(dot. Sygn. akt SK 11/08)
W nawiązaniu do pisma z dnia 29 lutego 2008 r., zgłaszani udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postęp o w a n i u p r z e d T r y b u n ałem Konstytucyjny m w sprawie skargi konstytucyjnej p. Bronisława H., w zakresie zaskarżonego art.
14 ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 marca 2007 r.
(Dz. U. z 2005 r., Nr 167, poz. 1398) i jednocześnie przedkładam następujące stanowisko:
Art. 14 ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 lipca o kosztach są d o wy c h w s p r a wa c h c y wi l n y c h ( D z . U . z 2 0 0 5 r . , N r 1 6 7 , p o z . 1 3 9 8 ) są niezgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
Rzecznik Praw Obywatelskich, zgłaszając swój udział w tymże postępowaniu, wskazał jako wzorzec kontroli art. 45 ust. 1 w związku z 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Formułując stanowisko w kwestii konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., Rzecznik miał na względzie tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, która opowiada się za dopuszczalnością doprecyzowania przez Rzecznika, w takich właśnie sytuacjach, konstytucyjnego wzorca kontroli przy zachowaniu tożsamości zakresu zaskarżenia (przedmiotu kontroli). Rzecznik Praw Obywatelskich uznał więc za niezbędne uściślenie wzorca przywołanego w skardze, bowiem w opinii Rzecznika istota podniesionego problemu konstytucyjnego sprowadza się do dokonania oceny kwestionowanej regulacji w kontekście:
art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego elementy sprawiedliwości społecznej
- art. 45 ust. 1 Konstytucji. Badanie zaskarżonej normy pod kątem tego wzorca polega na ocenie dopuszczalnego zakresu ustawowych ograniczeń (w postaci przepisów statuujących obowiązek uiszczenia kosztów sądowych) w sferze konstytucyjnego prawa do sądu. Stąd też wzorzec kontroli konstytucyjnej winien zdaniem Rzecznika zostać wyznaczony również poprzez zasadę
proporcjonalności.
Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskuje więc, by Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność art. 14 ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 marca 2007 r. w oparciu o zawartość normatywną art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Ustawy
Zasadniczej.
Zaskarżone przepisy zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 167, poz. 1398), tj. z dniem 2 marca 2006 r. i obowiązywały w pełnym zakresie do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2006 r.
o zmianie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2007 r., N r 2 1 , p o z . 1 2 3 ) , c o n a s t ą p i ł o w d n i u 1 0 m a r c a 2 0 0 7 r . A k t u a l n i e z a ś k w e s t i o n o w a n e p r z e p i s y o b o w i ą z u j ą w z a k r e s i e o g r a n i c z o n y m , b o j e d y n i e z intertemporalnej mocy art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, który to przepis stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe.
Należy zatem wskazać, iż art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. stanowi, iż opłatę podstawową winno pobierać się także od podlegających opłacie pism, o których mowa w art. 3 ust. 2 (pozew i pozew wzajemny; apelacja i zażalenie; skarga kasacyjna i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia; sprzeciw od wyroku zaocznego;
zarzuty od nakazu zapłaty; interwencja główna i uboczna; wniosek o wszczęcie postępowania nieprocesowego, wniosek o ogłoszenie upadłości, wniosek o wpis i wykreślenie w księdze wieczystej, wniosek o wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym i w rejestrze zastawów oraz o zmianę i wykreślenie tych wpisów; skarga o wznowienie postępowania, skarga o uchylenie wyroku sądu polubownego, skarga na orzeczenie referendarza sądowego, skarga na czynności komornika;
odwołanie od decyzji oraz zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji), wnoszonych przez stronę zwolnioną od kosztów sądowych przez Sąd, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 100 § 2 zd. 2 wskazanej ustawy strona, której Sąd przyznał całkowite zwolnienie od kosztów sądowych, ma obowiązek uiścić opłatę podstawową, o której mowa w art. 14 ustawy, od wszystkich pism podlegających opłacie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w ramach przytoczonych przepisów prawa został wprowadzony do systemu prawa nowy rodzaj opłaty sądowej w postaci opłaty podstawowej. Jedną z jej funkcji miała być realizacja koncepcji eliminacji w znacznym stopniu z polskiego postępowania cywilnego tzw. „sądzenia się za darmo". Innymi słowy w świetle nowej regulacji prawnej nawet strona zwolniona od kosztów przez Sąd i tak winna ponieść pewną opłatę, choćby tylko symboliczną. Samo wprowadzenie tak zakreślonego obowiązku procesowego miało stanowić akt przełamujący pewne ukształtowane w świadomości społecznej tabu, sprowadzające się do uznania, iż wiele świadczeń należy się bezpłatnie, co w ostateczności miało działać korzystnie w zakresie poprawy dyscypliny obywatelskiej. Wprowadzenie więc reguły, iż nawet strona zwolniona przez Sąd od obowiązku ponoszenia kosztów obowiązana jest do uiszczenia opłaty podstawowej miało skutecznie przeciwdziałać nadużywaniu prawa do sądu (A. Górski. L.
Walentynowicz. Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Ustawa i orzekanie. Komentarz Praktyczny. Oficyna. 2007.).
Ponadto twórcy kwestionowanego uregulowania zakładali, iż samo ograniczenie dotychczas bardzo rozległych zwolnień od kosztów sądowych ma sprawić, że mimo istotnego obniżenia wysokości opłat sądowych w sprawach cywilnych, dochody budżetu państwa z tego tytułu nie zostaną uszczuplone. Zwolnienie od kosztów sądowych przez Sąd w świetle nowej regulacji nie
mogło być nigdy całkowite, gdyż strona zwolniona miała zawsze obowiązek zapłaty pewnej ich części określonej kwotowo, tj. obowiązek uiszczenia opiewającej na kwotę 30 zł opłaty podstawowej (Druk nr 2582 Sejmu IV Kadencji). Kwoty uzyskane w wyniku uiszczania przez osoby zwolnione przez Sąd od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych miały więc niejako stanowić rekompensatę utraty przez Państwo dochodów na skutek generalnie wprowadzanego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych obniżenia kosztów sądowych.
Przed odniesieniem tak zarysowanego unormowania w zakresie kosztów sądowych do adekwatnych wymogów wynikających z norm hierarchicznie wyższych, należy określić sam charakter i społeczną rolę instytucji sądowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Warto bowiem mieć na uwadze, iż przy generalnej zasadzie odpłatności wymiaru sprawiedliwości sama możliwość zwolnienia od kosztów sądowych (jako wyjątek od tejże zasady) ma istotne znaczenie dla zapewnienia podmiotom prawnym dostępu do Sądu dla realizacji ochrony ich słusznych praw. Pozwala bowiem na dochodzenie tej ochrony podmiotom gorzej sytuowanym, dla których poniesienie kosztów w całości lub nawet w części nie jest możliwe bez uszczerbku dla swego niezbędnego utrzymania. Innymi słowy dzięki zwolnieniu od kosztów pewne podmioty mają ułatwiony udział w postępowaniu, co korzystnie wpływa na ich sytuację prawną. Znaczenie społeczne instytucji zwolnienia od kosztów sądowych wyraża się więc przede wszystkim w tym, że umożliwia prowadzenie procesów podmiotom, które w innej sytuacji (w przypadku braku możliwości zwolnienia) nie mogłyby sobie na to pozwolić.
Z drugiej zaś strony nie wolno zapominać, iż całokształt unormowań składających się na system kosztów sądowych winien być tak ukształtowany, aby nie stanowił zachęty do prowadzenia lekkomyślnych, złośliwych czy też fikcyjnych procesów, bez liczenia się z kosztami. Ustawodawca wprowadzając ustawowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w sprawach społecznie szczególnie istotnych, czy też umożliwiając uzyskanie sądowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, nie jest władny uczynić postępowania cywilnego w pełni bezpłatnym, gdyż koszty sądowe stanowią zwrot części wydatków związanych z utrzymywaniem i należytym funkcjonowaniem instytucji wymiaru sprawiedliwości. Koszty postępowania służą więc osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz selekcji roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki (A. Zieliński. Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz.
Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2008, str. 213—214; W. Broniewicz. Postępowanie cywilne w zarysie. Wydawnictwo Prawnicze PWN. 1998, str. 101; J. Jodłowski. Z. Resich. J. Lapierre. T.
Misiuk-Jodłowska. Postępowanie cywilne. Wydawnictwo Prawnicze PWN. Warszawa. 1996, str.
255; H. Ciepła. Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Wydawnictwo C.H. Beck.
Warszawa 1999, str. 453).
Mając na uwadze tak zarysowany społeczny wymiar instytucji zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych, można stwierdzić, iż zaskarżone przepisy ustawy o kosztach w sprawach cywilnych stanowią niewątpliwe odstępstwo od całkowitego sądowego zwolnienia podmiotów prawnych od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, przy czym podstawowe znaczenie należy przypisać okoliczności, iż kwestionowane unormowanie ma charakter generalny i nie pozwala w zakresie swego zastosowania na jakiekolwiek odstępstwo od rygoru uiszczenia opłaty podstawowej, z uwagi na szczególne okoliczności konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się podmiot ubiegający się o zwolnienie od kosztów (brak możliwości uwzględnienia przez procedujący w przedmiocie zwolnienia od kosztów Sąd faktycznej okoliczności sprowadzającej się do obiektywnej niemożności uiszczenia przez dany podmiot, zamierzający skorzystać z sądowej ochrony, jakiejkolwiek kwoty).
Ustawodawca oparł więc kwestionowane uregulowanie na zasadzie swoistego automatyzmu w zakresie powinności uiszczenia opłaty podstawowej przez podmiot całkowicie zwolniony przez Sąd od kosztów sądowych niezależnie od kwestii badania w konkretnym przypadku faktycznej możliwości podołania przez dany podmiot tak zakreślonemu obowiązkowi w zakresie kosztów sądowych. A przecież nie bez powodu na gruncie uchylonego art. 113 k.p.c. w orzecznictwie sądowym podkreślano niemożność abstrakcyjnego określenia treści pojęcia "niezbędne utrzymanie". Tylko na tle konkretnej sprawy przy wszechstronnej ocenie sytuacji osobistej i majątkowej uczestnika postępowania można ustalić zasadność zwolnienia oraz jego zakres (pełne albo częściowe). Waga samej indywidualnej oceny sytuacji majątkowej i życiowej strony w kontekście gwarancji prawa dostępu do sądu winna przesądzać, iż w sprawach, w których strona ubiega się o uzyskanie zwolnienia od kosztów organy procesowe mają zachować szczególną staranność przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Sądy muszą też odpowiednio, podejmując decyzje negatywne przekonująco uzasadnić dlaczego odmawiają zwolnienia, po to by decyzja negatywna nie zamykała jednostce gwarantowanego konwencyjnie i konstytucyjnie prawa do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn.
III ARN 75/94).
Wydaje się przy tym, iż ustawodawca konstruując zaskarżone przepisy miał na względzie swoiste domniemanie faktyczne, sprowadzające się do tezy, iż każdy niezależnie od sytuacji w jakiej się aktualnie znajduje jest w stanie uiścić kwotę 30 zł. Trudno bowiem o zasadne twierdzenie, iż twórcy kwestionowanej regulacji prawnej w ogóle nie liczyli się z faktyczną możliwością podołania przez podmioty prawne obowiązkom procesowym w zakresie uiszczenia
opłaty podstawowej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich teza o możliwości uiszczenia kwoty 30 zł na poczet opłaty podstawowej bez uszczerbku dla słusznych potrzeb w zakresie niezbędnego utrzymania danej osoby, przez każdy podmiot zwolniony sądownie od kosztów, nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistości społecznej.
W tym miejscu wypada zaznaczyć, iż sam obowiązek uiszczenia opłaty podstawowej jest przedmiotem wielu skarg, kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich. Mimo, iż opłata podstawowa nie jest wysoka, analiza wielu rozpatrywanych przez Rzecznika spraw indywidualnych, wskazuje, iż wiele osób zwolnionych przez Sąd od obowiązku ponoszenia kosztów nie jest w stanie jej uiścić. Dotyczy to w szczególności osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, które nie osiągają jakichkolwiek dochodów i pozostają na utrzymaniu Skarbu Państwa. W przeważającej mierze osoby te nie dysponują bowiem żadną kwotą pieniężną, którą mogłyby przeznaczyć na pokrycie kosztów sądowych. Podniesiona kwestia nabiera zaś szczególnego znaczenia w przypadku konieczności opłacenia środków zaskarżenia w ustawowym terminie dla skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto godzi się zaznaczyć, iż Rzecznik Praw Obywatelskich zna przypadki w kontekście uchylonego art. 113 kodeksu postępowania cywilnego, gdy Sądy zwalniały strony nawet wyłącznie w zakresie opłat kancelaryjnych za wydanie odpisów z akt sprawy. Brak przy tym przesłanek do zasadnego twierdzenia, iż aktualnie analogiczne przypadki nie mają miejsca.
Niewątpliwie wszelkie obowiązki procesowe w zakresie uiszczenia kosztów sądowych winny być rozpatrywane z punktu widzenia dopuszczalności wprowadzanych ustawą ograniczeń w zakresie konstytucyjnego prawa do sądu. Unormowania dotyczące kosztów postępowania (w tym ich wysokości, zasad ich ponoszenia przez strony oraz odstępstw od tych zasad itp.) są bowiem ściśle związane z realizacją konstytucyjnych reguł porządku prawnego, które gwarantują skuteczną ochronę praw jednostek przez dostęp do sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK-A 2003/6/60).
Zgodnie z treścią art. 45. ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zaś ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Istota prawa do sądu sprowadza się więc do zapewnienia ochrony sądowej w sprawach dotyczących sfery praw lub wolności danego podmiotu (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. Ts 24/99, OTK 1999/6/130). Jest to jedno z podmiotowych praw podstawowych jednostki i jedna z fundamentalnych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie prawa. Prawo do sądu, wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego obejmuje: prawo dostępu do sądu; prawo do właściwej procedury przed sądem; prawo do
wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Konstytucyjne prawo do sądu ma aspekt pozytywny, zawiera bowiem dyrektywy, zobowiązujące ustawodawcę do należytego ukształtowania systemu wymiaru sprawiedliwości w wymiarze instytucjonalnym i proceduralnym oraz zapewnienia jego efektywnego funkcjonowania. Negatywny aspekt prawa do sądu wyraża się w zakazie zamykania lub nadmiernego ograniczania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 w związku z art.
77 ust. 2 Konstytucji RP). Ponieważ fundamentalnym założeniem Konstytucji jest jej aksjologiczna i teleologiczna spójność, dlatego dyrektywa zakazująca zamykania drogi sądowej musi być uwzględniania w procesie wykładni ogólnej zasady prawa do sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK-A 2004/8/81).
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu na gruncie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wyrażono zapatrywanie, iż niektórych przypadkach, dostęp do sądu może podlegać rozmaitym ograniczeniom, również o charakterze finansowym. Prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości nie jest prawem absolutnym jako że prawo to ze swej natury wymaga regulacji ze strony Państwa. Sam bowiem interes właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości może usprawiedliwiać nakładanie finansowych ograniczeń na prawo dostępu jednostki do sądu. Tym niemniej, zastosowane ograniczenie nie może zamykać lub ograniczać dostępu w taki sposób i do takiego stopnia, by naruszone zostały same podstawy tego prawa. Ocena proporcjonalności ograniczenia prawa dostępu do sądu przez wysokość kosztów sądowych nie może być jednak dokonana in abstracto, ale wymaga starannej oceny w świetle okoliczności danej sprawy, w szczególności możliwości finansowych skarżącego oraz etapu postępowania. Ocena ta wymaga również uwzględnienia, że prawo do sądu spełnia kluczową rolę w demokratycznym społeczeństwie i nie może być iluzoryczne czy teoretyczne, ale praktyczne i skuteczne.
Wprowadzane w tym zakresie ograniczenia nie mogą więc zamykać lub ograniczać dostępu danemu podmiotowi w taki sposób lub do takiego stopnia, by uszczerbku doznała sama istota rozpatrywanego prawa. Wysokość opłat oszacowana w świetle szczególnych okoliczności danej sprawy, w tym między innymi zdolności strony do ich uiszczenia oraz faza postępowania, w której nałożono omawiane ograniczenie, są czynnikami istotnymi z punktu widzenia rozstrzygnięcia, czy dana osoba mogła korzystać ze swojego prawa dostępu i czy miała zagwarantowane prawo rozpatrzenia swojej sprawy przez Sąd. Koszty sądowe nie powinny być więc nadmierne i nie powinny stanowić nieuzasadnionego ograniczenia prawa do wnoszenia środków procesowych, aby nie powodować naruszenia samego prawa dostępu do sądu. Nadmierna sztywność systemu ograniczającego dopuszczalność zwolnienia od kosztów sądowych może skutkować ograniczeniem prawa do sądu. Niezmiernie istotne pozostaje bowiem zapewnienie przez właściwe władze swoistej
8
równowagi między interesem Państwa w pobieraniu opłat sądowych za rozpatrywanie roszczeń a interesem strony w ich dochodzeniu przed sądami (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie: Kreuz v. Polska, 28249/95, LEX nr 47549; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie: Kniat v. Polska, 71731/01, LEX nr 154893; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie: Podbielski i PPU „Polpure" v. Polska, 39199/98, LEX nr 154903; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie: Stankiewicz v. Polska, 46917/99, LEX nr 176845; decyzja EKPC z dnia 17 stycznia 1997 r. w sprawie: Dobrakowski v. Polska, 28250/95, LEX nr 40999; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie:
Sordino v. Włochy nr 1, 36813/97, LEX nr 174551).
Zgodnie zaś z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przywołany przepis Ustawy Zasadniczej statuuje tzw. zasadę proporcjonalności. Godząc się na limitowanie konstytucyjnych praw, w tym także prawa do sądu, ustawodawca precyzuje też warunki dopuszczalności tego rodzaju ograniczeń.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji precyzyjnie określa przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw jednostki. Należą do nich: ustawowa forma ograniczeń, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), istnienie konieczności ograniczeń, przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi, zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. SK 22/05, OTK-A 2005/11/135; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr ll/A/2004, poz. 117; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000, sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/00, poz. 3).
Konstytucyjne prawo do sądu nie jest absolutne, lecz podobnie jak inne prawa konstytucyjne podlega ograniczeniom, a te podlegają ocenie z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza granice swobody regulacyjnej państwa. Zawsze jednak ograniczając sądową ochronę konstytucyjnych praw i wolności ustawodawca winien uwzględniać fundamentalne znaczenie prawa do sądu i jego centralne usytuowanie w systemie gwarancji formalnych demokratycznego
państwa prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK-A 2004/8/81). Analizując więc konstytucyjną dopuszczalność wprowadzonego w ramach art. 14 ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wyłomu w prawie do sądu należy wskazać wartość, dla której ustawodawca
"poświęcił" prawo do sądu skarżącego. Następnie należy ustalić, czy ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu jest narzędziem użytecznym dla zrealizowania wartości chronionej, innymi słowy wymaga ustalenia czy ograniczenie prawa do sądu pozwala zrealizować cel, o który chodzi ustawodawcy zwykłemu. W dalszej kolejności, trzeba ocenić, czy ograniczenie prawa konstytucyjnego zostało utrzymane w granicach niezbędnych dla zrealizowania założonego celu.
Mając na uwadze znaczenie poddawanej ocenie regulacji w zakresie obowiązku uiszczania opłaty podstawowej przez podmioty zwolnione przez Sąd z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, w istocie skutkujące zamknięciem podmiotowi, który nie uiszcza stosownej opłaty drogi do rozpoznania danej sprawy przez Sąd (zwrot lub odrzucenia danego środka prawnego) szczególnego znaczenia nabiera ocena konstytucyjności zaskarżonych przepisów w zakresie ewentualnej ingerencji w istotę prawa do sądu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest takie ukształtowanie zakresu ograniczeń danego prawa konstytucyjnego, które w istocie doprowadziłoby do zniweczenia podstawowych składników tego prawa, wydrążyłoby je z rzeczywistej treści i przekształciło w pozór prawa. Oznaczałoby to bowiem naruszenie podstawowej treści, istoty tegoż prawa, skutkujące nadaniem mu cech prawa pozornego, wydrążonego z podstawowej materii. Niewątpliwie zaś z naruszeniem istoty danego prawa mamy do czynienia wówczas, gdy ograniczenie tegoż prawa ma charakter arbitralny i powoduje, że dane prawo nie może być realizowane w praktyce. Sama bowiem koncepcja istoty praw i wolności opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności.
Interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy widzieć w nim również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Ustawy Zasadniczej. Wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. 49/05,
10
OTK-A 2007/4/39, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r., sygn. Ts 165/06, OTK-B 2007/3/131 wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P.
2/98, OTK ZU 1999/1/2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU 2000/1/3, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn.
Ts 194/05, OTK-B 2006/5/216).
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich samo ustawowe usankcjonowanie obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej w sytuacji, w której strona została całkowicie zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, w sposób rzeczywisty i istotny ogranicza możliwość dochodzenia ochrony praw na drodze sądowej, gdyż w praktyce skutkuje zaniechaniem (procesowym zablokowaniem) korzystania przez dany podmiot z drogi sądowej. Warto podkreślić, iż tak ujęte zamknięcie drogi sądowej może mieć miejsce także wówczas, gdy danej osobie przysługuje w sposób oczywisty na gruncie prawa materialnego słuszne prawo podmiotowe, którego sądowej ochrony domaga się ona w danej konfiguracji procesowej. Innymi słowy zaskarżone przepisy skutkują naruszeniem istoty prawa do sądu w następstwie wyłączenia (zniweczenia) jednego z jego podstawowych elementów, jakim pozostaje prawo dostępu do sądu.
Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostaje także swoista sztywność kwestionowanej regulacji prawnej, która nie pozwala na jakiekolwiek dostosowanie obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej do rzeczywistych możliwości materialnych strony ubiegającej się o zwolnienie od kosztów sądowych. W obszarze oddziaływania kwestionowanej regulacji prawnej dany podmiot jest bowiem zmuszany do rezygnacji z poszukiwania sądowej ochrony swych praw tylko dlatego, iż system prawny nie uwzględnia istniejącego po jego stronie faktycznego i rzeczywistego braku środków finansowych w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej.
Bezspornym pozostaje przy tym fakt, iż indywidualny tryb kontroli sytuacji majątkowej i życiowej uczestników postępowania cywilnego przez niezawisłe sądy stanowi konieczny i najbardziej efektywny środek zapewnienia rzeczywistej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do sądu. Dokonane przez ustawodawcę w ramach zaskarżonych przepisów prawa obligatoryjne wyłączenie możliwości decydowania przez Sąd o całkowitym (bez konieczności uiszczenia jakiejkolwiek opłaty) zwolnieniu z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych nie tylko narusza więc art. 45 ust. 1 Konstytucji,ale także stanowi przejaw pozbawionego racjonalnych podstaw ograniczenia władzy sądowniczej przez ustawodawcę. Za niedopuszczalne na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji należy uznać bowiem każde, dokonane w dowolnym obszarze regulacji procesowej i na dowolnym etapie postępowania cywilnego, kategoryczne wykluczenie dowodu braku środków koniecznych na pokrycie kosztów ochrony naruszonych praw i wolności jednostki. Tam bowiem, gdzie państwo wprowadza przymus uiszczenia kosztów sądowych musi istnieć efektywny
11
i rzeczywisty (odpowiadający faktycznym materialnym możliwościom strony) system zwolnień uczestników tych postępowań od obowiązku ponoszenia kosztów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK-A 2003/6/60; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK-A 2004/8/81).
Ponadto zdaniem Rzecznika wątpliwym pozostaje spełnienie przez kwestionowaną regulację celów jakie mają przyświecać wprowadzeniu do porządku prawnego obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej przez podmioty zwolnione przez Sąd z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.
Pośrednio o braku realnej możliwości zagwarantowania wpływów finansowych do budżetu Państwa, mających rekompensować dokonane generalnie ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych zmniejszenie wysokości opłat sądowych, może świadczyć sama rezygnacja przez ustawodawcę zwykłego z forsowanej uprzednio koncepcji w następstwie uchylenia ustawą z dnia 14 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych kontrowersyjnego obowiązku w zakresie kosztów.
Nadto w ocenie Rzecznika istnieją niewątpliwie inne sposoby skutecznego przeciwdziałania nadużywaniu przez strony prawa do sądu jak chociażby dokonywana przez Sądy, w sposób należyty na gruncie art. 109 ust. 2 ustawy dnia 28 lipca 2005 r., ocena w zakresie istnienia przesłanki oczywistej bezzasadności dochodzonego roszczenia lub obrony praw. To bowiem orzekający i mający bezpośredni kontakt z realiami konkretnej sprawy niezawisły sąd jest najlepiej predestynowany do skutecznego przeciwdziałania nadużywaniu przez strony prawa do sądu, przez co realizacja wartości publicznej, jaką stanowi prowadzenie procesów społecznie użytecznych i minimalizowanie pieniactwa jest możliwa do urzeczywistnienia bez konieczności generalnego ograniczania podmiotom prawnym możności korzystania z sądowej ochrony praw podmiotowych.
Statuowanie opłaty podstawowej jako obowiązku procesowego ciążącego na stronie całkowicie zwolnionej od kosztów sądowych nie jest więc konieczne dla zagwarantowania realizacji zasady ekonomiki procesowej, sprawności postępowania i ochrony praw pozwanych jak i w sposób oczywisty nie stanowi jedynego właściwego środka służącego pozyskaniu środków materialnych niezbędnych dla należytego zorganizowania wymiaru sprawiedliwości. Przepis wprowadzający konkretne ograniczenia w sferze danego prawa konstytucyjnego pozostaje zaś zawsze niezgodny z Konstytucją, jeśli te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym zakresie ograniczają korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, ZU OTK-A, 2006/9/128).
Ustawodawca nie może bowiem osiągać celu usprawiedliwionego konstytucyjnie nieadekwatnymi środkami. Wymaga tego zasada proporcjonalności, nakazująca ustawodawcy wprowadzanie ograniczeń praw i wolności jednostki najsłabszym środkiem umożliwiającym osiągnięcie celu. Gdy
12
ustawodawca tę proporcjonalność naruszy, wówczas przekracza zakres przyznanej mu swobody legislacyjnej. W niniejszej sprawie niewątpliwie ustawodawca zwykły sformułował ograniczenie w zakresie konstytucyjnego prawa do sądu w taki sposób, iż skutki kwestionowanej regulacji w sposób niewątpliwy trafiły poza uprzednio wyznaczony cel.
Niezależnie od powyższego zaskarżona regulacja budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, to ustawodawca powinien unikać tworzenia prawa, które jest niezrozumiałe i w istocie trudne do akceptacji przez społeczeństwo. Sprawiedliwość społeczna jest pojęciem dynamicznym, związanym z wartościami i zasadami demokratycznego państwa prawnego, a ponadto pozostaje w związku z ogólnym kierunkiem aksjologicznym przyjętym w samej Konstytucji, w tym z zasadą ochrony przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Zasada sprawiedliwości społecznej określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być respektowane przez ustawodawcę przy regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki.
Kryteria sprawiedliwego traktowania nie mogą być jednak formułowane arbitralnie, ale powinny być odnoszone do innych wartości i zasad wyrażonych w samej Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy mieć na uwadze, iż sam system prawny, który nakłada na obywateli obowiązki nie do wykonania przez ich adresatów (w konkretnych realiach życiowych), jest z gruntu niesprawiedliwy, bez względu na to, jak zdefiniuje się pojęcie sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zapominać, iż na treść zasady sprawiedliwości społecznej składa się cały szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane przez państwo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK-A 2006/8/100;
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., SK 21/04, OTK-A 2006/7/88; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2006 r., K 5/05, OTK-A 2006/5/59; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 1999 r., P 2/99, OTK 1999/5/103). Sprawiedliwość społeczna, w sferze publicznej rozpatrywana głównie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, może i powinna być odnoszona w pewnych sytuacjach również do "społecznego poczucia sprawiedliwości", które w demokratycznym państwie prawnym nie może być przez ustawodawcę lekceważone.
Tymczasem nijak nie można pogodzić ze społecznym odczuciem sprawiedliwości regulacji prawnej, która w sytuacji całkowitego zwolnienia przez Sąd danej osoby od kosztów sądowych jednocześnie generalnie zobowiązuje ją do uiszczenia na poczet kosztów sądowych sztywno określonej kwoty. Proklamowane przez ustawodawcę sądowe zwolnienie od kosztów sądowych stoi w wyraźnej sprzeczności z ustawowym obowiązkiem uiszczenia opłaty podstawowej.
Tak zarysowana sprzeczność w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich jest nie do zaakceptowania
13
z punktu widzenia elementarnego poczucia sprawiedliwości, tym bardziej że w istocie skutkuje procesowym usankcjonowaniem, w zakresie negatywnych skutków w postaci zamknięcia stronie drogi sadowej, obowiązku, któremu strona znajdująca się w konkretnej sytuacji życiowej nie jest w stanie podołać.
Przytoczone okoliczności w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich uzasadniają zapatrywanie, iż 14 ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 marca 2007 r. są niezgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
