CRIMINALITEIT EN DE BOUW- EN
VASTGOED-SECTOR
Een verkennend onderzoek
Bibliotheek TU Delft
WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft
CRIMINALITEIT EN DE BOUW- EN
VASTGOED-SECTOR
Een verkennend onderzoek
De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft Tel.: (015) 2783254
Onderzoek in opdracht van de Coördinatiecommissie Wetenschappelijk Onderzoek Criminele Organisaties.
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiLIOTIIEEK, 'S-GRA VENHAGE Meijer, Frits
Criminaliteit en de bouw- en vastgoedsector : een verkennend vooronderzoek / Frits Meijer. - Delft : Delftse Universitaire Pers. -111. - (Werkdocument / Onderzoeksin-stituut OTB, ISSN 1383-8016 ; 95-19)
Onderzoek in opdracht van de Coördinatiecommissie Wetenschappelijk Onderzoek Criminele Organisaties. - Met lito opg.
ISBN 90-407-1235-2 NUGI 655
Trefw.: criminaliteit en bouwbedrijf / criminaliteit en vastgoedsector . Copyright 1995 by F. Meijer
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University
INHOUD
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1 Inleiding... . . . 1
1.2 Criminaliteit en de bouw- en vastgoedsector . .. .. . . .. . 2
1. 3 Probleemstelling... 5
1. 4 Onderzoeksopzet... . . . 5
1.5 Opbouw van het rapport . . . 6
2 DE BOUW- EN VASTGOEDSECTOR . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1 Inleiding .. ... .. . . .. ... .. .. .. .. .. . . 7
2.2 Het bouwproces als basis . . . 7
2.3 Ruimtelijke-ordeningsprojecten .. .. . . .. . . 12
2.4 Programmering... .. . . . .. . . 14
2.5 Grondexploitatieberekening, grondverwerving, bouwrijp maken en gronduitgifte . . . ... . . ... . . 14
2.6 Ontwerp .. . . .. . 16 2.7 Vergunningen... . ... . . 16 2.8 Financiering .. . . .. . . 18 2.9 Aanbesteding . . . .. . . .. . . .. . . 20 2.10 Uitvoering . . . ... . . 22 2.11 Vastgoedbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.12 Vastgoedtransacties . . . .. ... . . 25 2.13 Tot besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3 ZWAKKE PLEKKEN IN DE BOUW- EN VASTGOEDSECTOR . . 29
3.1 Analysekader . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29
3.2 Ruimtelijke-ordeningsprojecten... .. .. . . .. 31
3.3 Programmering... .. . . .. .. . . 35
3.4 Grondexploitatieberekening, grondverwerving, bouwrijp maken en gronduitgifte . . . .. . . .. . . 37 3.4.1 Grondexploitatieberekening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37 3.4.2 Grondverwerving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39 3.4.3 Bouwrijp maken . . . ... . .. . . ... . ... 44 3.4.4 Gronduitgifte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.5 Ontwerp . . . .. . . .. . . 45 3.6 Vergunningen. .. . . 46
3.7 Financiering van nieuwbouw. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
3.8 Aanbesteding... .. . . .. . . ... 54
3.9 Uitvoering . . . 61
3.10 Vastgoedbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63
3.11 Vastgoedtransacties . . . 65
3.12 Tot slot . . . .. . . , 68
4 THEMA'S VOOR NADER ONDERZOEK . . . . . . . . . .. 73
4.1 Inleiding... . . . .. . 73
4.2 Deelterreinen van de bouw- en vastgoedsector nader onderzocht . 74 4.3 Het bouwproces geanalyseerd aan de hand van casestudy's. . . . . 78
4.4 Preventie en therapie: ontwikkeling van instrumenten en maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 79
1
INLEIDING
1.1 Inleiding
De mogelijke relatie tussen de (georganiseerde) misdaad en de bouw- en vastgoed-sector staat de laatste tijd volop in de belangstelling bij justitie en politie. Steeds terugkerende berichten in de media getuigen hiervan. Met name rond enkele grootschalige bouwprojecten in Amsterdam (de noord-zuidverbinding) en Rotterdam (Kop van Zuid) bestaat er angst voor mogelijke infiltratiepogingen van de georgani-seerde misdaad. Er wordt op verschillende manieren gepoogd te voorkomen dat criminele organisaties voet aan de grond kunnen krijgen bij dergelijke bouwprojec-ten.
In deze studie wordt nader ingegaan op de mogelijke relaties die er bestaan tussen criminaliteit en de bouw- en vastgoedsector. Op initiatief van de regiopolitie Haaglanden en geflnancierd door het ministerie van Justitie wordt in dit verkennende onderzoek nagegaan waar de bouw- en vastgoedsector kwetsbaar is voor mogelijke criminele activiteiten. De feitelijke opdrachtgever van deze studie is de Coördinatie-commissie Wetenschappelijk Onderzoek Criminele Organisaties. Deze Coördinatie-commissie coördineert binnen het gezamenlijk project Aanpak zware, georganiseerde criminali-teit van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken het wetenschappelijk onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit.
Het is de bedoeling dat de inzichten van dit vooronderzoek bouwstenen opleveren voor een eventueel uit te voeren hoofdonderzoek. De studie is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit mevr. drs. I. Passchier (ministerie van Justitie; centrale directie Wetenschapsbeleid en Ontwikkeling), ir. R. van der Bijl (Bureau Research van de regiopolitie Haaglanden), drs. P. van Exel (ministerie van VROM), mr. R. de Groot (Arrondissementsparket Rotterdam) onder voorzitterschap van mevr. mr. L. Veringmeier (ministerie van Binnenlandse Zaken; directie Politie). Wij zijn de begeleidingscommissie erkentelijk voor de stimulerende inbreng en hun kritisch en deskundig commentaar bij de verschillende conceptversies van dit rapport.
In dit eerste hoofdstuk schetsen we het kader van dit onderzoek. Allereerst wordt in paragraaf 1.2 nader ingegaan op een aantal begrippen dat in deze studie centraal
staat. De probleemstelling, de onderzoeksopzet en de opbouw van deze rapportage komen vervolgens in de paragrafen 1.3 tot en met 1.5 aan bod.
1.2 Criminaliteit en de bouw- en vastgoedsector
Voordat de relaties tussen criminaliteit en de bouw- en vastgoedsector verkend worden, ligt het idealiter voor de hand allereerst een poging te wagen de begrippen die aan bod komen haarscherp te omschrijven. In de bestaande literatuur (en ook de praktijk) duiken rond het begrip criminaliteit tal van - elkaar overlappende - termen op (om er enkele te noemen: georganiseerde misdaad, misdaadondernemingen, maffia, onder- en bovenwereld, etc.). Over de precieze definiëring van deze begrip-pen lobegrip-pen de meningen uiteen. Gezien het karakter van deze studie (vooronderzoek) zullen wij deze definitiekwesties vooral pragmatisch benaderen. Wij zullen in het algemeen geen nieuwe omschrijvingen introduceren maar sluiten aan bij gezagheb-bende anderen. In het kielzog van deze auteurs wordt een aantal begrippen rond de term criminaliteit in hoofdlijnen beschreven.
Criminaliteit
Wanneer gesproken wordt over criminaliteit (of misdaad), dan wordt al snel de link gelegd met de vraag of deze al dan niet georganiseerd is. Met name rond dat begrip 'georganiseerde misdaad' bestaat er (in de praktijk) verwarring. Er is geen eenduidi-ge en breed ondersteunde definitie van dat begrip (zie onder meer Fijnaut, 1985; Van Duyne e.a., 1990; Struiksma, 1994).
Vooral in Duitsland en de Verenigde Staten zijn er jarenlang pogingen ondernomen om tot een sluitende definitie te komen. Dit geschiedde niet zozeer vanuit een onderzoekstechnische behoefte, maar vooral uit noodzaak om de juridische bevoegd-heden, de wetgeving en de begrotingsgelden nauwkeurig te kunnen focussen. Men moet het verschijnsel immers eerst nauwkeurig omschrijven voordat het bestreden kan worden. Deze pogingen hebben overigens niet tot het gewenste resultaat geleid. Ook in Nederland heeft men geprobeerd om de georganiseerde misdaad nauwkeuri-ger te omschrijven (zie bijvoorbeeld Schaap, in: Van Duyne e.a., 1993). Dit is niet gebeurd in de vorm van een definitie maar meer in de vorm van kenmerken of criteria waaraan misdaad moet voldoen wil deze als georganiseerd kunnen worden getypeerd.
De projectgroep Misdaadanalyse die vanaf 1988 (en in 1991 en 1993) een landelijke analyse op het gebied van de georganiseerde misdaad heeft uitgevoerd, hanteert acht criteria voor criminele groepen. Een groep moet aan minimaal zes van de acht criteria voldoen, wil ze als hooggeorganiseerd worden betiteld. De acht criteria zijn:
er moet sprake zijn van een hiërarchische structuur; de organisatie past binnen de groep sancties toe; er worden verschillende typen delicten gepleegd;
de groep koopt overheidsfunctionarissen of medewerkers van legale bedrijven om;
het met criminaliteit verkregen geld wordt door de organisatie in legale activiteiten geïnvesteerd (witwassen);
de organisatie maakt gebruik van dekmantelfirma's; de organisatie moet al langer dan drie jaar actief zijn;
de organisatie maakt zich schuldig aan liquidatie van personen binnen het criminele milieu.
In een beleidsplan dat in 1992 door de toenmalige politieministers (Binnenlandse Zaken en Justitie) en de staatssecretaris van Justitie is ingediend om de georganiseer-de misdaad in Negeorganiseer-derland aan te pakken, worgeorganiseer-den zes kenmerken van georganiseer-de georgani-seerde misdaad genoemd (in: Udink, 1993):
de organisatie legt zich (in hoofdzaak) toe op het verkrijgen van inkomsten uit snel wisselende vormen van criminaliteit (afhankelijk van de winstkansen); er is een meerjarig werkverband met hiërarchische verhoudingen;
het werkverband bedient zich van een intern beloningssysteem en waar nodig van sancties als geweldpleging en liquidatie;
de inkomsten van criminele activiteiten worden door een legale poot van de organisatie geïnvesteerd in vastgoed en legale bedrijven (witwassen);
er worden diensten gekocht van of samengewerkt met financiële, fiscale en juridische deskundigen en legale bedrijven waaronder banken, aannemersbe-drijven en handelsmaatschappijen;
er worden pogingen ondernomen om zo mogelijk corrumperende contacten te leggen met relevante overheidsfunctionarissen.
Deze zes kenmerken sluiten nauw aan op de acht criteria die de projectgroep Misdaadanalyse heeft opgesteld. De vraag die gesteld kan worden is wat de precieze waarde van deze kenmerken is. Het grootste probleem bij de bovengenoemde kenmerken is dat er geen zwaarte aan de afzonderlijke kenmerken/criteria wordt toegekend en dat er zonder al te veel moeite meer belangrijke kenmerken zijn op te sommen (zie onder meer: Van Duyne, 1992). Nog even los van de definitiepro-blemen rond georganiseerde misdaad, moeten we stellen dat we ons in dit vooron-derzoek niet alleen willen beperken tot de georganiseerde gevallen.
Criminele activiteiten
Bij de bovengenoemde kenmerken van 'de' (georganiseerde) misdaad worden enkele activiteiten genoemd die gerekend kunnen worden tot criminele activiteiten. Essen-tieel is dat de met crimineel gedrag verkregen financiële middelen in legale activitei-ten kunnen worden geïnvesteerd. Omkoping, afpersing en dergelijke kunnen daarbij als 'ondersteuning' dienen.
Het geld dat de individuele crimineel of organisatie heeft verdiend, wil men logi-scherwijs gaan gebruiken, zonder dat de herkomst van het geld bekend wordt: het witwassen. Udink (1993) omschrijft de term witwassen als volgt: "Het (doen) verrichten van handelingen om voor een voor de wet verzwegen vermogensaanwas een ogenschijnlijk wettige oorsprong te geven". De werkelijke geldstromen (de her-komst, de besteding en de investering van criminele inkomsten) moeten dus worden gemaskeerd en tegelijkertijd moet er een legale rechtvaardiging voor de herkomst verzonnen worden.
Er zijn een aantal wegen en technieken om dit te bewerkstelligen. De geldsom kan bijvoorbeeld veelvuldig gesplitst en weer samengevoegd worden, om zodoende de officiële instanties het spoor bijster te laten raken. Methoden die daarbij in zwang zijn (zie ook: Vanempten e.a., 1993) zijn bijvoorbeeld het giraal kriskrassen, cash-transacties of omzetting in andere munteenheden. In de publikaties van onder meer Udink (1993: Criminele geldstromen), Van Duyne e.a. (1993: Misdaadgeld), Wes-terweel e.a. (1994: Maatregelen tegen witwassen in Nederland) en Vanempten e.a., 1993: Witwassen in België) worden mogelijke witwastechnieken verder geëxplo-reerd.
Een vraag die nauw gekoppeld is aan de definitie van de term witwassen en die dus ook beantwoord moet worden, is de vraag naar de herkomst van het geld. Met welke onderliggende delicten is het misdaadgeld verdiend? In de Verenigde Staten is de anti-witwaswetgeving vooral toegespitst op het tegengaan van investeringen met geld dat verdiend is met de handel in drugs. De Europese landen hanteren over het algemeen een bredere definitie; hier gaat het om de bestrijding van het witwassen van inkomsten uit alle 'zware' misdrijven. In dit vooronderzoek veroorloven we ons een nog bredere definitie en gaat het niet alleen om met criminele activiteiten verdiend geld maar ook om illegale inkomsten die bijvoorbeeld zijn verkregen door belastingontduiking en fraude.
Dit vooronderzoek is er niet zozeer op gericht om de (georganiseerde) criminaliteit en de daarmee samenhangende criminele activiteiten nauw te omschrijven. De vraag die hier centraal staat, is in hoeverre de bouw- en vastgoedsector aanknopingspunten biedt voor het witwassen van zwart geld, omkoping, corruptie, afpersing, het ontduiken van de belasting en het niet betalen van premies en sociale lasten. Het gaat erom aan te geven waar er in de bouw- en vastgoedsector mogelijk sprake kan zijn van criminele activiteiten. In hoofdstuk 3 wordt hierop nader ingegaan.
Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de wijze waarop de besluitvorming in onderdelen van de bouw- en vastgoedsector plaatsvindt. Soms is de besluitvorming zodanig geconstrueerd (niet-openbare besluitvorming, mogelijkheden van belangen-verstrengeling en een grote discretionaire bevoegdheid van individuele ambtenaren of bestuurders) dat de kans dat criminele activiteiten zich kunnen voordoen verhou-dingsgewijs groter is.
Bouw- en vastgoedsector
De bouw- en vastgoedsector is - evenals de term criminaliteit - een weids begrip. In de bouw- en vastgoedsector spelen zich allerlei processen af (bouwprojecten worden
onder meer voorbereid, aanbesteed, uitgevoerd en beheerd) en er zijn tal van partici-panten/partijen die daarbij een rol kunnen spelen. Gezien het uitgangspunt van dit vooronderzoek wordt aan de bouw- en vastgoedsector een afzonderlijk hoofdstuk gewijd. We volstaan hier met de opmerking dat we bij de beschrijving van de bouw-en vastgoedsector nauw zullbouw-en aansluitbouw-en bij de definities van het bouw- bouw-en plan-ningsproces uit de recente literatuur (van initiatief tot aan het gebruik en beheer van onroerende goederen).
1.3 Probleemstelling
De hoofdprobleemstelling van deze studie is de vraag waar (georganiseerde) crimina-liteit in de bouw- en vastgoedsector eventueel kàn voorkomen.
Het doel van deze eerste fase van het onderzoek is een overzicht te geven van de mogelijkheden dat criminaliteit in de bouw- en vastgoedsector kan voorkomen. Op basis daarvan kunnen we thema' s en onderzoeksvelden signaleren waarop nader onderzoek mogelijk en zinvol is. Een aantal deelvragen vormt de leidraad bij dit vooronderzoek:
Waar liggen - in theorie - 'kansen' voor (georganiseerde) criminaliteit: bij welke activiteiten of deelprocessen en bij of via welke partijen zijn er kwetsbare plekken?
Op welk schaalniveau manifesteren zich deze zwakke plekken (gemeente, provincie of Rijk)?
Zijn er vanuit de bouw- en vastgoedpraktijk (bijvoorbeeld bekende cases) ook aanwijzingen dat er bij sommige activiteiten en partijen sprake is van illegaal gedrag?
Benadrukt moet worden, dat het antwoord op de bovengenoemde vragen indicatief is. Op basis van dit verkennende vooronderzoek (waarbij geput wordt uit openbaar bronnenmateriaal) wordt aangegeven welke onderdelen van de bouw- en vastgoed-sector kwetsbaar zouden kUnnen zijn. De analyse van bovengenoemde vragen kan de grondslag vormen voor nader onderzoek. Op basis van het vooronderzoek zullen perspectiefrijke thema's voor dat eventuele vervolgonderzoek worden aangegeven.
1.4 Onderzoeksopzet
Dit onderzoek staat met name in het teken van literatuuranalyse. De bestaande publiekelijk toegankelijke literatuur (zoals onderzoeksrapporten en berichten uit de media) wordt verzameld en geanalyseerd. Aanvullend is er in dit vooronderzoek gesproken met personen die - vanuit verschillende achtergronden - betrokken zijn bij het onderzoeksthema (onder meer met vertegenwoordigers van overkoepelende belangenorganisatie uit de bouwwereld en van de politie).
Bij de beschrijving van de deelprocessen, partijen en mogelijk 'kwetsbare' plekken in de bouw- en vastgoedsector hebben wij ons niet beperkt tot een bepaalde provin-cie of regio (zoals bijvoorbeeld Haaglanden). De inventarisatie kent een 'landelijk' karakter.
1.5 Opbouw van het rapport
De inzichten die met behulp van de literatuurstudie en de interviews zijn verkregen, worden in dit verslag gerapporteerd. De indeling van het rapport is als volgt. Allereerst wordt in het tweede hoofdstuk ingezoomd op de bouw- en vastgoedsector. De belangrijkste activiteiten/fasen in deze sector en de partijen die daarbij een rol kunnen spelen, worden beschreven.
Aan de hand van de bestaande literatuur (en de inzichten die uit de interviews naar voren zijn gekomen) wordt vervolgens in het derde hoofdstuk aangegeven waar zich in de bouw- en vastgoedsector kwetsbare plekken bevinden (waar criminaliteit zich eventueel zou kimnen manifesteren). Zoals in paragraaf 1.2 al is aangegeven, defIniëren we het begrip criminaliteit breed. Waar zitten er zwakke plekken in de bouw- en vastgoedsector en zijn er al voorbeelden uit de praktijk aan te halen dat die plekken ook werkelijk zwak blijken te zijn?
In het vierde en laatste hoofdstuk wordt aangegeven welke mogelijkheden er zijn voor nader onderzoek. In dat laatste hoofdstuk formuleren we kansrijke thema's voor nader (wetenschappelijk) onderzoek.
2
DE BOUW- EN VASTGOEDSECTOR
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt aangegeven wat verstaan wordt onder 'de bouw- en onroe-rend-goedsector'. Welke deelsectoren zijn er in te onderscheiden en welke partici-panten zijn erbij betrokken?
Bij de definitie van de bouw- en vastgoedsector nemen we de (vele) beschrijvingen van het bouwproces als uitgangspunt. De uitgebreide literatuur over het bouwproces biedt een scala van benaderingen en verdelingen in deelprocessen. In paragraaf 2.2 gaan we hierop kort in.
De deelprocessen die voor de centrale onderzoeksvragen van belang zijn, worden vervolgens in de paragrafen 2.3 tot en met 2.8 nader uitgewerkt. In deze paragrafen worden per deelproces ook de participanten die daarin een rol kunnen spelen,
belicht. Er volgt in dit hoofdstuk overigens geen uitputtende beschrijving van de bouw- en vastgoedsector. Zoals in het eerste hoofdstuk al is gemeld, gaan we uit van een pragmatische benadering. De definitie die hier wordt gegeven vormt als het ware een kader waarbinnen de belangrijkste onderzoeksvraag - op welke momenten kan criminaliteit (via welke participanten) een rol spelen - beantwoord kan worden.
2.2 Het bouwproces als basis
Het bouwbedrijfsleven hanteert over het algemeen een vrij 'enge' definitie van het begrip bouwproces. Zo heeft de Stichting Bouwresearch (SBR) - ten behoeve van ontwikkelingen op het terrein van kwaliteitsbeheersing - het bouwproces gedefinieerd als het totstandkomingsproces van een bouwwerk dat zich uitstrekt van het initiatief tot bouwen op basis van een geconstateerde huisvestingsbehoefte tot en met de ople-vering van het gerealiseerde bouwwerk en de nazorgperiode (Spekkink:, 1994). De SBR onderscheidt bij de totstandkoming van een bouwproject vijf fasen:
initiatief; ontwerp; uitwerking;
produktievoorbereiding; realisatie.
Als de nazorgperiode is verstreken, is in de ogen van de SBR het bouwproces voorbij. Een dergelijke omschrijving is voor deze voorstudie niet praktisch bruik-baar. Met name het ontbreken van een procesfase nà de oplevering (waarin bijvoor-beeld sprake kan zijn van beheer en vastgoedtransacties), is een gemis.
Vandaar dat we teruggrijpen op de wetenschappelijke literatuur van de afgelopen decennia, waarin een respectabel aantal pogingen ondernomen
IS
om het bouw- (en beheer)proces uiteen te rafelen. Hierbij kan overigens de kanttekening geplaatst worden dat de meeste beschrijvingen exclusief gericht zijn op het bouwproces binnen de volkshuisvesting (de woningbouwmarkt). We gaan kort in op de publikaties van Hendriks (1957), Burie (1973), Priemus (1978) en Swets (1987).De beschrijving van Hendriks (1957) is nog vrij summier: hij onderscheidt vijf procesfuncties: vanaf het nemen van het initiatief tot en met de uitvoering.
In het begin van de jaren zeventig presenteert Burie (1973) zijn -sociologisch getinte - benadering van het bouwproces en onderscheidt daarbij benodigdheden, participan-ten, rollen en functies. Zijn bouwproces is breder dan alleen datgene wat op de bouwplaats plaatsvindt. Het gaat niet alleen om het ontwerp- en uitvoeringsproces, ook het beheerproces van gerealiseerde bouwwerken maakt onderdeel uit van zijn definitie.
Enkele jaren later komt Priemus (1978) met zijn visie op het bouwproces. Hij geeft er een meer economische en politieke dimensie aan en voortbordurend op de be-staande beschrijvingen, komt hij tot maar liefst vijftig benodigdheden en functies en zelfs nog iets meer partijen.
Evenals Burie benadrukt Priemus (1984) het bouwproces als een besluitvormingspro-ces. Het gaat in de volkshuisvesting om een proces waar verschillende partijen (gereguleerd door de overheid enJof gecoördineerd door de markt) besluiten nemen over grondpercelen en woningen. De benadering van Priemus is breder dan die van Burie. Hij analyseert de bedrijfskolom produktie van woondiensten in een aantal deelmarkten, waarin elke partij is opgesteld tussen een inkoopmarkt en een verkoop-markt. Elke partij kan gekarakteriseerd worden door de goederen die worden ingekocht en verkocht en de aard van de geldstroom waarbij de partij is betrokken,
te omschrijven. Het produkt wordt in de opeenvolgende fasen doorgegeven van de ene bedrijfshuishouding naar de volgende, waarbij steeds waarde wordt toegevoegd. Swets (1987) heeft getracht de verschillende zienswijzen en invalshoeken uit het verleden te structureren. Volgens Swets hebben Burie en Priemus zinvolle uitbrei
-dingen aan het bouwproces in enge zin gegeven (bijvoorbeeld de introductie van deelprocessen als het bestemmen van gronden, de financiering, de toewijzing en het beheer en gebruik). Verder constateert hij dat zowel de sociologische invalshoek van Burie (de nadruk op partijen en rollen), als de meer economische getinte benadering van Priemus van belang zijn bij het omschrijven van het bouwproces.
Swets komt uiteindelijk tot veertien deelprocessen, die (evenals bij de vorige auteurs het geval was) primair gericht zijn op het woningbouw- en planningsproces):
In het deelproces ruimtelijke ordening bepaalt de overheid de ruimtelijke, bestuurlijke, juridische en politieke randvoorwaarden, waarmee opdrachtgevers in de praktijk te maken krijgen.
2 De programmering van de volkshuisvesting, waarbij behoeften bepaald worden door demografische en economische determinanten en begrensd worden door overheidsbudgettering, vormt het programmerings-proces van de volkshuisvesting.
3 Ruimtelijke determinanten (bijv. bestemmingsplannen) vormen de randvoorwaarden voor het grondexploita-tieberekeningsproces. Hierin zijn overigens sterke relaties aanwezig met de civieltechnische uitvoering, de uiteindelijke vormgeving van de verkavelingsontwerpen en de marktverwachtingen. Dit deelproces start met het verwerven van niet-bouwrijpe grond en loopt via het plannen van het bouwrijp maken van de grond naar het ramen van exploitatieberekeningen, investeringen en opbrengsten.
4 Een onderdeel van het verschaffen van grond is het gereed maken voor bebouwing: het bouwrijp maken. In het proces van civiel ontwerp en uitvoering worden, vanuit ruimtelijke determiminten en in interactie met de grondprijs, de exploitatieberekening en het uiteindelijke verkavelingsontwerp gemaakt.
5 Het verwerven van grond behelst veelal een nauwkeurig omschreven procesgang, waarin de overheid (gemeenteraad, Gedeputeerde Staten, etc.) een belangrijke rol speelt.
6 Binnen de kaders van de overheidsregelgeving en de ruimtelijke en financiële randvoorwaarden wordt vervolgens het ontwerp gemaakt. Het door de opdrachtgever geformuleerde programma van eisen wordt door de ontwerper getransformeerd tot voor uitvoering geschikte contractstukken.
7 De bouwvergunningsprocedure is het volgende deelproces. De gemeente beoordeelt het plan op de loca-tiegebonden eisen van het bestemmingsplan, welstand en de technische voorschriften uit het Bouwbesluit. 8 Zonder kapitaal wordt er niet gebouwd. In het proces beschikbaar steDen van kapitaal (financiering en
subsidies) worden de geldelijke middelen voor het te bouwen project geworven (rijks-, kapitaalmarktleningen of subsidies).
9 De prijsvorming van een bouwproject vindt plaats op basis van bestektekeningen, bestek en principedetails. Prijsvorming, aanbesteding en gunning vormen daarbij de noodzakelijke functies om tot uitvoering van een bouwproject te komen.
10 De bouwvoorbereiding, de bouworganisatie, de daadwerkelijke uitvoering op de bouwplaats, de directievoe-ring en oplevedirectievoe-ring vormen de hoofdactiviteiten binnen het bouwuitvoedirectievoe-ringsproces.
11 Het toewijzingsproces speelt met name bij woningbouw een belangrijke rol. Eenmaal opgeleverd zal de woning gekocht worden of toegewezen worden aan de toekomstige bewoners.
12 Nadat de woningIhet gebouw betrokken is door de bewoner/gebruiker start het beheerproces. Het pand moet in exploitatie worden gehouden gedurende de economische levensduur. Tot het beheer behoren ook de koop en verkoop van vastgoed.
13 Na oplevering en toewijzing van het project is er sprake van bewoning en gebruik. Huurders. eigenaren en gebruikers zullen hun woning/gebouw trachten aan te passen aan de veranderende behoeften tijdens de bewoningsperiode.
14 Het stedelijk onderhoud en beheer van het openbare gebied (exploitatie van grond) vormt de laatste proces-functie (die zich kan uitstrekken over vele decennia).
Zoals al is aangegeven, is de beschrijving van Swets alleen gericht op de woning-bouw. Dit vormt in beginsel echter niet een grote belemmering. In de utiliteitsbouw (U-bouw) en de grond-, water-en wegenbouw (GWW-bouw) doen zich in grote lij-nen dezelfde deelprocessen voor.
De procesbeschrijving lijkt - hoewel wellicht wat gedateerd - bruikbaar voor dit vooronderzoek. Op onderdelen zullen we wel nog wat aanpassingen aanbrengen. In de eerste plaats maken we onderscheid tussen de processen die zich afspelen bij nieuwbouw en de processen die te maken hebben met bestaand vastgoed. Met name zaken als technisch beheer en onroerend-goedtransacties zijn in het laatste geval van belang. Bij technisch beheer spelen overigens globaal dezelfde deelprocessen als bij nieuwbouw (ook programmering, financiering, vergunningen en dergelijke).
In de tweede plaats willen we het model van Swets op een aantal punten uitbreiden. Bij de processen die te maken hebben met onder meer het verwerven en het exploi-teren van (bouwgronden) maken we onderscheid naar de grondexploitatieberekening, de grondverwerving, het bouwrijp maken en de gronduitgifte.
Binnen de kaders van de overheidsregelgeving en de ruimtelijke en financiële randvoorwaarden wordt vervolgens in het zesde deelproces van Swets het ontwerp gemaakt. Het door de opdrachtgever geformuleerde programma van eisen wordt via een aantal fasen tot een besteksgereed bouwplan omgetoverd waarmee de uitvoering in principe kan starten. Het ontwerp is een onmisbare schakel in het (woning)bouw-proces.
Het deelproces bouwvergunningprocedures (7) is te eng gedefinieerd. Er zijn in de praktijk meer vergunningen nodig voordat gestart kan worden met de bouw. Met name kan gedacht worden aan de milieuvergunning.
Het deelproces het beschikbaar stellen van kapitaal (8) maken we onderscheid naar de financiering van projecten in de woning-, utiliteits- en GWW-bouw.
Deze indeling wordt ook gehanteerd bij de procesfase aanbesteding (9).
De bouwuitvoering handhaven we als een zelfstandig onderdeel van de bouw- en vastgoedsector .
De fasen toewijzing (11), beheer en eigendom (12) en bewoning en gebruik (13) clusteren we in twee procesonderdelen. Allereerst het vastgoedbeheer (niet alleen onderhoud en verbetering van het vastgoed maar ook zaken als de woon- en splitsingsvergunning). Het tweede procesonderdeel betitelen we als vastgoedtransac-ties: de (ver)koop en -huur van vastgoeddiensten en -eigendom.
Het stedelijk onderhoud en beheer van het openbare gebied vormt de veertiende en laatste procesfunctie van Swets (die zich kan uitstrekken over vele decennia). Voor dit onderzoek is een dergelijke functie niet zo interessant. Er kunnen natuurlijk wel bedrijven actief zijn bij het stedelijk onderhoud en beheer die in criminele handen zijn. Deze komen we dan weer automatisch tegen bij procesfuncties als vergunning-procedures, fmanciering, aanbesteding en uitvoering.
Wanneer we de bovenstaande beschouwingen schematisch weergeven, dan ontstaat het volgende beeld van de bouw- en vastgoedsector (afbeelding 2.1).
Atbeelding 2.1 De bouw- en vastgoedsector 1. RUUWTELUKE-ORDEN[NGSPR~CTEN 2. PROGRAMMERING 3. GROND · grondexploitatieberekening · grondverwerving · bouwrijp maken · gronduitgifte 4. ONTWERP 5. VERGUNNINGEN · bouwvergunning · milieuvergunning 6. FINANCIERING · koopsector · huursector · U-bouwen GWW-Bouw 7. AANBESTEDING 8. UITVOERING · koopsector · huursector · U-bouwen GWW-Bouw 9. VASTGOEDBEHEER · vergunningen: woonvergunning splitsingsvergunning · onderhoud en verbetering 10. VASTGOEDTRANSACTIES · (ver)huur van diensten
· verkoop van diensten + eigendom · (ver)koop van eigendom
In de volgende paragrafen gaan we (kort) in op de afzonderlijke onderdelen van de bouw- en vastgoedsector. We beschrijven per onderdeel de spelregels die gelden en laten zien hoe de deelprocessen (en de besluitvorming) er idealiter uitzien. Tevens worden - per onderdeel van de bouw- en vastgoedsector - de belangrijkste betrokke-nen opgesomd.
Over partijen die een mogelijke rol kunnen spelen in het bouw- en planningsproces is overigens eveneens - door de eerder genoemde auteurs - veel geschreven. Burie geeft in 1973 een aanzet. Hij onderscheidt zeven participanten: overheid, beleggers, ontwerpers, aannemers, bouwondernemers, woningcorporaties en bewoners. Die ze-ven participanten kunnen op hun beurt weer rollen spelen.
De overheid heeft volgens Burie in het bouwproces de meeste rollen: bestuurder, opdrachtgever, flnancier, ontwerper, bouwer, beheerder en huisvester. De beleggers zijn belangrijke opdrachtgevers die ook de rol van beheerder van de gerealiseerde objecten vervullen. De ontwerper houdt zich uitsluitend met het ontwerpen bezig. De bestuurder en de opdrachtgever geven hierbij randvoorwaarden aan die bij het ontwerpen van belang zijn (bijvoorbeeld de bouwtechnische regels in het Boliwbe-sluit en de eisen die opgenomen zijn in het Programma van Eisen). Een aannemer
treedt alleen als bouwer op, terwijl een bouwondernemer naast bouwer nog andere rollen kan vervullen (zoals opdrachtgever en flnancier).
Er zijn in de dagelijkse praktijk natuurlijk veel meer partijen die een rol spelen in de bouw- en vastgoedsector. Priemus (1984) somt een scala aan partijen op die bij het woningbouw- en planningsproces van belang kunnen zijn. Hij maakt daarbij onder
-scheid tussen vier typen belanghebbenden: flnancieel-economisch belanghebbenden, ideologisch-politiek belanghebbenden, bestuurlijk belanghebbenden en sociaal belanghebbenden.
Een dergelijke opsomming is moeiteloos uit te breiden. Wij volgen ook hier een pragmatische weg en noemen in de volgende paragrafen per onderdeel van de bouw
-en vastgoedsector de partij-en die volg-ens ons e-en belangrijke rol spel-en.
2.3 Ruimtelijke-ordeningsprojecten
In dit eerste deelproces worden ruimtelijke, bestuurlijke, juridische en politieke regels en richtlijnen via de overheid naar de opdrachtgever verwerkt.
De rijksoverheid kan haar ruimtelijk beleid (ten aanzien van zowel de Woning- en Utiliteitsbouw, als de GWW-bouw) verwoorden in nota's, structuurschetsen en struc-tuurschema's (en in zogenaamde 'Planologische kembeslissingen'). Deze worden opgesteld door de minister van VROM en komen altijd tot stand door tussenkomst van de Rijksplanologische Commissie. De Planologische kembeslissingen worden pas daadwerkelijk beleid wanneer er een vastomschreven procedure is gevolgd. Zo wordt het ontwerp eerst ter inzage gelegd, waarna er bezwaarschriften kunnen worden ingediend, er moet worden overlegd met bestuursorganen en advies inge-wonnen bij de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening, het ontwerp gaat vervolgens naar de beide Kamers van het parlement. Als zij hun goedkeuring eraan hechten, is het plan - na publikatie in de Staatscourant - van kracht. Belanghebben-den hebben op basis van de Algemene wet bestuursrecht een beroepsmogelijkheid.
Bij de procedure die de minister moet volgen, zijn overigens ook termijnen aangege-ven wanneer een en ander moet zijn afgesloten.
De ruimtelijke-ordeningsplannen van de lagere overheden worden vervolgens in de praktijk meestal op het door het Rijk vastgestelde beleid afgestemd.
Provincies hebben de bevoegdheid om streekplannen vast te stellen. Een streekplan geeft de hoofdlijnen weer van de (gewenste) toekomstige ontwikkeling van een bepaald gebied. Het streekplan vormt ook het toetsingskader voor gemeentelijke bestemmingsplannen. De provinciale streekplannen komen tot stand in overleg met de Provinciaal Planologische Commissie en worden afgestemd op het provinciaal
mi-lieu- en waterhuishoudingsbeleid. Streekplannen kunnen op initiatief van de provincie worden opgesteld. De minister van VROM heeft echter ook de bevoegdheid om -via Algemene maatregelen van bestuur (Amvb's) - provincies voorschriften en aanwijzingen te geven. In overleg met Gedeputeerde Staten en de Rijksplanologische Commissie kan de minister Provinciale Staten zelfs verplichten een streekplan op te stellen. Ook bij de vaststelling van een streekplan dient een vastomschreven procedu-re te worden gevolgd (waaraan termijnen zijn verbonden). Naast streekplannen produceren provincies in toenemende mate nota' s waarin de visie van het provincie-bestuur is vervat.
Op gemeentelijk niveau zijn vooral de bestemmingsplannen van groot belang. Dit plan is in feite het enige ruimtelijke (overheids)plan dat bindend is voor de burger (particulieren, bedrijven, etc.). Een project dat in strijd is met het bestemmingsplan wordt geweigerd. Het bestemmingsplan geeft de bestemming aan van delen van de gemeente. In de meeste gevallen neemt de gemeente (college van B en Wen/of gemeenteraad) het initiatief tot het maken of wijzigen van een bestemmingsplan. De provincie en het Rijk hebben echter - naast een controlerende en toezichthouden-de rol - ook toezichthouden-de bevoegdheid om initiërend en sturend op te tretoezichthouden-den. Gezien het bindende karakter is de bestemmingsplanprocedure met allerlei waarborgen omge-ven.
De gemeente heeft overigens ook de bevoegdheid om structuurplannen te vervaardi-gen. Evenals bij de provinciale streekplannen worden in gemeentelijke structuurplan-nen de gewenste toekomstige ontwikkelingen in hoofdlijstructuurplan-nen weergegeven. Deze hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid kunnen later worden vastgelegd in bestem-mingsplannen.
Wie (welke partijen) zijn bij de ruimtelijke-ordeningsprojecten betrokken? In formele zin ziet het er eenvoudig uit. De overheid stelt de plannen op. Het gaat dan met name om de volgende overheidspartijen: ministeries, Rijksplanologische commissie, Rijks Planologische Dienst, adviesorganen (RARO/RA VO), Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten, provinciale directies/diensten, provinciale (planologische) commissies, colleges van B en W, raadsleden/commissies, gemeentelijke diensten en afdelingen.
De praktijk is echter heel wat weerbarstiger. Er is sprake van een betrokkenheid van vele deskundigen, belangenorganisatie op tal van terreinen, bedrijfsleven, burgers en dergelijke.
Zonneveld (1991) heeft..het in dit verband over een rode en een groene draad. De rode draad slaat op de formele besluitvorming op basis van wettelijke bevoegdheden voor ruimtelijke plannen (waar met name de Rijksoverheid bij betrokken is). Bij de groene draad gaat het om de inzet van deskundigen, maatschappelijke belangen-groeperingen, de lagere overheden, het bedrijfsleven, etc. Het is de vraag hoe de besluitvorming verloopt in de ordenings- en programmeringsfase (bijvoorbeeld bij grote programma's als neergelegd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), het tracé van de hogesnelheidslijn en de Betuwelijn). Iedere partij heeft bepaalde belangen die hij gerealiseerd wil zien.
De overheid gaat meer en meer uit van publiek-private samenwerking. De markt moet de noodzakelijke investeringen plegen. Dit betekent dan ook dat 'de' markt betrokken wordt bij de planvorming. Voorbeelden hiervan zijn onder meer de geplande grote binnenstedelijke projecten (Den Haag, Utrecht) en de plannen rond de IJ-oevers. Er is in die situatie al lang geen sprake meer van een afzonderlijke
'groene' en 'rode' draad (in de terminologie van Zonneveld). In hoofdstuk 3 gaan we nader op de besluitvormingsprocessen rond dit eerste procesonderdeel in.
2.4 Programmering
Naast ruimtelijke ordening/regulering worden op verschillende overheidsniveaus activiteiten ontplooid met een meer programmerend karakter. Het gaat daarbij op het terrein van de volkshuisvesting bijvoorbeeld om woningbehoefte-onderzoeken,
bouwprogrammering en volkshuisvestingsplannen. Bij de utiliteitsbouw kan worden gedacht aan de ontwikkeling van plannen voor bedrijfs- en industrieterreinen en in de grond-, weg-, en· waterbouwsector zijn het bijvoorbeeld onderzoeken naar verkeersintensiteit en mogelijke verkeerstracé's. Op basis van het programmerend onderzoek kunnen plannen voor de toekomst worden gemaakt. Die plannen kunnen uiteindelijk in nota's (bestemmingsplannen en dergelijke) verder als beleid worden uitgewerkt.
De partijen die bij dit deelproces zijn betrokken, zijn in grote lijnen dezelfde als die bij de formulering van ruimtelijke-ordeningsprojecten zijn betrokken.
2.S Grondexploitatieberekening, grondverwerving, bouw rijpmaken en grond-uitgifte
Voordat de verantwoordelijken op de verschillende overheidsniveaus definitieve beslissingen nemen over ruimtelijke-ordeningsplannen maken ze veelal vooraf berekeningen over de grondexploitatieprijs. De (verwachte) opbrengsten en uitgaven worden tegen elkaar gezet. Uit deze rekensom moet blijken of de plannen - al dan niet met subsidies - uitvoerbaar zijn en in hoeverre ze zelfs mogelijk winstgevend zijn.
Teneinde gemeenten te ondersteunen bij het maken van exploitatieberekeningen heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) - in samenwerking met het ministerie van VROM - eind van de jaren zestig de brochures Grondkosten woning-bouwen Grondkosten bestemmingsplannen uitgegeven (die al snel bekend werden als het bruine en blauwe boekje). Deze handleidingen zijn inmiddels opgevolgd door een nieuwe brochure Van grondbeleid naar grondexploitatie (uit 1993). Deze laatste brochure heeft tot doel de gemeenten een handvat te geven om hun positie binnen het actieve grondbeleid te bepalen en het lokale ruimtelijk-ordeningsbeleid financieel-economisch te begeleiden.
In de handleiding zijn daartoe kengetallen (over produktiekosten en opbrengsten) en rekenmodellen opgenomen.
De laatste tijd zijn overigens steeds meer ontwikkelaars en bouwbedrijven betrokken bij de exploitatie van gronden en het opstellen van exploitatieberekeningen. De grondexploitatie wordt meer en meer via publiek-private samenwerking gerealiseerd. Bij het verwerven ·van grond is de gemeente van oudsher actief. In een toenemend aantal gevallen ondernemen andere partijen (bouwondernemingen, projectontwikke-laars en dergelijke) pogingen de grond rechtstreeks te verwerven. De gemeente heeft verschillende mogelijkheden 'om grond te verwerven. In de eerste plaats via minnelij-ke verwerving. Andere mogelijkheden die de gemeenten ter beschikking staan, zijn verwerving via het voorkeursrecht (in stadsvernieuwingsgebieden) en via onteige-ning. De regels en procedures die daarbij moeten worden gevolgd, zijn wettelijk vastgelegd.
Het bouwrijp maken van de grond die benodigd is voor wegen en andere openbare voorzieningen wordt door het gemeentebestuur uitgevoerd. Op basis van de Wet op de Ruimtelijke Ordening moet de gemeente een verordening opstellen waarin de voorwaarden zijn omschreven waaraan moet worden voldaan wil de gemeente meewerken aan de exploitatie van gronden: de exploitatieverordening.
Wanneer de grond al in gemeentelijk bezit is, kunnen de exploitatiekosten (kosten van het bouwrijp maken) worden verdisconteerd in de uitgifteprijs. Wanneer de grond in particulier bezit is (zoals bij veel VINEX-Iocaties), worden er andere wegen gezocht. In de meeste gevallen staan particuliere eigenaren de grond tegen een bepaalde waarde aan de gemeente af en dragen zij bij in de kosten van het bouwrijp maken. De exploitatieverordening die de gemeente moet opstellen, vormt hierbij de (wettelijke) basis. De overeenkomst wordt vrijwillig tussen beide partijen afgesloten. Bij projectontwikkelaars die gronden hebben aangekocht, verloopt dit meestal probleemloos. Zij hebben namelijk belang bij het bouwrijp maken van de grond. De gemeente kan ook - via het heffen van bouwgrond- en baatbelasting - een bijdrage in de kosten afdwingen.
Grond die in gemeentelijke bezit is, wordt na het bouwrijp maken, uitgegeven. Meestal wordt de grond in eigendom uitgegeven, soms in erfpacht en incidenteel wordt de grond verhuurd.
Bij de partijen die bij de grondexploitatie en -verwerving een rol spelen, kan als eerste de gemeentelijke overheid genoemd worden. Het gemeentebestuur (B en W, en de gemeenteraad) en de gemeentelijke diensten (zoals het grondbedrijf) spelen een belangrijke rol.
Daarnaast is er een scala aan andere partijen. Zo zijn er de grondeigenaren. Waarbij men nog een onderscheid zou kunnen maken tussen de 'oude' en de 'nieuwe' grondeigenaren. Tot de oude grondeigenaren kunnen bijvoorbeeld boeren die land-bouwgronden in bezit hebben, worden gerekend. De 'nieuwe' grondeigenaren hebben - vanuit verschillende overwegingen en met verschillende belangen - grond verworven. Het kan dan gaan om beleggers en projectontwikkelaars (die grond kopen om daarop later een bepaald project te kunnen realiseren), maar ook om bijvoorbeeld particulieren en particuliere rechtspersonen die vanuit speculatieve overwegingen op de grondmarkt actief zijn.
2.6 Ontwerp
Voor het maken van het ontwerp zijn veelal in een eerder stadium al randvoorwaar-. den geformuleerd. Planologische kembeslissingen, bestemmingsplannen, woning-bouwprogramma's en dergelijke bevatten veelal al globale eisen waarmee bij het maken van het ontwerp rekening moet worden gehouden.
Het ontwerpproces zelf start over het algemeen met het' opstellen van een program-ma van eisen waarin concrete uitgangspunten en eisen geformuleerd worden. Die eisen hebben onder meer betrekking op stedebouwkundige aspecten, de woon-(gebruiks)kwaliteit, de bouwtechnische kwaliteit, de hoogte van de stichtingskosten en dergelijke. Bij het opstellen van deze eisen wordt al rekening gehouden met de voorwaarden die er aan eventuele verlening van vergunningen worden gesteld. Bijvoorbeeld de bouwtechnische eisen die in het Bouwbesluit zijn opgenomen, de voorwaarden op ruirntelijke-ordenings- en planologisch gebied uit het bestemmings-plan en de redelijke eisen van welstand.
De gekozen architect (al dan niet via selectie; hij kan ook al in een eerdere fase bij het project betrokken zijn) werkt vervolgens op basis van het programma van eisen aan het voorlopig ontwerp. Via regelmatig overleg (met de opdrachtgever, maar ook met de gemeentelijke diensten zoals bouw- en woningtoezicht) komt er uiteindelijk een defInitief ontwerp gereed. Een bestek, bestekstekeningen en werktekeningen worden vervaardigd. Het plan is klaar voor aanbesteding, vergunningen, uitvoering.
2.7 Vergunningen
Naast de door Swets genoemde bouwvergunning, zijn er tal van andere vergunnings-vereisten. Te denken valt aan de aanlegvergunning, de sloopvergunning en de milieuvergunning. Via het
aanlegvergunningenstelsel -
dat in een bestemmingsplan kan worden opgenomen - kunnen voorwaarden worden geformuleerd voor het aanleggen van werken die niet tot de categorie bouwwerken worden gerekend en voor het verrichten van andere werkzaamheden dan bouwwerkzaamheden. Het doel ervan is om de bestemming te beschermen zoals die in het bestemmingsplan is verwoord. In de meeste gevallen gaat het hier om de bescherming van natuurgebie-den.In de bouw- en vastgoedsector zijn - bij nieuwbouw - de bouw- en de milieuvergun-ningen het meest van belang.
Zonder een
bouwvergunning
kan het defInitieve ontwerp niet worden gerealiseerd. De bouwvergunningsprocedure omvat de aanvraag van de bouwvergunning door de opdrachtgever of zijn gemachtigde aan de gemeente en de toetsing van het bouwplan door de gemeentelijke dienst bouw- en woningtoezicht aan:het bestemmingsplan; de eisen van welstand;
de voorschriften uit het Bouwbesluit en;
eventueel aan de eisen voor een milieuvergunning.
Met de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in het najaar van 1992 is de vergunningprocedure voor een bouwvergunning gewijzigd. Een van de nieuwigheden is de invoering van meldingplichtige bouwwerken. Samen met de al bestaande vrije en vergunningplichtige bouwwerken, is er vanaf oktober 1992 een driedeling in bouwwerken. Een andere belangrijke wijziging is de introductie van positieve fatale termijnen voor de procedure van vergunningverlening en meldingen. Wordt er binnen een bepaalde termijn niet gereageerd op de aanvraag of melding, dan wordt de vergunning of mededeling van rechtswege verleend cq. gedaan. Vrije bouwwerken zijn bouwwerken die van een geringe afmeting of ondergeschikte betekenis zijn. Voor het bouwen van dergelijke bouwwerken is geen toestemming nodig. Wel moet er gebouwd worden volgens de eisen die in het Bouwbesluit geformuleerd zijn.
Tot de meldingplichtige bouwwerken behoren onder andere kleine gebouwen, dakka-pellen en dergelijke. Deze meldingplichtige bouwwerken moeten voldoen aan de eisen die in het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken zijn omschreven en moeten vooraf aan het college van Burgemeester en Wethouders (B en W) gemeld worden via een meldingformulier. Een binnengekomen melding wordt vervolgens getoetst aan redelijke eisen van welstand en aan het vigerende bestemmingsplan. Melding-plichtige bouwwerken worden vooraf niet aan het Bouwbesluit getoetst. Binnen vijf weken moet het college van B en Ween beslissing nemen. Indien ze dat niet binnen die termijn doen, volgt een mededeling van rechtswege.
De bouwwerken die niet tot de bovenstaande twee behoren, zijn vergunningplichtig. Deze vergunningaanvragen doorlopen de volledige procedure en worden getoetst aan het bestemmingsplan, de redelijke eisen van welstand en het Bouwbesluit. B en W· hebben na binnenkomst van de aanvraag dertien weken de tijd om een besluit te nemen. Als de aanvraag wordt verdaagd, wordt deze termijn verlengd tot 26 weken. Bij het overschrijden van de termijn wordt de vergunning van rechtswege verleend. Voor plannen waarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk is, gaat de fatale termijn pas in wanneer die vrijstelling is verleend.
Het college van B en W heeft de mogelijkheid om de aanvrager van een bouwver-gunning niet-ontvankelijk te verklaren wanneer hij of zij onvoldoende gegevens overlegt. Binnen vijf weken na indiening van het plan kunnen B en W om aanvul-lende gegevens verzoeken. De aanvrager heeft dan twee weken de tijd om deze gegevens alsnog in te leveren.
Een milieuvergunning kan - op basis van de Wet milieubeheer - alleen in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Het beoordelingskader is drieledig.
In de eerste plaats zijn er bepalingen die in ieder geval in acht moeten worden genomen bij de beslissing. Voorbeelden hiervan zijn de bestaande toestand van het milieu en de gevolgen voor het milieu.
Ten tweede zijn er bepalingen waarmee in ieder geval rekening moet worden gehouden. Deze bepalingen zijn meer bindend; dan gaat het bijvoorbeeld om het geldende milieubeleidsplan dat voor een bepaald gebied van toepassing is.
In de derde plaats zijn er bepalingen die in ieder geval in acht moeten worden genomen bij de besluitvorming. Voorbeelden hiervan zijn de geldende richtwaarden, regels en ministeriële aanwijzingen.
Op 1 maart 1993 is de in de herziene Woningwet opgenomen coördinatieregeling ten behoeve van afstemming van bouw- en milieuvergunning in werking getreden. Deze regeling komt erop neer dat het college van B en W, als er geen reden is om een bouwvergunning te weigeren, de beslissing aanhoudt wanneer er ook een gunning nodig is. De aanhoudingsplicht geldt tot het moment dat op de milieuver-gunningaanvraag is beslist. Hierdoor wordt voorkomen dat er met de bouw van een project gestart wordt, terwijl de milieuvergunningprocedure nog moet starten of in volle gang is.
Naast de bouw -en milieuvergunning zijn er in de bouw- en vastgoedsector andere vergunningseisen van belang. Te denken valt hier bijvoorbeeld aan het apparte-mentsrecht, d~ splitsingsvergunning en de huisvestingsvergunning (beide meer van belang tijdens de fase van vastgoedtransacties).
Het vergunningenstelsel is primair een gemeentelijke zaak. Partijen die daarbij en grote rol spelen zijn het gemeentebestuur (gemeenteraad en B en W), medewerkers van gemeentelijke diensten en afdelingen (zoals ambtenaren van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht, verantwoordelijken voor woningtoewijzing en huisvesting en leden van de Welstandscommissie). Aan de andere kant zijn er partijen die iets willen bouwen, verbouwen, splitsen, enlof bewonen en die daarvoor een vergunning nodig hebben. Deze partijen kunnen variëren van particulieren (individuele burgers), projectontwikkelaars, beleggers, pensioenfondsen, architecten, aannemers, overheden en dergelijke.
Voor sommige handelingen is een notariële akte vereist (bijvoorbeeld bij het opstellen van een splitsingsvergunning) . De notaris is in dat geval ook een partij. Tekeningen en bescheiden - waarop vergunningverlening is gebaseerd - worden over het algemeen door architecten geleverd.
2.8 Financiering
Iedereen die iets bouwt - of het nu de overheid, particulieren, bouwondernemers of beleggers zijn - zal de vraag moeten beantwoorden hoe het project kan worden geflnancierd. Dit geldt niet alleen voor de flnanciering van nieuwbouw, maar ook voor bijvoorbeeld beheeringrepen (onderhoud en verbetering) en vastgoedtransacties moet er kapitaal beschikbaar zijn. Wanneer er onvoldoende eigen middelen voorhan-den zijn, moet er externe flnanciering worvoorhan-den gezocht.
In de utiliteits- en woningbouw wordt het meeste geld momenteel aangetrokken vanuit de private sector. Voor een deel gaat het daarbij om eigen middelen (bijvoor-beeld van beleggers), voor een ander deel betreft het financiële middelen die verstrekt worden door externe kredietverschaffers. In de grond-, weg-, en water-bouw komt het leeuwedeel van de gelden van de overheid.
In de woningbouw speelde de overheid tot voor kort een belangrijke rol bij de financiering van de sociale (met name huur)sector. In het non-profit gedeelte van de huursector zijn de woningcorporaties (toegelaten instellingen) nu aangewezen op de kapitaalmarkt (waarbij het Waarborgfonds of een gemeente de leningen borgt). De profit-kant van de huursector wordt in de regel particulier gefinancierd door beleggers (met eigen vermogen). Bij de bestaande woningbouw zien we eveneens een teruglopende overheidsbemoeienis bij de financiering van het onderhouds- en verbeteringrepen.
De bouw van eigen woningen wordt meestal gefmancierd door particulieren die via leningen op de kapitaalmarkt (via tal van hypotheekvormen) kapitaal lenen.
De utiliteitsbouw wordt in de meeste gevallen gefinancierd via de particuliere kapitaalmarkt. Bij de financiering van overheidsgebouwen nemen de ziekenhuizen een aparte plaats in. Scholen, kantoren, gevangenissen en andere overheidsgebouwen worden nog wel door de overheid gefmancierd maar er is een sterke trend te bespeu-ren in de richting van financiering via de kapitaalmarkt, bijvoorbeeld door lease-constructies. De fmanciële middelen voor de bekostiging van ziekenhuizen worden op de kapitaalmarkt aangetrokken. De financiering van het technisch beheer in de U-bouw wordt - uitgezonderd de overheidsgeU-bouwen - over het algemeen privaat gefi-nancierd. Er zijn in het verleden wel - beperkte - subsidieregelingen geweest in de agrarische sector (voor zaken als bedrijfsverplaatsingen van boerderijen, voorzienin-gen voor mestopslag), de betekenis daarvan is niet al te groot;
Zowel voor de nieuwbouw als de financiering van het beheer in de grond-, weg-, en waterbouw is de overheid de voornaamste geldschieter. De Rijksoverheid heeft verder bijdrageregelingen in het leven geroepen waarmee provincies en gemeenten de bouwen het beheer van aWW-werken kunnen financieren. Wel valt er recente-lijk een toename te constateren van publiek-private samenwerkingsverbanden en private financiering. Zo zijn enkele tunnelprojecten (bijvoorbeeld de Tunnel onder de Noord en Wijkertunnel) publiek-privaat gefinancierd. De Tweede kamer is overigens niet bijster enthousiast over deze vorm van fmanciering. De kosten blijken toch relatief hoog te zijn (zie bijvoorbeeld: Priemus en Van der Wusten, 1993).
Het zal geen verbazing wekken dat er omvangrijke bedragen in nieuwbouw worden gestoken. In 1993 is er bijvoorbeeld (alleen in de woning-en utiliteitsbouw) bijna 25 miljard gulden in nieuwbouw geïnvesteerd (CBS, 1994). Projecten op het terrein van de grond-, weg- en waterbouw zijn over het algemeen ook duur. Ter illustratie: alleen al met de toekomstige plannen van de Nederlandse Spoorwegen (Rail 21) is een bedrag gemoeid dat in de richting van 15 miljard gulden gaat.
Van belang is hier nog te vermelden dat er sinds kort wetgeving is opgesteld om eventuele verdachte financieringsstromen te onderscheppen: de Wet inzake de wisselkantoren, de Wet identificatie bij financiële dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties (zie ook paragraaf 2.12 en hoofdstuk 3).
Ook bij dit onderdeel is een reeks van partijen betrokken. Allereerst de participanten (de opdrachtgevers) die op zoek zijn naar fmanciële middelen. Voor een deel gaat het hierbij om de overheid - het Rijk, ministeries (bijvoorbeeld VROM en Verkeer en Waterstaat), provincies, gemeenten - die geld nodig heeft om projecten te realiseren. Daarnaast kunnen we denken aan individuele burgers, woningcorporaties, het bedrijfsleven, projectontwikkelaars en dergelijke.
Voor een deel beschikken deze partijen al over fmanciële middelen. De ontbrekende middelen worden verstrekt door partijen als banken, levensverzekeraars, beleggings-instellingen en vermogenbeheerders.
In de financiële wereld spelen verder intermediairs, zoals effectenbemiddelaars en assurantietussenpersonen, accountants en financiële (hypotheek)adviseurs, een rol. Een niet onbelangrijke laatste partij is de notaris. Een hypotheek wordt immers in een notariële akte vastgelegd.
2.9 Aanbesteding
De prijsvorming van een bouwproject is gebaseerd op een bestek, de bestektekenin-gen, principedetails en eventuele aanwijzingen. Het proces dat uiteindelijk leidt tot inschrijving, aanbesteding en gunning kan op verschillende manieren verlopen. De aannemer/het bouwbedrijf kan in principe op drie momenten bij het proces betrokken worden.
In de eerste plaats is dat direct bij het begin van het ontwerpproces (het zogenaamde bouwteam) . In dit bouwteamverband wordt de aannemer in de meeste gevallen als uitvoerings- en kostendeskundige bij het proces betrokken. Bij een dergelijke werkwijze is de begroting veelal nog 'open'. Als het definitieve ontwerp gereed is, mag de aannemer als eerste en als enige een inschrijving van het bouwproject maken. Een 'afstandsverklaring' kan de opdrachtgever beschermen tegen onredelijke prijsvorming.
Ten tweede kan de aannemer bij het proces worden betrokken wanneer het definitief ontwerp gereed is (het zogenaamde semi-bouwteam). Op basis van een defmitief ontwerp, principedetails en een technische omschrijving wordt een beperkt aantal bouwbedrijven uitgenodigd om vragen over hun bedrijf te beantwoorden en voor een deel van het project een begroting op te stellen. Op basis hiervan en de verstrekte bedrijfsgegevens (geschiktheid, vermogenspositie, aanwezigheid bedrijfsbureau, algemene kosten, winst, risico), wordt met één bouwbedrijf in teamverband verder gewerkt.
In de meeste gevallen geldt de derde variant: de traditionele aanbesteding. Nadat de besteksfase is afgerond, wordt via openbare of onderhandse aanbestedingen aan de laagst ingeschrevene het werk gegund.
In de Voorlopige Uitvoeringsinstructie (zie ook paragraaf 3.8) zijn de spelregels gegeven die ervoor moeten zorgen dat het principe van vrije mededinging (zoveel mogelijk) gewaarborgd worden.
Op basis van de bestektekeningen, het bestek, de principedetails en eventuele nota' s van aanwijzingen en wijziging, vervaardigt de aannemer zijn inschrijvingsbegroting.
Dit is veelal een 'werksoortgerichte' begroting, conform de gangbare besteksinde-ling. Hierbij gaat het om kosten van arbeid, materiaal, materieel, onderaanneming, algemene bouwplaatskosten en algemene bedrijfskosten. De aannemer dient zijn prijsaanbieding voor het werk schriftelijk te doen in een inschrijvingsbiljet, waarin eenduidig wordt aangegeven wat zijn prijs is en onder welke voorwaarden deze prijsaanbieding geldt.
Zowel op Europees als op nationaal niveau is er regelgeving ontwikkeld waarmee wordt aangegeven in welke gevallen de overheid op welke wijze een werk moet aanbesteden. Deze regelgeving bepaalt dus de door de overheden te kiezen aanbeste-dingsnorm en is daarmee de juridische vertaling van het aanbestedingsbeleid dat voor de overheid geldt.
Een deel van het aanbestedingsbeleid wordt bepaald door Europese richtlijnen over de aanbesteding van werken. In de eerste plaats valt hierbij te denken aan Richtlijn werken (93/37/EEG). Ter uitvoering van deze Europese richtlijn is in Nederland in 1993 de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen geformuleerd. Deze wet heeft enerzijds tot doel om een wettelijk kader te scheppen voor de uitvoering van bestaande en toekomstige EEG-regels voor aanbestedingen. Anderzijds moet de Raamwet bewerkstelligen dat de toepassing in Nederland binnen korte tijd kan plaatsvinden. De regels van de Raamwet zijn vervolgens verwoord in het Besluit overheidsaanbestedingen (1993).
Als uitwerking van de bepalingen uit de Richtlijnen werken, is eind 1991 het Uniform Aanbestedingsreglement voor EG-aanbestedingen (UAR-EG 1991) vastge-steld. De toepassing van het UAR-EG 1991 is destijds verplicht gesteld voor de rijksoverheid. Als gevolg van de inwerkingtreding van het Besluit overheidsaanbe-stedingen is de verplichte toepassing van het UAR-EG 1991 door de Rijksoverheid en de door de Staat gesubsidieerde instellingen die in het Besluit aanbestedingen van werken was neergelegd, komen te vervallen. Het UAR-EG 1991 heeft de status van een ministeriële regeling. Dit door het Europese recht beheerste gedeelte van het aanbestedingsrecht heeft uitsluitend betrekking op de aanbesteding van projecten waarvan de geraamde kosten boven de 5 miljoen ECU (zo'n 11,25 miljoen gulden) uitstijgen.
Het andere deel van de regelgeving die voor de overheid geldt over het toe te passen beleid bij de aanbesteding van werken heeft een autonoom nationaal karakter. Dat wil zeggen dat niet Brussel maar de Nederlandse overheid daarvan de inhoud be-paalt.
Regels met betrekking tot de eigenlijke aanbestedingsprocedures voor werken beneden de 5 miljoen ECU zijn te vinden in het Uniform Aanbestedingsreglement 1986 (UAR 1986). Voor de aanbesteding van werken door lagere overheden (ge-meenten, provincies en waterschappen) geldt - afgezien van de ook voor deze aanbestedende diensten van belang zijnde Europese richtlijnen - geen wettelijke voorschriften. De bepalingen hiertoe zijn uit de Provincie- en Gemeentewet ge-schrapt. Lagere overheden zijn niet verplicht het UAR 1986 toe te passen. In de praktijk gebeurt dat - op vrijwillige basis - meestal wel. De Vereniging van Neder-landse Gemeenten beveelt het gemeenten ook aan om gebruik te maken van het UAR 1986.
2.10 Uitvoering
De opdrachtverlening of gunning van het werk aan de aannemer kan geschieden nadat de aanbesteding is afgerond. Dit kan afhankelijk van de wijze van aanbeste-ding gunning aan de laagste inschrijver (aanbesteaanbeste-ding) of gunning na prijsonderhan-deling en overeenkomst (bouwteam) inhouden.
De Uniforme Administratieve Voorwaarden (UA V; laatst gewijzigd in 1989; in: VNG, diverse jaargangen) vormen de belangrijkste voorwaarden voor de uitvoering van werken. Met behulp van die UA V wordt de relatie tussen opdrachtgever en aannemer nader bepaald. De UA V geeft bijvoorbeeld de wijze aan waarop de verte-genwoordiging van de partijen tijdens de bouw geregeld kan worden (en de verplich-tingen van die partijen). Daarnaast bevat de UA V (een groot aantal) regels over onder meer aanvang en uitvoeringsduur van de bouw, tijdbeheersing, wijze van verslaglegging, schade, fmanciële administratie, bouwstoffen en dergelijke.
Het bereik van de UA V is groot. De overheid bedingt in alle bestekken dat de UA V van toepassing zijn. Opdrachtgevers uit de particuliere sector volgen dit voorbeeld meestal na (De Haan e.a., 1992). Is het werk eenmaal aan de aannemer gegund, dan start de voorbereiding van de uitvoering: er wordt een uitvoeringsplanning gemaakt, materiaal wordt besteld, er worden afspraken met onderaannemers gemaakt, personeel wordt geworven en materieel wordt gekocht of gehuurd. Ingevolge de Wet Ketenaansprakelijkheid is de hoofdaannemer verantwoordelijk voor de afdracht van loonbelasting, premies volksverzekering, omzetbelasting en sociale verzekeringspre-inies door de onderaannemers.
De uitvoering van de bouw kan pas beginnen wanneer de bouwplaats bereikbaar is en ingericht kan worden. De uitvoerder geeft over het algemeen leiding aan het personeel dat op het bouwterrein werkt. Verder coördineert de uitvoerder de werkzaamheden van de onderaannemer en is hij verantwoordelijk voor de uitvoering van het werk, het realiseren van de planning en de in de werkbegroting geformuleer-de doelstellingen. De vergeformuleer-deling van geformuleer-de bevoegdhegeformuleer-den tussen aannemer (of vertegen-woordiger hiervan op het werk), de opdrachtgever en de directie staan omschreven in de UAV.
De opzichter geeft mede leiding aan en houdt toezicht op de uitvoering van de bouw. Daarnaast verricht hij enkele administratieve taken (het bijhouden van dag- en weekrapporten, het notuleren van bouwvergaderingen, het bijhouden van de meer-en minderwerkafsprakmeer-en meer-en dergelijke). De procedure bij de oplevering is eveneens in de UA V geregeld. Bij de oplevering zijn de opdrachtgever, de directie en de aannemer aanwezig. Er wordt vervolgens nauwkeurig nagegaan of de aannemer aan zijn verplichtingen heeft voldaan .
. De Wet Ketenaansprakelijkheid is opgesteld om het verschijnsel koppelbazerij bij de bouwuitvoering te bestrijden. De wet probeert de praktijk van het niet-afdragen van belastingen, sociale premies en BTW (door onderaannemers die bij projecten worden ingeschakeld) te beteugelen.
De partijen die betrokken kunnen zijn bij aanbesteding en uitvoering zijn divers. De overheid stelt niet alleen de regels, maar besteedt (bijvoorbeeld het ministerie van VROM - de Rijksgebouwendienst - en de ministeries zoals OCW, Landbouw,
