Modele zarządzania publicznego a polityka bezpieczeństwa

Modele zarządzania publicznego a polityka bezpieczeństwa

Wstęp

Celem niniejszego artykułu jest zarysow anie reguł, które należy rozważyć, p o ­ dejm ując analizę użyteczności określonych m odeli zarządzania publicznego do konstruow ania polityk publicznych w zakresie bezpieczeństw a publicznego.

Z asadnicze dla zagadnienia jest pytanie o reguły i mechanizmy, poprzez które w ładza publiczna, we w spółdziałaniu z podm iotam i o zróżnicowanym statusie, powinna zapewniać jedno z rudymentarnych dóbr publicznych - bezpieczeństwo publiczne.

W ostatnim stuleciu w demokratycznych państwach prawa ukształtow ały się cztery podstawowe modele zarządzania publicznego, oferujące odmienne reguły i mechanizmy koordynacji działań zbiorowych - weberowski, rynkowy, w spółzarządzania i neoweberowski. Pomimo wyrazistej odrębności tych modeli zachodzi m iędzy nimi proces przenikania się zarówno ich elementów norm a­

tywnych, jak i operacyjnych. Proces ten jest jednak odległy od mechanicznie pojmowanych substytucji lub konwergencji. W ydaje się, że właściwym terminem do jego opisania jest kategoria amalgamacji.

N a wstępie tego opracowania zdefiniowano podstawowe pojęcia. W dalszej kolejności omówiono cztery modele zarządzania publicznego. W części końco­

wej sformułowano reguły, które m ogą posłużyć do budow ania polityk publicz­

nych w sferze bezpieczeństwa publicznego. Tekst ten nie om awia wyczerpująco m odeli zarządzania publicznego. Tym bardziej nie jest intencją autora analiza zagadnienia bezpieczeństw a publicznego. Stanow i on jedynie próbę zwrócenia uwagi n a w alory i ograniczenia określonych m odeli zarządzania publicznego, co m oże okazać się pom ocne w doborze oraz integracji reguł i m echanizmów zarządzania polityką bezpieczeństw a publicznego.

Podstawowe pojęcia

Za podstawowe dla tego tekstu uznaję takie kategorie, jak:

• amalgamacja - proces nawarstwiania się oraz przenikania reguł i m echani­

zmów pochodzących z różnych modeli zarządzania publicznego;

Elementy te zostają przetworzone pod wpływem logiki modelu, do którego zostały one inkorporowane. Efekty tego przetworzenia m ogą prowadzić tak do wzrostu funkcjonalności modelu zarządzania, jak i do jej redukcji. Proces amalgam acji nie jest tożsam y ani z substytucją, ani z konwergencją;

• dobro publiczne - dobro, które m a charakter niewylduczający oraz niekonku- rencyjny1;

N atura dobra publicznego powoduje, że tylko państwo jest w stanie zapew­

nić je w odpowiedniej, względem potrzeb obywateli, ilości2;

• bezpieczeństwo publiczne - całokształt działań m ających na celu ochronę człon­

ków wspólnoty przed niebezpieczeństwami wobec nich zewnętrznymi, ochro­

nę przed nimi samymi oraz ochronę przed procesami zagrażającym i jakości ich życia3;

• modele zarządzania publicznego - zbiór relatywnie koherentnych reguł aksjo­

logicznych i wywiedzionych z nich mechanizmów koordynacji działań zbio­

rowych oraz instrum entów służących osiąganiu celów publicznych posiada­

jących społeczną legitymizację;

• organizacyjne uczenie się - urealniony potencjał organizacji do wykrywania i korygowania błędów oraz zm iany swoich praktyk organizacyjnych, prowa­

dzący do wzrostu efektywności i skuteczności jej działania; to um iejętność nabywania informacji i wiedzy służących refleksji, antycypacji i twórczej adaptacji do zmian zachodzących w ich otoczeniu;

• polityka publiczna oparta na dowodach - oparcie działań w ładzy publicznej, w celu zapewnienia ich efektywności i skuteczności, n a dowodach (infor­

macjach, wiedzy) uzyskanych poprzez zastosowanie m etody naukowej4;

• polityka publiczna - polityka, którą prow adzą organy w ładzy publicznej - we współpracy z interesariuszami i beneficjentami - za pom ocą zróżnicowanych

1 P.A. Samuelson, A Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure, Review of Eco­

nomics and Statistics 1955, nr 37, November. Zob. także R.A. Musgrave, The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, New York 1959; J.M. Buchanan, The Demand and Supply of Public Goods, Rand McNally, Chicago 1968; J.G. Head, Public Goods and Public Policy, Public Finance 1962, nr 17.

2 M. Olson, The Logic of Collective Action, Public Goods and the Theory of Groups, Harvard U ni­

versity Press, Cambridge, Mass. 1971.

3 M. Mączyński, Samorząd terytorialny a ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego na szczeblu lokalnym, [w:] S. Dolata (red.), Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspek­

tywy, Opole 1998.

4 J. Górniak, S. Mazur, W kierunku polityki rynku pracy opartej na dowodach, Warszawa 2010.

form i narzędzi prawno-organizacyjnych. Jest ona wyprowadzana z doku­

mentów o charakterze strategicznym, określających cele oraz form y i instru­

m enty aktywności państw a oraz jego agend w wyodrębnionych segmentach rzeczywistości społeczno-ekonomicznej.

Modele zarządzania publicznego

Model weberowski (biurokratyczny)

Państwo oparte n a rozbudowanej i hierarchicznie zorganizowanej adm inistra­

cji oraz rozległym system ie norm prawnych przyjmuje n a siebie nieom al pełną odpow iedzialność za tworzenie i utrzymywanie ładów instytucjonalnych oraz rozwiązywanie problemów społeczno-ekonomicznych (praktyczną egzemplifi- kację tej quasi-om nipotencji stanowi państwo dobrobytu). Ponadto bierze ono na siebie powinność inicjowania i w spierania procesów rozwojowych. Państwo prowadzi rozbudowane polityki publiczne. Podstawowe mechanizmy, za pom ocą których realizowane są te ostatnie, to prawo oraz dystrybucja i redystrybucja dochodu narodowego. Rolę szczególną przypisuje się normie prawnej, upatrując w niej nieograniczoną możliwość zarówno rozwiązywania problemów społeczno- ekonom icznych, jak i urucham iania procesów zmian.

Polityki publiczne prowadzone w ramach tego m odelu m ożna określić m ia­

nem proceduralnych, scentralizowanych, opartych na hierarchicznych m echani­

zmach koordynacji. Konstytuuje je przekonanie o zdolności centralnych plani­

stów i decydentów do trafnego definiowania problemów, doboru odpowiednich środków do ich rozwiązania oraz um iejętności skutecznego kontrolowania pro­

cesu implementacji. To polityki, których stanowienie i wykonywanie jest dom e­

ną państw a i jego agend przy relatywnie niewielkim zaangażowaniu podm iotów niepublicznych (model etatystyczny państwa).

M echanizm y organizacyjnego uczenia się w m odelu weberowskim służą doskonaleniu znajom ości regulacji prawnych i procedur zarządczych. Przewaga rutynowych obowiązków nad zadaniam i o charakterze analitycznym nie służy generowaniu innowacyjnych rozwiązań. Relatywnie wysoki poziom separacji części składowych urzędu to kolejny czynnik negatywnie wpływający na m oż­

liwość generowania wiedzy i dzielenia się nią (koncentracja na rozwoju indywi­

dualnym). Podobnie jak represyjny charakter m echanizmów jego kontrolowania zorientowany w większej mierze na penalizację niż na uczenie się. Zniechęca to do podejm ow ania działań innowacyjnych, premiując zarazem zachowania kon­

serwatywne i asekuracyjne5.

5 S. Mazur, K. Olejniczak, Rola organizacyjnego uczenia się we współczesnym zarządzaniu publicz­

nym, [w:] K. Olejniczak (red.), Organizacje uczące się. Modele dla administracji publicznej, Warszawa 2013.

Reasumując, polityki publiczne w m odelu weberowskim charakteryzują się:

a) wysokim stopniem centralizacji procesu ich programowania;

b) hierarchicznymi mechanizmam i ich im plem entacji;

c) marginalnym udziałem podm iotów niepublicznych w procesie ich progra­

mowania i implementacji;

d) zorientowaniem na poprawność proceduralną;

e) niewielkim zainteresowaniem mierzenia efektów, szczególnie ekonom icz­

nych;

f) niskim potencjałem organizacyjnego uczenia się.

Poniżej zaprezentowano cechy m odelu weberowskiego (tabela 1).

Tabela 1. Cechy modelu weberowskiego

W ymiary W yróżniki (cechy konstytutywne)

Rola rządu D om inująca

Podstawowa zasada zarządzania Hierarchia Podstawowe m echanizm y zarządzania Prawo Stopień centralizacji polityk publicznych W ysoki

Racjonalność Form alna

Kluczowe zasoby Publiczne

Kryteria sukcesu Proceduralna doskonałość

Struktura organizacyjna Biurokratyczna

Znaczenie relacji z otoczeniem Relatywnie niewielkie Cel organizacyjnego uczenia się W ypełnianie procedur Źródło: opracowanie własne.

Oponenci m odelu weberowskiego zwracają uwagę, że stosowanie właściwych dla niego mechanizmów prowadzi do biurokratyzowania życia społecznego oraz nieefektywności wykorzystywania zasobów i nieskuteczności działań publicznych.

W ich opinii biurokracja, wykorzystując swoją wiedzę i kompetencje, wymyka się spod kontroli politycznych przełożonych. Ponadto proces jej autonomizowa- nia prowadzi do przechwytywania zasobów publicznych przez grupy interesu, m aksym alizacji budżetów organizacji publicznych oraz koncentracji biurokra­

cji na rytualnych działaniach, służących jedynie jej zewnętrznej legitymizacji.

Model nowego zarządzania publicznego (model rynkowy)

Rolą państw a w m odelu rynkowym jest tworzenie warunków instytucjonalnych sprzyjających efektywnemu i skutecznem u wykorzystaniu reguł rynkowych do

zarządzania sprawami publicznymi. W tym celu stosowane są dwojakiego ro­

dzaju mechanizmy. Pierwsze z nich związane są z wprowadzaniem do sektora publicznego m echanizmów zaczerpniętych z sektora prywatnego. Najczęściej sięga się do: zarządzania poprzez rezultaty; budżetów zadaniowych; standaryzacji usług publicznych quasi-rynków; elastycznych m echanizmów wynagradzania;

zarządzania poprzez kontrakty; audytu i ewaluacji. M echanizm y drugiego ro­

dzaju związane są z urynkawianiem wykonywania zadań publicznych. To prze­

de wszystkim: prywatyzacja, deregulacja, decentralizacja, kontraktowanie usług publicznych, partnerstwo publiczno-prywatne oraz vouchery.

Polityki publiczne realizowane w modelu rynkowym m ożna określić jako polityki zorientowane na osiąganie wyników, najczęściej pojmowanych w kate­

goriach ekonomicznych. Polityki te m ają charakter zdecentralizowany i hybry­

dowy. Bazują one w większej mierze na mechanizmach transakcji niż n a m e­

chanizm ach hierarchicznych i imperatywnych. D om inującym typem polityki publicznej jest polityka regulacyjna.

Strategiczne kierunki polityk publicznych są wytyczane w sposób scentrali­

zowany. Jednakże dobór celów operacyjnych oraz mechanizmów i instrumentów służących do ich osiągania pozostaw ia się wyposażonym w znaczącą autonom ię zarządczą urzędom i agencjom (promuje się w tej konwencji elastyczne form y organizacyjne). W realizację polityk publicznych aktywnie w łącza się ich od­

biorców i interesariuszy, w szczególności w sferze określania standardów usług publicznych oraz w zakresie oceny ich wypełniania.

W modelu rynkowym organizacyjne uczenie się nabiera istotnego znacze­

nia. Jego w aga wynika, z jednej strony, z rosnących aspiracji obywateli, z drugiej zaś z potrzeby respektow ania ekonomicznie pojmowanych reguł efektywności i skuteczności działań publicznych. D użą rolę w m odelu rynkowym odgrywają ponadto m onitoring i ewaluacja polityk, programów i działań publicznych. Słu­

żą one nie tylko do identyfikacji problemów i penalizacji, ale są też postrzegane jako m echanizm y uczenia się. W podejściu tym promuje się kulturę innowacji, eksperym entu i poszukiw ania nowych, lepszych m echanizmów zarządzania spraw am i publicznym i. Inspiracji poszukuje się zarówno wśród pozytywnie zweryfikowanych doświadczeń innych urzędów i organizacji publicznych, jak i rozwiązań stosowanych w sektorze prywatnym. Proces uczenia się najczęściej występuje na poziom ie zespołów działających w organizacji6.

Reasum ując, polityki publiczne w m odelu rynkowym charakteryzują się:

a) relatywnie wysokim stopniem centralizacji procesu ich programowania;

b) zdecentralizowanymi mechanizmam i ich implementacji;

c) elastycznością zarządczą;

d) bardzo szerokim wykorzystaniem rynkowych mechanizmów zarządzania (np. zarządzania poprzez rezultaty; standaryzacji usług; zarządzania poprzez kontrakty);

6 Ibidem.

e) urynkawianiem wykonywania zadań publicznych (np. kontraktowanie usług publicznych; partnerstwo publiczno-prywatne);

f) udziałem obywateli i podm iotów niepublicznych w programowaniu;

g) intensywnym wykorzystaniem param etryzacji (np. zarządzanie poprzez re­

zultaty);

h) zastosowaniem mechanizmów monitorowania i ewaluacji jako instrumentów grom adzenia wiedzy na tem at efektów podjętych działań.

Now e zarządzanie publiczne zyskało szczególne znaczenie w państw ach 0 system ach politycznych o charakterze większościowym (np. Australia, N ow a Zelandia, W ielka Brytania, U SA ), system ach administracyjnych o wysokim p o ­ ziom ie centralizacji (np. N ow a Zelandia, W ielka Brytania) oraz w anglosaskim kręgu kulturowym. W tych krajach prom uje się indyw idualizm i przedsiębior­

czość oraz m ocno eksponuje służebność adm inistracji wobec obywateli (tak dzieje się m.in. w Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych)7.

W ydaje się, że popularność modelu rynkowego (szczególnie w latach 80.

1 90. X X w.) po części wynikała z dominacji języka angielskiego oraz faktu zaj­

m ow ania przez Anglosasów kluczowych stanow isk w instytucjach m iędzynaro­

dowych (O ECD i Bank Światowy), wywierających silny wpływ na kształt reform zarządzania publicznego8.

Poniżej zaprezentowano cechy m odelu rynkowego (tabela 2).

Tabela 2. W yróżniki m odelu rynkowego

W ymiary Wyróżniki

Rola rządu „Sterow anie”

Z asada zarządzania W ym iana

Podstawowe m echanizm y zarządzania W ym iana

Racjonalność Ekonom iczna

Kluczowe zasoby Ekonom iczne

Kryteria sukcesu Efektywność i skuteczność działania

Struktura organizacyjna Zdecentralizowana

Znaczenie relacji z otoczeniem Znaczące

Cele organizacyjnego uczenia się Ekonom izacja działań publicznych Źródło: opracowanie własne.

7 Ch. Pollitt, S. Thiel, V van Homburg, New Public Management in Europe. Adaptation and Alternatives, Palgrave Macmillan, Basingstoke-New York 2007.

8 Ch. Pollitt, G. Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State, Oxford University Press, Oxford 2002.

Podstawowym zarzutem formułowanym przy omawianiu tego modelu zarzą­

dzania jest jego nadm ierna ekonomizacja. Jego krytycy uważają, że stosowanie m odelu rynkowego prowadzi do osłabienia zdolności państwa do rozwiązywania strukturalnych problemów społeczno-ekonomicznych. Ponadto za jego słabość uznaje się prym at technologicznie pojm owanego zarządzania publicznego nad jego strategicznymi i kulturowymi aspektam i. Zwraca się także uwagę n a niski stopień przystawalności narzędzi zarządzania przenoszonych z sektora rynko­

wego do sektora publicznego. Podnosi się ponadto problem fragm entaryzacji sy­

stem u zarządzania publicznego poprzez tworzenie wielu agencji wykonawczych, co utrudnia skuteczną koordynację działań zbiorowych oraz zaciera mechanizmy odpow iedzialności za jakość zarządzania sprawami publicznymi. Krytycy tego m odelu uważają, że zawęża on rolę obywateli do klientów usług publicznych, pom ijając ich atrybuty obywatelskości9.

Model współzarządzania publicznego (model współzarządzania)

W tym podejściu do zarządzania sprawami publicznymi eksponuje się centralne znaczenie interakcji zachodzących m iędzy podm iotam i o zróżnicowanym sta­

tusie, uczestniczącym i w procesie podejm ow ania decyzji publicznych10. K ształt i konsekwencje tych interakcji nie są determinowane przez w ładzę państwa, ale przez jej zdolność do sterowania relacjami sieciowymi, odzwierciedlającymi dyna­

mikę współzależności podm iotów systemu zarządzania sprawami publicznym i11.

W m odelu w spółzarządzania państwo i administracja publiczna tracą m ono­

pol na zarządzanie sprawami publicznymi, stając się jednym z wielu podm iotów zaangażowanych w ten proces. Fenomen zarządzania wielopoziomowego pro­

wadzi do intensyfikacji interakcji społecznych, pogłębienia ich współzależności, wzrostu kompleksowości życia społecznego oraz jego funkcjonalnej dyferencjacji i normatywnej heterogenizacji.

W tym podejściu problemy państw a i jego adm inistracji w ykraczają poza granice urzędów i organizacji publicznych, „rozlewając się” na terytorium przy­

należne innym podm iotom społecznym . Podstawowego znaczenia nabierają zdolność państw a i jego agend do w łączania działających w jego otoczeniu pod­

miotów niepublicznych w przedsięwzięcia publiczne12 oraz potencjał sieciowego sterowania układam i społecznymi i gospodarczymi, w sposób służący interesowi publicznemu.

M odel w spółzarządzania wykorzystuje m echanizmy zarządzania sieciowego i niehierarchicznego. Jest on oparty n a założeniu, że rolą w ładzy publicznej jest

9 S. Mazur, K. Olejniczak, Rola organizacyjnego uczenia się...

10 R. Rhodes, The Hollowing Out of the State, Political Quarterly 1994, nr 65, s. 138-151.

11 V. Chhotray, G. Stoker, Governance Theory and Practice A Cross-Disciplinary Approach, Pal- grave Macmillan, Basingstoke 2009.

12 J. Kooiman, Modern governance, London 2003. Zob. także R.A.W Rhodes, Understanding Governance, Oxford University Press, Buckingham 2001; G. Stocker, Governance as theory: five propositions, International Social Science Journal 1998, Volume 50, Issue 155.

integrowanie zasobów przynależących do autonomicznych aktorów (publicz­

nych, prywatnych, społecznych) w celu rozwiązywania problemów zbiorowych.

Bez tego bowiem nie sposób problemów tych rozwiązać. Istotą tej roli w ładzy jest pośredniczenie. W m odelu w spółzarządzania publicznego kluczowe miejsce zajm ują polityki regulacyjne oraz polityki instytucjonalne13 oparte na konsen- sualnych m echanizmach uzgadniania.

W modelu w spółzarządzania wykorzystuje się szeroki zestaw instrum en­

tów. N ie są one nadane przez w ładzę publiczną, a ich źródłem są interakcje zachodzące m iędzy państwem a podm iotam i społecznymi. To właśnie poprzez interakcje w ładzy (państwa) i podm iotów społecznych instrum enty są wytwa­

rzane, reprodukowane i doskonalone. Instrum enty te m ożna podzielić na cztery kategorie: informacyjne, uzgodnieniowe, implementacyjne oraz refleksyjne14.

Funkcją instrum entów informacyjnych jest komunikowanie podm iotom spo­

łecznym zamiarów państw a i jego agend. Zazwyczaj komunikowanie to stanowi dla podm iotów społecznych ofertę w łączenia się w projektowanie planowanych polityk publicznych. Instrum enty uzgodnieniowe służą programowaniu polityk publicznych w sposób respektujący autonom ię niepublicznych podm iotów oraz uwzględniający, w możliwie szerokim zakresie, ich heterogeniczne cele. Instru­

m enty implementacyjne znajdują zastosowanie w realizacji uzgodnionych roz­

wiązań. M ogą one przybrać różnego rodzaju charakter ze względu n a ich użyt­

kowników i cel ich zastosowania. Stosow anie instrum entów refleksyjnych wiąże się ze wspólnym nam ysłem nad efektami wprowadzonych rozwiązań. Służą one nie tylko ocenie tych efektów, ale są także pom yślane jako form a systemowe­

go uczenia się podm iotów posługujących się nimi. Celem tego uczenia się jest doskonalenie reguł i m echanizmów prow adzenia spraw publicznych w sposób godzący racje partykularne z interesem publicznym.

W m odelu w spółzarządzania uczenie się organizacji publicznych nabiera szczególnego znaczenia. Konieczność oparcia działań na wiedzy wynika z za­

łożenia o ograniczonych możliwościach imperatywnego i hierarchicznego roz­

wiązywania przez w ładze publiczne problemów społecznych i ekonomicznych w kompleksowej rzeczywistości społecznej. Ich rozwiązywanie jest procesem nieustannego uczenia się podm iotów zaangażowanych w sprawy publiczne, w spółdziałających według logiki uprawiania polityk publicznych opartych na dowodach. Prowadzenie dobrej jakości polityki zależy od wysokiej jakości in­

formacji, danych i wiedzy pochodzących z różnych źródeł - wiedzy ekspertów, krajowych i międzynarodowych badań, statystyk, opinii interesariuszy, konsul­

tacji i ewaluacji polityk już zrealizowanych15.

Reasumując, polityki publiczne w m odelu w spółzarządzania publicznego charakteryzują się:

13 Polityki instytucjonalne służą zmianie reguł i mechanizmów porządku instytucjonalnego konstytuującego sferę społeczną, ekonomiczną i polityczną. Najczęściej przybierają one postać ewolucyjną i inkrementalną.

14 S. Mazur, Państwo integrujące zasoby, Kraków 2011.

15 S. Mazur, K. Olejniczak, Rola organizacyjnego uczenia się...

a) tworzeniem rozbudowanych mechanizmów grom adzenia informacji od pod­

miotów niepublicznych;

b) eksponowaniem sieciowego system u programowania;

c) promowaniem niehierarchicznych sposobów uzgadniania i koordynacji;

d) budow aniem koalicji organizacji publicznych i niepublicznych w celu reali­

zacji konsensualnie ustalonych celów publicznych;

e) w łączaniem partnerów niepublicznych w proces implementacji;

f) pojm ow aniem polityk publicznych jako eksperymentów bazujących n a po­

dejściu opartym na dowodach;

g) rozbudowaniem mechanizmów monitorowania i oceny polityk publicznych, służących ich doskonaleniu oraz organizacyjnemu uczeniu się.

M echanizm y właściwe dla tego podejścia są często wykorzystywane w róż­

nych system ach zarządzania publicznego, w tym również w tych, w których do­

minuje model rynkowy. Intensywnie korzystają z nich adm inistracje publiczne na przykład w krajach skandynawskich i państwach Beneluksu.

Poniżej zaprezentowano cechy modelu w spółzarządzania publicznego (ta­

bela 3).

Tabela 3. Wyróżniki modelu w spółzarządzania publicznego

Paradygm at Wyróżniki

R ola rządu „Pośredniczenie”

Z asada zarządzania Sieć

Podstawowe m echanizm y zarządzania D ebata, uzgodnienie, kom prom is

Racjonalność Refleksyjna

K ryteria sukcesu R ealizacja kon sensualnie poczynionych uzgodnień

Struktura organizacyjna Płynna, zadaniowa, procesowa Znaczenie relacji z otoczeniem Kluczowe

Cele organizacyjnego uczenia się Rozwiązywanie problemów społeczno-eko­

nomicznych w sposób innowacyjny i kon- sensualny

Źródło: opracowanie własne.

Krytycy m odelu w spółzarządzania publicznego zwracają uwagę na proble­

m y związane z respektowaniem odpowiedzialności, wynikające z rozproszenia uprawnień władczych w tym modelu. Podkreśla się także iluzoryczne m ożli­

wości wykonywania kontroli politycznej przez polityków w sytuacji, w której realny zakres ich rzeczywistej w ładzy uległ silnem u ograniczeniu. Ponadto w skazuje się na niski poziom sterowności procesów współrządzenia, wynikający ze współuczestniczenia w nim wielu podm iotów o zróżnicowanych statusach,

celach i interesach. Podnosi się też problem wysokich kosztów transakcyjnych mechanizmów w spółzarządzania publicznego oraz długotrwałości procesów de­

cyzyjnych, co jest spowodowane rozbudowanymi procesami konsultacyjnymi i uzgodnieniowymi. N ie mniej istotne są niesymetryczne relacje uczestników procesów zarządzania sprawami publicznymi.

Neoweberowski model zarządzania publicznego (model neoweberowski)

U podstaw modelu neoweberowskiego leży przekonanie o odmienności wzorców zarządzania publicznego występujących w Europie kontynentalnej względem tych stosowanych w państwach przynależących do innych kręgów kulturowych16.

Konsekwencją tego założenia jest zakwestionowanie teoretycznej i praktycznej użyteczności innych modeli (w szczególności modelu rynkowego) do w yjaśnia­

nia m echanizmów zarządzania w system ach administracyjnych państw Europy kontynentalnej.

M odel neoweberowski jest efektem syntezy reguł i mechanizmów właściwych dla w spółzarządzania i podejścia rynkowego oraz ich wkomponowania w ramy konceptualne opisane w m odelu weberowskim. Integracja ta nie m a jednak cha­

rakteru mechanicznego. N ie polega ona także na prostym połączeniu elementów wywiedzionych z innych porządków aksjologicznych i funkcjonalnych. Przybiera ona postać znacznie bardziej subtelną, tj. elementy inkorporowane do modelu neoweberowskiego z innych modeli poddawane są swoistemu przetworzeniu, tak aby harm onizow ały z regułami konstytutywnymi tego modelu. Intencją propa­

gatorów modelu neoweberowskiego jest znalezienie w działaniach adm inistracji publicznej równowagi m iędzy ekonomicznie pojm ow aną efektywnością, obywa­

telską partycypacją a proceduralną starannością.

W m odelu neoweberowskim państwo jest postrzegane jako kluczowy i su­

werenny podm iot w systemie rządzenia, w yposażony w zdolność rozwiązywa­

nia złożonych problemów społeczno-ekonomicznych. Podstawowym sposobem legitymizacji jego działania jest dem okracja przedstawicielska, a podstawowym m echanizmem jego działania jest prawo.

Wiele uwagi przywiązuje się w tym modelu do praktycznej realizacji koncepcji demokratycznego państw a prawa, gwarantującego bezpieczeństwo prawne oraz kontrolę legalności działań administracji publicznej. Ważnym wyróżnikiem m o­

delu neoweberowskiego jest kultywowanie idei służby publicznej. Zakłada się, że państwo działa, opierając się na profesjonalnej, nowoczesnej, skutecznej, ela­

stycznej i responsywnej administracji, zakorzenionej w etosie służby publicznej17.

16 Mimo że prekursorskie prace wzakresie neoweberyzmu pojawiły się już wlatach 70. XXw., to okres popularności tej koncepcji datuje się od początków XX w. Termin ten rozpropagowali Pollitt i Bouckaert (2004) w kontekście międzynarodowej debaty nad modelami zarządzania publicznego.

17 Ch. Pollitt, G. Bouckaert, Public Management Reform...

W celu uzyskania wysokiej jakości zarządzania sprawami publicznymi eksponuje się w nim wagę takich cech weberowskiej biurokracji, jak: etos służby publicznej, ciągłość działania, w yrazistość m echanizmów koordynacji i kontroli, przewidy­

walność oraz przywiązanie do idei supremacji prawa.

W modelu neoweberowskim występuje także wiele elementów pochodzących z modeli rynkowego i współzarządzania. Po pierwsze, to zmiana modelu działania urzędu z organizacji zorientowanej „do wewnątrz” do organizacji nastawionej na obsługiwanie obywateli (wykorzystanie mechanizmów rynkowych i publicznych).

Po drugie, to uzupełnienie (ale nie substytucja) aktywności wyłanianych w de­

m okratycznych wyborach reprezentantów m echanizmam i konsultacji i udziału obywateli w procesach decyzyjnych. Po trzecie, to wprowadzenie regulacji za­

chęcających urzędników do osiągania rezultatów oraz profesjonalizacja służb publicznych - integracja kompetencji urzędniczych i m enedżerskich18. W yraź­

ne nawiązanie do m echanizmów rynkowych opatruje się jednak komentarzem, że sektor publiczny cechuje się specyficzną kulturą organizacyjną, odmiennymi wartościam i oraz odrębnymi m etodam i zarządzania (techniki rynkowe m ają znaczenie pomocnicze).

W sferze polityk publicznych w modelu neoweberowskim centralną pozycję zajm uje państwo postrzegane jako podm iot w yposażony w zasoby umożliwia­

jące m u skuteczne prowadzenie polityk publicznych. Podstawowym mechani­

zmem uprawiania tych polityk są prawo i mechanizmy redystrybucji dochodu narodowego.

Projektując i realizując polityki publiczne, państwo oraz jego agendy inten­

sywnie w spółdziałają z podmiotami niepublicznymi, dokonując z nimi uzgodnień programowych i włączając te podm ioty w implem entację polityk publicznych oraz ocenę ich skutków. Pomimo silnie rozbudowanych mechanizmów partycypa­

cyjnych i uzgodnieniowych z organizacjami niepublicznymi państw o przyjmuje n a siebie pełną odpow iedzialność za efekty polityk i programów publicznych.

W ażnym wyróżnikiem polityk publicznych realizowanych w m odelu neo­

weberowskim jest z jednej strony ich silne oparcie na prawie i procedurach, z drugiej zaś strony ich zorientowanie na osiąganie celów w sposób respektujący reguły ekonomiczne. Praktyczną tego konsekwencją jest stosowanie systemów mierników, umożliwiających param etryzację działań publicznych i ich relatyw­

nie zobiektywizowaną ocenę.

W organizacyjnym uczeniu się, któremu poświęca się wiele m iejsca w tym modelu, upatruje się sposobu na budowanie kom petentnego korpusu urzędni­

czego, a co za tym idzie - profesjonalnego wykonywania zadań publicznych.

Podejście to jest jednak zróżnicowane. W przypadku części krajów przynale­

żących do tego m odelu zarządzania publicznego (np. Francja, Niemcy, H iszpa­

nia i Portugalia) m echanizm y organizacyjnego uczenia się są podobne do tych występujących w modelu weberowskim. Z kolei w innych krajach (Norwegia, Szwecja, D ania i Finlandia) dom inują wzorce właściwe dla podejścia rynkowego

18 Ibidem.

i w spółzarządzania (np. badan ia ewaluacyjne, dyfuzja innowacji, pom iar jakości usług publicznych).

Reasumując, polityki publiczne w modelu neoweberowskim charakteryzują się:

a) stosunkowo wysokim stopniem centralizacji procesu ich programowania;

b) relatywnie scentralizowanymi mechanizmam i procesu ich im plem entacji;

c) dom inacją państw a i jego agend w sferze polityk publicznych;

d) szerokim udziałem podm iotów niepublicznych w ich programowaniu (szcze­

gólnie w krajach skandynawskich);

e) legalizmem i proceduralną poprawnością;

f) wykorzystaniem param etryzacji do oceny efektywności i skuteczności poli­

tyk oraz programów publicznych;

g) zastosowaniem m echanizmów monitorowania i ewaluacji w celu organiza­

cyjnego uczenia się i doskonalenia polityk i programów publicznych.

W obrębie neoweberowskiego modelu zarządzania publicznego wyróżnia się dwa nurty. N u rt pierwszy promuje partycypację obywateli i legitymizację jako kluczowe aspekty m odernizacji. N urt ten jest najbardziej dostrzegalny w N or­

wegii, Szwecji, D anii i Finlandii. N urt drugi eksponuje kwestie dotyczące pro­

fesjonalizacji, m odernizacji, elastyczności zarządzania, integracji zarządzania strategicznego i finansowego. Jego przykładami są administracje działające w ta ­ kich krajach zachodniej Europy, jak Francja, Niemcy, H iszpania i Portugalia19.

Poniżej zaprezentowano cechy m odelu neoweberowskiego (tabela 4).

Tabela 4. W yróżniki m odelu neoweberowskiego

Paradygm at Wyróżniki

Rola rządu Kierowanie

Z asada zarządzania Prawo

Podstawowe m echanizm y zarządzania Hierarchia, uzgodnienie, kom prom is

Racjonalność Refleksyjna

Kryteria sukcesu R ealizacja kon sensualnie poczynionych uzgodnień

Struktura organizacyjna Hierarchiczna, zadaniow a Znaczenie relacji z otoczeniem Istotne lub bardzo istotne

Cele organizacyjnego uczenia się Poprawność proceduralna oraz ekonom i­

zacja działań publicznych Źródło: opracowanie własne.

19 Ibidem.

Uwagi końcowe

W demokratycznych państwach prawa ukształtow ały się w ostatnim stuleciu cztery podstawowe modele zarządzania publicznego, tj. weberowski, rynkowy, w spółzarządzania i neoweberowski. K ażdy z nich stanowi odpowiedź na różne wyzwania społeczno-gospodarcze, będąc wynikiem odmiennych narodowych uwarunkowań kulturowo-instytucjonalnych oraz em anacją zróżnicowanych wy­

obrażeń rządzących elit o właściwym sposobie prowadzenia spraw publicznych.

K ażdy z tych modeli odwołuje się do różnych wartości oraz oferuje odmienne reguły i mechanizmy zarządzania sprawami publicznymi. M odele te m ają za­

równo znaczące walory, jak i istotne ograniczenia.

Poprawne odczytanie tak konceptualnych podstaw tych modeli, jak i em­

pirycznie uzasadnionych opinii na tem at ich użyteczności m oże stanowić war­

tościową podpowiedź w rozważaniach nad budow aniem oraz doskonaleniem reguł i m echanizmów uprawiania polityk publicznych. Sform ułowane poniżej spostrzeżenia m ają naturę ogólną i jako takie odnoszą się do polityki publicz­

nej pojmowanej generalnie. M ogą one zatem pośrednio zostać odniesione do polityki publicznej w sferze bezpieczeństw a publicznego. W nioski płynące z tej analizy m ożna przedstawić jak poniżej.

1. C oraz bardziej dostrzegalne staje się zjawisko przenikania się zarówno ele­

mentów normatywnych, jak i operacyjnych wyróżnionych modeli zarządza­

nia publicznego. Proces ten jest jednak odległy od mechanicznie pojmowanej substytucji. Jest on także odmienny od zjawiska konwergencji w jego kla­

sycznym rozumieniu. Proces ten określam m ianem amalgamacji. Jego istotą jest nawarstwianie się i przenikanie reguł oraz mechanizmów pochodzących z różnych modeli. W konsekwencji w obrębie określonego modelu wystę­

pują elementy właściwe dla innych modeli. Elementy zaczerpnięte z innych modeli, co jest kluczowe dla am algamacji, nie w ystępują jednak w postaci pierwotnej. Z ostają one przetworzone pod wpływem logiki modelu, do któ­

rego zostały inkorporowane. Efekty tego przetworzenia m ogą prowadzić zarówno do wzrostu funkcjonalności modelu, jak i do jej redukcji (reg u ła am alg am ac ji).

2. Konieczna jest rewizja aksjom atu „jedynego i najlepszego” modelu zarządza­

nia publicznego (co postulowali protagoniści m odelu rynkowego). Prowadzi to do odrzucenia przekonania o istnieniu uniwersalistycznych i trwałych modeli zarządzania oraz renesansu poglądów eksponujących znaczenia uwa­

runkowań kulturowo-instytucjonalnych („ścieżki zależności”) dla tworzenia i modyfikacji modeli zarządzania publicznego (reg u ła k o n tek stu ).

3. Po trzecie, zasadne jest twórcze integrowanie i przetwarzanie reguł, a także m echanizmów pochodzących z różnych modeli zarządzania oraz budow a­

nie zdolności ich kontekstowego wykorzystania. Celem tego powinna być optym alizacja instrumentarium zarządzania politykami publicznymi. Proces

ten powinien przybrać postać inkrementalną i ewolucyjną oraz uwzględniać wartości i wzorce dominującej kultury organizacyjnej (reg u ła in tegracji).

4. Kluczem do doskonalenia m odelu zarządzania sprawami publicznymi jest zapewnienie warunków do budow ania w system ie adm inistracji publicz­

nej zdolności do organizacyjnego uczenia się. Bez ukształtow ania kultury organizacyjnej zorientowanej na poszukiwanie innowacyjnych rozwiązań podejmowanie eksperymentów i pilotażów, prowadzenie analizy, ewaluacji (prowadzenia polityk publicznych opartych na dowodach) proces „zapo­

życzania” staje się m echaniczny i na ogół przynosi rozczarowanie (reg u ła ek sp ery m en tu ).

5. Konieczne do doskonalenia systemu zarządzania publicznego jest rozumienie istoty zmiany instytucjonalnej i prawideł porządku instytucjonalnego. Złudne jest bowiem przekonanie o zdolności w ładzy publicznej do imperatywnego, hierarchicznego i plastycznego przeobrażania aparatu adm inistracyjnego państw a oraz przeświadczenie aktorów życia publicznego o uniwersalno­

ści rozwiązań zaczerpniętych z odmiennych porządków instytucjonalnych i kulturowych. Źródeł tego zjawiska należy upatrywać w niezdolności w ła­

dzy publicznej do zrozum ienia istoty zm iany społecznej, predylekcji do konstruktywistycznego i imperatywnego jej kształtow ania, bezrefleksyjnej imitacji zewnętrznych wzorców oraz braku umiejętności odczytania reguł życia społecznego charakteryzujących kompleksową rzeczywistość społeczną (reg u ła reflek syjn ości).

Poszukując rozwiązań służących doskonaleniu polityki publicznej w sferze bezpieczeństwa publicznego w Polsce, prawdopodobnie jako bazow y wybrać n a­

leży model neoweberowski. Dokonując jego twórczej adaptacji (poprzez wykorzy­

stanie rozwiązań właściwych dla innych m odeli), warto oprzeć się na regułach:

- amalgamacji, - kontekstu, - integracji, - eksperymentu, - refleksyjności.