werd hier een wet op de stadsvernieuwing geïntroduceerd, die sindsdien is gehandhaafd, maar steeds minder aansloot op de beleidspraktijk. In andere landen werd de wetgeving, die aanvankelijk op stadssanering was toegesneden, meer gericht op verbetering van de voorraad (Denemarken, Noorwegen, Nederland). In Zweden en Finland vallen stadsvernieuwing en verbetering van de naoorlogse sociale woningvoorraad grotendeels samen. In Frankrijk en Groot-Brittannië is de verbetering van naoorlogse woningkomplexen in de sociale-huursektor de enig overgebleven vorm van direkt gesubsidieerde woningverbetering.
Een redelijk integrale stadsvernieuwingswet treffen we aan in West-Duitsland, Oostenrijk en Nederland. In West-Duitsland en Oostenrijk spelen de
provin-cies/regio's een belangrijke rol in de bovenlokale financiering van stadsvernieu-wingsaktiviteiten. In Nederland is in dit verband het stadsvernieuwingsfonds van grote betekenis: een in andere landen onbekend fenomeen.
5
STADSVERN[E~GSBEHOEFTE
Over de stadsvernieuwingsbehoefte is in veel landen weinig bekend. In
Neder-land heeft de regering kosten noch moeite gespaard om deze behoefte te specificeren en te kwantificeren. In 1981 gebeurde dat voor het eerst in de "Nota Stads- en Dorpsvernieuwing" van de minister van VRO. In 1991 werd deze behoeftebepaling geaktualiseerd in de Ontwerp-nota "Beleid voor stadsvernieu-wing in de toekomst" van staatssekretaris Heerma. Volgens dit laatste rapport dient vanaf 1990 nog f.132 miljard gulden in de stadsvernieuwing te worden geïnvesteerd. Tabel 2 geeft een specifikatie van de bruto-investeringen en de
verdeling van de kostendragers. .
In België bestaat geen inzicht in de behoefte aan stadsvernieuwingsingrepen.
In West-Duitsland is het vigerende stadsvernieuwingsbeleid grondig geëvalueerd. Hier heeft men, per stad en per "land", in het algemeen een redelijk beeld van
de stadsvernieuwingsbehoefte, in relatie tot een redelijk inzicht in de. kwaliteit
van de woningvoorraad. Over de omvang van de stadsvernieuwingsbehoefte in het voormalige Oost-Duitsland zijn alleen zeer globale schattingen in omloop van de zéér aanzienlijke behoefte. Door de grote veranderingen die in de komende jaren in de Duitse steden mogen worden verwacht, staan de eertijds
Tabel 2 Bruto investeringen in de Nederlandse stadsvernieuwing 1990
-eind (volgens Heerma, 1991, p. 31)
INVESTERINGEN Woningverbetering Vervangende nieuwbouw Aanvullende nieuwbouw Woonomgeving/proceskosten Overige investeringen Totaal
(x
