Agnieszka Rotkiewicz
Glosa do Wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r., II
SA/Wr 89
Studia Prawnoustrojowe nr 22, 289-297
2013
G losy
Glosa do w yroku Wojewódzkiego S ądu A dm ini stracyjnego we W rocławiu z dn ia 27 m aja 2010 r., II SA/Wr 89/10.
Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowa niu nie wym aga w ydania postanowienia. Organ prowadzący postę powanie wydaje postanowienie jedynie w przypadku odmowy do puszczenia organizacji do udziału w sprawie.
Skoro wyłączenia pewnej kategorii podmiotów od udziału w po stępowaniu administracyjnym nie można domniemywać, gdyż może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepis praw a wyraźnie tak stanowi, należy przyjąć, że w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, będzie mogła uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które będą mogły być uznane za organizacje ekologiczne. Natomiast w pozostałych kategoriach spraw będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 3 1 § 1 k.p.a., wszystkie organizacje społeczne.
Wojewódzki Sąd A dm inistracyjny we W rocławiu, po rozpoznaniu w Wy dziale II n a rozpraw ie w dniu 25 m aja 2010 r. spraw y ze skargi Stow arzysze nia A. n a decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J . z dnia 17 g rudnia 2009 r. nr... w przedmiocie um orzenia postępow ania odwoławczego w spraw ie środowiskowych uw arunkow ań zgody n a realizację przedsięw zię cia polegającego n a budowie stacji paliw: I. uchyla zaskarżoną decyzję [...].
U z a sa d n ie n ie
Przedm iotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu A dm inistracyj nego we W rocławiu przez Stow arzyszenie A. w K. - powoływane dalej jako: „Stowarzyszenie” - je s t decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J . z d nia 17 g ru d n ia 2009 r. nr... u m arz ają c ą postępow anie odwoławcze wszczęte odw ołaniem złożonym przez stro nę sk a rż ą c ą od w ydanej przez B u rm istrz a K. n a rzecz J. C. decyzji z d n ia 22 p aźd ziern ik a 2009 r. stw ie r dzającą b ra k potrzeby p rzeprow adzenia oceny oddziaływ ania przedsięw zię
290 G losy
cia polegającego n a budowie stacji paliw w K. przy ul. W., n a działce nr..., obręb K. [...].
W ydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępow anie w szczęte na w niosek J. C. z dnia 23 m arca 2009 r. W trakcie prowadzonego postępow ania pism em z dnia 25 czerwca 2009 r. Stow arzyszenia A., powołując się n a art. 31 § 1 p k t 2 k.p.a., zwróciło się o dopuszczenie organizacji społecznej do u działu w postępow aniu w ch arak terze podm iotu n a praw ach strony. P o sta nowieniem z dnia 30 w rześnia 2009 r. nr..., powołując w podstaw ie praw nej orzeczenia a rt. 44 u st. 1 u staw y z d nia 3 p aźd ziern ik a 2008 r. o u d o stę p n ia n iu inform acji o środow isku i jego ochronie, udziale społeczeństw a w ochro nie środow iska oraz o ocenach oddziaływ ania n a środowisko (Dz.U. n r 199, poz. 1227, z późn. zm.; powoływanej dalej jako: u.o.o.ś.) oraz a rt. 31 § 1 p k t 2 oraz § 2 k.p.a. B u rm istrz K. dopuścił Stow arzyszenie do u działu n a p ra w a c h stro n y w p row adzonym p o stę p o w an iu a d m in istra c y jn y m . W ta k k ształtującym się stan ie spraw y decyzją z dnia 22 października 2009 r. B u rm istrz K. na podstaw ie art. 71 u st. 2 pk t 2, art. 75 ust. 1 pk t 4 w związku z art. 84 i art. 85 ust. 1 u.o.o.ś. stw ierdził b rak potrzeby przeprow adze n ia oceny oddziaływ ania n a środowisko dla objętego wnioskiem przedsię wzięcia.
[...] R ozpatrując w niesione odwołanie, Sam orządowe Kolegium Odwoław cze w J., powołując się n a art. 138 § 1 p k t 3 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1, art. 59 i art. 79 ust. 1 u.o.o.ś., decyzją z dnia 17 g ru d nia 2009 r. umorzyło postępo w anie odwoławcze z uw agi na b rak posiadania przez Stow arzyszenie legity macji procesowej do kw estionow ania wydanej w spraw ie decyzji. Rozważając zagadnienie dotyczące możliwości w ystąpienia Stow arzyszenia w c h a ra k te rze strony w postępow aniu zakończonym decyzją z dnia 22 października 2009 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 44 u.o.o.ś. o rgani zacje ekologiczne, które powołując się n a swoje cele statutow e, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępow aniu w ym agającym u działu społeczeń stw a, uczestniczą w nim na praw ach strony. Ponadto organ odwoławczy w skazał, że zgodnie z brzm ieniem art. 79 ust. 1 u.o.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uw arunkow aniach organ właściwy do jej w ydania obowiązany je s t zapewnić możliwość u działu społeczeństwa w postępow aniu, w ram ach którego przeprow adza się ocenę oddziaływ ania n a środowisko. W oparciu o cytowane przepisy organ odwoławczy przyjął, że w spraw ach, w których nie je s t przeprow adzana ocena oddziaływ ania n a środowisko, spo łeczeństwo nie uczestniczy, a więc możliwość udziału organizacji ekologicznej została wyłączona [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu A dm inistracyjnego na powyższą decyzję, działając przez swojego pełnom ocnika, złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonej decyzji skarżące Stow arzyszenie zarzuciło:
- naruszenie art. 8 k.p.a. w zw iązku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prow a dzenie postępow ania w sposób naruszający zaufanie do organu adm ini stracyjnego [...];
- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prow adzenie postępow ania adm inistracy j nego w sposób n aruszający in teres społeczny oraz in teres obywateli [...]; - naruszenie art. 44 u st. 1 w zw iązku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez
uznanie, że Stow arzyszenie nie może uczestniczyć w postępow aniu w kon sekwencji decyzji org an u I instancji, iż b ra k je s t potrzeby przeprow adza n ia oceny oddziaływ ania n a środowisko w zakładanym przedsięw zięciu inwestycyjnym;
- naruszenie art. 79 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że Stow arzyszenie nie może brać udziału w całym postępow aniu, skoro organ I instancji decyzją z dnia 22 października 2009 r. stw ierdził b ra k potrzeby przeprow adzania oceny oddziaływ ania n a środowisko;
- naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 k.p.a. poprzez niezasadne um orzenie postępow ania w spraw ie, bez m erytorycz nego ustosunkow ania się do wniesionego odwołania [...].
W odpowiedzi n a skargę Sam orządowe Kolegium Odwoławcze w J . wnio sło o jej oddalenie, podtrzym ując argum enty zaw arte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd A dm inistracyjny zważył, co następuje:
[...] Rozpoznając spraw ę w ram ach ta k zakreślonej kognicji, sąd uznał, że sk arg a je s t uzasadniona, choć nie w szystkie jej zarzuty należy podzielić.
Przedm iotem kontroli sąd u w spraw ie niniejszej była decyzja organu II instancji u m arzająca postępow anie odwoławcze wszczęte odwołaniem zło żonym przez Stow arzyszenie od decyzji organu I instancji stw ierdzającej b ra k potrzeby przeprow adzenia oceny oddziaływ ania n a środowisko.
Zgodnie z art. 138 § 1 p k t 3 k.p.a., postępow anie odwoławcze może zakończyć się decyzją o um orzeniu tego postępow ania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w rozum ieniu treści art. 105 § 1 kodeksu. Z podmiotowym aspektem bezprzedmiotowości postępow ania odwoławczego m am y do czynie nia w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie je s t stro n ą w spraw ie. [...] Ko deks postępow ania adm inistracyjnego nie przyjm uje wąsko pojętej zasady skargowości i legitym ację do w noszenia środków zask arżen ia przyznaje nie tylko stronie, ale i podmiotom n a praw ach strony, tj. organizacji społecznej i prokuratorow i.
[...] W yartykułow ane w art. 31 k.p.a. zasady udziału organizacji społecz nych w postępow aniu adm in istracy jn ym nie stoją n a przeszkodzie, aby w przepisach o charak terze m aterialny m wprowadzić możliwość udziału or ganizacji społecznych n a odm iennych zasadach lub wręcz wyłączyć możli wość u działu organizacji społecznej n a praw ach strony. [...] Przypadek mody fikacji z a sa d kodeksow ych u d z ia łu o rg an izacji społecznych w ogólnym postępow aniu adm inistracyjnym wprowadzony został m .in. w art. 44 ustaw y
292 G losy
z dnia 3 października 2008 r. o ud o stęp n ianiu informacji o środow isku i jego ochronie, udziale społeczeństw a w ochronie środow iska oraz o ocenach od działyw ania n a środowisko, stosownie do którego treści organizacje ekolo giczne, które powołując się n a swoje cele statutow e, zgłoszą chęć uczestnicze n ia w określonym p ostęp o w an iu w ym agającym u d z ia łu społeczeństw a, uczestniczą w nim n a praw ach strony. Jednocześnie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. in
fine stanow i, że art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się.
[...] W prowadzona w art. 44 u.o.o.ś. m odyfikacja zasad udziału o rganiza cji społecznych w postępow aniach wym agających udziału społeczeństwa pole ga n a tym, że organizacje ekologiczne mogą zgłosić swój udział n a każdym etapie prowadzonego postępow ania adm inistracyjnego [...]. W takiej sytuacji podmiot, który zgłasza chęć uczestniczenia w postępow aniu, nie m usi dodat kowo spełniać w arunków określonych w art. 31 k.p.a. Dopuszczenie organi zacji ekologicznej do udziału w postępow aniu nie będzie wymagało w ydania postanow ienia. O rgan prowadzący postępow anie wyda postanow ienie jedynie w p rzypadku odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w spraw ie. Mody fikacja zastosow ania art. 31 k.p.a., k tó rą niesie za sobą art. 44 u.o.o.ś., została ograniczona w wym iarze podmiotowym i przedmiotowym. W w ym ia rze podmiotowym przepis art. 44 u.o.o.ś. adresow any je s t wyłącznie do orga nizacji ekologicznych rozum ianych jako organizacje społeczne, których s ta tu towym celem je s t ochrona środow iska (definicja ustaw ow a z a w arta w art. 3 u st. 1 p kt 10 u.o.o.ś.). Poza tym norm a ta znajduje zastosow anie wyłącznie w sto su n ku do kategorii spraw z zak resu ochrony środow iska wym agających zagw arantow ania udziału społeczeństwa. Zgodnie z u.o.o.ś. udział społeczeń stw a w ym agany je s t w tych w szystkich spraw ach, w których w ram ach postępow ania o wydanie decyzji o środowiskowych uw arunkow aniach zgody n a realizację planow anego przedsięw zięcia przeprow adzana je s t ocena od działyw ania n a środowisko. Ocenę oddziaływ ania n a środowisko przeprow a dza się dla przedsięw zięć mogących zawsze znacząco oddziaływać n a środo wisko oraz przedsięw zięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których te n obowiązek został stw ierdzony w drodze postano wienia.
Przedstaw iona regulacja nie przesądza jednak, wbrew stanow isku w yra żonem u przez Sam orządowe Kolegium Odwoławcze w J., o w yłączeniu u d zia łu organizacji społecznych z tych postępow ań, w ram ach których nie je st prow adzona ocena oddziaływ ania n a środowisko. Art. 44 u.o.o.ś. w ust. 1 in fine stan o w i jed y n ie, że w p rzy p a d k u u d z ia łu organ izacji ekologicznej w postępow aniu wym agającym udziału społeczeństw a nie stosuje się art. 31 § 4 k.p.a. nakładającego n a organ adm inistracji obowiązek poinformowania o prowadzonym postępow aniu organizacji społecznych.
[...] Podsum owując, skoro wyłączenia pewnej kategorii podmiotów od udziału w postępow aniu adm inistracyjnym nie m ożna domniemywać, gdyż
może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepis praw a w yraźnie ta k stan o wi, należy przyjąć, że w tych kategoriach spraw, w których ustaw odaw ca przew idział możliwość u działu społeczeństwa, będzie mogła uczestniczyć ty l ko ta grupa organizacji społecznych, które będą mogły być uznane za organi zacje ekologiczne. N ato m iast w pozostałych kategoriach spraw będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu w ym agań w ynikających z art. 31 § 1 k.p.a., w szystkie organizacje społeczne [...].
G losa
Glosowane orzeczenie zasługuje w pełni n a aprobatę. Sform ułowane w nim tezy dotyczą dwóch istotnych i pozostających ze sobą w zw iązku zagadnień procesowych, odnoszących się do zróżnicowanej pozycji praw nej organizacji ekologicznej jako podm iotu na praw ach strony w postępow aniu adm inistracyjnym . W pierwszej kolejności dotyczą formy praw nej dopuszcze n ia organizacji do postęp o w ania w ym agającego u d z ia łu społeczeństw a. W drugiej zaś w skazują n a zasady uczestnictw a organizacji ekologicznej na praw ach strony w postępow aniach niew ym agających udziału społeczeństwa.
N a początku należy podkreślić, że glosowany wyrok odnosi się do organi zacji ekologicznej, której legalna definicja została z a w arta w art. 3 pkt 10 ustaw y o u do stępn ianiu inform acji o środow isku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środow iska oraz o ocenach oddziaływ ania n a śro- dowisko1. Zgodnie z jego treścią, poprzez organizację ekologiczną rozum ie się organizację społeczną, której statutow ym celem je s t ochrona środowiska.
Z kolei pojęcie organizacji społecznej w ynika z art. 5 § 2 pk t 5 kodeksu postępow ania adm inistracyjnego2 (dalej: k.p.a.), w kręgu którego znajdują się szeroko rozum iane organizacje: zawodowe, sam orządow e, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Ze względu jed n a k na ogólny c h a ra k te r powyż szej definicji, w doktrynie do istotnych cech decydujących o u zn an iu określo nego podm iotu za organizację społeczną zalicza się: (1) trw ały cel o c h a ra k te rze społecznym, (2) oparcie działalności organizacji n a podstaw ie praw nej, (3) uznanie jej przez państw o, (4) norm y organizacyjne w iążą wyłącznie jej członków, (5) obowiązek realizacji celów statutow ych spoczywa wyłącznie na członkach organizacji3.
Definiując organizację ekologiczną, należy zatem uznać, że je s t ona ro dzajem organizacji społecznej, k tó ra działa w określonych ram ach organiza
1 U sta w a z dnia 3 października 2008 r. (D z.U . nr 199, poz. 1227 ze zm.). 2 U sta w a z dn ia 14 czerw ca 1960 r. (tek st jedn. D z.U . z 2013 r., poz. 267).
3 B. Jaw orska-D em bska, P ozycja o rg a n iza cji społecznych w ko d eksie p o stę p o w a n ia a d m i
nistra cyjn eg o , „Państwo i Praw o” 1980, nr 11, s. 57. A utorka do cech pomocniczych, dodatko
294 G losy
cyjnych, n a podstaw ie przepisów praw a i w granicach w nich określonych oraz prowadzi działalność w zakresie ochrony środow iska4. Samo zaś pojęcie ochrony środow iska zostało zaw arte w art. 3 pkt 13 ustaw y z dnia 27 kw iet n ia 2001 r. - Praw o ochrony środow iska5 i polega n a podjęciu lub zaniecha
n iu działań um ożliwiających zachowanie lub przywrócenie równowagi przy rod n iczej. P o n iew aż te r m in te n je s t szeroko ujm ow any, to p o d sta w ą um ożliw iającą organizacjom ekologicznym włączenie się do postępow ania po winno być uwzględnienie celów ochrony środow iska zaw artych w statucie danej organizacji6.
W glosowanym w yroku w yraźnie zróżnicowano podstaw y praw ne działa n ia organizacji ekologicznej jako podm iotu n a praw ach strony wynikające z k.p.a. od tych rozw iązań praw nych, które zostały zaw arte w art. 44 u.o.o.ś. Otóż ogólne zasady dopuszczenia przez organ adm inistracji publicznej orga nizacji społecznej do udziału w postępow aniu lub wszczęcia postępow ania na jej wniosek, gdy organizacja społeczna nie legitym uje się interesem praw
nym7, zostały określone w art. 31 k.p.a. O rganizacja społeczna może zatem
„w spraw ie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem : 1) wszczęcia postępow ania, 2) dopuszczenia jej do u działu w postępow aniu, jeżeli je s t to uzasadnione celami statutow ym i tej organizacji i gdy przem aw ia za tym in te res społeczny (§ 1). O rgan adm inistracji publicznej, uznając żądanie or ganizacji społecznej za uzasadnione, p ostanaw ia o wszczęciu postępow ania z u rzędu lub o dopuszczeniu organizacji do u działu w postępow aniu. Na postanow ienie o odmowie wszczęcia po stępow ania lub dopuszczenia do u działu w postępow aniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2)”.
Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika, że dopiero łączne spełnienie przesłanek przez organizację społeczną stanow i podstaw ę do w ydania przez organ postanow ie n ia o wszczęciu postępow ania z u rzędu lub o dopuszczeniu organizacji do u działu w postępow aniu. Z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanow ienia organizacja nabyw a sta tu s podm iotu n a praw ach strony, a w zw iązku z tym,
4 K. G ruszecki, K o m e n ta rz d o art. 44 u sta w y z d n ia 3 p a ź d z ie r n ik a 20 0 8 r. o u d o stę p n ia n iu
in fo r m a c ji o śr o d o w is ku i jeg o ochronie, u d zia le sp o łeczeń stw a w ochronie śr o d o w is ka oraz o ocenach o d d z ia ły w a n ia n a śr o d o w isko , [w:] K. G ruszecki, K o m e n ta r z do u s ta w y z d n ia 3 p a ź d z ie r n ik a 20 0 8 r. o u d o stę p n ia n iu in fo rm a c ji o śro d o w isku i jeg o ochronie, u d zia le społe c ze ń stw a w ochronie śro d o w iska oraz o ocenach o d d z ia ły w a n ia n a środow isko. S ta n p r a w n y n a d zie ń 15 lis to p a d a 2 0 0 8 r., LEX; zob. także K. G ruszecki, U d zia ł o rg a n iza cji ekologicznych w p o stę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m w sp ra w a ch ochrony śro d o w iska , „Państwo i Praw o” 2002,
nr 2, s. 91 oraz J. Niczyporuk, O rg a n iza cja ekolo g iczn a w o g ó ln ym p o stę p o w a n iu a d m in is tr a c y j
n y m , [w:] E. U ra, J. Stelm asiak , S. Pieprzny (red.), O cena m o d e lu p ra w n e g o o rg a n iza cji ochrony śro d o w iska w Polsce i n a S ło w a cji, Rzeszów 2012, s. 372 i nast.
5 U sta w a z dn ia 27 k w ietn ia 2001 r. (tek st jedn. D z.U . z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). 6 M. Górski (red.), P ra w o ochrony śro d o w iska , W arszaw a 2009, s. 132.
7 O rganizacja społeczna, której in teresu prawnego lub obow iązku dotyczy postępow anie, będzie stosow nie do art. 28 k.p.a. stroną takiego postępow ania. Zob. szerzej na tem a t in teresu praw nego D. Całkiew icz, In te res p r a w n y ja k o p o d s ta w a leg itym a cji procesow ej stro n y w p o stęp o
może skorzystać z tak ich sam ych praw procesowych, jak ie przepisy ustaw y przyznają stronie8.
Z kolei zasady udziału organizacji ekologicznej w postępow aniu w ym aga jącym udziału społeczeństw a zostały zaw arte w art. 44 u.o.o.ś. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, organizacje ekologiczne, które powołując się n a swoje cele statutow e, zgłoszą chęć uczestniczenia w tak im postępow aniu, uczestniczą w nim n a praw ach strony. P rzepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. N ato m iast w art. 44 u st. 2 u.o.o.ś. ustaw odaw ca przyznał organizacji ekologicznej praw o do w niesienia odwołania od decyzji wydanej w postępow aniu w ym aga jącym u działu społeczeństwa, jeżeli je s t to uzasadnione celam i statutow ym i tej organizacji. Prawo do w niesienia odwołania przysługuje także w przypad ku, gdy organizacja nie b ra ła udziału w określonym postępow aniu w ym aga jącym u działu społeczeństw a prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W niesienie odw ołania je s t wówczas rów noznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w tak im postępow aniu. W postępow aniu odwoławczym orga nizacja uczestniczy n a praw ach strony. Stosownie zaś do u st. 4 n a postano wienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępow aniu organizacji eko logicznej służy zażalenie.
W glosowanym w yroku przyjęto, że dopuszczenie organizacji ekologicz nej do udziału w postępow aniu prowadzonym z udziałem społeczeństw a nie wym aga w ydania postanow ienia. Jed n ak że oprócz argum entów podniesio nych przez Sąd, w w ykładni art. 44 u.o.o.ś. niezw ykle w ażne je s t w skazanie, jak ie k ry te ria zadecydowały o ta k istotnej modyfikacji zasad udziału o rgani zacji ekologicznej w postępow aniu wym agającym udziału społeczeństwa. J a k w ynika z u zasad n ienia ustaw y9, przepisy o udziale społeczeństw a w ochronie środow iska stanow ić m iały transpozycję dyrektyw y P a rla m e n tu E uropejskie go i Rady 2003/35/WE z 26 m aja 2003 r., przew idującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i program ów w zakresie środow iska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństw a i do stęp u do w ym iaru spraw iedliw ości dyrektyw y Rady 85/337/EWG i 96/61/WE oraz w drażać postanow ienia Konwencji o dostępie do informacji, udziale spo łeczeństw a w podejm owaniu decyzji oraz dostępie do spraw iedliw ości w sp ra wach dotyczących środowiska, sporządzonej w A arhus 25 czerwca 1998 r.10
N atom iast w zw iązku z zarzutem Komisji Europejskiej dotyczącym niepraw i dłowej transpozycji pojęcia „zainteresow ana społeczność” z art. 1 ust. 2 dyrek
8 Zob. także: A. Wróbel, [w:] M. Jaśk ow sk a, A. Wróbel, K o d eks p o stę p o w a n ia a d m in is tr a
cyjnego, K o m en ta rz. B ib lio g ra fia p o stę p o w a n ia a d m in istra c yjn e g o z a la ta 1 9 2 7 -2 0 0 5 , Zakamy-
cze, Kraków 2005, s. 1048; J. Jendrośka, U czestnicy n a p ra w a c h stro n y w ogó ln ym p o stę p o w a
n iu a d m in is tr a c y jn y m , „Acta U n iv ersita tis W ratislavien sis” nr 857, Prawo CXLIII, Wrocław
1985, s. 107.
9 Rządow y projekt u sta w y o ud ziale sp ołeczeństw a w ochronie środow iska oraz o ocenach oddziaływ ania na środowisko, druk sejm ow y nr 768/ VI kadencja Sejm u, Lex Omega.
296 G losy
tywy 85/337/EWG, rozszerzono zakres upraw nień przysługujących organiza cjom ekologicznym w postępow aniu z udziałem społeczeństwa i postępowaniu w spraw ie oceny oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wzmocnił pozy cję organizacji ekologicznych, przyjmując, że zarówno strony postępowania, jak i organizacje ekologiczne m uszą mieć zagw arantow ane takie same praw a11.
Skoro zatem zam ierzeniem ustaw odaw cy było zrów nanie pozycji proceso wej organizacji ekologicznej z pozycją procesową strony tego postępow ania, to ustaw odaw ca nie pow inien uzależniać udziału organizacji od władczego rozstrzygnięcia organu w postaci w ydania postanow ienia o dopuszczeniu do u działu w postępow aniu. W art. 44 u st. 1 u.o.o.ś. ustaw odaw ca wyraźnie w skazał, iż konsekw encją zgłoszenia chęci uczestniczenia w określonym po stępow aniu wym agającym u działu społeczeństwa je s t uczestniczenie w nim organizacji ekologicznej n a praw ach strony. W sposób dobitny zam ierzenia ustaw odaw cy zostały wyrażone w ust. 2 art. 44 u.o.o.ś., w którym przyjęto, że samo zgłoszenie odwołania w postępow aniu adm inistracyjnym je s t równo znaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w tak im postępow aniu. O rgan wydaje postanow ienie dopiero w przypadku odmowy dopuszczenia o rganiza cji do u działu w spraw ie, n a co w yraźnie w skazuje art. 44 ust. 4 u.o.o.ś.12
W glosowanym w yroku zwrócono jednocześnie uwagę, że w zakresie przedm iotowym modyfikacje art. 31 k.p.a. m ają zastosow anie wyłącznie do postępow ań prowadzonych z udziałem społeczeństwa. W pozostałych n a to m iast kategoriach spraw organizacje ekologiczne będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu w ym agań w ynikających z a rt. 31 § 1 k .p .a.13 Słusznie zatem Sąd uznał, że organ odwoławczy um arzając postępo w anie naru szy ł art. 138 § 1 p k t 3 k.p.a. Sam orządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem przyjęło, że dokonana przez ustaw odaw cę w art. 44 u.o.o.ś. modyfikacja zasad kodeksowych u działu organizacji społecznych m iała na celu pozbawienie możliwości uczestniczenia organizacji ekologicznych w po stępow aniach prowadzonych bez u działu społeczeństwa.
11 Zob. także B. D raniew icz, U czestnictw o org a n iza cji ekologicznych w p o stę p o w a n iu . G lo
sa do w y ro k u W S A w G d a ń s k u z 2 4 .0 2 .2 0 0 9 r. (II S A / G d 9 0 6 /0 8 ), „Prawo i Środow isko” 2009,
nr 2, s. 142; J. Jendrośka, N o w a reg u la cja p r a w n a d o stę p u do in fo rm a c ji i u d z ia łu społeczeń
s tw a w ochronie śro d o w iska o ra z ocen o d d z ia ły w a n ia n a środow isko, „Prawo i Środow isko”,
2008, nr 3, s. 1 3 4 -1 3 5 .
12 Zob. także B. Rakoczy, U sta w a o u d o stę p n ia n iu in fo rm a c ji o śro d o w isku i jeg o ochronie,
u d zia le sp o łeczeń stw a w ochronie śro d o w isk a oraz o ocenach o d d z ia ły w a n ia n a środow isko. K o m e n ta rz, W arszawa 2010, s. 118 i 122; K. G ruszecki, U d z ia ł o rg a n iza cji ekologicznych...,
s. 9 6 -9 7 ; A. Rotkiewicz, P ozycja je d n o s tk i w a d m in is tr a c y jn y c h p o stę p o w a n ia c h p o za k o d e k so
w ych reg u lu ją cych p ro b le m a tyk ę ochrony śro d o w iska i u d z ia łu sp o łeczeń stw a w ochronie środo w isk a , [w:] P. K rzykow ski (red.), D e ko d y fik a c ja p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o a ochrona p r a w je d n o s tk i, O lsztyn 2013, s. 249-250.
13 Zob. także B. D raniew icz, U d zia ł o rg a n iza cji ekologicznej w p o stę p o w a n iu n iew ym a g a -
ją c y m u d z ia łu sp ołeczeństw a. G losa do w y ro k u W S A w K ra ko w ie z 2 2 lip ca 20 1 0 r. (II S A / K r 2 7 2 /1 0 ), „Prawo i Środow isko” 2010, nr 3, s. 110 i n ast.
Ponadto przyjęcie stanow iska organu odwoławczego prowadziłoby do sy tuacji, w której możliwość spraw ow ania kontroli społecznej14 przez o rganiza cje społeczne (w tym ekologiczne) zostałaby wyłączona. N ato m iast celem procedury adm inistracyjnej je s t nie tylko stw orzenie zasad działania orga nów dla prawidłowej realizacji norm praw a m aterialnego, lecz również stwo rzenie gw arancji m ających n a celu zabezpieczenie obyw atela przed samowolą organów ad m in istracji15. W nauce praw a słusznie w skazuje się, że: „dopusz czenie organizacji społecznej do toczącego się postępow ania, naw et jeśli jej członkowie prow adzą działalność konkurencyjną w sto su n k u do strony, je st realizacją tych celów. O rgan powinien dążyć bowiem do zrów noważenia in te resu publicznego (społecznego) z in teresem strony, co należy rozum ieć w ten sposób, iż decyzja kończąca postępow anie powinna, stosownie do okoliczno ści, uwzględniać oba te in teresy (art. 7)”16. Z tych zatem przyczyn, glosowane tezy należało zaakceptować.
A gnieszka Rotkiewicz
14 Jak podnosi D. C ałkiew icz, ustaw odaw ca przyznał organizacji społecznej określone up raw nien ia w postęp ow aniu adm inistracyjnym , które słu żą kontroli społecznej. Aby jed n ak nie doszło do nadm iernego rozszerzenia liczby podm iotów u czestn iczących w spraw ie innej osoby, ustaw odaw ca określił jednocześnie w arun ki tego udziału. Zob. szerzej D. Całkiew icz, U p ra w n ie
n ia o r g a n iz a c ji s p o łe c z n e j w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m i s ą d o w o a d m in is tr a c y jn y m w sp ra w a ch d otyczących in n yc h osób, „Studia Praw noustrojow e” 2012, nr 18, s. 26 i 31.
15 M. W ierzbowski, M. Szubiakow ski, A. W iktorowska, P o stęp o w a n ie a d m in istra c y jn e -
ogólne, p o d a tko w e, e gzekucyjne i p r z e d s ą d a m i a d m in is tr a c y jn y m i, W arszawa 2010, s. 2.
16 J. C h m ielew ski, G losa do w yro k u N S A z d n ia 24 czerw ca 2 0 0 9 r., I I O S K 1 0 3 8 /0 8 , OSP 2011, nr 6, s. 472.
